PROVINCIERAAD VAN ANTWERPEN Vergadering van 25 juni 2015 Verslag van de deputatie Bevoegd deputatielid: Luk Lemmens Telefoon: 03 240 52 65 Agenda nr. 2/1 Ruimtelijke ordening. Opheffing verordening op den provincialen technischen dienst (1928) en provinciaal reglement op de onbevaarbare waterlopen (1955). Goedkeuring. Motivering opheffing verordening op den provincialen technischen dienst 1.1. Inhoud verordening, context en wijzigingen Op 12 april 1928 werd de verordening op de provincialen technischen dienst (waterloopen, wegenis en gezondheidswerken) door de provincieraad vastgesteld, en op 3 september 1928 goedgekeurd door de Minister van Landbouw; Deze verordening kwam tot stand in toepassing van artikel 30, 38 en 39 van de wet op de buurtwegen van 10 april 1841; Artikel 30 van de wet op de buurtwegen voorziet (nog steeds) dat wegcommissarissen bij provinciale verordening kunnen aangesteld worden en hun eed afleggen voor de vrederechter van hun woonplaats; Overeenkomstig artikel 37 van de wet op de buurtwegen zullen provinciale verordeningen voorzien in de maatregelen die noodzakelijk zijn ten einde de afpaling van buurtwegen en de vergelijking van plannen (atlas van buurtwegen) te verzekeren. Een dergelijke verordening zal, volgens artikel 38 van de wet, in elk kanton de aanstelling van werkopzichters kunnen voorschrijven en zal er de benoemingswijze, schorsing of ontslag van werkopzichters en wegcommissarissen worden geregeld; Volgens artikel 39 dienen de deputatie van de provincieraad overgaan tot herziening van de bestaande verordeningen, welke verordeningen voorlopig zijn en door de provincieraad ten laatste de tweede gewone zitting na de afkondiging van deze wet moeten worden herzien. Een dergelijke verordening is volgens artikel 39, laatste lid slechts uitvoerbaar na door de Koning te zijn goedgekeurd. Met toepassing van artikel 6, 1, X, 1/, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen heeft nu de gewestregering die bevoegdheid; Ingevolge de algemene delegatie van de Vlaamse Regering aan haar leden is een individuele minister bevoegd. De oorspronkelijke verordening bevatte volgende opdeling: KAPITTEL I. DE DIENST EN ZIJN AGENTEN 1 De dienst in t algemeen en zijn agenten (artikel 1) 2 benoemingen ontslagingen eervolle ontslagingen voowaarden en vereischten Regeling (artikel 2 4)
3 Tuchtmaatregelen (artikel 5) 4 Ontzeggingen (artikel 6) 5 Bezoldiging (artikel 7) 6 Bevoegdheidsomschrijving (artikel 8 15) 7 Beroepsdiscretie (artikel 15) KAPITTEL II. DE BUURTWEGEN 1 Benaming Indeeling Wegeniswet (artikel 17) 2 Onderhoud der buurtwegen en middelen om er in te voorzien (artikel 20 23) 3 Uitvoering der werken (artikel 24 29) 4 Beplantingen (artikel 30-31) 5 Bouwen en uitgraven langsheen buurtwegen (artikel 32-33) 6 Algemeene verordeningen (artikel 34-35) 7 Toezicht en politie (artikel 36-37) KAPITTEL III. DE WATERLOOPEN 1 Benaming (artikel 38) 2 Ruimings onderhouds en herstellingswerken (artikel 39 48) 3 Bouwen of planten langsheen of op een waterloop (artikel 49-56) 4 Gebeurlijk beroep tegen de beslissing der Bestendige Deputatie (artikel 57) 5 Vuile waters Tappingen (artikel 58-59) 6 Algemeene verordeningen (artikel 60-62) 7 Toezicht en politie Overtredingen en verantwoordelijkheid (artikel 63-66) 8 Buitengewone ruimings -, verbeterings en rechtmakingswerken Onkosten Belastingsrecht (artikel 67 69) KAPITTEL IV. BIJZONDERE SCHIKKINGEN (artikel 70-72). De verordening op den provincialen dienst van 1928 werd voor wat de bepalingen inzake waterlopen betreft, vervangen door het provinciaal reglement op de onbevaarbare waterlopen, vastgesteld door de provincieraad in zitting van 28 oktober 1954 en goedgekeurd op 27 mei 1955, welk reglement tevens de artikelen 8,9, 11 en 13 van de verordening ophief voor zover deze artikelen betrekking hebben op waterlopen. 1.2. Motivering opheffing De verordening op de provincialen technischen dienst (waterloopen, wegenis en gezondheidswerken) van 1928 is niet in overeenstemming met het hedendaags taalgebruik en de huidige juridische en maatschappelijke context. De bepalingen ervan zijn verouderd en op meerdere vlakken achterhaald. De wetgeving op de buurtwegen, nog steeds gedirigeerd door de wet op de buurtwegen van 10 april 1841, werd aan de hand van het decreet van 4 april 2014 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot de ruimtelijke ordening en het grond en pandendecreet, ingrijpend gewijzigd wat hoofdstuk III, de opening, afschaffing, wijziging en verlegging van buurtwegen betreft. De wijziging aan de buurtwegen beoogt daarmee vereenvoudiging en duidelijkheid (Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, stuk 2371, nr. 3, p. 19). Telkens zal voor de opening, wijziging en verlegging van een buurtweg een rooilijnplan moeten worden opgesteld, dat wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Die uniformiteit maakt een einde aan de vaak juridische onzekerheid die er bestond omtrent de verplichting van het vooraf opstellen en goedkeuren van een rooilijnplan als gevolg van de voorheen bestaande
terminologie. De Koning (d.i. Vlaamse Regering en bij delegatie Vlaamse minister ruimtelijke ordening) moet het rooilijnplan dus niet meer goedkeuren; De goedkeuringsbevoegdheid van deputatie wordt behouden, maar een beslissingstermijn van 90 dagen na ontvangst van de beraadslaging van de gemeenteraad wordt opgelegd. Het zwaargewicht van de buurtwegenprocedure komt daarbij bij de gemeenteraad te liggen, ondanks de deputatie nog steeds beslissingsrecht heeft. De organisatie van het openbaar onderzoek wordt door de Vlaamse Regering geregeld in het Besluit van 20 juni 2014 tot vaststelling van nadere regels voor de organisatie van het openbaar onderzoek inzake buurtwegen. Tevens worden in het Besluit van 20 juni 2014 de minimale vereisten inzake dossiersamenstelling 1 geregeld. Ondanks voormelde wijziging die een vereenvoudiging van de wetgeving beoogde, regent het bij de dienst stedenbouwkundige beroepen van het departement Ruimtelijke Ordening en Mobiliteit die buurtwegendossiers behandelt, bezwaren van zowel gemeenten, professionelen als particulieren die de regeling omtrent buurtwegen nodeloos gecompliceerd vinden en niet meer vinden passen in de tijdsgeest van toenemende autonomie en beslissingsbevoegdheid van gemeenten. Dat ongenoegen wordt deels verklaard door het gegeven dat de regeling in de decennia voorafgaand aan het wijzigingsdecreet niet dezelfde verscherpte aandacht kreeg in rechtspraak, rechtsleer en in de praktijk, alsook het gegeven dat de provincie behoudens voor buurtwegen geen beslissingsbevoegdheid meer voor (gemeente)wegen heeft. Uit vaststaande rechtspraak van de Raad van State volgt tevens dat over de verlegging, wijziging en/of afschaffing van een buurtweg moet zijn beslist alvorens over een verkavelingsvergunning of stedenbouwkundige vergunning kan worden beslist. Indien een vergunningsaanvraag vb. het afschaffen van een buurtweg tot gevolg heeft en de procedure van de wet op de buurtwegen niet werd gevolgd, moet een vergunningsaanvraag worden geweigerd omdat die aanvraag strijdig is met direct werkende normen in de zin van artikel 4.3.3 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (o.a. RvVB, nr. A/2012/0537, 19 december 2012, gemeente Kapelle-opden-Bos). De verordening op den provincialen technischen dienst werd minstens de laatste decennia hoewel theoretisch in voege nauwelijks tot niet toegepast door gemeenten en particulieren, zodat de toepasselijkheid van de verordening voor gemeenten en particulieren voornamelijk bij opmaak van een rooilijnplan of motivering van een bepaald voorstel tot afschaffing, verlegging of wijziging van een buurtweg, voor verwarring zorgt en gemeenten en particulieren vaak een gevoel van bijkomende belasting bezorgt. Een stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning zal immers theoretisch genomen in overeenstemming met een provinciale verordening moeten zijn. 2 Den provincialen technischen dienst bestaat al lang niet meer onder die benaming. De dienst der wegenis, der niet bevaar noch bevlotbare waterloopen en der gezondheidswerken al evenmin, en er werd tot dusver 1 Niet met zoveel woorden. 2 F. VAN DIEVOET, De buurtweg en de ruimtelijke ordening in Vlaanderen, CDPK 2011, nr. 2, 212.
niemand gevonden die zich het bestaan en de werking van een korps van provinciale agenten met onder meer pikeurs, dactylografen, kasseiërs en brugwachters kan herinneren. De gedetailleerde regeling inzake benoeming, ontslag, tucht e.a. is bijgevolg volstrekt overbodig. Wegcommissarissen en werkopzichters de baan opsturen in uitvoering van een provinciale verordening is overeenkomstig artikel 30 en 38 van de wet op de buurtwegen een theoretische mogelijkheid, maar geen verplichting. Echter werd van die mogelijkheid hoewel de theorie er was in een ruim recent verleden geen gebruik gemaakt, zodat geen reden bestaat die bepalingen te vervangen in plaats van op te heffen. Qua handhaving dient vastgesteld dat de provincie indien zij de genoemde wegcommissarissen niet aanduidt niet zelf kan toezien op de naleving van een eventuele provinciale verordening. Ook in het kader van ruimtelijke ordening heeft de provincie niet de bevoegdheid te handhaven. Het lijkt daarom in de juridische en maatschappelijke tijdsgeest passend om wat buurtwegen betreft niet strenger regelgevend op te treden dan de minimale vereisten die de buurtwegenwet daaromtrent voorziet; Het begrip buurtwegen wordt in de verordening van 1928 (artikel 17) veel ruimer opgevat dan vandaag in de rechtsleer en rechtspraak wordt aangenomen. De verordening omschrijft als buurtweg buurtsteenwegen van groot verkeer, buurtsteenwegen van klein verkeer, verbeterde landbouwwegen en aardwegen. Een echte definitie van een buurtweg bestaat niet, maar in de rechtsleer bestaat eensgezindheid dat een buurtweg te onderscheiden is van de autosnelwegen, de gewestwegen, de (vroegere) provinciewegen en de gewone gemeentewegen 3, hoewel buurtwegen omgekeerd wel onder de categorie gemeentewegen ressorteren (R.v.St. nr. 197.642, 6 november 2009, Wolfs; R.v.St. nr. 211.456, 23 februari 2011, Bakelants) Een buurtweg betreft een weg die ofwel 1) in de periode 1843-1845 werd erkend en zijn opgenomen in gemeentelijke plannen, de zgn. Atlassen der buurtwegen (artikel 1 ev. Wet op de buurtwegen van 10 april 1841),2) de wegen die zijn erkend als buurtweg na 1845 en die niet werden opgenomen in de bestaande Atlassen der buurtwegen maar zich bevinden in afzonderlijke plannen, en 3) de wegen die zijn aangelegd met toepassing van de procedure opgenomen in artikel 27 28 Wet op de buurtwegen. 4 Ook voetwegen die zijn aangeduid in de Atlas der buurtwegen zijn buurtwegen. Een erkenning als buurtweg dan wel aanleg van een buurtweg conform de procedure vastgelegd in artikel 27 ev. Wet op de buurtwegen is bijgevolg essentieel. Niet alle landelijke wegen zijn bijgevolg buurtwegen. Op dergelijke rurale wegen is bijvoorbeeld mogelijk dat de gemeente ze heeft verworven door verkrijgende verjaring, of dat er een erfdienstbaarheid van openbare overgang op is gevestigd. 5 O ok 30-jarig gebruik van een lokale weg maakt van die weg nog een buurtweg. Het toepassingsgebied van de verordening is bijgevolg ruimer dan de bevoegdheid die de provincie vandaag op vlak van wegen heeft. 3 F. VAN DIEVOET, l.c., CDPK 2011, nr. 2, 203 ev. 4 F. VAN DIEVOET, l.c., CDPK 2011, nr. 2, 203 ev; J. DE STAERCKE, Wegenrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 296 ev. 5 F. VAN DIEVOET, l.c., CDPK 2011, nr. 2, 205 ev.
Rekening houdend met de hedendaagse visie op de taakverdeling tussen de provincie, de gemeentebesturen en de aangelanden, kan aangenomen worden dat zowel de onderhoudsplicht van de buurtwegen als het toezicht op de onrechtmatige innemingen, belemmeringen en nalatigheid van onderhoud zoveel mogelijk wordt overgelaten aan de gemeenten en de burgers. Aangezien buurtwegen gemeentewegen betreffen, dient de gemeente overeenkomstig artikel 13 van de Wet op de buurtwegen in te staan voor het onderhoud van buurtwegen. Buurtwegen betreffen in vele gevallen bovendien gemeentewegen 6, die de gemeenteraad als wegbeheerder verplicht is te onderhouden en vrij te houden van hindernissen. Volgens artikel 135, 2 van de Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988 7 hebben de gemeenten tot taak te voorzien in een goede politie, met name te voorzien in de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. In dat kader worden gemeenten toevertrouwd met alles wat verband houdt met een veilig en vlot verkeer op openbare wegen en de reiniging en opruiming van hindernissen. In de rechtsleer wordt aangenomen dat artikel 22 van de wet op de buurtwegen dat voorziet dat de provincie een dwangtoezicht kan uitoefenen op de gemeente indien die zich tracht te onttrekken aan haar verplichtingen tot onderhoud en verbetering van een buurtweg, gelet het subsidiariteitsbeginsel, beperkend moet worden uitgelegd. 8 Dat subsidiariteitsbeginsel impliceert dat beslissingen genomen worden op het meest geschikte niveau en een overheid op een hoger niveau slechts optreedt voor zover de doelstellingen van het optreden niet voldoende door het lager niveau kunnen worden verwezenlijkt. Artikel 22 behoeft overigens geen nadere uitwerking in een provinciale verordening. De bepalingen inzake de verdeling van onderhoudskosten voor buurtwegen (artikel 14 van de wet op de buurtwegen voorziet bvb. dat een provinciale verordening moet vaststellen hoe de steden in de uitgaven moeten bijdragen) zijn archaïsch opgevat, derwijze dat een afstemming op die bepalingen aan de hand van een provinciale verordening niet mogelijk of zinvol is. 9 Onder meer wordt gesproken van 3 frank directe belastingen, een prestatie van twee dagen werken ten laste van elk paard, last -, trek- of rijdier ( ) (artikel 14), de prijs van het dagloon dat moet worden begroot overeenkomstig een wet van 1791 e.a. Ook de jaarlijkse begroting van de waarde van de dagprestatie der gruiskarren, karren of andere bespannen rijtuigen, paarden, en last en trekdieren waarmee de deputatie volgens de buurtwegenwet belast is, behoeft actualisatie. Het is dan ook voorzienbaar dat deze bepalingen in de nabije toekomst zullen worden opgeheven en/of vervangen, zodat het niet zinvol is dat de provincieraad in afwezigheid van een geactualiseerde regelgeving daaromtrent, een aanvullende regeling uitvaardigt. Over de uitvoering van werken voorziet de wet op de buurtwegen niet dat een provinciale verordening daaromtrent bepalingen moet bevatten. 6 RvS, nr. 211.456, 23 februari 2011, Bakelants e.a. 7 Dat artikel werd niet opgeheven door het gemeentedecreet van 15 juli 2005. 8 A. MAST, J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE en M. VAN DAMME, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 106. 9 O.a. J. DE STAERCKE, Wegenrecht, Algemene rechtsbibliotheek nr. 13, Die Keure, 2006, 307.
De aanleg/verbreding/wijziging van tracé van een nieuwe wegenis zal in vele gevallen onderworpen zijn aan een stedenbouwkundige vergunningsplicht, zodat een concreet ontwerp van wegenis nog aan een afzonderlijk oordeel op vlak van verenigbaarheid met doelstellingen inzake water, goede ruimtelijke ordening, alsook eventuele stedenbouwkundige voorschriften kan worden onderwerpen. De uitvoering van werken behoeft derhalve geen concrete uitwerking in een provinciale verordening omtrent buurtwegen. Het behoud van een dergelijke regeling specifiek voor buurtwegen kan verwarring scheppen t.o.v. (andere) gemeentewegen waaromtrent de gemeenteraad in een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening stedenbouwkundige voorschriften kan opnemen 10 Omtrent beplantingen, in de verordening geregeld in artikel 30 31, bevat het Veldwetboek (artikelen 29 tot 35) reeds bepalingen omtrent de afsluiting van eigendommen en de afstand van beplantingen. Buurtwegen met een private zate zijn eveneens openbare wegen, waarover gebruikers een recht van overgang hebben. Het verbod binnen de rooilijn van een buurtweg te bouwen wordt in het kader van stedenbouwkundige vergunningen eveneens geregeld door artikel 4.3.8 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, dat bepaalt dat geen stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend voor het bouwen of herbouwen van een constructie op een stuk grond dat door een rooilijn is getroffen, of voor verbouwings en uitbreidingswerken aan een door een rooilijn getroffen constructie. Ook voor constructies vrijgesteld van vergunning geldt dat een buurtweg een openbare weg betreft, waarop geen constructies kunnen worden opgericht die het gebruik door het publiek belemmeren. Er is bijgevolg, gelet op het subsidiariteitsbeginsel en gewijzigde maatschappelijke en juridische context zoals hierboven geschetst, geen reden om de verordening op den Technischen Dienst in huidige vorm te behouden, noch is aangewezen de bepalingen van de verordening te herzien, dat minstens zo lang de wetgeving op de buurtwegen die op meerdere vlakken nog actualisatie behoeft niet zelf geactualiseerd wordt. De niet - opname van bijkomende verplichtende bepalingen staat er niet aan in de weg dat de provincie de gemeenten, professionelen en aangelanden op algemene en specifieke wijze kan informeren over onder meer de stand van zaken van de wetgeving en rechtspraak, alsook de vereisten inzake dossiersamenstelling van een dossier omtrent de erkenning alsook opening, wijziging, verlegging en/of afschaffing van een buurtweg. 2. Motivering opheffing provinciaal reglement op de onbevaarbare waterlopen De dienst Integraal Waterbeleid verwijst naar het provinciaal reglement op de onbevaarbare waterlopen, zoals vastgesteld in zitting van de provincieraad van 28 oktober 1954. De bepalingen van het provinciale reglement van 1954 op de onbevaarbare waterlopen zijn verouderd en op meerdere vlakken achterhaald. Zo verwijst het 10 Artikel 2.3.1, eerste lid, 3 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening voorziet dat in een verordening onder meer de instandhouding, gezondheid, de veiligheid, de bruikbaarheid en de schoonheid van de wegen, de toegangen en de omgeving ervan, evenals het ruimtelijk waarborgen van adequate mobiliteit kan worden geregeld.
reglement nog naar de wetten van 7 mei 1877, 15 maart 1950 en 16 februari 1954, terwijl deze wetten intussen werden opgeheven en vervangen door de wet betreffende de onbevaarbare waterlopen van 28 december 1967. De bepalingen van het reglement zijn bovendien niet meer in overeenstemming met de huidige reglementering. Het reglement verwijst bijvoorbeeld naar de intussen niet meer bestaande Provinciale Technische Dienst en de toenmalige bevoegdheid van het Ministerie van Landbouw. Verder zijn de taken en verantwoordelijkheden van de provincie en de gemeenten op heden grondig gewijzigd, en dit voornamelijk na doorbraak 63 in het kader van de interne staatshervorming. Ook de bepalingen inzake ruimingswerken zijn achterhaald en op meerdere vlakken in strijd met het decreet integraal waterbeleid en de recent voorgestelde code van goede natuurpraktijk voor het beheer van waterlopen. Tot slot dient te worden opgemerkt dat de provinciale reglementen destijds verkeerdelijk door de minister van Binnenlandse Zaken werd goedgekeurd in plaats van bij koninklijk besluit door de regering (thans besluit Vlaamse regering). Op grond van artikel 23, 2 van de wet van 28 december 1967 behoeven de provinciale reglementen echter voor hun tenuitvoerlegging de goedkeuring van de Vlaamse Regering. Bijgevolg kan de afdwingbaarheid van de provinciale reglementen in vraag worden gesteld. Met oog op meer transparantie en duidelijkheid, stelt de dienst Integraal waterbeleid bijgevolg voor om het provinciaal reglement op de onbevaarbare waterlopen van 28 oktober 1954 af te schaffen. De dienst Integraal Waterbeleid verwijst verder naar het provinciaal reglement betreffende de waterlopen waarop de wetten op de onbevaarbare waterlopen niet van toepassing zijn, zoals vastgesteld in zitting van de provincieraad van 27 oktober 1955, en adviseert om dit reglement voorlopig te behouden. Op grond van artikel 23 van de wet van 28 december 1967 betreffende de onbevaarbare waterlopen is de afschaffing van het regelement van 1955 momenteel niet mogelijk. Dit artikel bepaalt immers dat de provinciale raden ertoe verplicht zijn in een reglement bepaalde regels vast te stellen betreffende de waterlopen die niet onder de gelding vallen van de wet. In het kader van de aanpassing van de wet betreffende de onbevaarbare waterlopen zal bekeken worden hoe en op welk niveau een eventuele opheffing van de provinciale reglementen inzake de niet-geklasseerde waterlopen ondervangen kan worden. Onder coördinatie van de afdeling Operationeel Waterbeheer van de Vlaams Milieumaatschappij buigt een werkgroep met de belangrijkste waterloopbeheerders zich over een grondig hertekening van de wet van 1967. Bij de eerste besprekingen is al gebleken dat er weinig redenen zijn om het systeem van provinciale reglementen te behouden. Binnen de schoot van de VVP hebben de gedeputeerden voor waterbeleid van de verschillende provincies al aangegeven achter een afbouw te staan van de provinciale reglementen. Op voorstel van de deputatie, De provincieraad van Antwerpen, BESLUIT: Artikel 1: De provincieraad beslist de verordening op de provincialen technischen dienst (waterloopen, wegenis en gezondheidswerken) door de provincieraad
vastgesteld op 12 april 1928 en op 3 september 1928 goedgekeurd door de Minister van Landbouw, op te heffen; Artikel 2: De provincieraad beslist het reglement op de onbevaarbare waterlopen, zoals door de provincieraad vastgesteld op 28 oktober 1954 en vervolgens op 27 mei 1955 door de Minister van Binnenlandse Zaken goedgekeurd, op te heffen;