Aan de Minister van Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag datum : 29 september 2005 kenmerk : CR 35/1032885/05/KHH/WAvV betreft : advies inzake wijziging Wet op de Jeugdzorg in verband met gesloten behandeling Mijnheer de Minister, Hierbij bieden wij u ons advies aan over het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Jeugdzorg. Deze wetswijziging maakt het mogelijk minderjarigen die thans op civielrechtelijke titel in justitiële jeugdinrichtingen verblijven, gesloten te plaatsen in instellingen die behoren bij het ministerie van VWS. Het advies plaatst deze wetswijziging in het perspectief van de totale jeugdzorgproblematiek in Nederland. De Raad is van mening dat het onderhavige wetsvoorstel zich toespitst op slechts een gedeelte van de problemen die spelen in de jeugdzorg en dat het hierdoor niet dan wel onvoldoende bijdraagt aan oplossingen voor de omvangrijke problemen die in de jeugdzorg spelen. De Raad wijst op de risico s die invoering van deze wetswijziging naar zijn oordeel meebrengt en tracht in dit advies een andere (oplossings)richting aan te geven. Hoogachtend, Namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, J.G. Kraaijeveld-Wouters, algemeen voorzitter
Advies gesloten crisisopvang Conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de jeugdzorg in verband met gesloten crisisplaatsing en behandeling in inrichtingen die vallen onder het ministerie van VWS Advies d.d. datum 29 september 2005
2 De sectie Jeugd van de RSJ stelt in haar adviezen steeds het belang van het kind centraal. 1. Conclusies Ook de Raad vindt een differentiatie van jongeren die op civiel- dan wel strafrechtelijke titel in de justitiële jeugdinrichtingen verblijven noodzakelijk. Een gedifferentieerde opvang betekent echter voor de Raad niet vanzelfsprekend opname in VWS-instellingen, zoals met de wetswijziging wordt beoogd. De Raad stelt in dit advies een andere oplossingsrichting voor: het probleem van de opvang van civielrechtelijk geplaatste jongeren dient niet geïsoleerd te worden aangepakt, maar dient in samenhang bekeken te worden met de problematiek waar de totale jeugdzorg mee te maken heeft. Onderdeel daarvan is ook de vraag welke doelstellingen er voor jongeren met een pij-maatregel of met jeugddetentie dienen te worden nagestreefd. In plaats van het doorvoeren van een stringent aangebrachte scheiding tussen civielrechtelijk- en strafrechtelijk geplaatste jongeren meent de Raad dat een fijnmazig netwerk van voorzieningen nodig is, dat zich uitstrekt van gesloten voorzieningen tot meer open (regionale) voorzieningen, al dan niet binnen de reikwijdte van het ministerie van Justitie. De groep minderjarigen met een civielrechtelijke titel kan daar op aparte locaties worden geplaatst. De Raad bepleit de instelling van een onafhankelijke commissie, teneinde te komen tot een diepgaande oriëntatie op de doelstellingen van de jeugdzorg op de langere termijn. Tenslotte wijst de Raad op de toenemende noodzaak van de vorming van een ministerie voor Jeugd- en Familiezaken. 2. Visie van de Raad naar aanleiding van het wetsvoorstel De Raad maakt zich grote zorgen over de ontwikkelingen in de jeugdzorg, in het bijzonder over de crisiswetgeving terzake. Ook het onderhavige wetsvoorstel is binnen zeer korte tijd tot stand gekomen en er is niet of nauwelijks tijd genomen om de aanzienlijke consequenties van invoering ervan te overdenken. Het lijkt erop dat steeds meer ad hoc wordt gereageerd op vragen en kritiek vanuit het parlement of de samenleving. Dit kan ondermeer tot gevolg hebben dat rechten van justitiabelen, in dit geval van jongeren, in het gedrang (dreigen te) komen. De Raad herinnert in dit verband aan de overdracht per 1 januari 1987 van de verantwoordelijkheid voor het grootste deel van de justitiële jeugdinrichtingen aan het ministerie van VWS 1. Dit besluit heeft niet bijgedragen aan een verbetering van de residentiële particuliere 1 KB van 23 december 1986, Stb 671, houdende herindeling ministeriële taak van de particuliere residentiële jeugdzorg. In dit besluit is met ingang van 1 januari 1987 de minister van destijds WVC belast met de zorg voor de particuliere inrichtingen op het terrein van de kinderbescherming, voor zover op dat moment opgedragen aan de minister van Justitie, met uitzondering van enkele in een bijlage opgenomen inrichtingen. Dat waren de ZIB s: de Dreef, Mettray, Rekkense inrichtingen, Otto Gerhard Heldring en t Poortje, St. Jozef in Cadier en Keer, het JOC te Amsterdam en, tenslotte, Alexandra.
3 hulpverlening aan minderjarigen met een civielrechtelijke kinderbeschermingsmaatregel. Integendeel, uiteindelijk zijn er steeds meer problemen in de residentiële opvang van jongeren ontstaan en bestaan er (nog steeds) lange wachtlijsten in de jeugdzorg. Oplossingen in deze geest, zoals thans wederom worden voorgesteld, bieden naar het gevoelen van de Raad geen perspectief. De Raad vreest zelfs dat deze oplossing op termijn opnieuw voor grote problemen zal zorgen. Voorbeelden daarvan zijn: het eerst weghalen van de civielrechtelijk geplaatste minderjarigen uit de jji s en daarna weer het zoveel mogelijk benutten van de jji s voor de gesloten behandeling van deze kinderen en jongeren, mogelijkerwijs weer inkopen van plaatsen; dit brengt onder andere een enorme reorganisatie en personeelswisseling met zich mee; het budgettair neutraal houden van deze verplaatsingsoperatie (gelden van Justitie zullen benut worden door VWS), terwijl het juist aankomt op een versterking van de inhoudelijke zorg; de gevolgen voor de op strafrechtelijke titel geplaatste jongeren in de jji s. het gevaar is groot dat deze jongeren (waaronder de jongeren met een pij-maatregel), de dupe worden van deze verplaatsing en de jji s, waar uitsluitend jongeren op strafrechtelijke titel verblijven, verworden tot jeugdgevangenissen, waar alleen wordt opgesloten en weinig of niet aan behandeling wordt gedaan; de bijna 100 jaar geleden (met de invoering van de drie Kinderwetten) in gang gezette integrale benadering van bedreigde en gestrafte kinderen lijkt abrupt te worden beëindigd zonder dat de consequenties op (middel)lange termijn van deze drastische wijziging kunnen worden voorzien; de vrees dat bij nieuwe bezuinigingen op de overheidsuitgaven de duurdere behandelplaatsen moeten wijken voor ambulante hulp, terwijl ook duidelijke behoefte zal blijven bestaan aan residentiële hulp; tenslotte lijkt het nagenoeg onafwendbaar dat de jongeren van wie de problematiek voor de VWS-inrichtingen te zwaar is, alsnog worden overgeplaatst naar Justitie, waardoor het stigma dat zij al hebben alleen maar groter wordt. In het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid gecreëerd tot het gedwongen plaatsen van minderjarigen met een civielrechtelijke titel (ots en machtiging tot uithuisplaatsing) in VWS-instellingen. Daarnaast worden plannen aangekondigd voor verregaande privatisering. Dit alles roept bij de Raad de vraag op, op welke wijze de speciale verantwoordelijkheid van de minister van Justitie voor deze jongeren gestalte kan krijgen. In zijn advies van 26 april 2000 naar aanleiding van het rapport van de Commissie Günther over de Wet op de jeugdzorg heeft de Raad (destijds nog het College van Advies voor de Justitiële Kinderbescherming) hierover opgemerkt dat de overheid ten aanzien van de jeugdbescherming en het jeugdsanctierecht steeds rechtstreeks dient te kunnen worden aangesproken, omdat het onvrijwillige karakter van de jeugdbeschermingsmaatregelen een wettelijke legitimatie vereist 2. 2 Advies d.d. 26 april 2000 over het rapport van de Adviescommissie Wet op de Jeugdzorg (Adviescommissie Günther), pagina 6.
4 De Raad meent dat de onderhavige problematiek in samenhang dient te worden bezien met de problemen waar de totale jeugdzorg mee kampt. Alvorens concrete oplossingen kunnen worden aangedragen voor de groep civielrechtelijk geplaatste minderjarigen die thans in de jeugdinrichtingen verblijft, zal duidelijk moeten zijn wat de aard is van hun problemen, vervolgens moet de vraag worden gesteld welke zorg zij nodig hebben en, in voorkomende gevallen, welke vorm van be- of geslotenheid zij behoeven. Het zoeken naar oplossingen dient te gebeuren in samenhang met de beantwoording van de vraag welke doelstellingen dienen te worden nagestreefd ten aanzien van de jongeren met een pij-maatregel of met een jeugddetentie en tussenvormen daarvan. Tendensen van ernstige versobering in de justitiële jeugdinrichtingen zijn waarneembaar. Een verdergaande versobering is in strijd met de doelstellingen van het (penitentiaire)jeugdstrafrecht 3. Daar komt nog bij dat de sociale zorg vanuit de instelling voor jongere en ouder(s) steeds meer onder druk is komen te staan en dat van een integrale benadering van de problematiek van de jongere in de inrichting en diens thuissituatie geen sprake (meer) is. Dit wreekt zich ook ten aanzien van de nazorg. Bij het zoeken naar oplossingen dienen ook de consequenties van de invoering van een nieuwe gedragsbeïnvloedende maatregel in het jeugdstrafrecht te worden betrokken. De Raad vindt dat er voldoende aanleiding is om een brede herbezinning op gang te brengen ten aanzien van de vraag wat jongeren in Nederland nodig hebben aan zorg. Gesteld kan zelfs worden dat er al enige jaren sprake is van een crisis in de jeugdzorg: de jeugdzorg in Nederland worstelt met grote problemen ten aanzien van de meest passende zorg voor een bepaalde jongere. Hierbij kan worden gedacht aan falende jeugdzorg voor minderjarigen die onder toezicht staan, aan het grote aantal jongeren dat recidiveert na verblijf in een justitiële jeugdinrichting (zowel civiel- als strafrechtelijk), de problemen met betrekking tot plaatsingen in jeugd-ggz instellingen van jongeren die psychiatrische zorg nodig hebben alsmede het gegeven dat jongeren met een civielrechtelijke maatregel te lang in een justitiële inrichting verblijven en daar geen adequate behandeling krijgen, omdat er geen geschikte plaatsen zijn. Tenslotte moeten veel jongeren met een pij-maatregel (te) lang op plaatsing in een behandelinrichting wachten. Er bestaat een neiging bij allerlei instellingen om de moeilijke gevallen maar over te hevelen naar de buurman, omdat deze te lastig zijn of omdat er onvoldoende middelen zijn om de problematiek op te lossen. De Raad acht het noodzakelijk dat er een fijnmazig netwerk van voorzieningen wordt gecreëerd,dat zich uitstrekt van voorzieningen met een gesloten karakter tot meer open (regionale) voorzieningen, al dan niet binnen Justitie. De Raad verwacht meer van de gescheiden opvang van civielrechtelijk geplaatste minderjarigen in voorzieningen, waarbij op één terrein zowel gesloten afdelingen als besloten en open afdelingen bestaan en waar jongeren de mogelijkheid hebben om zich binnen de veilige grenzen van de 3 De Raad wordt met deze situatie tijdens zijn toezichtbezoeken aan de jji s regelmatig geconfronteerd.
5 jeugdinrichting te ontwikkelen van een aanvankelijk gesloten setting naar besloten en aan het eind van de behandeling - open paviljoens, waarbij ook gedacht kan worden aan kamertrainingsplaatsen buiten de inrichting. Daarbij moeten de op civielrechtelijke en de op strafrechtelijke grond geplaatste jongeren zoveel mogelijk gescheiden worden ondergebracht, maar moeten zij wel van dezelfde voorzieningen (zoals schoolruimte, sportlokaal en/of sportveld) gebruik kunnen maken. De materiële beveiliging, in de vorm van hekken en dergelijke, dient te worden aangepast aan de doelgroep. De groep minderjarigen die onder toezicht staat kan daar als aparte groep een plek krijgen, al dan niet in een vorm van geslotenheid. Hetzelfde zou overigens moeten gelden voor de groep strafrechtelijk geplaatsten: alhoewel er de laatste jaren een ontwikkeling valt te constateren waarin de justitiële jeugdinrichtingen materieel steeds zwaarder zijn beveiligd, is naar het oordeel van de Raad een dergelijke zware beveiliging in de praktijk slechts voor een minderheid van de opgenomen jongeren noodzakelijk. De Raad bepleit het instellen van een onafhankelijke commissie die zich oriënteert op de doelstellingen waar de jeugdzorg op de langere termijn mee te maken heeft. De Raad bepleit tevens de totstandkoming van een apart ministerie voor Jeugd- en Familiezaken. Omdat er sprake is van fundamentele problemen in de jeugdzorg, die soms het karakter van een crisis dragen, dringt de Raad erop aan te komen tot een diepgaande heroriëntatie ten aanzien van de jeugdbescherming en de jeugdzorg. Al eerder heeft de Raad erop gewezen dat het zoeken naar oplossingen voor problemen de laatste jaren een ad hoc karakter heeft en dat het streven lijkt te ontbreken om de problemen grondig en in samenhang te willen oplossen. De Raad heeft eerder aangedrongen op een dergelijke heroriëntatie, maar tot nu toe is hieraan geen gevolg gegeven 4. Dit heeft ertoe geleid dat steeds weer nieuwe problemen opdoemen en dat er op het moment dat een bepaald probleem zich voordoet wordt gereageerd met een korte termijn oplossing in plaats van een structureel antwoord. De Raad bepleit opnieuw de instelling van een onafhankelijke, evenwichtig samengestelde commissie, als het ware een gecombineerde Commissie Wiarda en Anneveldt, waarbij zowel de civielrechtelijke als de strafrechtelijke aspecten van de jeugdzorg in beeld komen. De Raad verwijst tenslotte naar zijn advies van 22 november 2004 over de nieuwe gedragsbeïnvloedende maatregel waarin hij een lans breekt voor de ontwikkeling van een samenhangend jeugdbeleid dat zich vertaalt in een gezamenlijke uitvoering door de meest betrokken ministeries (Justitie, VWS, Onderwijs enzovoorts) 5. 4 Advies d.d. 15 april 2002 inzake (herziening van) het stelsel van kinderbeschermingsmaatregelen. De Raad pleit voor instelling van een onafhankelijke,evenwichtig samengestelde commissie vergelijkbaar met een commissie zoals destijds de Commissie Anneveldt en de Commissie Wiarda. 5 In zijn advies van 22 november 2004 over het wetsvoorstel gedragsbeïnvloedende maatregel, merkt de Raad op dat de oplossingen die worden aangedragen fundamentele knelpunten niet uit de weg ruimen 5 en dat het niet goed gaat met de jeugdzorg in Nederland, ondanks het feit dat er de laatste jaren veel pogingen
6 3. Reactie van de Raad op een aantal cruciale punten uit het wetsvoorstel. De Raad dringt erop aan om voorlopig te wachten met de plannen voor een eventueel éénvormig geprivatiseerd systeem. In uw brief van 21 juli 2005 6 wordt op pagina 3 een aankondiging gedaan over de eventuele totstandkoming van een éénvormig geprivatiseerd systeem. De Raad verzoekt u dringend om dit thema pas op een later moment aan de orde te stellen, gelet op het gecompliceerde karakter van privatiseringsprocessen in het algemeen. Daarnaast kan het streven naar privatisering haaks komen te staan op de momenteel gevoelde behoefte aan een samenhangende visie op de jeugdzorg. In ieder geval dient privatisering naar het oordeel van de Raad steeds plaats te vinden binnen de kaders waarop de minister kan worden aangesproken. De Raad verwijst ook naar hetgeen hij hierover op pagina 3 van dit advies heeft opgemerkt. De Raad is voorstander van het behoud van de koppeling tussen ondertoezichtstelling en machtiging tot uithuisplaatsing. De Raad acht het wenselijk dat de huidige koppeling tussen de ots en de machtiging tot plaatsing in een justitiële jeugdinrichting blijft bestaan. Immers, met de oplegging van een ots wordt beoogd met medewerking van de ouders hulpverlening op gang te brengen. Bij een eventuele gedwongen plaatsing met ots dient de hulpverlening, met het zoveel mogelijk betrekken van de ouders (indien mogelijk) door te lopen. Bij de oplegging van een ots is er derhalve sprake van een basis voor continue begeleiding en hulpverlening. Als een jongere zonder ots gedwongen is geplaatst is er geen basis aanwezig voor onafgebroken begeleiding. De keuze voor het laten vervallen van de koppeling zal naar het oordeel van de Raad in ieder geval gepaard moeten gaan met garanties voor een continue begeleiding en nazorgtraject. Een belangrijk knelpunt betreft jongeren van 18 jaar en ouder die hulp nodig hebben, omdat zij thans vaak van hulp verstoken blijven als zij die niet willen. Over oplossingen hiervoor dient naar het oordeel van de Raad in een apart kader te worden nagedacht en deze dienen niet en passant te worden meegenomen in het wetsvoorstel. De Raad onderkent het huidige knelpunt dat jongeren van 18 jaar en ouder die hulp nodig hebben vaak van hulp verstoken blijven, omdat zij die niet (meer) willen. Echter, vanwege het principiële karakter van dit probleem meent de Raad dat hierover in een apart kader dient te worden nagedacht: het gaat om meerderjarigen, die vanwege gedragsproblemen gedwongen worden gedaan (ondermeer door Justitie) om meer grip te krijgen op de jeugdproblematiek. In dit advies pleit de Raad voor de ontwikkeling van een samenhangend jeugdbeleid dat zich vertaalt in gezamenlijke uitvoering van het jeugdbeleid. 6 Brief d.d. 21 juli 2005 (5364914/05/DJI inzake ontwikkelingen zorgaanbod jeugdigen. De Raad heeft zijdelings van deze brief kennis gekregen.
7 worden een inbreuk op hun recht op privé-leven te ondergaan. De regeling vertoont hier overeenkomsten met een plaatsing in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz). Het ter wille van de toepassing van gedwongen hulpverlening buiten werking stellen van het basisartikel uit het BW dat de meerderjarigheidsgrens aangeeft, is uit het oogpunt van zorgvuldige rechtsbescherming onaanvaardbaar. Wellicht dient te worden nagedacht over een specifieke maatregel voor deze groep waarbij de betrokkenen (zoveel mogelijk) hun volledige rechtsbevoegdheid behouden. De Raad is gaarne bereid u over deze problematiek nader te adviseren. De Raad is van oordeel dat bij inperking van rechten niet kan worden volstaan met een beroep op de inhoud van het individuele hulpverleningsplan, maar dat dient te worden voorzien in een algemene interne rechtspositieregeling. De Raad meent dat een algemene interne rechtspositieregeling noodzakelijk is in instellingen waar jongeren gedwongen zijn geplaatst. Het is onrealistisch en gezien vanuit de rechten van de opgenomen jongeren ontoereikend een inperking van rechten te willen baseren op individuele hulpverleningsplannen, zoals het wetsvoorstel beoogt. Een dergelijke visie gaat uit van het bestwil-criterium. In een interne rechtspositieregeling dienen bepalingen te worden opgenomen conform de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, die een legitimatie kunnen geven voor ondermeer een beperking van rechten op grond van orde en veiligheid. Te denken valt daarbij aan urinecontroles en dergelijke. Ook dient er een vertegenwoordiging van jongeren, een zogenaamde jongerenraad, te worden ingesteld. Verwezen wordt naar de uitgebreide rechtspositieregeling van de Bjj en bijbehorende regelingen. De Raad mist een onderwijsparagraaf. De Raad mist artikelen over het onderwijs, waarin ondermeer is opgenomen dat jongeren verplicht zijn om onderwijs te volgen en dat de directeur zorg dient te dragen voor onderwijs en andere pedagogische activiteiten. De Raad verwijst naar de inhoud van de Bjj, artikel 52 en hoofdstuk II van het Reglement justitiële inrichtingen, artikel 62 tot en met 65. 4. Artikelsgewijze opmerkingen Zoals uit het voorgaande duidelijk zal zijn, onderschrijft de Raad de voorgestane oplossingen niet. De Raad heeft los daarvan de volgende opmerkingen over de inhoud van twee artikelen. artikel 31, lid 7 Indien lid 7 aldus dient te worden opgevat dat de jongere nog enige tijd tegen de wil van de ouders vastgehouden kan worden, kan de Raad zich hierin vinden: de inrichting verkeert in een lastige situatie in gevallen waarin ouders hun toestemming intrekken. De inrichting dient dan zo spoedig mogelijk in contact te treden met Bureau Jeugdzorg om de noodzakelijk geachte voortzetting van de plaatsing te kunnen garanderen.
8 artikel 33, lid 1 De Raad stelt voor dit artikel aan te vullen met de Officier van Justitie (vergelijk in dit verband artikel 254, lid 1 BW). 5. De Raad acht de tijd rijp voor de oprichting van een ministerie voor jeugd- en familiezaken. De Raad is groot voorstander van de vorming van een apart ministerie voor jeugd- en familiezaken op de korte termijn. De nieuwe dreiging van overheveling van taken op het gebied van het jeugdrecht van het ene naar het andere ministerie, het gebrek aan optimale samenhang binnen het jeugdbeleid alsmede de versnipperde aanpak van de jeugd- en opvoedingsproblematiek, maken naar het oordeel van de Raad de noodzaak van de vorming van een dergelijk ministerie steeds urgenter. Ervaringen elders, zoals in Duitsland en Oostenrijk, tonen aan dat zo n ministerie sterk bevorderend werkt voor een meer samenhangend beleid binnen het jeugden familierecht. ***