Staatssecretaris van Economische Zaken De heer drs. F. Heemskerk Postbus 20101 2500 EC 'S-GRAVENHAGE Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer <Vertrouwelijk> OPTA/AM/2009/201509 ET/TM/9090995 <Vertrouwelijk> Datum Onderwerp Bijlage(n) 23 JUNI 2009 Uitvoeringstoets Tijdelijk besluit arbeidsovereenkomst post Geachte heer Heemskerk, Op 27 mei 2009 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) uw brief, met kenmerk ET/TM/9090995, ontvangen waarin u het college verzoekt het ontwerp van het Tijdelijk besluit van tot vaststelling van de verplichting voor postvervoerbedrijven om postverspreiders een arbeidsovereenkomst te bieden (hierna: Tijdelijk besluit) aan een uitvoeringstoets te onderwerpen. Het college heeft het ontwerp Tijdelijk besluit overeenkomstig artikel 5 van het Informatiestatuut Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit getoetst. Het Informatiestatuut geeft aan dat het college dient te toetsen op de volgende onderdelen: uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid; mogelijkheden om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsvoornemen te vergroten; gevolgen voor het college in termen van personeel, organisatie en financiën. Het college merkt hierbij op dat hij de doeltreffendheid- en de doelmatigheidaspecten van het beleidsvoornemen in deze uitvoeringstoets buiten beschouwing heeft gelaten gezien de beschikbare tijd voor het uitvoeren van de uitvoeringstoets. Bovendien bevindt het Tijdelijk besluit zich inmiddels in een zodanige fase van het totstandkomingproces (het Tijdelijk besluit ligt reeds voor advies bij de Raad van State), dat het kunnen leveren van een zinvolle bijdrage op deze aspecten volgens het college niet meer in de rede ligt.
Hierbij ontvangt u de door u verzochte uitvoeringstoets ten aanzien van het ontwerp Tijdelijk besluit. Een afschrift van de uitvoeringstoets is heden ook per e-mailbericht aan DGET toegezonden. 1. Beleidsvoornemen EZ De Postwet 2009 biedt in artikel 8 een basis voor tijdelijke maatregelen op het terrein van de arbeidsvoorwaarden, om de nodige zorgvuldigheid te bereiken ten aanzien van de aanvaardbare arbeidsvoorwaarden in de postsector, gedurende de eerste periode van volledige marktopening (vier jaar). Met het Tijdelijk besluit worden deze maatregelen getroffen. Het ontwerp Tijdelijk besluit geeft aan sociale partners de ruimte om de eigen verantwoordelijkheid voor de arbeidsvoorwaarden op te pakken, en werkt als stok achter de deur in het geval die verantwoordelijkheid niet zal worden opgepakt. Het ontwerp besluit regelt: a. de verplichting voor postvervoerbedrijven om met alle postverspreiders een arbeidsovereenkomst te sluiten; b. dat aan deze verplichting niet hoeft te worden voldaan als sprake is van gebondenheid aan een rechtsgeldige collectieve arbeidsovereenkomst (hierna: CAO), in de zin van de Wet op de Collectieve Arbeidsovereenkomst, waarin door de aangesloten partijen wordt opgenomen dat 3,5 jaar na inwerkingtreding van de Postwet 2009 ten minste 80% van de postverspreiders werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst en dat dit einddoel op progressieve wijze wordt bereikt middels jaarlijkse percentages die ten minste gelijk moeten zijn aan de percentages die in het voorliggende ontwerp besluit worden genoemd; c. een ontheffingsmogelijkheid in de situatie dat een postvervoerbedrijf, wegens uitzonderlijke incidentele omstandigheden, zoals bijzondere economische ontwikkelingen, tijdelijk niet kan voldoen aan de in het Tijdelijk besluit opgenomen jaarlijkse percentages. De beslissingsbevoegdheid voor deze ontheffing ligt bij de Minister van Economische Zaken in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; d. een redelijke termijn van drie (bij beëindiging van de CAO), respectievelijk zes maanden (bij opzegging van de CAO) die een postbedrijf in geval van opzegging of beëindiging van de CAO heeft om aan de eisen van het ontwerp besluit te voldoen. Deze regeling treedt per 1 oktober in werking, waarmee de betrokken postvervoerbedrijven de gelegenheid krijgen om tijdig een of meer CAO s af te sluiten die aan de maatstaven van het Tijdelijk besluit voldoen. Naleving van de cao De toelichting bij het ontwerp Tijdelijk besluit geeft onder meer aan dat vanwege het civielrechtelijke karakter van een CAO de naleving van de CAO door CAO-partijen via de civiele rechter kan worden afgedwongen. Ook individuele werknemers kunnen zich tot de rechter wenden om naleving van de 2
CAO af te dwingen en daarbij een vakbond inschakelen. Als een CAO algemeen verbindend wordt verklaard, dan kunnen de CAO-partijen tevens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verzoeken om in een bepaald bedrijf een onderzoek in te stellen op grond van artikel 10 van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna: Wet AVV). Toezicht De toelichting bij het ontwerp Tijdelijk besluit geeft ook aan dat het college is belast met het toezicht op de naleving van de Postwet 2009 en de daarop gebaseerde regelgeving. Dit betekent volgens de toelichting dat het college desgevraagd kan bezien of een postvervoerbedrijf een CAO heeft afgesloten die voldoet aan de eisen van het Tijdelijk besluit. De toelichting geeft daarbij aan dat ingeval een dergelijk verzoek wordt gedaan, nader zal worden bekeken of en op welke wijze de expertise van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op het gebied van CAO s hierbij kan worden ingeschakeld. 2. Reactie college op het ontwerp Tijdelijk besluit arbeidsovereenkomst post Alvorens in te gaan op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het Tijdelijk besluit merkt het college het volgende op. In een overleg op ambtelijk niveau tussen de ministeries van Economische Zaken (hierna: EZ) respectievelijk Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) en OPTA is aan OPTA bevestigd dat het de taak van SZW is om vast te stellen of de CAO voldoet aan de wettelijke vereisten die op grond van de Wet op de Collectieve Arbeidsovereenkomst aan een CAO gesteld worden en of er sprake is van een rechtsgeldige arbeidsovereenkomst, in de zin van artikel 7:610 BW, gesloten tussen een postvervoerbedrijf en een postverspreider. Verder is duidelijk dat de taak van OPTA bestaat uit het houden van toezicht op de naleving van het Tijdelijk besluit. Dit houdt in dat OPTA in beginsel dient te controleren of postvervoerbedrijven overeenkomstig de basisnorm van het ontwerpbesluit hun postvervoer daadwerkelijk uitsluitend doen verrichten door postverspreiders in de zin van het Tijdelijk besluit. Desgevraagd zal OPTA daarbij wel steeds moeten bezien of een postvervoerbedrijf is aangesloten bij een CAO die voldoet aan de eisen van genoemd besluit. Van belang is op te merken dat het besluit niet aan OPTA opdraagt om daarbij ook te controleren of te toetsen dat de in het besluit genoemde procentuele niveaus binnen het geëiste tijdsbestek ook daadwerkelijk worden gehaald door de betrokken bedrijven. Een dergelijke controle en toetsing zal in de civielrechtelijke sfeer door de CAO-partijen moeten plaatsvinden. OPTA en SZW hebben in het eerder bedoelde overleg op ambtelijk niveau de intentie uitgesproken om te komen tot het opstellen van samenwerkingsprotocollen om een soepele samenwerking bij de uitvoering van het Tijdelijk besluit te bewerkstelligen. Het college voorziet drie mogelijke ontwikkelingen die hun weerslag kunnen hebben op het van OPTA gevraagde toezicht: 3
1. Alle postvervoerbedrijven sluiten zich aan bij een rechtsgeldige CAO die tevens in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit; 2. Een rechtsgeldige CAO die voldoet aan de eisen van het Tijdelijk besluit wordt algemeen verbindend verklaard; 3. De postvervoerbedrijven kunnen niet komen tot een rechtsgeldige CAO. Het college geeft hieronder weer wat de gevolgen voor het toezicht zullen zijn indien de genoemde situatie zich zal voordoen. Ad 1: Alle postvervoerbedrijven sluiten zich aan bij een rechtsgeldige CAO die tevens in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit Het college gaat er vanuit dat deze situatie het meest reëel te verwachten is, en neemt deze dan ook als uitgangspunt. Verwacht mag worden dat postvervoerbedrijven zich vrijwillig zullen aansluiten bij een rechtsgeldige CAO omdat dit voor hen het meest gunstig is; immers, wanneer een postvervoerbedrijf zich aansluit bij een rechtsgeldige CAO dan hoeft het niet te voldoen aan de eis dat 100% van de postverspreiders in dienst moeten zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Het betreffende postvervoerbedrijf mag dan in de 42 maanden na inwerkingtreding van de Postwet 2009 op basis van de in het Tijdelijk besluit genoemde staffels toegroeien naar een percentage van 80% van het aantal postverspreiders dat in dienst moet zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Wanneer zoals gezegd deze situatie zich zal voordoen, zal de handhaving van de CAO zelf gedaan worden door de private partijen, aangesloten bij de CAO, op basis van het civiele recht; het toezicht van OPTA zal dan beperkt kunnen blijven tot het passief (dat wil zeggen op basis van bij OPTA binnenkomende klachten of signalen) controleren of een bedrijf is aangesloten bij een rechtsgeldige CAO en of deze CAO in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit. Waar dat niet geval is, zal OPTA uiteraard toepassing moeten geven aan de basisnorm dat alle postverspreiders van het betrokken bedrijf op arbeidsovereenkomst werkzaam dienen te zijn. Het college gaat er echter van uit dat dit slechts een beperkt aantal gevallen zal betreffen en stelt zich voor dat deze toepassing in de hier aan de orde zijnde situatie alleen zal plaatsvinden naar aanleiding van signalen uit de markt. Met name in deze situatie zal in goede samenwerking met SZW uitvoering gegeven kunnen worden aan het Tijdelijk besluit. Voor het invullen van die samenwerking en de daarmee gepaard gaande activiteiten zal dus in ieder geval capaciteit beschikbaar moeten zijn. Aanvullend merkt het college op dat een CAO veelal voor een jaar wordt afgesloten. Dit kan betekenen dat OPTA elk jaar zal moeten nagaan of postvervoerbedrijven nog aangesloten zijn bij een rechtsgeldige CAO en of deze CAO nog wel in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit. Daarnaast verwacht het college, gezien het feit dat OPTA in de toelichting van het Tijdelijk besluit genoemd wordt als het orgaan dat is belast met het toezicht op de Postwet 2009 en de daarop gebaseerde regelgeving, dat er door verschillende partijen vragen aan hem gesteld zullen worden met 4
betrekking tot het Tijdelijk besluit. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om vragen over de verplichte registratie van postvervoerbedrijven bij OPTA maar ook om vragen met betrekking tot CAO-bepalingen en de reikwijdte van de CAO. Ook te verwachten zijn vragen met betrekking tot het in het Tijdelijk besluit opgenomen recht van postvervoerbedrijven om een ontheffing aan te vragen van het moeten voldoen aan de staffels als genoemd in artikel 2 van het Tijdelijk besluit. Het college verwacht dat een groot aantal van deze vragen onderwerpen betreffen die tot de expertise van SZW dan wel EZ zullen behoren. Ook het beantwoorden van deze vragen en andere verzoeken om informatie, waarvoor op basis van een afgesproken samenwerkingsprotocol afstemming met SZW - en zo nodig met EZ- zal moeten plaatsvinden, zal extra inzet van OPTA vergen. Ad 2: Een rechtsgeldige CAO die voldoet aan de eisen van het Tijdelijk besluit wordt algemeen verbindend verklaard Indien deze situatie zich voordoet zal dit betekenen dat er, vergeleken met hetgeen onder punt 1 is weergegeven, minder inzet van OPTA gevergd zal worden. Immers, een algemeen verbindend verklaring (hierna: avv) van de CAO betekent dat alle postvervoerbedrijven uit dien hoofde gebonden zijn aan die CAO. Dit betekent dat OPTA niet zal hoeven te onderzoeken of een postvervoerder is aangesloten bij een rechtsgeldige CAO. Het college gaat er daarbij wel van uit dat de avv ook gelding heeft ten aanzien van het ingroeimodel zoals dat in het Tijdelijk besluit genormeerd is. Het college benadrukt hierbij wel dat een avv een maximale duur heeft van 2 jaren. Dit betekent dat OPTA na afloop van een avv zal dienen te onderzoeken of alle postvervoerders (nog) zijn aangesloten bij een (andere) CAO of dat er een nieuwe avv volgt. Voor het overige zullen de taken van OPTA hetzelfde zijn als genoemd in de laatste alinea s van hetgeen is weergeven onder het eerste punt. Ad 3: De postvervoerbedrijven kunnen niet komen tot een rechtsgeldige CAO Het college acht het niet waarschijnlijk, ook vanwege de politieke belangstelling voor dit onderwerp, dat er geen rechtsgeldige CAO tot stand komt, waarbij de meeste, zo niet alle, postvervoerbedrijven zich zullen aansluiten. Immers, zoals eerder gezegd, wanneer een partij niet is aangesloten bij een rechtsgeldige CAO die in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit, dient deze partij al zijn postverspreiders te laten werken op grond van een arbeidsovereenkomst. De postvervoerbedrijven hebben er dan ook alle baat bij om een rechtsgeldige CAO tot stand te laten komen en zich hierbij aan te sluiten. In de situatie dat geen CAO is afgesloten, of een omvangrijk aantal bedrijven niet bij een CAO is aangesloten, betekent dit voor de taken van het college dat hij zal moeten onderzoeken (al dan niet alleen na ontvangst van klachten of andere signalen) of de postvervoerbedrijven al hun personeel in dienst hebben op basis van een arbeidsovereenkomst. Omdat er in dit geval geen sprake kan zijn van 5
handhaving door private CAO partijen op grond van een CAO zal OPTA in deze situatie zelf handhavend dienen op te treden. Hoewel in dat verband qua intensiteit verschillende invullingen van het toezicht mogelijk zijn, zal dit zijn weerslag hebben op de benodigde middelen, in die zin dat beduidend meer middelen benodigd zullen zijn dan op grond van de twee eerder beschreven mogelijkheden. Zo deze situatie zich al zou voordoen, is naar de mening van het college echter sprake van een zodanig, van de door de wetgever beoogde, afwijkende ontwikkeling, dat nader overleg met u over de consequenties daarvan, en de opportuniteit van de inzet van handhavende maatregelen en de in dat verband benodigde extra middelen, op zijn plaats is. Het college gaat er van uit dat die benodigde extra middelen alsdan ook door u beschikbaar gemaakt zullen worden. 3. Inschatting van de gevolgen van het ontwerp Tijdelijk besluit arbeidsovereenkomst post voor het college Zoals al eerder opgemerkt gaat het college redelijkerwijs uit van de situatie dat alle postvervoerbedrijven zich zullen gaan aansluiten bij een rechtsgeldige CAO die in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit. In deze situatie beperken de taken voor het college zich voornamelijk tot het onderzoeken of een postvervoerder is aangesloten bij een rechtsgeldige CAO en of die CAO in overeenstemming is met het Tijdelijk besluit (de handhaving wanneer de staffels niet worden gehaald zal gedaan worden door de CAO partijen zelf op basis van het civiele recht). Bovendien zal het college de vragen uit de markt dienen te beantwoorden die logischerwijs bij OPTA terecht zullen komen. Verder zal ook capaciteit nodig zijn voor de afstemming die dient plaats te hebben met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (die immers de benodigde arbeidsrechtelijke expertise heeft) en met het Ministerie van Economische Zaken (wanneer er bijvoorbeeld vragen binnenkomen over ontheffingen). Uitgaande van het vorenbedoelde scenario schat het college in dat voor de door het college uit te voeren toezichttaken op grond van het Tijdelijk besluit arbeidsovereenkomst post, ca 2 fte op jaarbasis nodig zullen zijn. Daarbij neemt het college mede in overweging dat het door het Tijdelijk besluit geregelde onderwerp niet tot de expertise van OPTA behoort en gaat hij ervan uit dat aan de samenwerking met SZW effectieve invulling kan worden gegeven en dat de gevallen waarin dient te worden gecontroleerd of daadwerkelijk arbeidsovereenkomsten zijn afgesloten, tot de uitzonderingen zullen behoren. Gegeven het feit dat het Tijdelijk besluit slechts een werking heeft van 3,5 jaar en het niet logisch is voor een beperkte periode arbeidsrechtelijke expertise binnen OPTA zelf op te bouwen, zal voor het tijdelijk aantrekken daarvan een bedrag nodig zijn van ca 400.000 op jaarbasis. Het college benadrukt dat bovenstaande inschatting is gemaakt op grond van de veronderstelling dat postvervoerbedrijven zich zullen aansluiten bij een rechtsgeldige CAO. Indien sprake zal zijn van een algemeen verbindend verklaarde CAO, dan verwacht het college dat beduidend minder middelen 6
nodig zullen zijn voor de uitvoering van de regeling. Het college stelt ten slotte vast dat een heroverweging van de benodigde middelen zal moeten plaatsvinden op het moment dat blijkt dat postvervoerbedrijven zich niet of in onvoldoende mate zullen gaan aansluiten bij een CAO. Hoogachtend, HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college, mr. C.A. Fonteijn, voorzitter 7