Postadres Postbus 58285, 1040 HG Amsterdam Aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mr. A.J. de Geus Postbus 90801 2509 LV DEN HAAG Van mw. L.L.H.M. Zenden T 020-687 53 78 F 020-687 54 95 ilse.zenden@uwv.nl Uw kenmerk UB/04/25550 Ons kenmerk SB/60594 maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten Geachte heer De Geus, Met uw brief van 8 april 2004 (kenmerk UB/04/25550) hebt u ons verzocht om een uitvoeringstoets uit te brengen over het concept Besluit Functieduiding en (schattingsbesluit). U verzocht ons tevens om deze toets te leveren binnen twee weken in plaats van binnen de gebruikelijke termijn van 4 tot 6 weken. Met deze brief voorzien wij u van het eerste deel van de gevraagde uitvoeringstoets. In dit eerste deel gaan wij in op de betekenis van de beoogde wijzigingen voor de claimbeoordeling en voorzover relevant voor het claimbeoordelingsproces. Een analyse van de consequenties voor de programma- en uitvoeringskosten, de noodzakelijke aanpassingen in systemen en de mogelijke termijn van invoering van de beoogde wijzigingen vergt meer tijd. Wij zullen die vervolganalyse uiterlijk op 11 mei a.s aan u leveren. U mag er overigens van overtuigd zijn dat wij al het mogelijke in het werk stellen om de invoeringstermijn zo kort mogelijk te laten zijn. Algemeen In het algemeen zijn de voorgestelde wijzigingen uitvoerbaar. Op 1 onderdeel ( de beoordeling of de verzekerde over algemeen gebruikelijke bekwaamheden beschikt) voorzien wij wel problemen in de uitvoering. Op enkele onderdelen hebben wij vraagtekens bij de toegevoegde waarde van de voorstellen voor de kwaliteit van de uitvoering. Tenslotte lljken enkele voorstellen onbedoelde effecten te hebben in die zin dat toepassing ervan eerder tot een hogere dan tot een lagere mate van arbeidsongeschiktheid zal leiden. In het vervolg van deze brief hebben wij ons commentaar in deze drie categorieën moeilijk uitvoerbaar, vraagtekens en mogelijk onbedoelde effecten gerubriceerd. Categorie 1: Moeilijk uitvoerbaar Algemeen gebruikelijke bekwaamheden Met de aanpassing van artikel 9, onderdeel a, wordt geregeld dat ook functies kunnen worden geduid waarvoor bekwaamheden zijn vereist waarover betrokkene niet beschikt, maar welke bekwaamheden algemeen gebruikelijk zijn en normaal gesproken binnen redelijke termijn kunnen worden verworven.
2 van 6 Met de voorgestelde passage wordt een drietal subjectieve begrippen geïntroduceerd (algemeen gebruikelijk; normaal gesproken; redelijke termijn). Toepassing van dergelijke subjectieve begrippen leidt tot onduidelijkheid, zowel voor de uitvoering als voor belanghebbenden. Uiteindelijk zal pas na verloop van jaren uit de jurisprudentie van de CRvB blijken wat een redelijke toepassing van deze begrippen inhoudt. Dit brengt het risico mee dat de uiteindelijke uitleg van deze bepalingen niet strookt met hetgeen hiermee aanvankelijk is beoogd. Een goede uitvoering en duidelijkheid voor de belanghebbenden vereist een concreet en objectief criterium. In de Nota van Toelichting worden voorbeelden wordt genoemd waaraan gedacht zou kunnen worden. De formulering van de passage in de toelichting laat echter ook zien dat het kennelijk nog geen uitgemaakte zaak is of genoemde bekwaamheden als algemeen gebruikelijk en/of normaal gesproken binnen redelijke termijn te verwerven kunnen worden gekwalificeerd (Er zou aan kunnen worden gedacht.) Ook de redelijke termijn waarbinnen deze bekwaamheden kunnen worden verworven is niet helder. In de toelichting wordt slechts gesteld dat kan worden gedacht aan een termijn van 6 maanden. Volgens de Nota van Toelichting is beoogd een objectief toepasbaar criterium te formuleren; de individuele omstandigheden worden geacht geen rol te spelen bij de beantwoording van de vraag wat onder algemeen gebruikelijke, binnen redelijke termijn te verwerven, bekwaamheden wordt verstaan (volgens de toelichting dient geabstraheerd te worden van de vaardigheden van de individuele werknemer ). Aangezien het hier niet gaat om een discretionaire bevoegdheid van de uitvoeringsorganisatie, is het o.i. noodzakelijk dat de wetgever de hiervoor genoemde begrippen nader invult. Wij denken daarbij aan het concreet benoemen van algemeen gebruikelijke bekwaamheden, zoals beheersing van de Nederlandse taal, aanduiding van het niveau waarop die bekwaamheden moeten bestaan en aanduiding van de termijn, waarbinnen de bedoelde bekwaamheden verworven kunnen worden. Categorie 2: vraagtekens Toevoeging als gevolg van een ernstige psychische stoornis (Artikel I, A; wijziging artikel 2) Artikel I, A; wijziging artikel 2, toevoeging: als gevolg van een ernstige psychische stoornis In de wet (WAO/WAZ/WAJONG) is geregeld dat arbeidsongeschiktheid het gevolg moet zijn van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling. In het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is geregeld dat de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling wordt gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidsdeskundig onderzoek. In bepaalde situaties kan van het arbeidsdeskundig onderzoek worden afgezien, namelijk indien betrokkene geen (duurzaam) benutbare mogelijkheden heeft. Daartoe is in artikel 2 vijfde lid onder c en d van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten het volgende bepaald: 5. Benutbare mogelijkheden als bedoeld in het tweede tot en met het vierde lid zijn alleen dan niet aanwezig indien:
3 van 6 c. betrokkene voor het uitvoeren van activiteiten van het dagelijks leven dermate afhankelijk is dat hij lichamelijk niet zelfredzaam is; of d. betrokkene in zijn zelfverzorging, in zijn directe samenlevingsverband alsook in zijn sociale contacten, waaronder zijn werkrelaties, niet of dermate minimaal functioneert dat hij psychisch niet zelfredzaam is. In het concept Besluit functieduiding enzovoort wordt in onderdeel d, na betrokkene ingevoegd: als gevolg van een ernstige psychische stoornis. Wij stellen de volgende wijziging voor in plaats van de toevoeging als gevolg van een ernstige psychische stoornis : Aan artikel 2, vijfde lid onder b toevoegen: of Artikel 2, vijfde lid onder c en d vervangen door: c. betrokkene als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebreken zowel persoonlijk als sociaal zodanig disfunctioneert dat hij niet zelfredzaam is. Toelichting op het wijzigingsvoorstel In het Schattingsbesluit wordt o.a. van afwezigheid van benutbare mogelijkheden uitgegaan indien betrokkene niet zelfredzaam is. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt naar lichamelijke en psychische zelfredzaamheid. Een dergelijk onderscheid past eigenlijk niet in de beoordelingssystematiek van de verzekeringsarts. De verzekeringsarts richt zich niet op de oorzaak van de beperkingen maar op het vaststellen van de aard en ernst van de beperkingen. Daarbij komt dat het naar huidige opvattingen binnen de geneeskunde het ook weinig zinvol is een scherp onderscheid te maken tussen lichamelijke en psychische aspecten. De toevoeging als gevolg van een ernstige psychische stoornis legt in feite nog meer nadruk op (de beoordeling van) de oorzaak van het gebrek aan zelfredzaamheid. De aandacht van de beoordeling komt daarmee nog meer op het stoornissenniveau te liggen. Daarom stellen wij voor aan de vaststelling van het gebrek aan zelfredzaamheid geen beperkende voorwaarden op stoornissenniveau te stellen anders dan de al in de wet gestelde voorwaarde dat dit het rechtstreeks en objectief medisch vaststelbaar gevolg van ziekte of gebreken moet zijn. Het begrip persoonlijk en sociaal disfunctioneren verwijst naar de verschillende niveaus van disfunctioneren, waardoor het maken van een onderscheid naar lichamelijk of psychisch gebrek aan zelfredzaamheid ook niet meer nodig is. Het gaat dus verder dan een verlies van zelfredzaamheid die van psychische aard is, wat ook blijkt uit de verdere uitwerking van deze begrippen in de rubrieken I en II in de Functionele Mogelijkhedenlijst van het CBBS (Claim Beoordelings- en Borgings Systeem). Om enkele voorbeelden te noemen: onder de rubriek sociaal functioneren van de Functionele Mogelijkheden Lijst vallen beoordelingspunten als zien, horen en vervoer; onder de rubriek persoonlijk functioneren vallen o.a. herinneren (geheugenverlies is vaak het gevolg van een neurologische aandoening) en handelingstempo (tempoverlies komt zeker ook bij lichamelijke aandoeningen voor)). Voorschriften voor objectieve centrale toetsing: opbouw claimprudentie
4 van 6 Verplichte inschakeling psychiater Het inschakelen van een psychiater in geval van gebrek aan psychische zelfredzaamheid heeft behoorlijke consequenties voor het beoordelingsproces. Om de volgende redenen: > Het vinden en contracteren van een psychiater zal niet eenvoudig zijn. In 2003 werd ruim 8.000 keer door de verzekeringsarts tot volledige arbeidsongeschiktheid besloten op psychische gronden. In het bestand dat moet worden herbeoordeeld is dat aandeel waarschijnlijk groter. Dat betekent dat er op jaarbasis zeker zo n 10.000 extra - psychiatrische consulten moeten plaatsvinden. Waar psychiaters gevonden worden zullen de wachtlijsten in de gezondheidszorg weer stijgen er is nu al een tekort en de gemiddelde wachttijd voor psychische/psychiatrische consultatie bedraagt op dit moment ca. 6 maanden. Volgens het Capaciteitsorgaan voor de medische en tandheelkundige vervolgopleidingen dreigt er een ernstig tekort aan medisch specialisten te ontstaan. Het capaciteitsorgaan voorspelt een jaarlijks tekort van 500 (optimistisch scenario) tot 2000 medici (worstcase scenario). Uitbreiding van de opleidingscapaciteit biedt pas op termijn soelaas > Het wettelijke voorschrijven van de inschakeling van een psychiater leidt ertoe dat het niet (kunnen) raadplegen ervan onrechtmatige uitvoering betekent. > Door het inschakelen van een psychiater komt de tijdigheid van de claimbeoordeling in deze situaties fors onder druk, gelet op de hiervoor genoemde gemiddelde wachttijd van 6 maanden. De vraag is voorts welke toegevoegde waarde de verplichte inschakeling van een psychiater heeft voor de kwaliteit en uniformiteit van de uitvoering. Om de volgende redenen zou het altijd verplicht inschakelen van een psychiater heroverweging verdienen: > Psychiaters zijn niet opgeleid om een uitspraak te doen over de belastbaarheid in arbeid. Hun expertise ligt op het terrein van klachten, symptomen en de beleving daarvan en niet in hoofdzaak op het functioneren. > Voor zover psychiaters zich wagen aan uitspraken over belastbaarheid vertonen deze vaak enorme verschillen. Er zijn vanuit het verleden nogal wat bezwaar- en beroepszaken bekend met meer dan één expertise over dezelfde cliënt die in uitkomst verschilden van volledig arbeidsongeschikt tot geen ziekte of gebrek. Iedere verzekeringsarts kent dan ook harde en zachte psychiaters. Een verplicht psychiatrisch consult zal dan ook niet leiden tot verkleining van de veronderstelde te grote bandbreedte in de uitkomst van de beoordeling. Een verplicht consult voegt daarom in de meeste gevallen weinig toe aan de kwaliteit van de beoordeling en drijft de uitvoeringskosten onnodig op. Uiteraard zijn er, net als nu het geval is, situaties waarin de verzekeringsarts behoefte aan heeft meer duidelijkheid en daartoe specialistische c.q. psychiatrische expertise inschakelt. Dit gaat dan op indicatie op grond waarvan een gericht onderzoek kan worden ingesteld. (Tijdelijke) instelling landelijke commissie. Blijkens de Nota van Toelichting ligt het in de bedoeling om alle gevallen waarin de verzekeringsarts van mening is dat er geen sprake is van benutbare mogelijkheden ter besluitvorming voor te leggen aan een landelijke commissie. Het gaat hier om ca. 20% van de gevallen, hetgeen betekent dat de landelijke commissie in de komende twee jaar ca. 100.000 gevallen moet beoordelen., dat wil zeggen ca. 200 gevallen per dag. Het is niet goed denkbaar dat één commissie een dergelijke taak op een adequate wijze kan vervullen. Er zullen dus meer commissies moeten worden ingesteld, met een ondersteunend apparaat. Dat betekent in elk geval dat er extra medische en administratieve capaciteit noodzakelijk is. Tevens zal de gevalsbehandeling vertraging oplopen.
5 van 6 Uiteraard onderschrijven wij de bedoeling van de instelling van een dergelijke commissie: het waarborgen van gelijkheid van beoordeling. De vraag is echter of een zo massale voorlegging aan commissies dat doel dichterbij brengt. Wij pleiten er dan ook voor om na de evaluatie van de door ons ingerichte pilots met een geïntensiveerde claimbeoordeling met u af te spreken op welke wijze het beoogde doel het best kan worden bereikt. Het instellen van een landelijke commissie ter finale beoordeling van de claim draagt o.i. niet bij tot verbetering van de kwaliteit.. Wij merken voorts op dat de uitvoeringspraktijk op het onderhavige gebied in de afgelopen jaren sterk is verbeterd. Het aandeel medisch volledig arbeidsongeschikten (de categorie waar het hier om gaat) is sinds 1999 in de jaarlijkse instroom gedaald van 50% naar 19%. Bovendien wordt er sinds de invoering van de Wet Verbetering Poortwachter bij aan de hand van van de reïntegratieverslagen altijd beoordeeld of er voldoende inspanningen, gericht op herstel en reïntegratie van de belanghebbende, zijn verricht. Castegorie 3. Welllicht onbedoelde effecten van de voorstellen a. Berekening resterende verdiencapaciteit en reductiefactor Volgens de toelichting wordt bij de berekening van de resterende verdiencapaciteit een reductiefactor toegepast, zoals thans geregeld in het Besluit uurloonschatting 1999. Deze reductiefactor heeft tot doel de resterende verdiencapaciteit aan te passen als een aan de schatting ten grondslag gelegde functie een kleinere omvang heeft dan de maatmanfunctie. Door het vervallen van het bepaalde in het huidige eerste lid, onder a, van artikel 10, is echter de basis voor de toepassing van een reductiefactor komen te vervallen. Nadere regeling van een reductiefactor in een Besluit uurloonschatting is hierdoor niet meer mogelijk. Het UWV is immers niet bevoegd in afwijking van het Schattingsbesluit te besluiten tot toepassing van een reductiefactor. UWV gaat er van uit dat deze omissie wordt hersteld en een bepaling als nu in artikel 10 lid1 onder a opnieuw wordt opgenomen, waarbij dan tevens wordt geregeld dat de arbeidsomvang van de maatman hierbij maximaal gesteld wordt op 38 uur. b. Functieduiding Uit het aangepaste onderdeel b van artikel 9 blijkt dat in de eerste plaats wordt gezocht naar functies met een omvang gelijk aan of groter dan die van de maatmanfunctie. Pas als op die wijze onvoldoende functies worden gevonden worden functies met een kleinere omvang geselecteerd, te beginnen bij die functies die qua omvang het dichtst bij de maatmanfunctie liggen. Functies met een kleinere omvang blijven aanvankelijk dus buiten beschouwing, óók als daarin een - veel - hoger uurloon kan worden verdiend. Dit wijkt af van de huidige uitvoeringspraktijk, waarin die functies worden geselecteerd die, eventueel na toepassing van een reductiefactor, leiden tot de laagst mogelijke mate van arbeidsongeschiktheid. Voorts strookt deze wijziging niet met de doelstelling bij de schatting uit te gaan van de maximale verdienmogelijkheden van betrokkenen. Wij nemen aan dat een dergelijke beperking van de schattingsmogelijkheden niet is beoogd en dat in genoemde bepaling alsnog wordt volstaan met een passage op grond waarvan functies in elke omvang mogen worden geselecteerd (maximaal de op medische gronden toegestane omvang). Overgangsrecht Ingangsdatum nieuwe bepalingen
6 van 6 Gelet op de tekst van het besluit gelden de nieuwe bepalingen voor aanspraken per een datum of een periode gelegen op/na inwerkingtreding van het besluit. De toelichting geeft echter aan dat de nieuwe bepalingen gelden voor herbeoordelingen, die ingaan op een datum op/na inwerkingtreding van het besluit. Wij veronderstellen dat hier sprake is van een verschrijving en alsnog in de toelichting zal worden opgenomen dat het besluit geldt voor aanspraken per een datum of periode op/na inwerkingtreding van het besluit. Geboren vóór 1 juli 1949; toekenning met terugwerkende kracht Voor degene, geboren voor/op 1 juli 1949, die reeds een uitkering heeft, blijven de oude bepalingen gelden. Voor degene, geboren voor/op 1 juli 1949, aan wie alsnog met terugwerkende kracht uitkering wordt toegekend, blijven de oude bepalingen níet gelden. Het kan hierbij zowel gaan om gevallen, waarin einde wachttijd is gelegen kort vóór de inwerkingtreding van het besluit, doch de toekenningsbeslissing eerst ná die datum wordt verzonden als om gevallen waarin ruim na inwerkingtreding alsnog toekenning per een datum gelegen vóór inwerkingtreding wordt verzocht. Het is de vraag of een dergelijk gevolg is beoogd. Los daarvan heeft het uitvoeringstechnisch gezien de voorkeur in álle gevallen voor degene, geboren voor/op 1 juli 1949, met recht op uitkering ingaande een datum vóór 1 juli 2004, t.a.v. dat recht de oude bepalingen blijvend toe te passen. Hiermee wordt voorkomen dat in de uitvoering twee regimes moeten worden onderscheiden. Met het voorgaande hebben wij de belangrijkste aspecten voor de uitvoering beschreven waar het gaat om de inhoud van de beoogde wijzigingen. Enkele details van meer technische aard zullen wij op ambtelijk niveau communiceren. Zoals in de aanhef van deze brief werd aangekondigd zullen we de effecten met betrekking tot kosten, personele capaciteit, systeemaanpassingen en invoeringsdatum op korte termijn aan u doen toekomen. Hoogachtend, A.G. Dümig Voorzitter Raad van Bestuur