EVALUATIE CAMERATOEZICHT AMSTERDAM 2012-2013
EVALUATIE CAMERATOEZICHT AMSTERDAM 2012-2013 - eindrapport - Auteurs: drs. Y. Bleeker drs. L. Heuts drs. G.H.J. Homburg mr. drs. A. Schreijenberg Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam Tel.: +31 (0)20 531 53 15 Fax : +31 (0)20 626 51 99
Amsterdam, januari 2014 Publicatienr. 2429 2014 Regioplan, in opdracht van Directie OOV van de gemeente Amsterdam Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan of de gemeente Amsterdam. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
INHOUDSOPGAVE Samenvatting... I 1 Inleiding... 1 1.1 Eén evaluatie voor negentien cameraprojecten... 1 1.2 Afwegingen over cameratoezicht: het beslisinstrument... 1 1.3 Doel en vraagstelling van het onderzoek... 6 1.4 Onderzoeksopzet... 7 1.5 Leeswijzer... 7 2 Beleidskader en organisatie... 9 2.1 Achtergrond... 9 2.2 Beleidskader... 9 2.3 Organisatie en besluitvorming... 10 2.4 Samenvatting... 13 3 Operationele werking cameratoezicht... 15 3.1 Uitkijken, waarnemen en registreren... 15 3.2 Doormelden van incidenten... 16 3.3 Opvolging van camerabeelden... 17 3.4 Gebruik van beelden achteraf... 18 3.5 Techniek... 19 3.6 Samenvatting... 20 4 Proportionaliteit van cameratoezicht... 21 5 Proportioneel cameratoezicht: actief gebruik in gebieden met veel incidenten... 23 5.1 Stationseiland... 23 5.2 Uitgaanspleinen... 26 5.3 Wallen-Nieuwendijk... 29 5.4 Amsterdamse Poort... 31 5.5 Delflandplein... 33 5.5 Abraham Staalmanplein... 34 6 Argumenten voor afbouwen: weinig gebruik in relatief veilige gebieden... 37 6.1 Buikslotermeerplein... 37 6.2 Gein... 40 6.3 Sierplein... 41 6.4 Dobbebuurt en Burgemeestersbuurt... 43 6.5 Overtoomse Veld... 45
7 Extra argumenten: subjectieve veiligheid... 47 7.1 Ganzenpoort... 47 7.2 Project Diamantbuurt... 49 7.3 Project Osdorpplein, Tussenmeer en Dijkgraafplein... 51 7.4 Belgiëplein... 53 8 Projecten waarover nog geen conclusie getrokken kan worden 57 8.1 Pont Buiksloterweg... 57 8.2 Holendrecht... 58 8.3 De Pijp... 59 8.4 Indische Buurt... 62 9 Conclusies en aanbevelingen... 65 9.1 Cameratoezicht in Amsterdam... 65 9.2 Afwegingen over negentien projecten... 67 9.3 Algemene aanbevelingen... 69 Bijlagen... 71 Bijlage 1 Politiecijfers 2012-2013, gesorteerd naar meest voorkomende incidenttype in 2012... 73 Bijlage 2 Cameraprojecten en waargenomen incidenten per Cameralocatie naar type incident... 81 Bijlage 3 Opvolging van beelden door de politie per project... 87 Bijlage 4 Enquêteresultaten... 89 Bijlage 5 Veiligheidsindex 2011-2013... 101
SAMENVATTING Evaluatie van cameratoezicht op openbare plaatsen in Amsterdam Voor de handhaving van de openbare orde en de veiligheid zijn er in Amsterdam negentien cameraprojecten in zes stadsdelen met in totaal 203 camera s. De plaatsingsbesluiten die aan de cameraprojecten ten grondslag liggen, zijn tijdelijk. Ze lopen op 31 december 2013 af. Om een goed onderbouwde beslissing over het al dan niet voortzetten van de projecten te kunnen nemen, is een evaluatieonderzoek uitgevoerd. In dit onderzoek zijn alle Amsterdamse cameraprojecten gelijktijdig en volgens dezelfde methode geëvalueerd. Dat is gebeurd aan de hand van het evaluatiekader dat deel uitmaakt van het nieuwe Amsterdamse beleidskader voor cameratoezicht op openbare plaatsen. Evaluatievragen Voor de evaluatie zijn de volgende vragen geformuleerd: 1. Hoe is het cameratoezicht georganiseerd? 2. Hoe functioneert het cameratoezicht in de praktijk? 3. Welke delicten, overtredingen en vormen van overlast doen zich voor in de cameragebieden? 4. Hoe ontwikkelt de subjectieve veiligheid zich in de cameragebieden? 5. Wat is er bekend over de ontwikkeling van de leefbaarheid in de cameragebieden? 6. Welke argumenten zijn er per cameragebied voor het continueren, aanpassen of beëindigen van het cameratoezicht? Het onderzoek is in de periode augustus november 2013 uitgevoerd met behulp van documentstudie, interviews, analyse van bestanden en registratie, een enquête onder bewoners en bezoekers van cameragebieden en expertmeetings. Vernieuwing van beleid Het beleid rond cameratoezicht is vernieuwd. Het meest recente beleidskader heeft de functies van cameratoezicht opnieuw gedefinieerd en het stelt scherpere eisen aan de plannen van aanpak voor cameraprojecten. Daarin moeten de probleemanalyse, de opzet en de doelen helder worden uitgewerkt. Tevens moet de plaats van het cameratoezicht in de veiligheidsaanpak duidelijk zijn. Cameratoezicht is een zwaar middel, dat nooit als eerste of enige maatregel in een gebied kan worden toegepast en dat wordt ingezet als de problematiek ernstig is en andere maatregelen onvoldoende effect sorteren. De eerste ervaringen met het nieuwe beleidskader zijn positief. Er is meer aandacht voor concrete doelen van cameraprojecten. Ook is er, in lijn met de Gemeentewet, een sterkere relatie met openbare orde en veiligheid. Voor relatief nieuwe cameraprojecten geldt dat de plannen van aanpak al op de nieuwe eisen zijn geënt. Langer lopende projecten hebben plannen van aanpak die niet bij de eisen van het nieuwe beleidskader aansluiten en die in algemenere termen zijn geformuleerd. Aanbevolen wordt om de oudere I
plannen opnieuw onder de loep te nemen, zodat ze beter bij de eisen van het nieuwe beleidskader en het daarin opgenomen evaluatiekader aansluiten. Vernieuwing van de uitvoering Behalve het beleid is ook de uitvoering vernieuwd. De belangrijkste verandering in de uitvoering is dat alle camera s vanuit één centrale toezichtsruimte (de CCTR) worden uitgekeken. De ervaring van de professionals is dat de instelling van de CCTR heeft geleid tot meer aandacht voor eenduidig en professioneel uitkijken. Er worden meer incidenten waargenomen dan voorheen. Wel heeft het geruime tijd geduurd voordat de registratie van (met name) de opvolging goed verliep. Daardoor zijn er niet voor heel 2013 gegevens voor de uitvoering en de evaluatie beschikbaar geweest. De CCTR is nog in ontwikkeling. Belangrijke thema s zijn de opleiding van de uitkijkers en de doormelding van minder ernstige incidenten naar de handhaving. Een tweede belangrijke verandering in de uitvoering is dat de meekijkfunctie op politiebureaus in en bij de cameragebieden is verdwenen als gevolg van keuzes in de politieorganisatie. Dit heeft de relatie tussen het cameratoezicht en het operationele politiewerk in sommige gevallen losser gemaakt. De zogenoemde actiewerkplekken in de CCTR kunnen bijdragen aan een versterking van de relatie met operationeel politiewerk. Het is niet bekend hoe vaak deze gebruikt worden. De afzonderlijke cameragebieden Voor alle cameragebieden zijn gegevens verzameld om een beslissing over voortzetten, aanpassen of afbouwen te kunnen onderbouwen. De afweging wordt gestructureerd met een beslisinstrument, dat in het evaluatiekader is opgenomen. Het beslisinstrument heeft vier onderdelen: 1. De onveiligheid in het cameragebied en de ontwikkeling daarvan. 2. Het gebruik van de camerabeelden voor de bevordering van de veiligheid. 3. De bijdrage van het cameratoezicht aan de veiligheidsbeleving van bewoners en bezoekers. 4. Eventuele demografische, ruimtelijke of sociaaleconomische ontwikkelingen die de noodzaak van cameratoezicht in het cameragebied in de nabije toekomst beïnvloeden. Om tot een inzichtelijke afweging te komen, leunt het beslisinstrument relatief zwaar op kwantitatieve en objectiveerbare gegevens. Er is relatief weinig aandacht voor kwalitatieve inzichten en opvattingen van professionals. Verwacht mag worden dat een eventuele discrepantie tussen kwalitatieve en kwantitatieve gegevens in de toekomst kleiner wordt naarmate plannen van aanpak scherper worden geformuleerd in relatie tot de veiligheidsproblematiek in de cameragebieden. Figuur S.1 laat zien hoe de afweging met het beslisinstrument verloopt. II
Figuur S.1 De uitwerking van het beslisinstrument cameratoezicht Het vierde onderdeel, de invloed van demografische, ruimtelijke of sociaaleconomische ontwikkelingen, is te beschouwen als een extra toets op de uitkomst van de afweging. Figuur S.2 geeft een overzicht van de uitkomst van de afwegingen voor de negentien onderzochte projecten. III
Figuur S.2 Afwegingen beslisinstrument cameragebieden Een inventarisatie onder de veiligheidscoördinatoren van de stadsdelen heeft niet geleid tot kennis over demografische, ruimtelijke of sociaaleconomische ontwikkelingen die de uitkomsten van de afweging sterk beïnvloeden. Een uitzondering geldt voor het cameraproject Buikslotermeerplein, waar de vraag aan de orde is of de omvangrijke bouwwerkzaamheden rond de aanleg van het nieuwe metrostation relevante effecten hebben op de veiligheidssituatie, en daarmee op de noodzaak van cameratoezicht. Conclusies De belangrijkste algemene conclusies van dit evaluatieonderzoek zijn: De centralisatie van het uitkijken van camera s en de beleidsregie rondom cameratoezicht is een grote verandering, die op termijn zal zorgen voor een efficiëntere en zeker ook effectievere invulling van de maatregel. De ervaringen met de nieuwe werkwijze zijn overwegend goed. Nieuwe werkprocessen lopen grotendeels zoals beoogd. Voor professioneel betrokkenen wordt de nieuwe werkwijze als een grote overgang ervaren. Waar lokale politieteams en stadsdelen voorheen operationeel betrokken waren bij het cameratoezicht staat het nu verder van ze af. Dat vereist duidelijke sturing en communicatie over en weer tussen de centrale organisatie en de lokale belanghebbenden. De toepassing van het beslisinstrument leidt tot de conclusie dat er voor tien cameragebieden sterke argumenten zijn voor continueren. Voor vijf cameragebieden wijzen de argumenten overwegend op afbouwen. Voor vier cameragebieden is er (nog) geen duidelijk oordeel mogelijk. IV
Algemene aanbevelingen Het evaluatieonderzoek leidt tot de volgende aanbevelingen: Extra training van uitkijkers zorgt voor effectiever cameratoezicht. De training die uitkijkers krijgen, heeft nog geen structureel karakter en uitkijkers worden beperkt beoordeeld op hun uitkijkkwaliteiten. Een vast opleidingsprogramma en een structuur waarin uitkijkers beoordeeld worden op hun kwaliteiten kan het uitkijkproces effectiever maken. Toegang tot politiegegevens voor uitkijkers maakt camera s breder inzetbaar. De uitkijkers hebben geen toegang tot politiegegevens. Een overeenkomst waarin de (beperkte) toegang van uitkijkers tot dergelijke informatie is geregeld, maakt cameratoezicht breder inzetbaar en effectiever om de openbare orde te bewaken. De inzet van handhavers en toezichthouders in de opvolging van waargenomen incidenten waarborgt de aanpak van overlast. Eind 2013 worden waargenomen incidenten uitsluitend doorgegeven aan de politie. Er zijn daarnaast in Amsterdam honderden handhavers en toezichthouders op straat actief. Een centrale meldkamer die opvolging van beelden door handhavers regelt, zorgt voor een betere benutting van het cameratoezicht. Directe actie op straat is in sommige cameragebieden gewenst. Camerabeelden worden sinds de CCTR in mindere mate gebruikt voor de directe aansturing van politiemensen op straat. Een dergelijke werkwijze is met name in drukke (uitgaans)gebieden en gebieden met zeer specifieke problematiek (zoals jongerenoverlast) gewenst. De actiewerkplekken in de CCTR, die onder andere in het leven zijn geroepen voor ondersteuning bij projecten, evenementen en voetbalwedstrijden, kunnen daar (vaker) voor worden gebruikt. Dagelijkse ondersteuning van mensen op straat vanuit de CCTR vindt al plaats, maar op beperkte schaal. Het is in de eerste plaats een taak van de Centrale Meldkamer van de politie, die camerabeelden live doorgezet krijgt vanuit de CCTR en op grond daarvan politiemensen aanstuurt. Tussentijdse analyses op grond van verbeterde registratiegegevens maken een betere afweging over projecten mogelijk. In dit onderzoek wordt vanwege onvolledige registraties op dat punt uitsluitend het aantal aan de politie gemelde incidenten meegenomen en niet het aantal op straat opgevolgde incidenten. De registratie van opvolging op straat is aan het eind van de onderzoeksperiode sterk verbeterd. Een tussentijdse analyse op basis van nieuwe gegevens kan uitsluitsel geven over wat er daadwerkelijk aan opvolging op straat gebeurt op grond van camerabeelden. V
Actuele plannen van aanpak zorgen voor gerichter cameratoezicht. In het nieuwe beleidskader zijn de eisen aan plannen van aanpak aangescherpt. De plannen van oudere projecten voldoen niet aan die vereisten. Aanbevolen wordt om deze plannen opnieuw onder de loep te nemen en in lijn te brengen met de vernieuwde eisen. Normen voor proportioneel cameragebruik maken verwachtingen duidelijk. Als de opvolging naar aanleiding van waarnemingen en de doormelding daarvan worden verbeterd en deze acties adequaat kunnen worden geregistreerd, ontstaat een situatie waarin normen kunnen worden ontwikkeld die bij de plannen van aanpak, de tussentijdse bijsturing en de evaluatie van cameraprojecten kunnen worden gebruikt. Op grond van dergelijke normen kan beter worden nagegaan of het cameratoezicht aan vooraf geformuleerde verwachtingen en doelstellingen voldoet. Het is aan te bevelen om na een jaar een nadere analyse uit te voeren om tot normen voor proportioneel gebruik te komen. VI
1 INLEIDING 1.1 Eén evaluatie voor negentien cameraprojecten Sinds 1997 is in Amsterdam cameratoezicht voor het handhaven van de openbare orde mogelijk. In 2013 zijn er negentien cameraprojecten in zes stadsdelen met in totaal 203 camera s. De plaatsingsbesluiten die aan de cameraprojecten ten grondslag liggen, zijn altijd tijdelijk. Ze lopen op 31 december 2013 af. Rond dat moment wordt een nieuw besluit over het al dan niet voortzetten van de cameraprojecten genomen. Om die beslissing goed onderbouwd te kunnen nemen, heeft de gemeente Amsterdam aan Regioplan Beleidsonderzoek opdracht gegeven om een evaluatieonderzoek uit te voeren. De resultaten van deze evaluatie zijn neergelegd in deze rapportage. Alle cameraprojecten zijn gelijktijdig en volgens dezelfde methode geëvalueerd. Dat is gebeurd aan de hand van het evaluatiekader dat deel uitmaakt van het nieuwe Amsterdamse beleidskader voor cameratoezicht op openbare plaatsen. De manier van evalueren en de gebruikte indicatoren en criteria zijn gebaseerd op de keuzes die in het beleidskader zijn gemaakt en hangen direct samen met de opzet en de doelen van het Amsterdamse camerabeleid. Een consequentie is dat het daadwerkelijke gebruik van de camera s voor de bevordering van de veiligheid een centrale plaats in de evaluatie heeft. 1.2 Afwegingen over cameratoezicht: het beslisinstrument In het beleidskader is vastgelegd dat alle cameraprojecten tweejaarlijks volgens dezelfde methode worden geëvalueerd onder regie van de centrale stad. De cameraprojecten worden aan de hand van een beslisinstrument beoordeeld. Met het beslisinstrument wordt een gestructureerde afweging gemaakt over de proportionaliteit van het cameratoezicht, en dus over de wenselijkheid van het voortzetten, het afbouwen of het aanpassen van cameratoezicht in de cameragebieden. 1.2.1 De onderdelen van het beslisinstrument Het beslisinstrument heeft vier onderdelen: 1. De onveiligheid in het cameragebied en de ontwikkeling daarvan Het niveau en de ontwikkeling van de onveiligheid worden afgemeten aan de politiecijfers over het aantal delicten in het cameragebied. Daarbij gaat het om de onveiligheid in het algemeen, en in het bijzonder om de typen onveiligheid waar het cameratoezicht, blijkens de plannen van aanpak, op gericht is (de prioriteiten). 1
De onveiligheid wordt beoordeeld op basis van: het aantal incidenten; de ontwikkeling van het aantal incidenten; de ontwikkeling van het aantal incidenten waar het cameratoezicht op gericht is. 2. Het gebruik van de camerabeelden voor de bevordering van de veiligheid Het gebruik van cameratoezicht wordt afgemeten aan twee criteria. Het eerste criterium is het aantal delicten dat met de camera s wordt waargenomen (in het algemeen en met speciale aandacht voor de prioriteiten). Het tweede criterium is het percentage van de waargenomen delicten dat door de supervisors in de cameratoezichtruimte aan de politie (of andere handhavers) wordt doorgemeld. We gebruiken hier het begrip doormelding en niet opvolging. Doormelding staat voor het doorgeven van waarnemingen aan de politie of andere handhavers. Opvolging suggereert dat de politie of een andere handhavingsinstantie ter plaatse gaat en actie onderneemt. Dat laatste is met de huidige gegevens en registraties nog niet meetbaar. Het gebruik van de camerabeelden wordt dus beoordeeld aan de hand van: het aantal waargenomen incidenten; het aantal waargenomen incidenten waar het cameratoezicht op gericht is; het percentage incidenten dat wordt doorgemeld aan de politie. 3. De bijdrage van het cameratoezicht aan de veiligheidsbeleving van bewoners en bezoekers De relatie tussen het cameratoezicht en de veiligheidsbeleving wordt afgemeten aan de antwoorden op vragen in een enquête die door O+S in alle cameragebieden is gehouden onder bewoners en bezoekers. Respondenten konden antwoorden op stellingen die op een positieve samenhang tussen cameratoezicht en veiligheidsbeleving wijzen. Ze kregen ook stellingen voorgelegd waarin een negatieve beoordeling van cameratoezicht besloten ligt. Dit is gedaan om een vertekening van de antwoorden in één richting zo veel mogelijk te voorkomen. Uit de volgende vier stellingen is één indicator voor de veiligheidsbeleving in relatie tot cameratoezicht afgeleid: ik voel me veiliger omdat er camera s hangen; ik ben tegen cameratoezicht; cameratoezicht is een aantasting van de privacy; cameratoezicht leidt tot minder criminaliteit. Bij het combineren van de stellingen in één indicator zijn ze gehercodeerd, zodat ze in één richting wijzen. Statistische analyses laten zien dat de antwoorden op de vier stellingen onderling goed samenhangen. Dat betekent dat ze een consistente weergave van de relatie tussen cameratoezicht en veiligheidsbeleving inhouden en dat ze allemaal zeggingskracht hebben over het centrale item ( Ik voel me veiliger omdat er camera s hangen ). Doordat we vier items nemen (waarin zowel positieve als negatieve associaties met 2
cameratoezicht voorkomen) is de zeggingskracht groter dan bij één item. 1 Als uitkomstmaat voor de bijdrage van het cameratoezicht aan de veiligheidsbeleving kiezen we het percentage respondenten dat een positieve invloed van camera s op hun veiligheidsbeleving ervaart minus het percentage respondenten dat géén positieve invloed op hun veiligheidsbeleving meldt. 2 4. Eventuele demografische, ruimtelijke of sociaaleconomische ontwikkelingen die de noodzaak van cameratoezicht in het cameragebied in de nabije toekomst beïnvloeden De eerste drie onderdelen van het beslisinstrument zijn allemaal op ervaringen uit de afgelopen periode gebaseerd. Het is denkbaar dat er ontwikkelingen zijn die de afwegingen over cameratoezicht in de nabije toekomst beïnvloeden. Te denken valt aan de opening van de nieuwe metrolijn, die invloed kan hebben op de verplaatsing van daders en daardoor criminaliteitspatronen kan veranderen. Ook een verandering van de bevolkingssamenstelling kan invloed hebben op de veiligheid en daarmee op de noodzaak van cameratoezicht. Of dergelijke ontwikkelingen te verwachten zijn, wordt op kwalitatieve wijze bepaald door het raadplegen van de veiligheidscoördinatoren in de stadsdelen en andere experts. Het is belangrijk dat het hierbij niet om oordelen over de gevolgen van het (eventuele) stopzetten van het cameratoezicht als zodanig gaat, maar om ontwikkelingen die los staan van het cameratoezicht en waarvan objectiveerbaar en overtuigend kan worden beargumenteerd dat ze effecten op de veiligheid hebben. Objectieve gegevens centraal In het Amsterdamse evaluatiekader voor cameratoezicht, dat onderdeel is van het beleidskader, is ervoor gekozen om alle cameraprojecten gelijktijdig en op een eenduidige manier te evalueren, op basis van gegevens die voor alle projecten op eenzelfde manier geregistreerd en verzameld zijn. Een eerste consequentie van deze keuze is dat de nadruk in de evaluatie bij kwantitatieve en zo objectiveerbaar mogelijke gegevens is komen te liggen. Dit komt de vergelijkbaarheid en de transparantie van de bevindingen ten goede. Een tweede consequentie is dat in de rapportage relatief weinig aandacht is besteed aan kwalitatieve inzichten en opvattingen die door professionals in interviews en expertmeetings naar voren zijn gebracht. In overeenstemming met het Amsterdamse beleidskader is hier bewust voor gekozen, om de eenduidigheid van de gemaakte afwegingen te behouden. We verwachten dat het beleidskader stimuleert dat lokale overwegingen in de toekomst explicieter verwerkt worden in plannen van aanpak, bijvoorbeeld door de keuze van doelen en prioriteiten. Dit zal het in de toekomst mogelijk maken om hier aandacht aan te besteden, ook in een systematische en eenduidige evaluatie. 1 Twee stellingen ( Cameratoezicht zorgt voor verplaatsing van de problemen en Ik heb liever meer politie dan meer camera s ) zijn niet in de indicator opgenomen, omdat ze niet consistent samenhangen met de overige items en dus niet goed gebruikt kunnen worden om de relatie tussen cameratoezicht en veiligheidsbeleving te meten. 2 Respondenten die neutraal op de stelling reageren, worden dus buiten beschouwing gelaten. Ze worden niet bij de respondenten met een positieve mening over de bijdrage van cameratoezicht aan hun veiligheidsbeleving gerekend en evenmin bij de respondenten met een negatieve mening over de bijdrage van cameratoezicht aan hun veiligheidsbeleving. De keuze is gebaseerd op een nadere analyse van de scores op de deelindicatoren, die rond de middenpositie een gevarieerd beeld laten zien. De uiteindelijke scores op de samengestelde indicator zijn opgenomen in tabel B4.12 in bijlage 4 van dit rapport. 3
1.2.2 Het verloop van de afweging: drie stappen De vier onderdelen van het beslisinstrument spelen niet allemaal een zelfde rol in de afwegingen over cameratoezicht. De afweging verloopt in drie stappen. De eerste stap in de afweging: onveiligheid en gebruik van de camera s De eerste stap in de afweging is gebaseerd op de onveiligheid in het cameragebied en het gebruik van de camera s. Deze eerste stap kan op twee manieren tot een eenduidige uitkomst leiden: Als een gebied onveilig is (veel delicten, ongunstige ontwikkeling) en de camera s actief worden gebruikt (veel waarnemingen, veel doormelding), is het cameratoezicht proportioneel en kan het worden voortgezet. Als een gebied niet langer onveilig is (weinig delicten, gunstige ontwikkeling) en de camera s niet meer actief worden gebruikt (weinig waarnemingen, weinig doormelding), dan is het cameratoezicht niet proportioneel en zijn er sterke argumenten om het (geleidelijk) af te bouwen. De tweede stap in de afweging: de beleving van bewoners en bezoekers Het kan voorkomen dat er geen eenduidige uitkomst is, omdat een van de volgende situaties zich voordoet: een gebied is wel onveilig (veel delicten, ongunstige ontwikkeling), maar het cameratoezicht wordt weinig gebruikt (weinig waarnemingen, weinig doormelding); een gebied is veilig (weinig delicten, gunstige ontwikkeling), maar het cameratoezicht wordt wel actief gebruikt (veel waarnemingen, veel doormelding); een gebied is niet goed als veilig of onveilig te kwalificeren en het gebruik van de camerabeelden is evenmin goed te kwalificeren. Als één van deze situaties zich voordoet (en de proportionaliteit dus niet zonder meer vaststaat), wordt de veiligheidsbeleving in de afweging betrokken. Indien kan worden bepaald dat bewoners en bezoekers zich veiliger voelen door het cameratoezicht, is dat een argument vóór het continueren van het cameratoezicht. Als niet blijkt dat bewoners en bezoekers zich veiliger voelen door het cameratoezicht, dan is er dus géén extra argument om tot het continueren van cameratoezicht te besluiten. Benadrukt moet worden dat de invloed van het cameratoezicht op het veiligheidsgevoel dus geen zelfstandig argument in de afweging over proportionaliteit is. Het is een factor die pas gewicht krijgt als de eerste stap (op basis van de onveiligheid en het gebruik van de camera s) niet tot een eenduidige uitkomst leidt. De derde stap in de afweging: nieuwe ontwikkelingen Ongeacht de uitkomst van de eerste twee stappen in de afweging wordt in een laatste stap altijd nog een extra toets uitgevoerd door na te gaan of er demografische, ruimtelijke, sociaaleconomische of andere ontwikkelingen zijn die in 4
de nabije toekomst van invloed zijn op de noodzaak van het cameratoezicht in een bepaald gebied. In de praktijk is deze toets vooral van belang in cameragebieden waar op grond van de ervaring in de afgelopen jaren weinig argumenten zijn om het cameratoezicht voort te zetten. Als er zich in de komende jaren belangrijke veranderingen zullen voordoen met negatieve gevolgen voor de veiligheid, kan dat een argument zijn om het cameratoezicht voorlopig te continueren. 1.2.3 De stappen in de afweging samengevat Figuur 1.1 geeft een schematische weergave van de stappen in de afweging. Figuur 1.1 De uitwerking van het beslisinstrument cameratoezicht 1.2.4 De uitkomst van de afweging In deze evaluatie leidt de afweging tot een transparante weergave per cameragebied van de argumenten om het cameratoezicht voort te zetten, af te bouwen of aan te passen. Deze argumenten kunnen worden gebruikt om een goed onderbouwde bestuurlijke beslissing over het cameratoezicht in de cameragebieden te nemen. In de argumentatie spelen onveiligheid en gebruik van de camera s een prominente rol. We ontlenen argumenten voor cameratoezicht met name aan een aantoonbare bijdrage aan de veiligheidszorg in gebieden die relatief onveilig zijn. Als cameratoezicht actief gebruikt wordt in onveilige gebieden (als onderdeel van een bredere veiligheidsaanpak) achten we het proportioneel. Dat betekent dat de voordelen van het instrument opwegen tegen de kosten (tijd, geld, capaciteit) en de nadelen (de inbreuk op de privacy van burgers). Als er geen duidelijkheid is over de bijdrage van het 5
cameratoezicht aan de veiligheid (omdat er relatief weinig incidenten zijn of omdat de camera s niet actief worden gebruikt), dan staat de proportionaliteit juist ter discussie. In gebieden waar cameratoezicht niet proportioneel is, zijn er weinig argumenten om op dezelfde wijze door te gaan. Er worden immers middelen (tijd, geld, capaciteit) ingezet die slecht renderen en die beter op een andere manier kunnen worden gebruikt. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door het cameratoezicht aan te passen of door het naar andere gebieden te verplaatsen, waar het meer effect zou kunnen sorteren op de veiligheid. Maar de middelen zouden ook anderszins voor veiligheidszorg gebruikt kunnen worden, zodanig dat ze wel aan de vergroting van de veiligheid ten goede komen. 1.3 Doel en vraagstelling van het onderzoek Doel Het doel van een evaluatieonderzoek van alle Amsterdamse cameraprojecten is een transparante beoordeling te geven van de cameraprojecten, waarop een besluit over het voortzetten, aanpassen of beëindigen van de verschillende cameraprojecten gebaseerd kan worden. Onderzoeksvragen De volgende onderzoeksvragen worden beantwoord: 1. Hoe is het cameratoezicht georganiseerd, met aandacht voor beleidsregie, operationele regie en techniek? Zijn er heldere plannen van aanpak met duidelijke doelstellingen? 2. Hoe functioneert het cameratoezicht in de praktijk, met aandacht voor waarneming, doormelding, opvolging en gebruik voor opsporing? Hoe verhoudt het gebruik zich tot de doelstellingen? 3. Welke delicten, overtredingen en vormen van overlast doen zich voor in het cameragebied en de omliggende gebieden? In hoeverre is er sprake van een beoogde trend in overeenstemming met doelstellingen en prioriteiten van cameratoezicht? 4. Hoe ontwikkelt de subjectieve veiligheid zich in de cameragebieden? In hoeverre is er sprake van een beoogde trend in overeenstemming met doelstellingen en prioriteiten van het cameratoezicht en het (bredere) veiligheidsbeleid? 5. Wat is er bekend over de ontwikkeling van de cameragebieden? In hoeverre is sprake van externe of autonome ontwikkelingen die de leefbaarheid en veiligheid beïnvloeden? 6. Welke argumenten zijn er per cameragebied voor het continueren, aanpassen of beëindigen van het cameratoezicht? 6
1.4 Onderzoeksopzet In het kader van het evaluatieonderzoek zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: Documentstudie Op grond van beschikbare documentatie zijn de kaders, de doelen en de organisatie van het cameratoezicht stadsbreed en per stadsdeel in kaart gebracht. Interviews In totaal zijn 28 professionals geïnterviewd over de uitvoering van het cameratoezicht. Analyse cijfermateriaal Cijfermateriaal uit verschillende bronnen (politie, uitkijkruimte, veiligheidsindex) is geanalyseerd om zicht te krijgen op de veiligheidssituatie in cameragebieden en het gebruik van de camera s. Straatinterviews met bewoners en passanten Door de dienst Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam zijn in totaal 4.244 straatenquêtes afgenomen onder bewoners en passanten. Aan hen werden onder andere vragen gesteld over hun veiligheidsbeleving in cameragebieden en over hun houding ten aanzien van cameratoezicht. Expertmeetings Per stadsdeel zijn expertmeetings gehouden over de (voorlopige) bevindingen van de evaluatie. Daarin werden resultaten op hoofdlijnen ter verificatie teruggelegd bij professionals. Daarnaast is een expertmeeting op het beleidsniveau van de centrale stad gehouden met de betrokken partners (politie, openbaar ministerie en dienst Stadstoezicht). Het onderzoek is tussen begin augustus en eind november 2013 uitgevoerd. 1.5 Leeswijzer Dit rapport heeft negen hoofdstukken. In hoofdstuk 2 worden de organisatorische, beleidsmatige en juridische kaders van het Amsterdamse cameratoezicht geschetst. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de operationele werking van het cameratoezicht. Hoofdstuk 4 geeft een eerste overzicht van de toepassing van het beslisinstrument op de negentien Amsterdamse cameraprojecten. In de hoofdstukken 5 tot en met 8 wordt het overzicht per project uitgewerkt. Daarbij zijn de cameraprojecten ingedeeld op basis van de uitkomst van het beslisinstrument. In hoofdstuk 9 trekken we conclusies en doen we aanbevelingen voor de toepassing van cameratoezicht in Amsterdam. 7
8
2 BELEIDSKADER EN ORGANISATIE 2.1 Achtergrond In 1997 werd rondom winkelcentrum Kraaiennest in Amsterdam Zuidoost gestart met een experiment met cameratoezicht. Er moest vooral een preventieve werking van uitgaan. Sinds die tijd zijn op verschillende plaatsen in de stad cameraprojecten gestart, met verschillende doelen. In 2013 zijn er negentien cameraprojecten in zes stadsdelen met in totaal 205 camera s. Camerabeelden worden sinds eind 2012 centraal uitgekeken in de Centrale Cameratoezichtruimte (CCTR). Voorheen werden de beelden decentraal uitgekeken door medewerkers van stadstoezicht of andere (particuliere) toezichthouders. Daarnaast was er een meekijkfunctie ingericht bij de politiebureaus in de gebieden met cameratoezicht. In het Amsterdamse Beleidskader Cameratoezicht zijn de functies van cameratoezicht als volgt omschreven: 1. het verhogen van de efficiëntie en effectiviteit van het optreden van politie en handhavers door het signaleren van situaties waar hun optreden gewenst is (proactie); 2. het voorkomen van openbare-ordeproblemen en strafbare feiten in een gebied (preventie); 3. het verhogen van het veiligheidsgevoel bij burgers en ondernemers. Daarnaast kunnen de bij cameratoezicht verkregen beelden worden gebruikt als bewijsmiddel. 1 Het verhogen van efficiënt en effectief politieoptreden moet niet verward worden met de uitvoering van opsporingstaken. Opsporing is nadrukkelijk een afgeleid doel. Opsporing als hoofddoelstelling verdraagt zich niet met artikel 151c Gemeentewet, dat cameratoezicht als instrument ter handhaving van de openbare orde regelt. De nadruk op de proactieve functie van cameratoezicht maakt duidelijk dat de functie van het cameratoezicht breder is dan preventie. De wijze waarop en de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de camera s en camerabeelden is om die reden in deze evaluatie zeker zo n belangrijke uitkomstmaat als de (ervaren) veiligheidssituatie in de gebieden waar de camera s worden gebruikt. 2.2 Beleidskader Het nieuwe Amsterdams Beleidskader Cameratoezicht is sinds november 2012 van kracht. De wettelijke voorwaarden van proportionaliteit en subsidiariteit die voor de inzet van cameratoezicht gelden, zijn door de 1 Amsterdams Beleidskader Cameratoezicht. Definitieve versie november 2012. 9
gemeente Amsterdam vertaald naar praktische voorwaarden voor de inzet van het middel: Er moet sprake zijn van een openbareordeprobleem omschreven in een probleemanalyse. Andere maatregelen hebben onvoldoende effect. Dit is een vertaling van het wettelijke subsidiariteitsbeginsel. Cameratoezicht is nooit de eerste of enige maatregel die in een gebied wordt toegepast, maar vult andere maatregelen aan. Dat is vastgesteld bij het instellen van cameratoezicht en geldt in alle onderzochte cameragebieden ten tijde van deze evaluatie nog steeds. Er is in alle gebieden fysiek toezicht (door politie of handhaving) en er worden andere openbareordemaatregelen getroffen, zoals betere verlichting of een alcoholverbod. Cameratoezicht is maatwerk en moet vanuit expliciete doelen worden ingezet. Voor elk cameraproject dient een Plan Van Aanpak (PVA) te zijn opgesteld door de gemeente (stadsdeel) in samenwerking met de politie van het basisteam (vroeger: wijkteam) dat in het cameratoezichtgebied operationeel is. De territoriale subdriehoek adviseert de burgemeester op basis van het PVA om te besluiten tot wel of geen inzet van cameratoezicht. Alle cameraprojecten worden regelmatig gelijktijdig en volgens dezelfde methode onder regie van de centrale stad geëvalueerd. Camera-inzet bij ernstige leefbaarheidsovertredingen zoals afvalproblematiek is met inachtneming van de bovenstaande voorwaarden mogelijk. Minder ernstige leefbaarheidsproblematiek of opsporingsdoeleinden kunnen cameratoezicht op grond van de gemeentewet niet rechtvaardigen. Ze kunnen wel als bijvangst van het cameratoezicht worden gesignaleerd en opgevolgd. 2.3 Organisatie en besluitvorming Stadsdelen nemen in samenwerking met de politie het initiatief tot cameratoezicht. De stadsdelen stellen een PVA op. Dat wordt afgestemd met de politie en besproken met de adviesgroep cameratoezicht (OOV, Dienst Stadstoezicht, politie). Daarna wordt het voorgelegd aan de territoriale subdriehoek. De burgemeester toetst het door de subdriehoek uitgebrachte advies en neemt daarop een besluit. Hij wijst de plaatsen aan waar cameratoezicht wordt uitgeoefend en bepaalt de plaatsingsduur. Daarbij wordt het onderscheid gemaakt tussen langdurig cameratoezicht (twee of vier kalenderjaren) en kortstondig cameratoezicht (een aantal maanden). We bespreken hieronder de rollen van de belangrijkste professioneel betrokkenen. Burgemeester/centrale stad De burgemeester wijst de plaatsen aan waar cameratoezicht wordt uitgeoefend en bepaalt de plaatsingsduur. De burgemeester informeert de 10
gemeenteraad over zijn besluiten. 2 De centrale stad heeft de centrale beleidsregie over het cameratoezicht. Dat houdt onder andere in dat er volgens de in de vorige paragraaf beschreven procedures eenduidige besluitvorming plaatsvindt over cameraprojecten. Bevindingen centrale beleidsregie Voordelen van de centrale beleidsregie zijn volgens professioneel betrokkenen dat er uniformer gewerkt kan worden en centraal ingekocht wordt bij een leverancier. Nadelen die door geïnterviewden genoemd worden, zijn dat zij minder korte lijnen ervaren en dat er (daardoor) minder flexibel gewerkt kan worden. Openbaar Ministerie Het Openbaar Ministerie (OM) is vanuit de territoriale subdriehoeken betrokken bij advisering van de burgemeester over het plaatsen van de camera s. 3 Daarnaast heeft het OM een rol in het bepalen van de beleidslijnen rondom cameratoezicht. Bevindingen rol OM In het verleden is vanuit de beleidsrol van het OM met name discussie geweest over de reikwijdte van artikel 151c Gemeentewet. Het doel van het cameratoezicht moet liggen in de openbareordebewaking. Beelden voor opsporingsdoeleinden zijn te kwalificeren als bijvangst. Het OM meent dat dit goed tot uitdrukking komt in het beleidskader van de gemeente Amsterdam. Op stadsdeelniveau werd en wordt daar nog wel eens van afgeweken. Sommige stadsdelen willen bijvoorbeeld (blijkens de uitkijkopdrachten) drugsdealers aanpakken. Dat is iets anders dan het tegengaan van drugsoverlast. Politie Net als het OM is de politie vanuit de territoriale subdriehoeken betrokken bij advisering van de burgemeester over het plaatsen van de camera s. Verder ligt op grond van artikel 151c, lid 3 Gemeentewet de operationele regie over het cameratoezicht bij de politie. Het begrip operationele regie wordt door gemeenten en politieteams uiteenlopend ingevuld. In Amsterdam is de dagelijkse leiding van de CCTR in handen van de politie. Daarnaast is er in de CCTR voor gekozen om supervisors van de politie in te zetten die de observanten van stadstoezicht begeleiden en die de waargenomen incidenten beoordelen. Op grond van die beoordeling vindt al dan niet doormelding naar de meldkamer van de politie of een lokaal politieteam plaats. Met de komst van de CCTR is de rol van de politie duidelijker geworden. Voorheen was de betrokkenheid van de politie bij het uitkijken per stadsdeel verschillend. De werkprocessen van de CCTR komen in het volgende hoofdstuk uitgebreider aan bod. 2 Amsterdams Beleidskader Cameratoezicht. Definitieve versie november 2012. 3 Amsterdams Beleidskader Cameratoezicht. Definitieve versie november 2012. 11
Stadsdelen Het initiatief voor een cameraproject ligt bij de stadsdelen. Het achterliggende idee daarbij is dat lokaal het beste zicht bestaat op de veiligheidssituatie. Stadsdelen stellen, in overleg met de politie, een PVA voor een nieuw cameraproject op. Daarnaast zijn zij (deels) eigenaar en financier van het cameraproject en zijn ze verantwoordelijk voor de lokale projectleiding, de benodigde vergunningen en het samenbrengen van betrokken partijen (zoals politie, handhavers, ondernemers). Nu een belangrijk deel van de beleidsregie en de operationele regie van het cameratoezicht centraal plaatsvinden, nemen stadsdelen een bijzondere positie in. Zij zijn met name verantwoordelijk voor het initiëren van cameraprojecten en het monitoren van bestaande projecten. Veel andere taken (algemeen beleid, uitkijken, evalueren) worden nu centraal uitgevoerd. De stadsdelen kunnen wel hun uitkijkwensen aangeven in uitkijkopdrachten aan de CCTR. Analyse plannen van aanpak Onder de negentien cameraprojecten die in deze evaluatie aan bod komen, zijn oude en nieuwe projecten. In sommige gebieden zijn er camera s sinds 2013, in andere gebieden hangen camera s er al langer. Er zijn sinds de start van de oudere projecten vaak nieuwe ontwikkelingen geweest in de gebieden, de gebieden zijn in de praktijk opnieuw afgebakend en er zijn veranderende inzichten over de werking en benutting van cameratoezicht. Daarmee zijn de oudere plannen van aanpak vaak niet meer upto-date. Toch vormen zij de basis voor de inrichting van het cameratoezicht in de desbetreffende projecten. De plannen van aanpak van de meest recente cameraprojecten zijn opgesteld volgens het format dat is opgenomen in het beleidskader. Naar verwachting kan er efficiënter en effectiever gewerkt worden als ook de plannen van aanpak van de oudere projecten aan dit format voldoen. Op grond van een plan van aanpak met bijgestelde prioriteiten en een duidelijke normering over de verwachtingen van het project kan periodiek beoordeeld worden in hoeverre het cameratoezicht na verloop van tijd nog steeds noodzakelijk is. Stadstoezicht Stadstoezicht levert de uitkijkers in de CCTR. De dienst verwerkt de uitkijkopdrachten van de stadsdelen in samenspraak met de politie tot een rooster voor de inzet van de uitkijkers. Ook worden de uitkijkers getraind in het uitkijken, is er een spottersopleiding om bepaald gedrag te herkennen en worden de uitkijkers bekend gemaakt met de cameragebieden en de problematiek die daar speelt. Er is geen structureel opleidingsprogramma voor de uitkijkers. 12
Bevindingen rol Stadstoezicht Voor de centralisatie van het cameratoezicht naar de CCTR werden camerabeelden in sommige projecten ook al door medewerkers van Stadstoezicht uitgekeken. Dat gebeurde niet op uniforme wijze. In het ene stadsdeel was de uitkijkruimte in het politiebureau gevestigd, elders in een apart gebouw. De mate van samenwerking met de politie was dan ook uiteenlopend vormgegeven (intensief of minder intensief). Sinds de CCTR er is, wordt op een uniforme manier met de politie samengewerkt. Het doormelden van incidenten aan medewerkers van Stadstoezicht en andere handhavers op straat gebeurt nog niet. Daardoor blijven de minder ernstige incidenten vaak liggen, omdat ze voor de politie geen prioriteit zijn. Dat is versterkt door de nieuwe inrichting van de politieorganisatie. Juist leefbaarheidsfeiten (zoals wildplassen, vuildumpen) zijn grote ergernissen van burgers. Stadstoezicht of andere handhavers kunnen er met behulp van cameratoezicht aan bijdragen dat er tegen opgetreden wordt. De verantwoordelijkheid voor de opvolging van dit type incidenten ligt bij de stadsdelen. 2.4 Samenvatting De belangrijkste bevindingen die in dit hoofdstuk zijn gepresenteerd, luiden: Er is een nieuw Amsterdams Beleidskader Cameratoezicht. Daarin is aandacht voor de organisatie en het feitelijk gebruik van cameratoezicht. Met het beleidskader is sprake van centrale regie op het cameratoezicht. Er wordt gestreefd naar meer eenheid in afwegingen en procedures om meer grip op de toepassing van het instrument te krijgen. Dat vertaalt zich ook naar de evaluatie van het cameratoezicht. Er is meer aandacht voor concrete doelen van cameraprojecten. Ook is er, in lijn met de Gemeentewet, een sterkere relatie met openbare orde en veiligheid. De instelling van een centrale uitkijkruimte (CCTR) heeft geleid tot meer aandacht voor eenduidig en professioneel uitkijken. Een eenduidige en betere registratie moet beter zicht geven op feitelijk gebruik, feitelijke benutting en opvolging van beelden. De veranderingen hebben geleid tot nieuwe rollen voor de organisaties die betrokken zijn bij het cameratoezicht. 13
14
3 OPERATIONELE WERKING CAMERATOEZICHT 3.1 Uitkijken, waarnemen en registreren Werkwijze CCTR De uitkijkfunctie van alle Amsterdamse cameraprojecten is gecentraliseerd in de CCTR. De CCTR is sinds december 2012 deels operationeel; sinds april 2013 zijn alle projecten aangesloten, is de personele bezetting op volle sterkte en wordt geheel volgens de werkprocessen gewerkt. Daarna is gewerkt aan de verbetering van de kwaliteit van de werkprocessen. In de CCTR zijn op hoofdlijnen vier processen te onderscheiden: uitkijken, waarnemen, registreren en rapporteren. Uitkijken en waarnemen In het algemeen geldt dat de uitkijkers zien wat ze geacht worden te zien en dat ze dat registreren en rapporteren. Observanten melden verdachte/ ernstige incidenten aan de supervisor van de politie. Deze meldingen worden beoordeeld en vervolgens worden meldingen al dan niet doorgegeven aan de meldkamer van de politie of lokale politieteams. Terugkoppeling over de inzet op straat naar aanleiding van waarnemingen komt er weinig. Er wordt gezocht naar een manier om dat consequent vorm te geven. Registratie en rapportage De registratie is gestandaardiseerd. In tegenstelling tot de situatie zoals die vóór de migratie naar de CCTR bestond, is geen sprake meer van vrije invoer. Daarmee heeft het systeem aan betrouwbaarheid gewonnen. De medewerkers van de CCTR geven aan dat het type waargenomen incidenten klopt met de uitkijkopdracht. Op basis van een analyse van de registratiegegevens blijkt dat voor de meeste projecten inderdaad het geval; meer informatie daarover is opgenomen in de hoofdstukken over afzonderlijke projecten. Verbeterprocessen De CCTR verkeert gedurende de onderzoeksperiode nog in een veranderproces. Er wordt gewerkt aan het verbeteren van werkprocessen om tot een effectievere en efficiëntere toepassing van cameratoezicht te komen. Enkele verbeterprocessen die momenteel lopen of bijna zijn afgerond zijn: Het afzonderlijk rapporteren van verkeersincidenten. De stadsdelen zien in rapportages een oververtegenwoordiging van verkeersincidenten. Dit geeft een vertekend beeld van de waargenomen incidenten per cameragebied. Verkeersincidenten worden door de uitkijkers nadrukkelijk als bijvangst gezien. Ze worden wel geregistreerd om op dit punt een goede informatiepositie te hebben. Dat is nuttig om bijvoorbeeld gevaarlijke verkeerssituaties op te lossen. Het is voor stadsdelen mogelijk rapportages te ontvangen waar de verkeersincidenten uitgefilterd zijn. 15
Het herkennen van situaties en personen is voor cameraobservanten een leerproces. Sommige incidenten blijven onopgemerkt, omdat zij simpelweg niet als zodanig worden herkend. Er wordt in de CCTR in toenemende mate aandacht besteed aan opleidingen en trainingen om ervoor te zorgen dat de observanten bepaalde vormen van crimineel en overlastgevend gedrag beter leren herkennen. Aan een structureel opleidingsprogramma ontbreekt het tot op heden. Het registreren van de opvolging van waargenomen incidenten gebeurt pas consequent vanaf augustus 2013. Dat wil zeggen dat de observanten door de politie toegezegde of zelf waargenomen opvolging via de camera s in de registratie opnemen. Vóór augustus 2013 is er geen goed beeld van de opvolging op straat van de incidenten die met de camera s worden waargenomen. Bredere inzet cameratoezicht Uit het onderzoek komt expliciet naar voren dat het cameratoezicht breder kan worden ingezet voor gemeentelijke openbareordeaangelegenheden, zoals het handhaven van gebiedsverboden. Dit is alleen mogelijk als uitkijkers toegang hebben tot politiegegevens (in dit geval: foto s van specifieke personen). Momenteel wordt terughoudendheid betracht met het verstrekken van deze gegevens. Het genoemde voorbeeld betreft echter een gemeentelijke taak in het kader van de openbareordebewaking. Door een convenant af te sluiten voor het gebruik van politiegegevens voor dergelijke specifieke acties kan het cameratoezicht beter benut worden. De politie en de gemeente onderzoeken momenteel de mogelijkheden van een dergelijk convenant. 3.2 Doormelden van incidenten Doormelding aan de politie Gemiddeld wordt in de onderzochte maanden in 2013 stadsbreed 53 procent van de waargenomen incidenten (exclusief verkeersincidenten) gemeld aan de supervisor in de CCTR. 1 Die oordeelt of het door de observant waargenomen incident gemeld dient te worden of niet, bijvoorbeeld omdat het niet ernstig genoeg is of inmiddels is opgelost. In de onderzochte maanden komt stadsbreed 32 procent van de waargenomen meldingen uiteindelijk uit bij de meldkamer of de wachtcommandant van de politie. Per cameraproject loopt het percentage aan de politie gemelde incidenten (sterk) uiteen. In de volgende hoofdstukken wordt daar per project op ingegaan. Doormelding aan handhavers en toezichthouders Een deel van de waargenomen incidenten staat geregistreerd als doorgemeld aan de meldkamer van de dienst Stadstoezicht. Dat wil zeggen dat het hier 1 In het onderzoek zijn de maanden dat de camerabeelden in de CCTR worden uitgekeken meegenomen. Het aantal maanden in 2013 wisselt per cameraproject, aangezien de projecten gefaseerd zijn aangesloten. In dit rapport wordt per project het aantal maanden aangegeven waar de data betrekking op hebben. 16
incidenten met taxi s betreft. Taxi-incidenten worden in het kader van de taxiaanpak (zie hieronder) doorgegeven aan de meldkamer van Stadstoezicht en opgevolgd door medewerkers van Stadstoezicht op de taxistandplaatsen. Taxiaanpak Per 1 juni 2013 is in Amsterdam een nieuwe taxiverordening van kracht. De nieuwe taxiverordening en de taxivergunningen zijn in het leven geroepen om misstanden rondom taxi s aan te pakken. De taxivergunningen moeten bijdragen aan regulering van gedrag waarmee misstanden worden voorkomen. Om toezicht te houden, worden camera s ingezet. Camerabeelden worden via de meldkamer van de dienst Stadstoezicht gebruikt om medewerkers van Stadstoezicht op de taxistandplaatsen aan te sturen. Betrokkenen geven aan dat de ervaringen met deze werkwijze goed zijn. Op grond van registraties over de maanden juni en juli 2013 blijkt dat de medewerkers van Stadstoezicht direct reageren op meer dan de helft van de doorgemelde incidenten rondom taxi s (54%). 3.3 Opvolging van camerabeelden Opvolging door de politie Een groot deel van de doorgemelde incidenten zal leiden tot politieactie op straat. Hoe groot dat deel is en wat er precies met de meldingen gebeurt, kan op grond van de in de onderzoeksperiode beschikbare registratiegegevens nog niet worden vastgesteld. Sinds augustus 2013 wordt consequent geregistreerd of opvolging al dan niet hard toegezegd is door de politie of waargenomen door de observanten. Tot de migratie naar de CCTR had ieder politiebureau in een gebied met een cameraproject de mogelijkheid om mee te kijken met de camerabeelden en op grond van eigen waarnemingen lokaal opvolging te geven aan beelden. Die mogelijkheid is in 2013 verdwenen. Door organisatorische veranderingen bij de politie verdwijnen de zogenoemde plots bij de wijkteams en daarmee verdwijnt de meekijkfunctie die op de beeldschermen op de plots was gesitueerd. In 2013 hebben de districtbureaus nog de beschikking over de meekijkfunctie. De decentrale plots worden op termijn vervangen door een centrale meekijkfunctie voor de politie. Alle geïnterviewde politieagenten geven aan dat zij het verdwijnen van de meekijkfunctie betreuren. Zij vrezen dat cameratoezicht hiermee verder van de politie op straat komt te staan. Politieteams kunnen een deel van dit gemis wel opvangen door gebruik te maken van een actiewerkplek in de CCTR. Daar kan een teamlid de rest van het team op straat aansturen en gerichte acties houden in de eigen buurt. Verschillende politieteams geven aan goede ervaringen te hebben met deze acties. Hoe vaak gebruik wordt gemaakt van de actiewerkplekken wordt niet geregistreerd. 17
Opvolging door toezichthouders en handhavers Met uitzondering van de meldingen op het gebied van taxiwaarnemingen aan Stadstoezicht worden tot op heden niet rechtstreeks op basis van camerabeelden meldingen doorgegeven aan handhavers en toezichthouders. Voor politieprioriteiten 3 (bijvoorbeeld vernieling) en 4 (meldingen ter kennisname) geldt dat alleen de lokale politieteams worden ingeseind en dat die de melding doorzetten naar handhavers van het stadsdeel, als de politie er geen opvolging aan kan geven. Voor incidenten met minder prioriteit (politieprioriteit 5 en hoger) is het momenteel onduidelijk wat er gebeurt. De opvolging van dergelijke incidenten gebeurt niet door de politie, maar zou idealiter door handhavers of toezichthouders van het stadsdeel plaatsvinden. Het verzorgen van opvolging door toezichthouders en handhavers is een verantwoordelijkheid van de stadsdelen. Ieder stadsdeel heeft zijn eigen team handhavers en toezichthouders en die hebben hun eigen bevoegdheden en manier van werken. Ook de werktijden wijken af. Dat bemoeilijkt op dit moment de centrale aansturing van handhavers. Daardoor blijven bepaalde zaken buiten zicht, kleine overlastfeiten worden door de politie niet opgepakt en door deze werkwijze ook niet door handhavers. Mogelijk kan een centrale meldkamer voor handhavers en toezichthouders dit proces in de toekomst verbeteren. De dienst Stadstoezicht wil deze meldkamerfunctie met de reeds bestaande meldkamer van de dienst graag vervullen, ook voor handhavers van de stadsdelen en andere toezichthouders in de openbare ruimte (zoals straatcoaches). Sinds 16 december loopt een pilot in Amsterdam-Oost, waar Stadstoezicht de meldkamerfunctie vervult en meldingen op grond van camerabeelden doorgeeft aan handhavers en toezichthouders op straat. 3.4 Gebruik van beelden achteraf Politiedistricten en rechercheteams kunnen beelden opvragen bij de CCTR in het kader van opsporingsonderzoek. Dat gebeurde in de periode van begin april tot eind september 2013 ruim 400 keer. In het overgrote deel van de gevallen (90%) worden beelden naar aanleiding van een aanvraag op een cd gebrand, zodat het politieteam ze kan gebruiken. Hoe vaak camerabeelden voor 2013 werden gebruikt in opsporingsonderzoek is met dit onderzoek niet inzichtelijk te maken, omdat het gebruik van beelden in opsporingsonderzoek door lokale politieheden op uiteenlopende wijze werd geregistreerd. Doordat beelden nu centraal worden opgevraagd, is de registratie verbeterd. 18
Tabel 3.1 Gebruik van camerabeelden achteraf (naar politiedistrict), per maand Districten 2 Apr Mei Jun Jul Aug Sept Totaal 1 28 53 44 24 42 37 228 2 2 5 5 9 1 7 29 3 11 13 11 2 5 6 48 4 1 1 7 7 9 3 28 5 6 5 8 9 3 5 36 Overige 12 6 9 21 9 7 64 Totaal aantal aanvragen 60 83 84 72 69 65 433 Gebrand 60 83 84 72 51 41 391 Aanvraag niet uitvoerbaar nvt nvt nvt nvt 18 24 42 Bron: registratie CCTR Waar aangegeven staat dat de aanvraag niet uitvoerbaar is, betekent dit dat de camera stuk was, de (vaste instelling van de) camera de andere kant op stond of dat er helemaal geen camera s waren. Hoe vaak beelden in een strafzaak zijn gebruikt, is niet bekend. 3.5 Techniek De migratie van de camerasystemen naar de CCTR heeft ervoor gezorgd dat veel verschillende cameratypen op één systeem zijn aangesloten. Dat leidt soms tot storingen: Een deel van de camera s is verouderd. Er is soms te weinig onderhoud gepleegd aan de camera s. Camera s zijn in het verleden door verschillende cameraleveranciers geleverd en zijn van uiteenlopende kwaliteit. Draadloze camera s zijn naar hun aard vaak storingsgevoelig. Daar waar er een draadloze verbinding is, kunnen veel stoorzenders in de weg staan (bijvoorbeeld hoge gebouwen) waardoor het signaal slecht doorkomt. Ook het weer is van invloed. Ook het systeem zelf heeft (mede daardoor) vaak met storingen te maken. In de onderzoeksperiode vonden breakdowns plaats van één tot acht uur aaneengesloten. Daarnaast zijn vastlopers in de joysticks en schokkerige beelden een veelvoorkomend probleem. Het systeem voldoet in zijn algemeenheid echter aan de door de gemeente gestelde vereiste van 98 procent beschikbaarheid. Langdurige storingen leiden tot een vertekend beeld in de registraties. In sommige cameragebieden worden nauwelijks incidenten waargenomen, maar mogelijk is dat te wijten aan het feit dat camera s met storingen te kampen 2 In politiedistrict 1 bevinden zich de cameraprojecten Stationseiland, Uitgaanspleinen en Wallen-Nieuwendijk. Onder district 2 vallen het Buikslotermeerplein, de Pont Buiksloterweg en de Indische Buurt. In district 3 liggen de cameraprojecten Amsterdamse Poort, Ganzenpoort, Gein en Holendrecht. Onder district 4 vallen de Diamantbuurt en De Pijp. De projecten Belgiëplein, Delflandplein, Abraham Staalmanplein, Sierplein, Overtoomse Veld, Osdorpplein en Dobbe- en Burgemeestersbuurt vallen onder district 5. 19
hadden. Waar dat het geval blijkt, is daar in de afweging ten aanzien van die projecten rekening mee gehouden. In 2012 zijn nieuwe werkprocessen beheer en onderhoud vastgesteld voor het cameratoezicht die technische problemen in de toekomst moeten voorkomen. Er wordt nu gewerkt met vaste leveranciers, waardoor systemen beter op elkaar aansluiten en minder storingsgevoelig zijn. 3.6 Samenvatting De belangrijkste bevindingen die in dit hoofdstuk zijn gepresenteerd zijn: De CCTR zit gedurende de onderzoeksperiode nog in een veranderproces. Er wordt gewerkt aan het verbeteren van werkprocessen om tot een effectievere en efficiëntere toepassing van cameratoezicht te komen. Bredere inzet van camera s is mogelijk. Dat kan bijvoorbeeld door uitkijkers ook een rol te geven in de handhaving van gebiedsverboden. Daarvoor is echter toegang tot politiegegevens nodig. Dat moet zorgvuldig geregeld worden door bijvoorbeeld een convenant op te stellen. De mogelijkheden daartoe worden door de politie en de gemeente onderzocht. Organisatorische keuzes bij de politie maken dat ad-hoc-cameragebruik door lokale politieteams vermindert. Het wegvallen van de meekijkfunctie op politiebureaus zorgt voor een minder sterke relatie met de benutting van beelden door operationele politiemensen met veel kennis van de directe omgeving. Er wordt tot op heden niet rechtstreeks opvolging gegeven aan beelden door handhavers en toezichthouders. Er is behoefte aan een meldkamer die opvolging van minder ernstige incidenten garandeert. De politie kan beelden opvragen bij de CCTR in het kader van opsporingsonderzoek. Dat gebeurde in de periode van begin april tot eind september 2013 ruim 400 keer. Hoe vaak beelden in een strafzaak zijn gebruikt, is niet bekend. Er wordt sinds de centralisatie gewerkt met vaste leveranciers en aannemers, waardoor camerasystemen beter op elkaar aansluiten en minder storingsgevoelig zijn. 20
4 PROPORTIONALITEIT VAN CAMERATOEZICHT In hoofdstuk 1 is de toepassing van het beslisinstrument uiteengezet. Er zijn drie stappen. In de eerste stap spelen twee criteria een rol: de (ontwikkeling van de) objectieve veiligheid in het cameragebied en het gebruik van de camerabeelden voor de handhaving. Het is mogelijk dat de eerste stap al tot een duidelijke conclusie leidt (in termen van proportionaliteit en dus continueren of afbouwen). Als na de eerste stap geen duidelijke conclusie kan worden getrokken, volgt een tweede stap, waarin wordt nagegaan in hoeverre het cameratoezicht een positieve invloed op de veiligheidsbeleving in het gebied heeft. Voor alle cameraprojecten geldt verder dat een beslissing over de toekomst van het cameratoezicht beïnvloed kan worden als er duidelijke aanwijzingen zijn voor een verandering van de veiligheidssituatie door demografische, sociaaleconomische en ruimtelijke ontwikkelingen. Alle negentien cameraprojecten zijn aan de hand van het beslisinstrument beoordeeld. Van de negentien cameraprojecten zijn er vier waarover nog te weinig gegevens beschikbaar zijn om ze met het beslisinstrument te beoordelen. Dit komt doordat ze pas erg kort operationeel zijn, gedurende de onderzoeksperiode lange tijd in een fase van herstructurering zijn geweest, er lange tijd storingen zijn geweest waardoor de camera s niet gebruikt konden worden en/of doordat er onduidelijkheid is over de exacte gebiedsafbakening. Van de resterende vijftien cameraprojecten zijn er elf waarbij de afweging op grond van de eerste stap in het beslisinstrument kan worden gemaakt. Dat gebeurt dus op grond van de onveiligheid in het gebied en het gebruik van het cameratoezicht voor de handhaving. Bij zes van deze elf projecten vinden we sterke argumenten voor proportionaliteit en dus om het cameratoezicht te continueren. Bij vijf van de elf projecten zijn juist sterke argumenten om het cameratoezicht te beëindigen, omdat het niet proportioneel is. Er resteren nog vier projecten waarbij de afweging over proportionaliteit niet op grond van de eerste stap in het beslisinstrument kan worden gemaakt. Voor deze projecten betrekken we het effect van de camera s op de veiligheidsbeleving van bewoners en bezoekers in de afweging. Bij deze vier projecten wijzen de argumenten overwegend in de richting van proportionaliteit (en dus continueren). Bij drie van deze vier projecten wordt minder actief gebruik gemaakt van de camerabeelden en zijn er dus aanpassingen wenselijk. 21
Voor alle cameraprojecten hebben we bij de veiligheidscoördinatoren nagevraagd of zij nieuwe ontwikkelingen kennen die de toekomstige veiligheidssituatie (en daarmee ook de proportionaliteit van het cameratoezicht) in de cameragebieden ingrijpend beïnvloeden. Daarbij zijn vooral argumenten en factoren genoemd die rechtstreeks met het huidige cameratoezicht samenhangen. Er zijn dus geen nieuwe demografische, sociaaleconomische of ruimtelijke ontwikkelingen gesignaleerd, zoals ze in het beslisinstrument bedoeld worden. Een uitzondering is de aanleg van een station voor de nieuwe metrolijn bij het Buikslotermeerplein, die gepaard gaat met grootschalige werkzaamheden aan de openbare ruimte (waaronder de verplaatsing van het busstation). De verwachting van het stadsdeel is dat dit de veiligheidssituatie in het cameragebied Buikslotermeerplein zou kunnen beïnvloeden. Omdat we geen empirische gegevens kennen over de invloed van dergelijke bouwwerkzaamheden op de onveiligheid en bijdrage van cameratoezicht aan het verminderen van problemen, hebben we deze fysiekruimtelijke ontwikkeling niet als doorslaggevend argument gebruikt. De laatste stap in het beslisinstrument leidt dus nergens tot een aanpassing van de uitkomst en hij wordt in het vervolg dan ook niet meer genoemd. Figuur 4.1 geeft een overzicht van de uitkomst van de afwegingen. Figuur 4.1 Afwegingen beslisinstrument cameragebieden In de volgende hoofdstukken worden de afwegingen rond de negentien projecten systematisch weergegeven. 22