Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1)

Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) ARTIKELEN Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) BERND VAN DER MEULEN 1 Op 3 oktober 2003 werd onder auspiciën van de Stuurgroep Technology Assessment van het ministerie van LNV in Utrecht de conferentie Voedselveiligheid tot (w)elke prijs? gehouden. Aan verschillende auteurs is gevraagd ter voorbereiding van deze conferentie een paper te schrijven, waarbij mij gevraagd werd nader in te gaan op de rol van wettelijke aansprakelijkheid in de totstandkoming van voedselveiligheidseisen en de ketenaansprakelijkheid. Bij bestudering daarvan kwamen de volgende vragen aan de orde: In hoeverre is de vrees voor schadeclaims sturend voor de ontwikkeling? Hoe kan worden voorkomen dat aansprakelijkheid gaat domineren boven volksgezondheid en andere belangen, en welke kennislacunes zijn er? Onderstaande tekst is het resultaat. Deze geeft een toespitsing van het productaansprakelijkheidsrecht op de levensmiddelensector. Niet alle gestelde vragen zijn vanuit een rechtswetenschappelijk perspectief te beantwoorden. Om deze reden wordt in de tekst, misschien iets meer dan de lezers gewend zijn, voor een niet-juridisch maar verder wel deskundig publiek, uitgelegd waar het om gaat in het recht en waar de grenzen van de rechtswetenschap liggen. Inleiding: een colafles voor de rechter Op kerstavond 1993 2 oordeelde de hoogste burgerlijke rechter in Nederland, de Hoge Raad der Nederlanden, in een zaak waarvan het beginpunt lag op zaterdag september 1988 toen een zekere Bessel Leebeek in de kantine van de sportvereniging Naarden 79 een fles Pepsi Cola opendraaide. Volgens Leebeek deed hij dit op een normale wijze zonder daarbij extra druk of kracht te gebruiken. Plotseling brak de hals van de fles waardoor Leebeek zich ernstig heeft verwond aan zijn linkerhand. Naar aanleiding daarvan sprak hij de producent van de frisdrank, Vrumona B.V. gevestigd in Bunnik aan op schadevergoeding (met name medische kosten). Leebeek moest vervolgens een aantal hobbels nemen. Hij moest bewijzen dat de fles, waarvan de scherven allang door de kantinebeheerder waren weggegooid, inderdaad van Pepsi Cola was geweest en dat hij die op een normale manier had willen openen. Vervolgens hoefde hij volgens de Hoge Raad niet ook nog eens te bewijzen dat er iets mis was met die fles. De Hoge Raad oordeelde dat indien Leebeek is geslaagd in het bewijs dat hij de fles op normale wijze trachtte te openen ( ) in de in dat geval vaststaande toedracht besloten ligt dat de schade is veroorzaakt door 1. B.M.J. van der Meulen is hoogleraar Recht en Bestuur aan Wageningen Universiteit en Researchcentrum (zie www.sls.wau.nl/law). Hij is voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Levensmiddelenrecht (NVLR) (zie www.nvlr.nl). 2. HR 24 december 1993, NJ 1994, 214 (Vrumona). Koninklijke Vermande NR 2 JW FEBRUARI 2004 3

Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) een gebrek van de fles, behoudens de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden waaruit iets anders zou volgen ( ) en behoudens door Vrumona te leveren tegenbewijs. Vrumona was, met andere woorden, aansprakelijk voor de schade die was veroorzaakt door de onveilige verpakking van het levensmiddel dat zij in de handel had gebracht. 3 Hoe zit het meer in het algemeen met de bescherming van consumenten en de aansprakelijkheid van producenten van levensmiddelen wanneer deze laatsten onveilige producten in het verkeer brengen? Vraagstelling In het bredere kader van de vraag naar de oorzaken en gevolgen van voedselveiligheidseisen, is de vraag opgekomen naar de rol van aansprakelijkheid. In dit paper wordt een korte uiteenzetting gegeven van de komende Europeesrechtelijke basis van het voedselveiligheidsrecht in Nederland en van het productaansprakelijkheidsrecht in dat verband. Vervolgens wordt ingegaan op reacties van het bedrijfsleven, mogelijke toekomstige ontwikkelingen en de feitelijke impact voor bedrijfsleven en consument. Inleidende opmerkingen over recht Recht kan onder meer worden gezien als een vreedzaam instrument voor ordening van de samenleving en voor beslechting van geschillen. Daartoe worden beslissingen die op politiek niveau worden genomen, vastgelegd in algemene regels die aanspraken en verplichtingen opleveren voor de verschillende stakeholders in de samenleving. Aan handelingen in strijd met het recht kunnen consequenties worden verbonden in termen van sancties of aansprakelijkheid. De rechtswetenschap houdt zich in belangrijke mate bezig met het vinden, beschrijven en becommentariëren van het geldende recht. Daartoe richt rechtswetenschappelijk onderzoek zich op de zogenaamde bronnen van recht, de belangrijkste zijn de teksten die worden geschreven door nationale en internationale wetgevers inclusief de onderliggende politieke stukken en de beslissingen van rechters waarin de geldende regels worden geïnterpreteerd, nader uitgewerkt en toegepast op het concrete geval. Empirisch onderzoek speelt in de regel een meer ondergeschikte rol. 4 Europeesrechtelijke achtergrond Het Nederlandse recht ontwikkelt zich al lang niet meer autonoom. Bij de toetreding tot de Europese Gemeenschap heeft Nederland, evenals de andere lidstaten, een wezenlijk deel van zijn soevereiniteit overgedragen aan die gemeenschap. Dit betekent dat de ontwikkeling van het Nederlandse recht in belangrijke mate wordt gestuurd en begrensd door (de ontwikkeling van) het Europees gemeenschapsrecht. Eén van de hoofddoelstellingen van de Europese Gemeenschap is het elimineren van belemmeringen van de gemeenschappelijke markt. Verschillen in nationale wet- 3. Dit geval staat niet op zichzelf. Medio 1967 raakte de eenjarige Winnie de Meijer ernstig aan een oog gewond toen een fles limonade van het merk Exota ontplofte. Over de zaak is geprocedeerd en er is aandacht aan besteed door de TV-ombudsman van de VARA. Volgens Exota heeft met name dat laatste uiteindelijk geleid tot haar faillissement. Zie over deze affaire o.a. G.H.A. Schut, Produktenaansprakelijkheid, Zwolle 1974, p. 242 244. 4. Tot voor kort was empirisch onderzoek voorbehouden aan de rechtssociologie en de rechtsantropologie. De laatste tijd wordt daarnaast in toenemende mate aandacht besteed aan wetgevingsevaluatie. 4 NR 2 JW FEBRUARI 2004 Koninklijke Vermande

Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) geving inzake aangelegenheden als voedselveiligheid en productaansprakelijkheid kunnen belangrijke belemmeringen opleveren. Het Europese recht kent daarop twee reacties: de ene is gecreëerd door het EG Hof van Justitie, dit is de zogenaamde wederzijdse erkenning. Lidstaten horen (binnen zekere grenzen) elkaars (veiligheids)standaarden te aanvaarden en producten die voldoen aan de standaarden van de lidstaat waar zij zijn geproduceerd en op de markt gebracht, toe te laten op hun eigen markt ook al voldoen zij niet geheel aan de eigen standaarden. 5 De andere was al van de aanvang af voorzien in het (oprichtings)verdrag van Rome: harmonisatie van nationale wetgeving. De Europese wetgever kan door middel van Richtlijnen aan de nationale wetgevers voorschrijven hun nationale wetgeving aan te passen aan gemeenschappelijke Europese standaarden. De nationale wetgever mag niet afwijken van de voorschriften in de Europese Richtlijnen. Indien wederzijdse erkenning en harmonisatie ontoereikend zijn kan in de vorm van verordeningen worden voorzien in rechtstreeks werkende Europese wetgeving. Het Europese voedselveiligheidsrecht is aanvankelijk vooral gericht geweest op het elimineren van drempels voor de interne markt. Sedert de BSE-crisis is veilig voedsel voor de consument daarnaast ook een doel op zichzelf geworden. Voor het onderwerp voedselveiligheid is van groot belang de inwerkingtreding op 21 februari 2002 van Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden 6. Deze verordening wordt in Nederland (en ook hierna) meestal aangeduid met zijn Engelse naam: de General Food Law. In het Duits drukt men zich nog iets krachtiger uit en spreek men van de Basisverordnung. 7 Deze General Food Law legt onder meer de algemene beginselen vast waarop zowel het Europese als het nationale levensmiddelenrecht moeten zijn gebaseerd. Voorzover de bestaande regelgeving niet reeds aan deze beginselen voldoet moet zij daaraan worden aangepast. Voor de bepalingen die van belang zijn voor het onderhavige onderwerp, geldt voor de aanpassing een termijn tot 1 januari 2005. 8 De General Food Law is ketengericht. Zij strekt zich mede uit tot diervoeders voor zover het betreft voer voor consumptiedieren. 9 De reden is dat recente voedselveiligheidsproblemen (dioxine, MPA) ontstonden doordat ongerechtigheden via diervoeder hun weg vonden naar voor consumptie bestemd vlees. Tot de basisbeginselen van levensmiddelenrecht die de General Food Law voorschrijft, behoort de verantwoordelijkheid van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Artikel 17 van de General Food Law bepaalt in het eerste lid: De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven zorgen ervoor 5. Zie bijvoorbeeld HvJ EG 20 februari 1979 zaak 120/78 Jur. 1979, p. 649 (Cassis de Dijon; ook bekend als Rewe Zentral AG vs. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein). 6. Zie Warenwet, rubriek Algemene beginselen levensmiddelenwetgeving, onderdeel 2.2 7. Zie algemeen over de General Food Law: M.J. Lugt en B.M.J. van der Meulen, Contouren van een coherent levensmiddelenrecht? Veranderingen door de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit en de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid, Agrarisch recht 2002, p. 546-557. 8. Zie artikel 65 General Food Law (hierna ook: GFL). 9. GFL considerans randnummer 7. Koninklijke Vermande NR 2 JW FEBRUARI 2004 5

Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) dat de levensmiddelen en diervoeders in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in de bedrijven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving die van toepassing zijn op hun bedrijvigheid en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd. Deze keuze wordt toegelicht in de considerans bij de verordening (onder nummer 30): Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf bevindt zich in de beste positie om een veilig systeem op te zetten om levensmiddelen te leveren en te waarborgen dat de geleverde levensmiddelen veilig zijn. Daarom dient de primaire wettelijke verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de exploitant te liggen. Hoewel dit beginsel in sommige lidstaten en sommige onderdelen van de levensmiddelenwetgeving bestaat, is het in andere onderdelen niet uitdrukkelijk vastgelegd of wordt deze verantwoordelijkheid overgenomen door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat door middel van door hen uitgevoerde controles. Dergelijke verschillen kunnen tot handelsbelemmeringen leiden en de concurrentie tussen exploitanten van levensmiddelenbedrijven in verschillende lidstaten verstoren. Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid De General Food Law regelt niet wat de gevolgen zijn wanneer de exploitant van een levensmiddelenbedrijf niet handelt overeenkomstig zijn verantwoordelijkheid. Deels moeten daarvoor nog specifieke nationale uitvoeringsregelingen worden getroffen, deels is het geldende aansprakelijkheidsrecht van toepassing. Verantwoordelijkheid zoals voorgeschreven in de General Food Law ligt dichtbij, maar is niet synoniem aan aansprakelijkheid. Aansprakelijkheid is een juridisch leerstuk in de context van de maatschappelijke reacties op schade. Als hoofdregel is aanvaard dat ieder zijn eigen schade draagt tenzij er een specifieke rechtvaardiging bestaat om schade op een ander af te wentelen. 11 Een afspraak kan zo n rechtvaardiging opleveren. Verzekeringsmaatschappijen maken aan de lopende band afspraken met betrekking tot het overnemen van schade die anderen lijden. Ook ondernemingen in verschillende schakels van de keten plegen hun onderlinge relaties te regelen in afspraken. 12 Garanties zijn soortgelijke afspraken. Degene die de deugdelijkheid van een product garandeert zegt daarmee toe eventuele schade die door dat product wordt veroorzaakt voor zijn of haar rekening te nemen. Daarnaast kan er aanleiding zijn schade op een ander af te wentelen wanneer de desbetreffende ander om de één of andere in de wet erkende reden verantwoordelijk kan worden gesteld voor die schade. De belangrijkste reden is dat de ander de schade door zijn schuld op onrechtmatige wijze 13 heeft veroorzaakt. 14 Voor bepaalde andere. Artikel 17 GFL draagt in de laatste alinea van het tweede lid de lidstaten op de regels vast te stellen inzake maatregelen en sancties in geval van overtredingen van de wetgeving inzake levensmiddelen en diervoeder. De maatregelen en sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Deze bepaling treedt in werking per 1 januari 2005. Op die datum moet de relevante nationale wetgeving derhalve gereed zijn. 11. Het aantal uitzonderingen is overigens zo groot dat de hoofdregel van de theorie niet kan worden aangemerkt als de algemene regel van de praktijk. 12. De hierna te bespreken productaansprakelijkheid mag echter niet worden uitgesloten of beperkt. Zie artikel 6:192 BW. 13. Schending van voedselveiligheidsregels zal in de regel onrechtmatig zijn. 14. Artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek. 6 NR 2 JW FEBRUARI 2004 Koninklijke Vermande

Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) gevallen maakt de wetgever degene die bepaalde risico s in het leven roept aansprakelijk voor de mogelijke gevolgen, ook wanneer die gevolgen zich voordoen zonder dat er van schuld of onrechtmatigheid sprake is. Aan stelsels van risicoaansprakelijkheid liggen juridische overwegingen inzake billijkheid ten grondslag. Wat is billijker; dat degene die het risico in het leven roept de gevolgen draagt wanneer het risico zich verwezenlijkt of degene bij wie het risico zich verwezenlijkt? Zo wordt bijvoorbeeld in het verkeersrecht gevonden dat het in de regel billijker is dat bij een aanrijding de automobilist de schade draagt (en zich daarvoor verzekert) dan de voetganger of de fietser. Er liggen ook economische overwegingen aan ten grondslag. Degene die weet een risico tot aansprakelijkheid te lopen ondergaat een economische prikkel om zich in te spannen de kans dat het risico zich verwezenlijkt zo klein mogelijk te houden. Deze prikkel stimuleert investeringen in vergroting van veiligheid. De Minister van Justitie 15 brengt het als volgt onder woorden: Potentiële veroorzakers worden gestimuleerd nadelige gevolgen van hun handelen voor anderen in de afweging te betrekken. Het gevolg is dat zij meer inspanningen en investeringen zullen verrichten om schade te voorkomen, hetgeen maatschappelijk gewenst is. Deze preventieve werking van het aansprakelijkheidsrecht komt door een sterkere claimbereidheid op zichzelf genomen beter tot haar recht. Dit leidt tot grotere productveiligheid ( ) en bijvoorbeeld ook een beter risicomanagement bij beroepsbeoefenaren. Het gaat hierbij om een marktconform instrument in tegenstelling tot andere instrumenten, zoals regulering (productnormen, veiligheidseisen) en tuchtrecht, waarvan de handhaving op problemen kan stuiten. De veroorzaker neemt niet alleen meer voorzorg in acht, hij wordt ook gedwongen de kosten hiervan en ( ) het resterende risico van schade te verwerken in de prijs ( ). Hierdoor komt een meer adequaat productieniveau tot stand: risicovolle producten worden duurder en daardoor minder of eventueel niet gekocht en geproduceerd. En Het aansprakelijkheidsrecht beoogt maatschappelijke actoren aan te zetten tot het inachtnemen van optimale voorzorg bij hun handelen en, indien toch schade ontstaat, de gelaedeerden 16 op adequate wijze schadeloos te stellen. 17 Een belangrijke vorm van risicoaansprakelijkheid is de zogenaamde productaansprakelijkheid. Zolang niet is voorzien in sancties ter handhaving van artikel 17 GFL, is productaansprakelijkheid misschien wel het belangrijkste gevolg 18 wanneer een exploitant van een levensmiddelenbedrijf niet in voldoende mate de verantwoordelijkheid neemt voor de veiligheid van het door hem geleverde voedsel. Productaansprakelijkheid Het Burgerlijk Wetboek (BW) kent in Boek 6, Titel 3 een Afdeling 3 Produktenaansprakelijkheid. Deze afdeling omvat de artikel 6:185 tot en met 6:193. De Afdeling 15. Kamerstukken II 1998/99, 26 630, nr. 1, p. 5. 16. Degenen die schade lijden (voetnoot toegevoegd; BvM). 17. Kamerstukken II 1999-2000, 26 630, nr. 2, p. 17. 18. Daarnaast spelen de sancties een rol die zijn verbonden aan specifieke veiligheidsnormen in de huidige wetgeving. Koninklijke Vermande NR 2 JW FEBRUARI 2004 7

Productaansprakelijkheid voor onveilige levensmiddelen (1) Produktenaansprakelijkheid 19 vormt de Nederlandse implementatie van Richtlijn 85/374/EEG van de Raad van 25 juli 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken. 20 Artikel 21 van de General Food Law bepaalt uitdrukkelijk dat de bepalingen van deze Richtlijn (en daarmee dus ook de nationale implementatie voor zover deze binnen de grenzen van de Richtlijn blijft) onverlet worden gelaten, dat wil zeggen: blijven gelden. Het doel van harmonisatie van productaansprakelijkheidsrecht in de Europese Unie is tweeledig. Enerzijds wordt op de gemeenschappelijke markt aan consumenten een gelijkwaardig beschermingsniveau geboden inclusief de mogelijkheid te claimen in geval van veiligheidsproblemen ongeacht de nationale herkomst van de producten. Anderzijds wordt verzekerd dat producenten voor wat betreft hun aansprakelijkheid onder gelijke concurrentievoorwaarden de gemeenschappelijke markt kunnen betreden. Conform deze Richtlijn houdt het BW de producent aansprakelijk die een gebrekkig product in het verkeer brengt. Dit komt billijk voor, aangezien de producent het in zijn macht heeft de maatregelen te treffen die nodig zijn om de kans zo klein mogelijk te houden dat een product een gebrek vertoont waardoor schade kan ontstaan. Samengevat komt de regeling op het volgende neer: De consument moet bewijzen (a) dat hij schade lijdt, (b) dat deze schade is veroorzaakt (causaal verband) door (c) een gebrekkig product. Slaagt hij in dat bewijs dan is de producent aansprakelijk voor de schade tenzij hij zich kan beroepen op één van de volgende uitzonderingen: hij heeft het product niet in het verkeer gebracht; het product was niet gebrekkig op het moment dat hij het in het verkeer bracht; hij heeft het product niet gemaakt om in de handel te worden gebracht; het gebrek is veroorzaakt door de naleving van dwingende overheidsvoorschriften; bij de stand van de technische ontwikkeling op het moment waarop het product in het verkeer werd gebracht, was het niet mogelijk het gebrek vast te stellen (dit is de zogenaamde uitzondering voor ontwikkelingsrisico s); de producent van een onderdeel is niet aansprakelijk als de schade is veroorzaakt door een fout in het ontwerp of de fabricage van het eindproduct; de schade is veroorzaakt door een fout van de gebruiker. In het volgende Journaal warenwet zal bij enkele van deze onderdelen uitvoeriger worden stil gestaan. 19. Een opmerking over spelling. In dit artikel lopen verschillende schrijfwijzen door elkaar. Naar de huidige regels wordt product gespeld met een c. Voordien was de spelling met een k voorkeursspelling. Verandering in spellingsregels heeft geen invloed op de tekst van de wet. De tekst van een wettelijke bepaling kan alleen door wetswijziging worden aangepast. Hierdoor kan de correcte weergave van een wettekst afwijken van de voorkeursspelling. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de afdeling over produktenaansprakelijkheid (met produkten in de meervoudsvorm), had zich in de rechtspraak en de literatuur al een juridisch leerstuk ontwikkeld aangeduid als productaansprakelijkheid. 20. PbEG L 2 van 7 augustus 1985, blz.29. Richtlijn laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/34/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEG L 141 van 4 juni 1999, blz. 20). Een bekende tussenstap was nog Richtlijn 92/59/EEG inzake algemene productveiligheid. Doel van deze Richtlijnen is om door gedeeltelijke harmonisatie van het burgerlijk recht binnen de EG concurrentievervalsing en aantasting van het vrije goederenverkeer tegen te gaan en de consumentenbescherming op een meer gelijk niveau te brengen (Kamerstukken II 19 636, nr. 3, p. 1). 8 NR 2 JW FEBRUARI 2004 Koninklijke Vermande