Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN) Alternatieve plannen voor bezuinigingen op de gefinancierde rechtsbijstand januari 2014
Inleiding De overheid is primair verantwoordelijk voor de inrichting van een goedwerkend stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. Alleen dan blijft de toegang tot de rechter gegarandeerd voor mensen met een laag inkomen. Toegang tot onafhankelijke rechtspraak wordt gewaarborgd door de artikelen 17 en 18 Grondwet, artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EHRM). Het behoort daarmee tot het fundament van onze rechtstaat. Bij een burgerlijk geschil of een geschil met de overheid is het van belang dat rechtzoekenden zich effectief tegen inbreuken op hun rechten kunnen beschermen. Dat is een collectief belang. Wordt dit beginsel los gelaten, dan geldt in burgerrechtelijke geschillen het recht van de sterkste en kunnen burgers zich in geschillen met de overheid onvoldoende verweren tegen machtsuitoefening door de overheid. Van belang hierbij is de positie van de zwakste partijen die in rechte worden betrokken: mensen met een laag inkomen, alleenstaand, wonend in een huurhuis, soms als werknemer in dienst bij een werkgever, soms werkloos of arbeidsongeschikt. Juist voor deze niet geringe groep mensen 1, die nauwelijks in staat is om zelf voor haar rechten op te komen, hebben de bezuiningsplannen van de staatssecretaris de meeste gevolgen. Circa 80% van de voorgestelde maatregelen hebben betrekking op de laagste inkomenscategorie. Mensen, die het meest afhankelijk zijn van juridische professionals om hun belangen te behartigen, dreigen verstoken te worden van adequate rechtshulp. Dit zal leiden tot een vorm van rechteloosheid. Het belang van een adequaat functionerend rechtsstelsel waarin burgers zich niet gehinderd voelen om hun recht te halen, indien noodzakelijk, is groter dan het budgettaire belang van de overheid. Ten principale horen de instandhoudingskosten van ons rechtssysteem, waartoe de toegang tot de rechter behoort, ten laste van de algemene middelen te komen. De bezuinigingen op de rechtsbijstand zoals voorgesteld door het kabinet, zijn een gevaar voor het voortbestaan van het stelsel als geheel. Het huidige stelsel als zodanig functioneert goed. Het stelsel staat in binnen- en buitenland te boek als functioneel en effectief. Zeker sinds de invoering van het High Trust-principe, wordt de kwaliteit van de rechtsbijstandverlening verder gestimuleerd en wordt efficiënt met overheidsgeld omgegaan. De bezuinigingstaakstelling komt bovenop de al forse bezuinigingsmaatregelen de afgelopen jaren zijn ingevoerd. In 2010 is het financiële belang verhoogd dat een zaak moet vertegenwoordigen wil deze toevoegwaardig zijn 2. In datzelfde jaar is de beloning verlaagd van advocaten die betrokken zijn bij vervolgberoepen inzake vreemdelingenbewaring. In 2011 is er bezuinigd op de organisatiekosten van de Raad voor Rechtsbijstand. Per juli 2011 is de eigen bijdrage voor rechtzoekenden verhoogd. Per 1 januari 2012 is de vergoeding aan advocaten verlaagd met 5% en is de automatische indexatie op basis van loon- en prijspeilstijging losgelaten. In de bezuinigingsronde van 1 oktober 2013 is opnieuw een verhoging van de eigen bijdrage voor rechtzoekenden opgenomen (een bijna-verdubbeling). Bovendien is de anticumulatie-regeling komen te vervallen. Een tweede tranche verlaging van de vergoeding aan de advocatuur is in 2013 geïntroduceerd. Een andere kostenbesparing die is ingevoerd, betreft de wijziging van werkzaamheden die onder één toevoeging gebracht 1 De Raad voor Rechtsbijstand berekent het bereik van het gefinancierde rechtsbijstandstelsel in 2012 op 35,9% van de Nederlandse bevolking, bron: Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2012, L. Combrink-Kuiters, M. van Gammeren-Zoeteweij, S.L. Peters, WLP 2013, p. 4. 2 De grensbedragen zijn verhoogd van 90 naar 250 voor een lichte adviestoevoeging, van 180 naar 500 voor een reguliere toevoeging en van 360 naar 1.000 voor cassatiezaken.
kunnen worden. Sommige zaken, waarvoor in het verleden meerdere toevoegingen werden verstrekt, vallen nu onder één toevoeging. Alle opvolgende bezuinigingen leiden tot een onverantwoorde afbraak van het stelsel. De VSAN vindt de voorgestelde bezuinigingen dan ook onacceptabel. Mocht de regering haar bezuinigingsdoelstellingen toch wensen te realiseren dan meent de VSAN dat op zijn minst eerst een evaluatie van eerdere bezuinigingsmaatregelen dient plaats te vinden alvorens wordt nagedacht over een nieuwe bezuinigingsoperatie. En wanneer dan toch besloten wordt tot nieuwe bezuinigingen, dan dient de invulling ervan te geschieden op een voor de rechtszoekende minst belastende wijze. In nauwe samenwerking met de Nederlandse Orde van Advocaten heeft de VSAN alternatieven bedacht voor de voorgestelde bezuinigingen van 85 miljoen op het stelsel. Staatssecretaris Fred Teeven van Veiligheid en Justitie heeft zich tijdens het debat met de Tweede Kamer-commissie Veiligheid en Justitie op 14 november 2013 reeds bereid verklaard om enkele alternatieven uit te werken. De VSAN draagt hieraan graag haar steentje bij. De alternatieven die in dit stuk besproken worden, zijn tot stand gekomen vanuit de rechtspraktijk. De VSAN is op het gebied van sociale rechtshulp en gefinancierde rechtsbijstand bij uitstek geschikt om vanuit de praktijk, met kennis van zaken, te oordelen over de uitwerking van beleid. De VSAN heeft onder haar leden een oproep gedaan om te komen met praktische ideeën, gebaseerd op ervaringen uit hun praktijk, voor een alternatieve invulling van bezuinigingen. Deze oproep heeft diverse ideeën opgeleverd. Deze alternatieven zullen in het navolgende worden besproken. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen maatregelen die, zoals de Nederlandse Orde van Advocaten het noemt, vallen binnen het advocatuurlijke deel van de keten en maatregelen die (ook) bij ketenpartners getroffen kunnen worden. Daarnaast wordt een onderscheid gemaakt tussen maatregelen die gelden voor het stelsel als geheel en maatregelen die betrekking hebben op een specifiek rechtsgebied. Alternatieven voor de bezuinigingen op de rechtsbijstand 1. Alternatieven per rechtsgebied 1.1 Arbeidsrecht De VSAN pleit ervoor de kosten voor procedures in het arbeidsrecht vooral neer te leggen bij (grote) werkgevers. Dat kan op meerdere manieren: door aanpassing van het systeem van proceskostenvergoedingen en door de introductie van een rechtsbijstandfonds bij arbeidszaken. Deze verschillende alternatieven worden hieronder apart uitgewerkt. 1.1.1 Proceskostenvergoeding: advocaatkosten In de ontslagpraktijk komt het geregeld voor dat werkgevers aan hun ontslagen werknemers de advocaatkosten vergoeden. Dit is echter geen wettelijke verplichting. De wetgever nam aan dat werkgevers en werknemers er onderling wel uit zouden komen. Maar lang niet altijd zijn werkgevers bereid de kosten te vergoeden. En zelfs als een werknemer een juridische procedure wint en de werkgever door de rechter in de kosten wordt veroordeeld, dan nog worden niet de volledige kosten vergoed. In de praktijk wordt gebruik gemaakt van een beperkte vergoeding per proceshandeling/zaaksoort. Afhankelijk van de hoogte van het
bedrag waar de procedure over gaat, bedraagt elk procespunt een forfaitair bedrag. De liquidatietarieven van de rechtbanken en gerechtshoven liggen iets hoger dan de normbedragen van de kantonrechter. Zelfs indien de werknemer een beroep heeft gedaan op een advocaat op toevoegbasis en in aanmerking komt voor een proceskostenvergoeding, dan biedt vergoeding middels het liquidatietarief vaak geen dekking voor de rechtsbijstandskosten. Een alternatief zou zijn om de proceskostenvergoeding ten minste gelijk te trekken met de toevoegvergoeding. De werkgever zou (bij wet) verplicht kunnen worden tot vergoeding van de kosten van rechtsbijstand aan de zijde van de werknemer, dus ter hoogte van minimaal de toevoegvergoeding. Op die manier worden arbeidszaken, waarin werknemers een beroep doen op gefinancierde rechtsbijstand, kostendekkend. 1.1.2 Rechtsbijstandfonds voor arbeidszaken Een andere manier om de kosten voor arbeidsrechtprocedures op te vangen kan gevonden worden in de vorming van een rechtsbijstandfonds. Een fonds, te financieren uit een aan grote werkgevers op te leggen premieheffing en te beheren door de Raad voor Rechtsbijstand binnen het huidige systeem. Het zou dan gaan om een verplichte bijdrage voor werkgevers met meer dan x-werknemers in dienst. De heffing zou uitgedrukt kunnen worden in een x- percentage van de totale loonsom binnen de betreffende onderneming. De introductie van een dergelijk fonds valt te rechtvaardigen vanuit twee principes: het compensatiebeginsel en het beginsel van de vervuiler betaalt. Binnen het Nederlandse recht is algemeen aanvaard dat de zwakste partij (in dit geval de werknemer) ten opzichte van de sterkste partij (de werkgever) gecompenseerd dient te worden. Daarnaast is het zo dat de aanleiding voor arbeidsrechtelijke procedures veelal is gelegen in gedragingen van werkgevers die door werknemers worden aangevochten: ontslag, ontbinding arbeidsovereenkomst, niet (tijdig) betalen van loon, etc. In arbeidsrechtelijke procedures is het dan ook rechtvaardig dat vooral de werkgevers aangesproken worden voor de kosten van rechtsbijstand aan de zijde van minvermogende werknemers. De kosten van een dergelijk rechtsbijstandfonds vallen mee. Het fonds voor arbeidszaken is immers bedoeld voor een beperkte groep werknemers. Het fonds zou slechts moeten uitkeren aan werknemers die een beroep doen op gefinancierde rechtsbijstand. Uitgaande van de cijfers die de Raad voor Rechtsbijstand heeft gepubliceerd (meetjaar: 2012) zijn de kosten voor gefinancierde rechtsbijstand in arbeidszaken: 12 miljoen per jaar 3. Het gaat hier om kosten in euro s op basis van het aantal vaststellingen. De kosten voor rechtsbijstand in arbeidszaken zijn 3% van de totale kosten in 2012: 388,5 miljoen euro. In de discussie over de bezuinigingen wordt thans gesproken van jaarlijkse totale kosten ten bedrage van 495 miljoen euro. (Rekeninghoudend met de inflatiecorrectie, zou het gaan om een bedrag van 395 miljoen euro.) Wanneer hiervan 3% wordt uitgetrokken voor arbeidszaken, kan het jaarlijkse benodigde budget voor het rechtsbijstandfonds aldus worden berekend: 3% van 490 miljoen, zijnde 14,7 miljoen euro. Doordat het fonds beheerd wordt door de Raad voor Rechtsbijstand, de raad die ook de toevoegingaanvragen toetst, wordt voorkomen dat er kansloze en/of ongegronde procedures gevoerd worden ten laste van het rechtsbijstandfonds. Instelling van een rechtsbijstandfonds kan voorts een aanmerkelijke verlichting van de kostenproblematiek voor de individuele onderneming betekenen. Immers, het afdragen van 3 L. Combrink-Kuiters, S.L. Peters & M. van Gammeren-Zoeteweij, Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2012, Tabel B11.1, p. 196, WLP 2013.
een maandelijkse of jaarlijkse premieheffing is voorzienbaar en de kosten worden verdeeld naar draagkracht van deelnemende ondernemingen. 1.2 Huurrecht 1.2.1 Proceskostenvergoeding Vergelijkbaar met het voorstel dat hierboven is opgenomen onder het kopje arbeidsrecht kunnen huurrechtprocedures ook op een alternatieve manier gefinancierd worden. Ook hier kan het systeem van proceskostenvergoedingen aangepast worden. Dat betekent dat huurders die een zaak tegen de verhuurder winnen en die geprocedeerd hebben op toevoegbasis, tenminste een proceskostenvergoeding ontvangen ter hoogte van de toevoegvergoeding. 1.2.2 Rechtsbijstandfonds huurrecht Een tweede alternatief binnen dit rechtsgebied is het introduceren van een rechtsbijstandfonds voor huurrechtprocedures. Dit fonds zou gefinancierd kunnen worden uit een verplichte premieafdracht van woningbouw-verenigingen. De heffing zou uitgedrukt kunnen worden in een x-percentage van de totale huuropbrengst binnen de betreffende woningbouwvereniging. Deze maatregel levert een besparing op ter hoogte van het bedrag dat momenteel door de overheid gefinancierd wordt in huurzaken, te weten 2% van het totale budget voor vaststellingen, zijnde een bedrag van 9 miljoen euro 4 uitgaande van de cijfers uit 2012. Dit alternatief is te rechtvaardigen vanuit de huurbeschermingsgedachte: de huurder, als relatief zwakkere partij, dient beschermd te worden tegen de relatief sterkere partij, de professionele/institutionele verhuurder. Dit uitgangspunt is niet alleen in de wet tot uitdrukking gebracht. Ook in de jurisprudentie wordt wel een beroep gedaan op verhuurders om bijvoorbeeld te voorkomen dat een uitgezette huurder in een neerwaartse spiraal belandt. Vorderingen tot ontruiming dan wel tot ontbinding van de huur en ontruiming van het gehuurde (als einduitspraak in een bodemprocedure) worden ook in schrijnende gevallen wel toegewezen, doch de verhuurder wordt aangezet om de gevolgen van de negatieve uitspraak voor de huurder beperkt te houden. Bijvoorbeeld door extra coulance te betrachten en genoegen te nemen met afbetaling van slechts een deel van de huurachterstand. Gelet op deze grondgedachte, is de vorming van een rechtsbijstandfonds ten laste van woningbouwverenigingen, in overeenstemming met het geldende systeem. 1.3 Consumentenrecht 1.3.1 Onderscheidingen binnen consumentenrecht In de voorstellen van de staatssecretaris is voor verbintenisrechtelijke zaken geen plaats meer in het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. Consumentenzaken vallen hier ook onder. Het onderscheid tussen consumentenzaken enerzijds en verbintenisrechtelijke zaken waarbij consumenten betrokken zijn, dient scherp voor ogen gehouden te worden. De consument die zich beklaagt over bijvoorbeeld een ondeugdelijke flatscreen TV (consumentenzaak) heeft een volstrekt andere positie dan de consument die gedagvaard wordt door een telefonieaanbieder wegens vermeende betalingsachterstanden (verbintenissenrecht). Een voorbeeld uit de praktijk van één van onze aangesloten leden: Mevrouw Pieterse wordt in de trein beroofd van haar tas met rijbewijs. Maanden later vallen er via diverse 4 Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2012, p. 196.
telefoniebedrijven nota s in de bus van duizenden euro s. Iemand heeft misbruik gemaakt van het rijbewijs van mevrouw Pieterse om diverse telefoonabonnementen af te sluiten ten name van mevrouw Pieterse. Mevrouw Pieterse weigert te betalen, maar de schuldeisers zijn onverbiddelijk: betalen, of anders een dagvaarding in de bus. Bovenstaand voorbeeld maakt duidelijk dat, alleen al omwille van de equality of arms, professionele bijstand noodzakelijk is. Het is een illusie om te denken dat mensen dergelijke juridische problemen zelf af kunnen handelen. Sterker nog, bijstand van een professional in een vroeg stadium voorkomt juist vele tijdrovende en geldverslindende procedures. Dat is in diverse onderzoeken aangetoond. Bij zuivere consumentengeschillen ligt de situatie anders. Indien er bezuinigd moet worden binnen het consumentenrecht, dan ligt het voor de hand om dat te doen in die gevallen waarin het gaat om de consumentenkoop van met name luxe-artikelen: een bankstel dat niet beantwoordt aan wat de koper mocht verwachten, een ondeugdelijke hifi-set, of een auto die niet in de juiste kleur geleverd is. 1.3.2 Keurmerk voor maatschappelijk verantwoord ondernemen Voor consumentenzaken is een alternatief denkbaar voor de door de staat gefinancierde rechtsbijstand. De VSAN stelt voor een keurmerk te ontwikkelen, waarmee bedrijven zich kunnen profileren als maatschappelijk verantwoorde ondernemers, die bijdragen aan een eerlijke rechtsbedeling. Deelname aan het keurmerk impliceert dat het betreffende bedrijf een bijdrage levert aan een rechtsbijstandfonds voor consumenten. De hoogte van deze bijdrage kan worden gekoppeld aan de hoogte van de bedrijfsomzet. Klanten met een krappe beurs, die ervoor kiezen om hun aankopen te doen bij een bedrijf met keurmerk, zijn op die manier verzekerd van een (gedeeltelijke) vergoeding van rechtsbijstandkosten wanneer zij verwikkeld raken in een consumentengeschil. Deelname aan het keurmerk zou tevens kunnen betekenen dat het betreffende bedrijf zich verplicht aansluit bij een geschillencommissie. Dit is een vorm van alternatieve geschillenbeslechting waar mensen op vrij eenvoudige wijze, zonder rechtsbijstand, terecht kunnen. 1.4 Bestuursrecht 1.4.1 Kostendekkende proceskostenvergoedingen Bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is voorzien in een stelsel van proceskostenvergoeding. Kort gezegd: wanneer een appellant in een beroepsprocedure gelijk krijgt, en zijn beroep wordt door de rechtbank gegrond verklaard, kan het bestuursorgaan worden veroordeeld tot vergoeding van de kosten van rechtsbijstand van de ambtenaar. Die kosten worden berekend aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB). Van een kostendekkende vergoeding is bepaald geen sprake. Sinds de invoering van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures in 2002 is het recht op vergoeding van de kosten van rechtsbijstand uitgebreid naar de bezwaarfase. Wanneer het bezwaar gegrond wordt verklaard, kan aan de indiener van het bezwaar op grond van het BPB een vergoeding worden toegekend. Het BPB stelt wel als voorwaarde dat gebruik is gemaakt van professionele rechtsbijstand. Ook moet het gaan om een onrechtmatig besluit en een inhoudelijke herroeping van de inhoud
van het besluit. Voor de bezwaarfase geldt bovendien als extra eis dat de indiener van het bezwaar om een vergoeding moet verzoeken voordat op het bezwaarschrift is beslist. Het zou passend zijn voor een bestuursorgaan dat een onrechtmatig besluit genomen heeft, om de proceskosten van de belanghebbende die tegen het besluit in rechte is opgekomen, volledig te vergoeden. 1.4.2 Bijdrage van bestuursorganen in kosten van rechtsbijstand Verder spelen burgerrechten een belangrijke rol. De burger, zo hij zich al genoodzaakt voelt om in het bestuursrecht een procedure te starten tegen een (heffende) overheid, ziet zich geplaatst voor een drempel die de overheid heeft ingesteld: het betalen van een verhoogde eigen bijdrage en/of griffiegeld en een niet volledige vergoeding van proceskosten. Dat draagt bepaald niet bij aan het rechtvaardigheidsgevoel van de rechtzoekende burger en kan onder omstandigheden zelfs in strijd zijn met een van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, zoals geformuleerd in het Sopropé-arrest van het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) 5. In deze uitspraak is vastgesteld dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen. Wanneer iemand op goede gronden bezwaar zou willen maken tegen een bezwarend besluit van een bestuursorgaan, maar hiervan afziet omdat hij de proceskosten niet geheel vergoed krijgt, of de eigen bijdrage niet kan betalen, dan werpt dit een barrière op voor de vrije toegang tot de rechter. Deze barrière wordt met name gevoeld door de rechtzoekende met een laag inkomen. De overheid dient aan belanghebbenden bij besluiten een laagdrempelige toegang tot de rechter te bieden. Dat is het uitgangspunt in bestuursrechtelijke geschillen. Dit uitgangspunt heeft aan belang gewonnen, juist vanwege de toegenomen complexiteit van veel bestuursrechtelijke wetgeving. De wetgever en de uitvoerende bestuursorganen zijn dan ook in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor beperking van het beroep op de bestuursrechter. Met begrijpelijker wetgeving, minder instrumentalistisch ingestoken wetgeving en voldoende budget voor de uitvoering zal het aantal bestuurlijke procedures drastisch afnemen. Verdere bezuinigingsdoelstellingen doorkruisen volgens de VSAN deze doelstellingen. Ingewikkelde wetgeving en bezuinigingen vergroten het beroep op de rechter. In dat licht pleit de VSAN voor een aanpassing van het rechtsbijstandstelsel in die zin dat bestuursorganen jaarlijks een bijdrage gaan betalen die afhankelijk is van het aantal ingediende bezwaar- en beroepschriften in het voorgaande jaar. Deze bijdrage wordt vervolgens door de centrale overheid aangewend voor de financiering van de gesubsidieerde rechtsbijstand. Met bovengenoemde alternatieven zou een besparing mogelijk moeten zijn van 50% op de begroting voor gefinancierde rechtsbijstand in bestuursrechtelijke zaken. Uitgaande van de cijfers over 2012 over uitgaven aan vaststellingen op het gebied van sociale voorzieningen (20 miljoen), sociale verzekeringen (10 miljoen) en overig bestuursrecht (exclusief asiel- en vreemdelingenrecht): 6,5 miljoen, levert dit een besparing op van circa 18,3 miljoen op jaarbasis. 5 Op 18 december 2008 heeft het Europese Hof van Justitie arrest gewezen in de Sopropé-zaak (zaak C-349/07).
In aanvulling hierop wordt verwezen naar hetgeen elders in deze bijdrage is opgenomen in paragraaf 2.3 over Nieuwe wetgeving. 1.5 Personen- en familierecht Binnen het personen- en familierecht lijkt ruimte te zijn voor aanscherping van de resultaatsbeoordeling door de Raad voor Rechtsbijstand in gevallen waarin na echtscheiding een partneralimentatie betaald wordt. Eén van onze leden kwam met het volgende praktijkvoorbeeld: Cliënte zit in een echtscheidingssituatie. Zij komt op basis van haar eigen inkomen in aanmerking voor een toevoeging. Tijdens de echtscheidingsprocedure krijgt ze echter een forse partneralimentatie toegewezen. Daardoor zit ze royaal boven de inkomensgrens die recht geeft op een toevoeging. Nu is de vraag: wordt de toevoeging bij resultaatsbeoordeling door de Raad voor Rechtsbijstand ingetrokken? Navraag bij de Raad voor Rechtsbijstand leverde het volgende op. Als een cliënt partneralimentatie krijgt toegewezen, zal dit niet leiden tot een intrekking van de toevoeging. Het feit dat het inkomen daardoor boven de financiële grenzen van een toevoeging komt, wordt bij de beoordeling van het resultaat niet meegenomen. Slechts als er een bedrag aan achterstallige alimentatie zou worden toegekend, zou dit wel als resultaat worden gezien. De VSAN stelt dan ook voor om een toegewezen partneralimentatie mee te tellen als inkomen bij de resultaatsbeoordeling door de Raad voor Rechtsbijstand. Op deze manier kunnen veel verstrekte toevoegingen ingetrokken worden na afloop van de echtscheidingsprocedure. Deze ogenschijnlijk kleine aanpassing levert een forse kostenbesparing op omdat de rechtsbijstandkosten van echtscheidingszaken relatief zwaar drukken op de begroting voor het gehele stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. In 2012 was het aandeel van echtscheidingszaken op het geheel van gedeclareerde rechtsbijstandkosten 22%. 6 1.6 Strafrecht Vanuit diverse hoeken zijn reeds alternatieven aangedragen voor bezuinigingen op de grootste kostenpost binnen het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand: het strafrecht. Onder meer de Nederlandse Vereniging van Strafrechtadvocaten (NVSA) heeft zich uitgelaten over denkbare alternatieven. Deze worden hier niet herhaald. Wel heeft de VSAN een aanvullend alternatief. Rechters kennen te weinig proceskostenvergoedingen (en schadevergoedingen) toe aan mensen die zijn vrijgesproken. Een proceskostenvergoeding wordt bij vrijspraak of ontslag van rechtsvervolging niet standaard toegekend. Het recht daarop zou in de wet moeten worden vastgelegd. Het zou passend zijn in geval van vrijspraak of ontslag van rechtsvervolging, dat het Openbaar Ministerie de volledige kosten van de strafprocedure voor zijn rekening neemt. Op die manier komen de rechtsbijstandkosten in deze procedures niet ten laste van de begroting voor gefinancierde rechtsbijstand. 6 L. Combrink-Kuiters, S.L. Peters & M. van Gammeren-Zoeteweij, Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2012, p. 196
2. Alternatieve bezuinigingen voor het stelsel als geheel 2.1 Invoering van een pro-deo bijdrage binnen de advocatuur De VSAN realiseert zich dat de advocatuur niet ontzien kan worden bij het aandragen van alternatieve bezuinigingen op de rechtshulp. Wel is het zo dat de grenzen bereikt zijn aan wat gevergd kan worden van de sociale advocatuur. Ten aanzien van de rol van de advocaat binnen het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand kan een wijdverbreid misverstand reeds ontkracht worden. Anders dan het grote publiek denkt is de gefinancierde rechtshulp verre van winstgevend. Strijd tegen de teloorgang van de rechtshulp wordt ten onrechte afgedaan met de suggestie van eigenbelang. In plaats van het gebruikelijke uurtarief krijgt de advocaat immers een minimaal en eenmalig budget per zaak. Bovendien is dit door de Nederlandse staat betaalde honorarium de afgelopen jaren meermalen verlaagd. In 2010 is de beloning verlaagd van advocaten die betrokken zijn bij vervolgberoepen inzake vreemdelingenbewaring. Per 1 januari 2012 is de vergoeding aan advocaten verlaagd met 5% en is de automatische indexatie op basis van loon- en prijspeilstijging losgelaten. Een tweede tranche verlaging van de vergoeding aan de advocatuur is in 2013 voorgesteld. Inmiddels bedraagt de vergoeding voor advocaten 104,00 per punt, minus de te maken kosten welke niet door de overheid vergoed worden. Het te realiseren bruto honorarium verschilt per zaak omdat het stelsel forfaitair is. Een betaling van forfaitair 7 uur x 100 voor een alimentatieprocedure, waar de advocaat al gauw 15 uur mee bezig is, levert geen vetpot op laat staan als 20 uur of meer nodig is voor diezelfde 700. De beperkte groep advocaten die nog bereid is gesubsidieerde rechtshulp te verlenen wordt, zoveel is wel duidelijk, niet reëel gecompenseerd voor de dienstverlening. Indien een financiële bijdrage aan de rechtsbijstandskosten gevraagd wordt binnen de advocatuur, dan dient deze gezocht te worden bij de commerciële advocatuur. De VSAN staat open voor de suggestie om een zogenaamde pro-deo-tax in te voeren. De commerciële advocatuur zou in dat voorstel 3% van hun omzet moeten afdragen ten behoeve van de gefinancierde rechtsbijstand. Ter illustratie: de omzet van een aantal -26- grote advocatenkantoren bedroeg in 2012 afgerond 1,3 miljard euro. Deze gegevens zijn afkomstig uit een overzicht uit het tijdschrift Advocatie. De totale jaarlijkse omzet binnen de commerciële advocatuur wordt geschat op circa 4 miljard euro. Uit het jaarverslag van de Raad voor Rechtsbijstand 2012 valt af te leiden dat aan advocaten die op basis van toevoeging optreden, afgerond vierhonderd miljoen is uitgekeerd. De 3% pro-deo-tax zou aldus jaarlijks 120 miljoen euro opleveren, hetgeen ruim voldoende is om het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand in stand te houden. De kerntaak van iedere advocaat zou moeten zijn: het dragen van de publieke verantwoordelijkheid voor een goede rechtsbedeling voor iedereen. In die zin bestaat voor advocaten een zekere morele verplichting om ook pro-deo zaken te doen. Helaas zijn steeds minder kantoren bereid zich in te zetten voor minvermogende cliënten. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt al jaren bij een kleine groep sociale advocaten. Commerciële advocaten spreken niet zelden hun waardering uit voor kantoren waar op toevoegbasis gewerkt wordt, doch zij nemen op geen enkele wijze een deel van de financiële verantwoordelijkheid over. Het is in de ogen van de VSAN om die reden zeer wel gerechtvaardigd om een code in te stellen die onder meer voorschrijft dat advocatenkantoren
een deel van hun omzet besteden aan rechtsbijstand voor deze groep mensen. Het is een niet meer dan logische vorm van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Ook voor cliënten met een midden-inkomen levert deze maatregel wat op. Commerciële advocatenkantoren stoten het personen- en familierecht af, terwijl dat juist de expertises zijn waar cliënten met minder financiële draagkracht het meest gebruik van maken. Het gemiddelde uurloon van een advocaat is 220 euro. Commerciële advocaten aan de bovenkant van de uurtarievenlijst rekenen al gauw 450 euro per uur. Vooral de groep die net boven de inkomensgrens voor rechtsbijstand valt ziet door de hoge kosten vaak af van een juridische procedure. Ook voor die groep cliënten is een bijdrage vanuit de commerciële advocatuur het overwegen waard. 2.2 Beperking uurtarief advocaat die optreedt voor de overheid In vergelijking met de sociale advocatuur zijn de honoraria die betaald worden aan advocaten die optreden voor de overheid, vele malen hoger. Dit geldt voor advocaten die optreden voor de Nederlandse Staat, de Provincie, de Gemeente, voor uit de AWBZ en de ziektekostenverzekeraars gefinancierde instellingen en voor vele geprivatiseerde instellingen ten algemenen nutte, kortom voor de publieke en semi publieke sector. Eén van onze leden is, uit andere hoofde, betrokken als toezichthouder bij een zorginstelling. In die hoedanigheid heeft hij inzage in offertes en declaraties van advocaten en adviseurs die met grote regelmaat worden ingeschakeld binnen de publieke en semi publieke sector. Het is zijn inschatting dat het honorarium voor deze advocaten voor een zaak het tienvoudige bedraagt van de vergoeding die de Nederlandse Staat had verstrekt wanneer deze advocaat zou hebben moeten optreden op basis van een door de Raad voor Rechtsbijstand verstrekte toevoeging. Gelet hierop is het voorstel van de VSAN om een regeling in te voeren die de honoraria normeert voor advocaten die optreden voor de publieke en semi publieke sector. Deze regeling laat zich vergelijken met de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semi publieke sector, waarin een regeling werd getroffen voor de maximale inkomens en ontslagvergoedingen in die sectoren. 2.3 Nieuwe wetgeving Zoals eerder vastgesteld (zie paragraaf 1.4 van deze bijdrage), is de wetgever in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor beperking van het beroep op de bestuursrechter. Met begrijpelijker wetgeving, minder instrumentalistisch ingestoken wetgeving en voldoende budget voor de uitvoering zal het aantal bestuurlijke procedures drastisch afnemen. De VSAN stelt dan ook voor om bij elke nieuwe wet te becijferen hoeveel extra juridische procedures verwacht kunnen worden in de eerste vijf jaar na inwerkingtreding van de wet. Naar aanleiding daarvan kan een berekening worden gemaakt van de kosten van rechtsbijstand die hiermee gemoeid zijn. Dit bedrag, of een percentage daarvan, zou van de betreffende begroting van het ministerie waar de nieuwe wet onder valt, overgeheveld kunnen worden naar de begroting voor de gefinancierde rechtsbijstand.
Achteraf dienen de tot stand gekomen wetten te worden geëvalueerd. Indien blijkt dat de toename van het aantal juridische procedures groter is dan verwacht, zou er naheffing kunnen volgen. Samenvatting De toegang tot de rechter is een fundamenteel mensenrecht in een democratische rechtsstaat. Dit recht mag niet lichtvaardig worden beperkt op grond van overwegingen van meer eigen verantwoordelijkheid van de burger, meer inventiviteit in de geschillenbeslechting en bezuinigingsdoelstellingen. Het huidige stelsel van gefinancierde rechtsbijstand garandeert de toegang tot de rechter voor de meest kwetsbare groepen binnen de Nederlandse samenleving. De diverse bezuinigingsmaatregelen die de afgelopen jaren zijn ingevoerd hebben dit stelsel onder druk gezet. De nieuwe kabinetsvoorstellen die op (korte) termijn moeten leiden tot een bezuiniging van 85 miljoen brengen het voortbestaan van het rechtsbijstandstelsel als geheel in gevaar. De zwakste partijen die in rechte worden betrokken (alleenstaanden, ouderen, huurders, werknemers met een laag inkomen, werklozen of arbeidsongeschikten), kortom mensen die het meest afhankelijk zijn van juridische professionals om hun belangen te behartigen, dreigen verstoken te worden van adequate rechtshulp. Dit zal leiden tot een vorm van rechteloosheid. De VSAN is dan ook tegen verdere bezuinigingen op het stelsel. Daar komt bij dat veel van de reeds ingevoerde maatregelen nog niet eens zijn geëvalueerd. Mocht het kabinet, tegen alle adviezen in, toch overgaan tot extra bezuinigingen, dan dient de invulling ervan te geschieden op een voor de rechtszoekende minst belastende wijze. Op basis van dit uitgangspunt heeft de VSAN alternatieven voorgesteld. De belangrijkste daarvan zijn: - Introductie van rechtsbijstandfondsen in het arbeidsrecht en het huurrecht en/of aangepaste proceskostenvergoedingen binnen deze rechtsgebieden. Geschatte besparing: 23,7 miljoen. - Introductie van een keurmerk en eigen bijdrage voor ondernemingen met betrekking tot de rechtsbijstandskosten van consumenten in consumentengeschillen. - Bestuursorganen gaan bijdragen in de rechtsbijstandkosten betalen van belanghebbenden die een beroep doen op gefinancierde rechtsbijstand. Door middel van kostendekkende proceskostenvergoedingen en een bijdrage die afhankelijk is van het aantal ingediende bezwaar- en beroepschriften in het voorgaande jaar. Mogelijke besparing van 50% op de begroting voor gefinancierde rechtsbijstand in bestuursrechtelijke zaken (exclusief asiel- en vreemdelingenrecht): 18,3 miljoen - Aanscherping van de resultaatsbeoordeling door de Raad voor Rechtsbijstand in personen- en familierechtzaken. - Invoering van een pro-deo bijdrage binnen de advocatuur. Geschatte besparing: 120 miljoen op jaarbasis - Beperking uurtarief advocaat die optreedt voor de overheid. - Afname van het aantal bestuurlijke procedures door begrijpelijker wetgeving, minder instrumentalistisch ingestoken wetgeving en voldoende budget voor de uitvoering Al met al bestaan er voldoende alternatieven voor de voorgenomen bezuinigingsplannen van het kabinet. De VSAN is er van overtuigd dat de kabinetsplannen funest zijn voor het huidige stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. Het onverkort doorzetten van de plannen leidt
volgens de VSAN tot uitholling van een kernwaarde in ons rechtstelsel, de toegang tot de rechter. Bovendien vraagt de VSAN zich af of met deze plannen de beoogde bezuinigingen worden bereikt. Op lange termijn leidt de afbraak van een goed functionerend stelsel van rechtsbijstand immers tot nog veel hogere kosten. De hierboven door de VSAN uitgewerkte alternatieven zijn gericht op behoud van het stelsel. Zij zullen het stelsel hervormen met de garantie dat de zwaksten in onze samenleving toegang blijven houden tot de rechter. De VSAN hoopt dan ook dat de staatssecretaris zal besluiten tot aanpassing van zijn bezuinigingsplannen.