szw0000578 Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid s-gravenhage, 20 juni 2001 1. Inleiding Met de brief 24 april jl. (kenmerk 46-01-SZW) gaf u aan te willen vernemen welke aanpassingen van de Pensioen- en spaarfondsenwet en mogelijke andere sociaal- en arbeidsrechtelijke bepalingen zijn te voorzien op grond van het voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de werkzaamheden van instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen (Kamerstukken II, 2000/2001, 22 112, nr. 184, fiche nr. 1). Voorts heeft de Minister van Financiën u in het algemeen overleg met de vaste commissie voor Financiën op 26 april jl. een notitie toegezegd over het onderwerp pensioenen in de Europese context. U verwijst daarnaar in uw brief van 28 mei jl. (kenmerk 64-01-SZW) met het verzoek die notitie op een zodanig tijdstip bij de Kamer in te dienen dat deze nog voor het zomerreces kan worden besproken. Mede namens de Minister van Financiën ga ik hierbij ook op die toezegging in. 2. Pensioen in de Europese context Met betrekking tot de discussie over pensioen in de Europese context en de Nederlandse uitgangspunten daarbij verwijs ik in de eerste plaats naar mijn brief aan u van 7 maart jl. (Kamerstukken II, 2000/2001, 25 694, nr. 9). In die brief is in het kader van de discussie over de vergrijzing benadrukt dat het aan de lidstaten is om te beslissen welk stelsel van pensioen zij wensen en welke beleidsmaatregelen nodig zijn. Een belangrijke reden daarvoor is dat in de inrichting van het pensioenstelsel opvattingen zijn besloten over het door een lid-staat gewenste inkomensbeleid, hetgeen via het socialezekerheidsbeleid, arbeidsvoorwaardenbeleid, fiscaal beleid en arbeidsmarktbeleid gestalte krijgt. Op al die terreinen zijn nog steeds aan de lidstaten belangrijke bevoegdheden voorbehouden. In die brief is voorts aangegeven dat waar de vormgeving van pensioenstelsels in de lidstaten leidt tot grensoverschrijdende effecten, er aanleiding is voor Europese samenwerking. Naast de afspraken in het Groei- en Stabiliteitspact en de in de brief aangegeven gemeenschappelijke uitgangspunten en beginselen die de Commissie voor die discussie tussen de lidstaten heeft geformuleerd, is in die brief tevens aangegeven dat voor Nederland nog vier doelen van specifiek belang zijn, te weten: de houdbaarheid van pensioenstelsels, gelijke behandeling van mannen en vrouwen in pensioenregelingen, goed toezicht op de wettelijke waarborgen die erop gericht zijn dat de pensioentoezegging van werknemers beschermd wordt en de wens dat de pensioenstelsels zo worden vormgegeven dat ze niet belemmerend werken voor de arbeidsmobiliteit binnen de EU. Deze punten, alsmede de stand van zaken met betrekking tot de discussie in Europa over de aanpassing van de pensioenstelsels, zijn ook aan de orde gekomen in de notitie over de voortgang van werkzaamheden van het Comité voor de sociale bescherming die u is toegezonden met de brief van 5 juni jl. ter voorbereiding op het algemeen overleg op 5 juli a.s. 1
3. Richtlijn betreffende de werkzaamheden van instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen a. Inhoud Op de inhoud van dit richtlijnvoorstel is reeds in meer algemene zin ingegaan in het bovenaangehaalde fiche en in de bovengenoemde brief van 7 maart jl. In die brief is erop gewezen dat deze richtlijn met name is gericht op meer veilig en efficiënt beleggen door pensioeninstellingen, met de nadruk op een kwalitatieve benadering van de beleggingsvoorschriften. Daarbij kunnen individuele lidstaten desgewenst in beperkte mate kwantitatieve restricties opleggen. Tevens is de richtlijn gericht op het wegnemen van de belemmeringen van grensoverschrijdende activiteiten van pensioeninstellingen onder de voorwaarde dat de aanspraken jegens het pensioenfonds in overeenstemming zijn met de sociaal- en arbeidsrechtelijke bepalingen van het land waar de regeling is vastgesteld. Dit wordt gerealiseerd door een begin te maken met wederzijdse erkenning van nationaal toezicht door middel van kennisgeving en samenwerking tussen bevoegde autoriteiten. In dat verband bevat deze richtlijn diverse algemene prudentiële regels ten behoeve van de bescherming van de deelnemers (deskundigheid en goede reputatie van beheerders, voorwaarden voor de toegang tot de werkzaamheid, informatie die moet worden verstrekt aan de deelnemers en de pensioengerechtigden, beleggingsvoorschriften) naast voorschriften inzake de passiva van pensioeninstellingen met inbegrip van de technische voorzieningen. In die brief van 7 maart jl. is aangegeven dat de benadering van de Commissie ten aanzien van de beleggingsvoorschriften is te verkiezen boven de voorkeur die in veel lidstaten nog bestaat voor kwantitatieve beleggingsrestricties (inclusief eisen voor valutacongruentie). Vaak houden die opvattingen verband met de wens binnenlandse besparingen ook binnenslands aan te wenden. Kwantitatieve restricties leiden aantoonbaar tot suboptimale resultaten, een lager rendement, en daardoor uiteindelijk hogere premielasten (en dus hogere arbeidslasten en minder werkgelegenheid). Het is dus van belang dat in de internationale discussie aan de benadering volgens de genoemde kwalitatieve uitgangspunten wordt vastgehouden. Voorts is in die brief van 7 maart jl. aangegeven dat Nederland positief staat tegenover dit richtlijnvoorstel, maar aarzelingen en bedenkingen heeft in hoeverre de bepalingen inzake grensoverschrijdende activiteiten (art 20) zich verhouden tot de verplichtstelling in het kader van de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000 en hoe de mogelijkheid dat een deelnemer een andere pensioenuitvoerder kan kiezen, zich verhoudt tot het gesloten karakter van Nederlandse pensioenfondsen. Zoals ook naar voren is gekomen in het algemeen overleg op 26 april jl. zal Nederland in het kader van die verplichtstelling erop blijven aandringen dat het subsidiariteitsbeginsel gehanteerd wordt opdat deze specifieke Nederlandse verworvenheid behouden blijft. Ten aanzien van het voorschrift in het richtlijnvoorstel dat bij de uitvoering van een Nederlandse pensioenregeling door een buitenlandse instelling op de naleving van de sociaalarbeidsrechtelijke bepalingen die op die pensioenregeling van toepassing is, toezicht plaatsvindt door de bevoegde autoriteiten van het land waar die instelling is gevestigd, is in die brief aangegeven dat het niet eenvoudig zal zijn om een buitenlandse autoriteit toezicht te laten uitoefenen op de eerder reeds genoemde specifiek Nederlandse materieel beschermende bepalingen. Dat geldt in nog sterkere mate in de situatie dat die lidstaat vergelijkbare voorzieningen in 2
de eigen nationale sociaal- en arbeidsrecht niet kent. Immers op dit terrein ontbreekt nog elke vorm van harmonisatie in de regelgeving. b. Stand van zaken Voor de beoordeling van de vraag welke aanpassingen van de Pensioenen spaarfondsenwet en mogelijke andere sociaal- en arbeidsrechtelijke bepalingen als gevolg van dit richtlijnvoorstel te voorzien zijn, is het met name van belang vast te stellen waarom de bespreking van dit richtlijnvoorstel in die Ecofin Raad van 7 mei jl. niet heeft geleid tot overeenstemming waardoor de richting van de noodzakelijke wijzigingen in de pensioenwetgeving ook niet duidelijk is. Door de Minister van Financiën is tijdens het algemeen overleg op 26 april jl. aangegeven dat in het overleg in de Raadswerkgroep over enkele sleutelthema s van deze richtlijn grote verschillen van inzicht tussen de lidstaten zijn gebleken. Met het oog daarop en de algemene wens in dergelijke situaties te komen tot «vaker directe politieke sturing» heeft het Zweedse voorzitterschap met de lidstaten overleg gevoerd over algemene ontwerp-raadsconclusies over enkele van deze sleutelthema s. Die ontwerp-raadsconclusies zijn onderwerp geweest van bespreking in de genoemde vergadering van de Ecofin Raad van 7 mei jl. In die vergadering van de Ecofin Raad van 7 mei jl. bleek het niet mogelijk over de volgende thema s overeenstemming te bereiken: het trekken van raadsconclusies op zich zelf; het toepassingsgebied van dit richtlijnvoorstel; de behandeling van de technische voorzieningen en de behandeling van de beleggingsvoorschriften. Bij die discussie heeft Nederland de volgende standpunten ingenomen. Ten aanzien van het toepassingsgebied richt het richtlijnvoorstel zich op pensioeninstellingen die onafhankelijk van de onderneming op basis van kapitaaldekking opereren. In het richtlijnvoorstel worden uitgesloten: zogenaamde boekreservesystemen, de Duitse Unterstützungskassen, de omslagstelsels, en de pensioenregelingen met minder dan 100 deelnemers. Dit impliceert dat het richtlijnvoorstel vrijwel alleen voor het Verenigd Koninkrijk en Nederland direct praktische consequenties heeft. Ofschoon het richtlijnvoorstel zelf geen verdere aanzetten bevat voor de verdere ontwikkeling van kapitaaldekkingsystemen in de Europese Unie voor de toekomst, biedt het een kader waarbinnen de wellicht ook in andere landen nog tot ontwikkeling komende kapitaaldekkende pensioensystemen zullen worden beoordeeld. Echter ter vergroting van de Europese dimensie van de voorgestelde regelgeving en ter bevordering van een beter inzicht in de werking van de nationale pensioensystemen, lijkt het niet wenselijk om reeds op voorhand veel instellingen van het toepassingsgebied van het richtlijnvoorstel uit te sluiten. Daarom heeft het de voorkeur van Nederland dat de richtlijn in beginsel betrekking heeft op alle instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening, waarbij vervolgens op goede argumenten kan worden beoordeeld van welke bepalingen een specifieke groep instellingen vrijgesteld dient te worden. In ieder geval is er geen reden te bedenken waarom deelnemers aan andere dan zelfstandige, kapitaalgedekte pensioeninstellingen geen recht zouden moeten hebben op een vergelijkbare «consumentenbescherming». Voorts is het ook gelet op de doelstelling van grensoverschrijdend deelnemerschap van belang om niet reeds op voorhand veel instellingen van het toepassingsgebied van een dergelijke richtlijn uit te sluiten. De voorschriften met betrekking tot de technische voorzieningen gaan uit van een minimum-harmonisatie op basis van voorschriften, gebaseerd op «voldoende» actuariële standaarden. Over de vraag of deze voorschriften alleen kwalitatief of ook kwantitatief zouden moeten zijn, heeft Nederland geen uitgesproken standpunt. Dat de regels gedeeltelijk gebaseerd 3
zouden moeten zijn op die welke van toepassing zijn op levensverzekeringen, is voor Nederland evenmin een direct probleem. De formuleringen bevatten zoveel ruimte dat hiervan geen bedreiging uitgaat voor het Nederlandse systeem. De ruimte in de formuleringen betekent overigens ook dat er weinig harmonisatie op EU-niveau zal plaatsvinden. Met betrekking tot de beleggingsvoorschriften onderschrijft Nederland de nadruk die in het richtlijnvoorstel wordt gelegd op de «prudent person approach» (= een kwalitatieve benadering: de beleggingen moeten voldoen aan beginselen van veiligheid, kwaliteit en risicodiversificatie). Voorts kunnen individuele lidstaten desgewenst in beperkte mate kwantitatieve restricties opleggen. Dit is een pragmatische benadering. Met uitzondering van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland lijken veel lidstaten er de voorkeur aan te geven gebruik te maken van de mogelijkheid om de eigen pensioeninstellingen kwantitatieve restricties op te leggen. Dit betreft beperkingen op het beleggen in aandelen en beperkingen op het beleggen buiten de eurozone. Hierbij kan het volgende worden opgemerkt. Het gelijktijdig aanvaarden van het «prudent person» beginsel en het tevens toestaan van kwantitatieve restricties binnen één richtlijn is als overgangsmaatregel op zich te billijken om voortgang te boeken (sommige landen: professioneel risicobeheer, andere landen: mechanische kwantitatieve restricties). Hierdoor ontstaat echter wel het gevaar dat kwalitatieve beleggingsrestricties ooit verdrongen zullen worden door kwantitatieve restricties. Dit zou ernstige consequenties hebben voor de beleggingsvrijheid, de portefeuillesamenstelling en de rendementen van de Nederlandse pensioeninstellingen, en daarmee ook voor de arbeidskosten en de werkgelegenheid. Bovendien belemmert dit de vrijheid van kapitaalverkeer. Bijstelling in de richting van meer kwantitatieve beleggingsrestricties is dan ook voor Nederland derhalve niet aanvaardbaar. De bepaling in artikel 20 van het richtlijnvoorstel met betrekking grensoverschrijdende activiteiten strekt tot het wegnemen van de belemmeringen voor grensoverschrijdend deelnemerschap, onder de voorwaarde dat de aanspraken op de pensioeninstelling in overeenstemming zijn met de sociaal- en arbeidsrechtelijke bepalingen van het land waar de regeling is vastgesteld. Dit wordt gerealiseerd door een begin te maken met wederzijdse erkenning van nationaal toezicht door middel van kennisgeving en samenwerking tussen bevoegde autoriteiten. Op het terrein van de sociaal en arbeidsrechtelijke bepalingen heeft nog vrijwel geen Europese harmonisatie plaatsgehad. Daarom is thans op dit terrein wederzijdse erkenning op dit moment nog niet aan de orde. Evenmin bevat de richtlijn afdoende bepalingen over de samenwerking tussen de toezichthouders. Zolang dergelijke zaken niet zijn geregeld, dient de uitvoering van pensioenregelingen door instellingen van pensioenvoorziening die zijn gevestigd in een andere lidstaat van toezicht op de naleving van de sociaal- en arbeidsrechtelijke bepaling die op de pensioenregeling van toepassing zijn, onverkort plaats te vinden door de autoriteiten van de lidstaat waar de pensioenregeling is tot stand gekomen. Dit uitgangspunt wordt ook in het richtlijnvoorstel gevolgd. c. Vervolg Tegen deze achtergrond is in de Ecofin Raad afgesproken dat dit richtlijnvoorstel in oktober in diezelfde Raad opnieuw aan de orde zal komen aan de hand van een door het voorzitterschap en de Commissie op te stellen nota. Tevens merk ik in dit verband op dat ik heb begrepen dat het Europees Parlement zich over veel amendementen over deze richtlijn heeft gebogen. Het betekent derhalve dat de meer definitieve contouren van deze richtlijn op dit moment nog in het geheel niet vaststaan. In die zin zijn de consequenties van deze richtlijn voor de Nederlandse regelgeving op dit moment nog niet te maken. In de brief van 7 maart jl. is 4
aangegeven dat Nederland positief staat tegenover deze richtlijn, maar kanttekeningen plaatst bij de bepalingen inzake grensoverschrijdend deelnemerschap. Daarnaast is Nederland voorstander van een zo ruim mogelijk toepassingsgebied van deze richtlijn. Gelet daarop en mede met het oog op de vele kritiekpunten die de andere over dit richtlijnvoorstel naar voren hebben gebracht, wacht ik die nota met belangstelling af. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. F. Hoogervorst 5