Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Financiële positie van de gescheiden vrouwen en haar gezinnen BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 8 augustus 1979 Ter voorbereiding van de-op 27 augustus a.s. te houden - openbare vergadering van de Bijzondere Commissie Financiële positie van de gescheiden vrouwen en haar gezinnen (11 860) doe ik u bijgaande nota toekomen, waarin ik ten aanzien van een aantal belangrijke aspecten van het alimentatievraagstuk, die mijn departement regarderen, hetzij de stand der werkzaamheden, hetzij een korte stellingname met betrekking tot bepaalde problemen heb weergegeven. Tevens treft u hierbij aan recent cijfermateriaal. De Minister van Justitie a.i., W. Albeda 2 vel Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr. 8 1

Inventarisatienota in verband met het alimentatievraagstuk 1. Stellingname ten aanzien van de algemene uitgangspunten van de Commissie Alimentatienormen. 2. Experiment met betrekking tot het door de Commissie Alimentatienormen voorgestelde berekeningssysteem van de alimentatie. 3. Limitering van de alimentatieduur. 4. Inkomen van de tweede echtgenote. 5. Informatie omtrent de arbeidsmogelijkheden van de alimentatiegerechtigden door de gewestelijke arbeidsbureaus. 6. Incasso van de onderhoudsuitkering door een overheidsorgaan. 7. Indexering. 8. Wetsontwerp houdende regelen omtrent het effect van een overeenkomst als bedoeld in de artikelen 158 en 159 Boek 1 BW op het verhaalsrecht van gemeenten in verband met verleende bijstand (zitting 1976-1977, 14 134, nr. 1). 1. Stellingname ten aanzien van de algemene uitgangspunten van de Commissie Alimentatienormen De grondbeginselen waarop de Commissie Alimentatienormen haar voorstellen heeft gebaseerd spreken mij over het algemeen aan. Zo onderschrijf ik de stelling dat alimentatie een uitzondering is op de algemene regel dat in principe iedere meerderjarige voor zich zelf dient te zorgen. Deze regel ligt reeds besloten in het eerste lid van artikel 157 Boek 1 BW: alleen degene die niet voldoende inkomsten tot zijn levensonderhoud heeft, noch zich in redelijkheid kan verwerven, derhalve in redelijkheid niet in staat is zich zelfstandig te handhaven, kan aanspraak maken op een onderhoudsuitkering. De eigen verantwoordelijkheid in het levensonderhoud te voorzien komt eveneens tot uiting in het derde lid van artikel 157, dat aan de rechter de vrijheid toekent om een alimentatie voor een bepaalde tijdsduur of onder bepaalde voorwaarden toe te kennen. Of in geval van behoeftigheid een alimentatie, al dan niet geclausuleerd, zal worden opgelegd hangt mede af - dit wordt ook door de jurisprudentie bevestigd - van de mate waarin de tijdens het huwelijk bestaande verantwoordelijkheid jegens elkaar na de scheiding doorwerkt. In deze gedachtengang past ook de idee van een verplichting voor de onderhoudsgerechtigde van tijd tot tijd aan te tonen dat hij/zij nog steeds niet in staat is in eigen onderhoud te voorzien. Partijen moeten mijns inziens wel de vrijheid hebben om, indien zij zulks wensen, een dergelijke verplichting uit te sluiten. (Periodieke heroverweging van de alimentatie, zie rapport Commissie Alimentatienormen, blz. 34). Verder ben ik van oordeel dat het ter bevordering van de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid op het gebied van het alimentatierecht aanbeveling verdient een methode te ontwikkelen, waarbij met behulp van gefixeerde beoordelingscriteria met betrekking tot draagkracht en behoefte een alimentatie kan worden vastgesteld. Ik verwijs in dit verband ook naar hetgeen ik hierna opmerk over het eventueel te houden experiment. In dit verband zou ook ik willen benadrukken dat de hoogte van de onderhoudsbijdrage niet zodanig mag zijn dat de alimentatieplichtige en eventueel zijn nieuwe gezin een redelijk bestaan wordt ontnomen. Bestudering van hetgeen de commissie in concreto voorstelt heeft op ambtelijk niveau plaatsgevonden. Het resultaat van deze studie is dat thans een wetsontwerp, gebaseerd op enige van deze voorstellen, op het Departement van Justitie in voorbereiding is. Naast de reeds in de memorie van antwoord aangekondigde (zie blzz. 21-22) wijziging van het derde lid van artikel 157 Boek 1 BW wordt overwogen in dit wetsontwerp op te nemen een regeling ten aanzien van de periodieke heroverweging van de alimentatie (zie rapport Commissie Alimentatienormen, blz. 34), de uitkering van een som ineens en de overdracht van een vermogensbestanddeel (rapport, blz. 37) en voorts enige zogenaamde vuistregels (rapport, blz. 40) en de introductie van een checklist voor de rechter (rapport, blz. 41). Tweede Kamer, zitting 1978-1979,11 860, nr. 8?

2. Experiment met betrekking tot het door de Commissie alimentatienormen voorgestelde berekeningssysteem van de alimentatie In de aanbiedingsbrief dd. 7 maart 1978, die bovenstaand rapport begeleidde, heeft de commissie voorgesteld dat ik de rechterlijke macht en de balie zou verzoeken om reeds nu in alementatiezaken - bij wijze van experiment - gedurende enige tijd het door de commissie voorgestelde berekeningssysteem toe te passen. De commissie dacht daarbij aan een kleine rechtbank, een midden-grote rechtbank, een grote rechtbank en een hof binnen één Hofressort. Ambtenaren van mijn departement hebben ten aanzien van dit voorstel overleg gepleegd met vertegenwoordigers van de Nederlandse vereniging voor rechtspraak en de Nederlandse Orde van Advocaten. De vereniging, waarvan een commissie ook zelf een - door een groot aantal rechterlijke colleges reeds toegepast - normensysteem heeft ontwikkeld, heeft zich op het standpunt gesteld dat zij niet zonder meer bereid is aan een experiment mee te werken. Vooraf zou aan een aantal voorwaarden moeten zijn voldaan, waarvan de belangrijkste zijn dat geprobeerd zou moeten worden om de uitgangspunten van de twee hier aan de orde zijnde systemen nader tot elkaar te brengen en dat de medewerking van de advocatuur wordt verkregen. De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten heeft medegedeeld in beginsel bereid te zijn aan een experiment mee te werken, maar éérst zou een oplossing moeten worden gevonden voor een aantal praktische problemen betreffende onder meer de meting van de resultaten van het experiment alsmede het gebruik en de inhoud van de door de Commissie Alimentatienormen voorgestelde formulieren. Door mijn departement wordt thans bezien of, rekening houdend met deze desiderata, toch nog op zinvolle wijze aan het experiment uitvoering kan worden gegeven. 3. Limitering van de alimentatieduur Zoals in de memorie van antwoord (blz. 21) reeds is aangegeven is een interdepartementale ambtelijke werkgroep ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van de Departementen van Justitie, Cultuur, Recreatie en Maatschappelijke Werk, Sociale Zaken en Financiën. Deze werkgroep heeft reeds enige malen vergaderd. Zij heeft tot taak een aantal limiteringsmodellen op te stellen en de budgettaire gevolgen daarvan voor de bijstand te berekenen; immers een wettelijk limiteringssysteem zal altijd leiden tot een vergroot beroep op de Algemene Bijstandswet. In dit kader verricht het Wetenschappelijk Onderzoek" en Documentatiecentrum een onderzoek naar de hoogte van het aandeel aan bijstandsuitkeringen in het totaal van uitkeringen aan door echtscheiding ontstane onvolledige gezinnen. Ook de wenselijkheid en de mogelijkheid van het door de gemeenschap overnemen van bepaalde gevolgen van echtscheiding - het is in de memorie van antwoord al opgemerkt - dient de werkgroep in haar beschouwingen te betrekken. Hierbij rijst onmiddellijk de vraag welke de ratio is van een limitering van de alimentatieduur, en voorts welke factoren bij de vaststelling van een alimentatie voor een bepaalde duur een rol dienen te spelen. Ook nu al geven allerlei omstandigheden de rechter aanleiding, zo blijkt uit jurisprudentie, de alimentatieduur te beperken, waartoe hij op grond van het derde lid van artikel 157 Boek 1 BW bevoegd is. Op de blzz. 21 en 22 van de memorie van antwoord worden dergelijke jurisprudentiegevallen genoemd. De werkgroep ziet zich ook geplaatst voor de vraag of het mogelijk is en zo ja, in hoeverre het wenselijk is factoren die bepalend zijn voor de alimentatieduur in geobjectiveerde wettelijke normen om te zetten. Hierbij rijst de vraag of een alimentatieverplichting na een zekere periode definitief dient te eindigen, met andere woorden of in de wet een algemene maximumduur van de alimentatie dient te worden opgenomen, al dan niet voorzien van een hardheidsclausule. Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr. 8 3

Overigens wil ik er nogmaals op wijzen dat ik een ongeclausuleerd limiteringssysteem, waarbij b.v. de duur van de onderhoudsplicht alléén maar gerelateerd wordt aan de duur van het huwelijk, niet voorsta. Factoren als de verzorging van kinderen, de leeftijd van de alimentatiegerechtigde, de ten gevolge van het huwelijk ontstane achterstand in school-/vakopleiding en ervaring kunnen mijn inziens niet buiten beschouwing worden gelaten. Zoals reeds hierboven (zie punt 1) is opgemerkt, zal in het in voorbereiding zijnde wetsontwerp een voorstel worden gedaan met betrekking tot het derde lid van artikel 157 Boek 1 BW, ten einde deze bepaling, die een bepaalde vorm van rechterlijke limitering mogelijk maakt, welke echter niet van definitieve aard is, een meer stringent karakter te geven. Met deze wijziging wordt beoogd om de rechter de bevoegdheid te geven ook ambtshalve een gelimiteerde alimentatie toe te kennen, die na afloop van de vastgestelde duur onaantastbaar zou dienen te zijn. 4. Inkomen van de tweede echtgenote Wat betreft de kwestie van het inkomen van de nieuwe huwelijkspartner van de alimentatieplichtige kan ik mij verenigen met de in het rapport van de Commissie Alimentatienormen neergelegde grondgedachte dat de nieuwe partner met eigen inkomsten, in de eerste plaats voor het eigen levensonderhoud werkt, zodat deze niet of slechts ten dele ten laste van de ander komt; als gevolg hiervan zal de financiële draagkracht van laatstgenoemde toenemen. Nu er in het verleden nogal eens uiteenlopende rechterlijke uitspraken over dit onderwerp zijn geweest, acht ik het gewenst om in de wettelijke regeling betreffende het alimentatierecht hierover op enigerlei wijze een bepaling op te nemen. 5. Informatie omtrent de arbeidsmogelijkheden van alimentatiegerechtigden door de gewestelijke arbeidsbureaus In de brief van de bewindslieden van 15 april 1975 (blz. 14) is gewezen op de problemen die de rechter ondervindt bij het onderzoek naar de arbeidsmogelijkheden van de gescheiden persoon die om een alimentatieuitkering verzoekt. Behalve het feit dat de rechter wordt geconfronteerd met veranderende opvattingen inzake arbeid door de vrouw, is voor hem de beoordeling van concrete arbeidsmogelijkheden in het kader van een scheidings- of alimentatieprocedure geen gemakkelijke taak, daar hij vaak alleen maar is aangewezen op de soms summiere en niet altijd geheel waarheidsgetrouwe gegevens die partijen hem verschafffen. Bovendien mist hij wegens zijn lijdelijke positie een specifieke wettelijke basis om zelf deze informatie bij daartoe bevoegde instanties in te winnen. Tussen de Departementen van Justitie en Sociale Zaken vindt overleg plaats of en op welke wijze het Gewestelijk Arbeidsbureau, gelet op de taakstelling van deze instantie, aan de rechter informatie zou kunnen geven over de mogelijkheden tot arbeidsbemiddeling van een gescheidene. 6. Incasso van de onderhoudsuitkering door een overheidsorgaan In het- in 1972 verschenen - rapport van de Interdepartementale Werkgroep Onvolledige Gezinnen (IWOG) werd op blz. 16 in verband met de financiële positie van de gescheiden vrouwen en haar gezinnen aandacht besteed aan de mogelijkheid van «wegneming, of althans vermindering van de psychische druk als gevolg van contact tussen de gewezen echtgenoten». De IWOG stelde in dit verband voor om de gehele inning en uitbetaling van alimentaties - en wellicht ook het vragen van wijziging van de zijde van de alimentatiegerechtigden - zowel ten behoeve van de gescheiden vrouw als voorde haar toegewezen kinderen over te dragen aan een overheidsorgaan, zoals dat thans slechts ten aanzien van de alimentatie van kinderen in artikel 408 Boek 1 BW geregeld is. Als voorbeelden van een overheidsorgaan dat Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr. 8 4

met deze taak zou moeten worden belast, noemde de IWOG de raden voor de kinderbescherming, de (sociale diensten van de) gemeenten, de belastingdienst of een gespecialiseerd orgaan. Nadat door het College van Advies voor de Kinderbescherming geadviseerd was dat wat betreft de hier genoemde mogelijkheden geen andere acceptabele oplossing aanwezig was dan het aanwijzen voor deze taak van de raden voor de kinderbescherming, werd in de brief van de bewindslieden van 15 april 1975 (Kamerstuk 11 860, nr. 3, blz. 13) meegedeeld dat de Regering bereid was om de suggestie van de IWOG te volgen en de raden voor de kinderbescherming hiermee te belasten. Het is evident dat een dergelijke opdracht een werkverzwaring voor de raden"betekent. Deze opdracht zou dan ook gepaard moeten gaan met een personeelsuitbreiding ten behoeve van de financiële afdelingen van de raden. De budgettaire situatie maakt nader beraad over het beleidsvoornemen in dezen noodzakelijk. 7. Indexering van alimentaties Een werkgroep, waaraan behalve Justitie ook Financiën, Sociale Zaken en het Centraal Bureau voor de Statistiek deelnemen, bezint zich op de vraag of herziening van de wettelijke regeling van indexering van alimentaties, of een verfijning daarvan, nodig is. Aanleiding daartoe is geweest mijn antwoord op vorig jaar door de heren Geurtsen en Joekes gestelde kamervragen (Aanhangsel van de Handelingen Tweede Kamer, zitting 1977-1978, nr. 686). Het gaat de werkgroep onder andere om het volgende: is het indexcijfer der lonen dat ingevolge artikel 402a Boek 1 BW in aanmerking moet worden genomen (nog) voldoende representatief voor de meerderheid der alimentatieplichtigen? Het zijn in ieder geval nu juist in de regel niet de hogere inkomens die in aanmerking worden genomen voor de samenstelling van het indexcijfer der lonen dat wordt gehanteerd bij de vaststelling van het percentage waarmee de alimentaties worden gewijzigd. De hogere inkomens zijn de laatste jaren minder sterk gestegen dan bij voorbeeld het modale inkomen. De alimentatieplichtigen in de laatste groep zullen minder voorkomen dan in de groep van midden- en hogere inkomens. Voorts lijkt het van belang een inzicht te verkrijgen in de vraag in hoeveel gevallen de indexering door de rechter wordt uitgesloten. Alsdan zou bij voorbeeld ook kunnen blijken of de regel van artikel 402a Boek 1 BW inderdaad nog als hoofdregel fungeert. Uitgangspunt dient te zijn dat een eventueel gewijzigd systeem van automatische aanpassing van alimentaties, indien daartoe zou worden geconcludeerd, evenals het huidige gemakkelijk kan worden toegepast. 8. Wetsontwerp houdende regelen omtrent het effect van een overeenkomst als bedoeld in de artikelen 158 en 159 Boek 1 BW op het verhaalsrecht van gemeenten in verband met verleende bijstand (zitting 1976-1977, 14134, nr. 1) De memorie van antwoord naar aanleiding van het enige tijd gelden uitgebrachte voorlopig verslag omtrent dit wetsontwerp wordt in overleg met het Departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk voorbereid en zal, naar ik verwacht, in de loop van het najaar verschijnen. Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr.8 5

Aanvullend cijfermateriaal In de paragraaf «Cijfers», blz. 31 memorie van antwoord (11 860) Hoeveel gescheiden vrouwen zijn er? Hoeveel echtscheidingen uitgesproken Hoe vaak scheiding tafel en bed Per 31-12-1973 98 584 1974 109 957 1975 1 26 087 1976 139 381 1977 1 52 422 1971 11 572 1972 14 938 1973 17 913 1974 19 167 1975 20 093 1976 20 889 1977 21 483 1978 22 256 1971 886 1972 684 1973 488 1974 391 1975 445 1976 421 1977 : 458 1978 : 448 BIJLAGE III Memorie van antwoord (11 860) Gescheiden vrouwen naar leeftijd (31 december) Leeftijd 1974 1977 abs. % abs. % 15-19 jaar 161 0,1 171 0,1 20-24 4 185 3,8 5413 3,6 25-29 10 955 10,0 16 007 10,5 30-34 12 039 11,0 20 067 13,2 35-39 11 492 10,5 18 031 11.8 40-44 10 973 10,0 15 699 10,3 45-49 11 015 10,0 14 354 9.4 50-54 11 780 10,7 14 048 9,2 55-59 9 594 8,7 12 701 8,3 60-64 9217 8,4 11 140 7,3 65-69 7 653 7,0 9 461 6,2 70-74 5 422 4,9 6 958 4,6 75-79 3 538 3,2 4 525 3,0 80-84 1 689 1.5 2 508 1,6 85 jaar en ouder 244 0,2 1 339 0,9 Totaal 109 957 100,0 152 422 100,0 Gem. leeftijd 48,2 jaar 47,4 jaar % > 65 jaar 16,9 16,3 Tweede Kamer, zitting 1978-1979,11860, nr. 8 6

BIJLAGE IV Memorie van antwoord (11 860) A. Uitgesproken echtscheidingen naar duur van het huwelijk Duur van het 1971 1974 1977 huwelijk abs. % abs. % abs. % minder dan 2 jaar 848 7,3 1 189 6,2 1 337 6,2 2 3 jaar 1 630 14,1 2 446 12,8 2 666 12,4 4 5 jaar 1 462 12,6 2 199 11,5 2 576 12,0 6 7 jaar 1 240 10,7 1 956 10,2 2 366 11,0 8-9 jaar 1 040 9,0 1 812 9,5 2016 9,4 10-19 jaar 3 198 27,6 5 513 28,8 6 459 30,1 20 jaar en langer 2 154 18,6 4 052 21,1 4 063 18,9 Totaal 11 572 99,9 19 167 100,1 21 483 100,0 B. Uitgesproken echtscheidingen naar aantal minderjarige kinderen Aantal kinderen 1971 1974 1977 abs. % abs. % abs. % 0 1 2-3 4-5 6 en meer 4 075 2 839 3 655 718 171 35,2 24,5 31,6 6,2 1,5 6810 4 514 6314 977 231 35,5 23,6 32,9 5,1 1,2 7 115 4 675 7 388 969 155 33,1 21,8 34,4 4,5 0,7 Totaal scheidingen ' 11 572 19 167 21 483 Totaal kinderen 15 727 Gem. aantal kinderen 1,36 ' Inclusief de echtscheidingen met onbekend aantal minderjarige kinderen. 25 197 1.31 28 086 1.31 BIJLAGE V Memorie van antwoord (11 860) Uitgesproken echtscheidingen naar leeftijd van de scheidende vrouw Leeftijd 1971 1974 1977 abs. % abs. % abs. %[ 20 jaar 133 1,1 131 0,7 117 0,5 20-24 jaar 1 659 14,3 2 294 12,0 2 477 11,5 25-29 jaar 2 451 21,2 4 046 21,0 4 545 21,2 30-34 jaar 1 864 16,1 3213 16,8 4 086 19,0 35 39 jaar 1 389 12,0 2 393 12,5 2 887 13,4 40-44 jaar 1 107 9,6 1 872 9,8 2019 9,4 45-49 jaar 954 8,2 1 442 7,5 1 526 7,1 50-59 jaar 1 005 8,7 1 923 10,0 1 800 8,4 60-69 jaar 465 4,0 875 4,6 726 3,4 70 jaar en ouder 80 0,7 192 1,0 174 0,8 onbekend 465 4,0 786 4,1 1 126 5,2 Totaal 11 572 99,9 19 167 100,0 21 483 99,9 Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 11 860, nr.8 7