Weekblad voor Fiscaal Recht, Nieuwe Europese aanpak btw-fraude? Klik hier om het document te openen in een browser venster Vindplaats: WFR 2013/1382 Bijgewerkt tot: 19-11-2013 Auteur: Mr. M.A. Griffioen en prof. dr. mr. E.C.J.M. van der Hel van Dijk RA [1] Nieuwe Europese aanpak btw-fraude? De Europese Unie loopt jaarlijks miljarden euro s mis ten gevolge van grensoverschrijdende btw-fraude. Na de invoering van het huidige btw-stelsel bleek al snel dat dit stelsel weeffouten bevatte en fraudegevoelig was. De aanpak van btw-fraude is sindsdien onderwerp van gesprek in de Europese Unie (EU) en er lijkt geen einde te komen aan nieuwe maatregelen om de fraude te bestrijden. Tot nu toe blijken die maatregelen weinig effectief. In juni 2013 hebben de Europese ministers overeenstemming bereikt over (wederom) een aantal (tijdelijke) maatregelen ter bestrijding van de fraude. Hebben nieuwe maatregelen zin? En zullen ze leiden tot een effectieve Europese aanpak van de btw-fraude? 1Inleiding De btw is een belangrijke pijler onder het Europese (en inmiddels ook internationale) handelsverkeer. Het is de belasting waar alle ruim 500 miljoen burgers en bedrijven in de EU mee te maken hebben. De zwakheden in het btw-stelsel, met name met betrekking tot grensoverschrijdende transacties en het ontbreken van de koppeling tussen de btw-afdracht door de leverancier en de btw-teruggave aan de afnemer, maken lidstaten kwetsbaar voor fraude. De schattingen over de omvang van de zogenoemde btw-tax gap in Europa lopen uiteen. Een recente schatting (over het jaar 2011) ligt rond de 193 miljard euro per jaar. [2] Nog interessanter dan het absolute getal zou het zijn om te weten wat de samenstelling van de tax gap is en of die in de loop van de jaren is toe- of afgenomen. Welk deel van de btw-tax gap komt voort uit het maken van (onopzettelijke) fouten of het niet (kunnen) betalen van de btw ten gevolge van de crisis en welk deel heeft betrekking op fraude? Helaas geeft de recente schatting geen duidelijk inzicht in de samenstelling van de gap, wel is duidelijk dat de gap ten opzichte van een eerdere schatting (over het jaar 2006) bijna is verdubbeld. [3] Dit geeft aan dat we met een serieus en ook tamelijk hardnekkig fenomeen te maken hebben. In tijden waarin de meeste landen zich genoodzaakt zien om in hun uitgaven te snoeien en hun inkomsten te verhogen komt er steeds meer druk te staan op een effectieve aanpak van de btw-fraude. Met andere woorden: een aanpak die er in slaagt om de tax gap op btw-gebied terug te dringen. Zowel de publieke opinie als de politiek reageren veelal primair als de geschatte omvang van de fraude ter sprake komt: met extra menskracht moet het mogelijk zijn om de fraudeurs te pakken en de gemiste belastingopbrengsten terug te halen. Is de werkelijkheid inderdaad zo simpel? Of vraagt bestrijding van de btwfraude in Europa wellicht om een andere manier van denken en handelen in vergelijking met de huidige aanpak, om effectief te zijn? Zolang de EU het huidige btw-stelsel niet fundamenteel wijzigt, zal de btw-fraude blijven bestaan. De praktijk leert dat een dergelijke fundamentele wijziging niet zo maar is gerealiseerd. [4] De focus ligt daarom op (tijdelijke) wettelijke maatregelen en het adequaat managen van de compliance risico s (fiscaal toezicht). Omdat we te maken hebben met een Europees probleem, heeft dat alleen maar zin als alle EU-lidstaten hierin gezamenlijk optrekken. Nederland heeft zijn handhavingsaanpak in de afgelopen jaren gewijzigd en slaagt er volgens onderzoek van de Rekenkamer beter in om de fraude te bestrijden. Hoe ziet de Nederlandse aanpak eruit en kunnen we die vertalen naar een Europese aanpak? In onderdeel 2 beschrijven wij de traditionele aanpak van de btw-fraude. Onderdeel 3 beschrijft het werken volgens compliance risk management. In onderdeel 4 bespreken wij de huidige ontwikkelingen in Nederland. Wij kijken hierbij met name naar de omgeving waarin ondernemers opereren en de 1
ontwikkeling van een zogenoemde multidisciplinaire aanpak. Vervolgens beschrijven we kort de kansen van een dergelijke aanpak op Europees niveau en besluiten we deze bijdrage met conclusies in onderdeel 5. 2Aanpak btw-fraude De bestrijding van de btw-fraude in Europa verloopt moeizaam. In 2009 trokken de Algemene Rekenkamers van Nederland, België en Duitsland de conclusie dat de aanpak van de btw-fraude in de Europese Unie faalde. Uit een gezamenlijk rapport bleek dat de informatie-uitwisseling tussen belastingautoriteiten nog steeds tijdrovend en omslachtig was. Een betere samenwerking tussen de EU-lidstaten en meer prioriteit aan dit fenomeen in de individuele lidstaten, moeten leiden tot een adequate bestrijding. [5] Ook de Europese Commissie (EC) kwam tot een dergelijke conclusie. Dat leidde tot een aantal (wettelijke) maatregelen op Europees niveau. Die moeten de lidstaten in staat stellen (beter) geautomatiseerd inlichtingen te verzamelen en uit te wisselen en te zorgen voor een betere bestrijding van de btw-fraude (o.a. via een gedecentraliseerd netwerk, Eurofisc). [6] In Nederland nam de toenmalige Staatssecretaris van Financiën op basis van de aanbevelingen in het rapport van de Rekenkamer een aantal maatregelen waarbij meer nadruk komt te liggen op preventie en intelligence in de aanpak van de btw-fraude. Ook zet de Belastingdienst meer capaciteit in om zaken te behandelen en treft hij maatregelen om beter te sturen op de aanpak van fraude. [7] 2
Figuur 1 [8] Een van de meest omvangrijke vormen van btw-fraude is de zogenoemde carrouselfraude. Bij deze vorm van fraude wordt grensoverschrijdend samengewerkt om een grote btw-teruggave te incasseren, terwijl de daarmee samenhangende btw-afdracht niet plaatsvindt. Zie figuur 1 voor een korte uitleg over deze vorm van fraude. Waarom is nu het traditionele toezicht van een belastingdienst niet voldoende voor de bestrijding van de carrouselfraude en andere vormen van btw-fraude? Het traditionele toezicht is vooral repressief gericht. Dit betekent het selecteren van risicovolle aangiftes en het (achteraf) controleren daarvan, bijvoorbeeld door middel van een onderzoek ter plaatse. In een dergelijke aanpak heeft de fraude zich al gemanifesteerd en vist een belastingdienst achter het net vanwege de tijd die verstrijkt tussen het indienen van een aangifte c.q. het uitbetalen van een belastingteruggave ten opzichte van de uiteindelijke controle. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van de carrouselfraude zijn de tijdigheid van informatie en de gewenste snelheid van handelen overigens grotendeels afhankelijk van de samenwerking met andere lidstaten. Die bleek uit het eerder genoemde onderzoek van de Rekenkamer nogal tijdrovend en omslachtig. De basis voor de aanpak van btw-fraude is bovendien vooral gebaseerd op de interne gegevensstromen (registratiegegevens, aangiftegegevens, etc.) van een belastingdienst (en van de collega-belastingdiensten in andere landen). Vaak is informatie van derden alleen te verkrijgen in individuele gevallen en als er al een vermoeden is van fraude. Dat beperkt de informatiepositie van een belastingdienst, zeker als het gaat om het tijdig detecteren van fraude. Van belang is daarom een vorm van toezicht te ontwikkelen die de geschetste nadelen van het traditionele toezicht tenietdoet. 3Compliance Risk Management Eind vorig jaar heeft de EC een uitgebreid actieplan gelanceerd om de belastingfraude in Europa aan te pakken. [9] Interessant is dat de Commissie als een van de onderdelen van dit veelomvattend actieplan de versterking van het compliance risk management in Europees verband noemt. [10] Wat bedoelt ze daarmee? In het compliance risk management maakt een belastingdienst systematisch en onderbouwd vanuit een totaal beeld keuzes om zo efficiënt en effectief mogelijk zijn compliance risico s te managen. [11] Een dergelijke benadering richt zich op de beïnvloeding van het gedrag van belastingplichtigen. Afhankelijk van het gedrag en de achterliggende oorzaak van non-compliance (root-cause analysis) kiest een belastingdienst een adequate mix van handhavingsinstrumenten om belastingplichtigen te bewegen regels na te (blijven) leven en nietnaleving tegen te gaan. [12] Het handhavingsinstrumentarium omvat een heel scala van preventieve en repressieve maatregelen, o.a. vereenvoudiging van wetgeving, voorlichting, horizontaal toezicht, handhavingscommunicatie, controle en opsporing, die in combinatie worden toegepast op (groepen) belastingplichtigen. Compliance risk management is een andere manier van toezicht houden vergeleken met de traditionele manier. De meest opvallende verschillen zijn in onderstaande tabel weergegeven. 3
Uitgangspunt is bovendien een omgeving te creëren waarin de kans op het maken van fouten zo klein mogelijk is (preventief en proactief). Samenwerking met partijen in de omgeving van een belastingplichtige, zoals belastingadviseurs, accountants, brancheorganisaties, maar ook banken, het notariaat en andere relevante stakeholders, is hiervoor onmisbaar. Een dergelijke samenwerking verhoogt bovendien de informatiepositie van een belastingdienst over (het gedrag van) een belastingplichtige en zijn omgeving. In Europees verband is deze manier van werken nog volop in ontwikkeling. [13] In Nederland is deze manier van denken en werken in 2008 geïntroduceerd onder de naam handhavingsregie. [14] De termen compliance risk management en handhavingsregie gebruiken we in dit artikel als synoniem. Hoe verhoudt deze manier van werken zich nu tot de aanpak van de btw-fraude in Nederland? 4Ontwikkelingen aanpak btw-fraude Nederland 4.1 Maatregelen aanpak btw-fraude In 2012 concludeert de Nederlandse Rekenkamer in aansluiting op haar onderzoek uit 2009 dat extra capaciteit is ingezet, dat er meer bestuurlijke aandacht is voor fraudebestrijding en dat de Belastingdienst (inclusief FIOD) meer regie voert op de aanpak ervan. [15] De Belastingdienst werkt inmiddels vanuit de handhavingsregie (compliance risk management) en kijkt bij de aanpak van de btw-fraude systematisch en gestructureerd naar alle relevante belastingplichtigen (ondernemers). Een dergelijke aanpak voorkomt het over het hoofd zien van neveneffecten. In de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat de introductie van een verleggingsregeling in een bepaalde branche, vrij gemakkelijk kan zorgen voor verschuiving van de btw-fraude naar een andere branche of lidstaat. Het is van belang om dat tijdig te signaleren en de betrokken branches en lidstaten te waarschuwen. Bovendien heeft de Belastingdienst, analoog aan de uitgangspunten van de handhavingsregie, verschillende preventieve en repressieve maatregelen genomen. Preventieve maatregelen zijn bijvoorbeeld de opschoning van inactieve btw-nummers om misbruik hiervan te voorkomen, de introductie van een verleggingsregeling [16] voor CO 2 -emissierechten, mobiele telefoons, tablets en dergelijke, een btwentrepotregeling voor gas en elektriciteit [17] en het versturen van zogenoemde waarschuwingsbrieven om 4
ondernemers erop te wijzen dat zij het risico lopen in een carrouselfraude betrokken te raken. Daarnaast hanteert de Belastingdienst repressieve maatregelen in de vorm van opsporingsonderzoeken in samenwerking met het Openbaar Ministerie. Ook versterkt de Belastingdienst de intelligence. Maatregelen om de detectie van fraude te bevorderen zijn bijvoorbeeld de vastlegging en analyse van verificatie van btw-nummers om gegevens te verkrijgen voor het opstellen van risicoprofielen en de uitwisseling van informatie over nieuwe ontwikkelingen en fraudepatronen via Eurofisc. [18] De staatssecretaris zegt over de huidige aanpak: Kernbegrippen daarbij zijn preventie en het gebruik van intelligence alsmede internationale samenwerking en gegevensuitwisseling. De opstelling van Nederland in EU-verband is proactief en gericht op actieve samenwerking met andere Lidstaten. [19] 4.2Multidisciplinaire aanpak Ondanks de verbeterde aanpak constateert de staatssecretaris dat er nog steeds sprake is van een aanzienlijke fraude. andere de zogenoemde multidisciplinaire aanpak. Multidisciplinaire aanpak staat in deze context voor een aanpak lang handhavingsregie. Dit betekent een structurele en geïntensiveerde samenwerkingmet andere overheidspartijen en priva met het doel om btw-fraude te voorkomen dan wel in een vroegtijdig stadium te stoppen en de criminelen achter de frau sporen. [20] Samenwerking is een van de bouwstenen van de handhavingsregie, om de kennis over belastingplichtigen te aan het keten denken (alle schakels betrekken) en een omgeving te creëren waarin de kans op het maken van fouten Omgeving Iedere belastingplichtige opereert in een omgeving. Een fraudeur gebruikt of misbruikt zijn omgeving om onterecht ge verschillende landen) te onttrekken. Hij heeft een infrastructuur nodig om succesvol te kunnen frauderen. Die bestaat rechtspersonen, btw-identificatienummers, bankrekeningen, transportmogelijkheden, opslagfaciliteiten, leveranciers en In het geval van fraude betekent een aanpak in het kader van handhavingsregie het beïnvloeden van de belastingplicht fraudeur en het samenwerken met de partijen uit zijn infrastructuur. In zijn brief van 29 mei 2012 noemt de staatssecre de Belastingdienst, de FIOD, het Openbaar Ministerie, het Ministerie van Veiligheid en Justitie, de Politie, instellingen v bankwezen, (belasting)adviseurs, de Kamer van Koophandel, het notariaat en het bedrijfsleven zelf. [21] Als iedere partij zijn rol vervult met voldoende kennis van het fenomeen btw-fraude en in staat is om signalen te onderk een (dreigende) btw-fraude, dan bemoeilijkt dat het opzetten van een infrastructuur om te frauderen. Kennisdeling tusse vroegtijdig waarschuwen bij een vermoeden van fraude, maken bovendien het verdienmodel om te frauderen minder i 5
De multidisciplinaire aanpak sluit aan bij de eigen verantwoordelijkheid en eigen belangen van de genoemde partijen. N belang hebben alle partijen naar ons idee voldoende eigen belangen om samen te werken. Zo hebben het bankwezen, accountants de wettelijke verplichting om ongebruikelijke transacties te melden. [22] Daarnaast speelt voor deze partijen aansprakelijkstelling. [23] Voor het bedrijfsleven geldt dat de Belastingdienst de voorbelasting of het nultarief kan weiger ondernemer wist of had moeten weten dat hij in een fraudeketen handelt. [24] De prejudiciële vragen die de Hoge Raad gesteld, benadrukken de zorgvuldigheid die het bedrijfsleven dient te betrachten in zijn handelscontacten. [25] Verschillende fasen De multidisciplinaire aanpak voltrekt zich in een aantal fasen. In bovenstaande tabel hebben wij de verschillende fasen Een geïntensiveerde samenwerking kan pas tot stand komen als partijen zich bewust zijn van het fenomeen btw-fraude infrastructuur van de fraudeur. Voorlichting, informeren en kennisdeling zijn essentieel voor de eerste fase van een mul Informatie op een website, een toelichting op een btw-aangifte, een interview in een vakblad van een beroepsgroep, ee krant of een fraudemeldpunt op de website van de Belastingdienst, allemaal voorbeelden van uitingen die partijen kunn bewustwording van het fenomeen btw-fraude. [26] De tweede fase van de multidisciplinaire aanpak houdt in dat partijen zelf invulling geven aan hun (wettelijke) rol. Banke ongebruikelijke transacties en scannen hun klanten indien nodig. Adviseurs of accountants wijzen hun klanten op de r weigeren in extreme situaties zelfs bepaalde klanten. Bedrijven die handelen in risicovolle goederen en/of diensten heb beleid en zijn zorgvuldig met wie ze handelen. De derde fase ziet op het vroegtijdig melden van mogelijke risico s. De betrokken partijen melden mogelijke fraudesigna FIOD. De ontvangen signalen worden verwerkt en geanalyseerd. In de vierde en laatste fase ontwikkelen partijen op basis hiervan een (nieuwe) aanpak, bezien zij of de beschikbare jur ruimte bieden en treden zij op. Dit kan op individueel casus niveau, maar ook door een waarschuwing af te geven aan d markt dan wel een voorstel tot aanpassing van regelgeving te doen. Het vroegtijdig delen van ervaringen en kennis ove 6
fenomenen vormt de ruggengraat van de multidisciplinaire aanpak. Betrokken partijen In figuur 2 geven we de multidisciplinaire aanpak schematisch weer. In dit schema zijn de verschillende partijen gecate verantwoordelijkheden en rollen. Figuur 2 [27] Toelichting (1) Een van de bouwstenen voor de multidisciplinaire samenwerking is de privaat-publieke samenwerking met he van het voorkomen dan wel het snel stoppen van mogelijke btw-fraude zijn financiële gegevens van banken bela veel sneller te ontdekken dat er sprake is van mogelijke btw-fraude dan vanuit de gegevens van de btw-aangifte de wettelijke verplichting op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (WW ongebruikelijke transacties binnen veertien dagen te melden aan de Financial Intelligence Unit (FIU)-Nederland. transactie verdacht verklaren en doorgeven aan een opsporingsinstantie (Belastingdienst/FIOD). De Belastingdie het strafrecht en niet onder het administratieve recht beschikken over de melding van verdachte en/of ongebruik In de loop der jaren heeft de Belastingdienst (inclusief FIOD) zijn visie op toezicht veranderd. Er is een verschuiv 7
controleren of er iets mis is, naar het voorkomen dat er iets mis gaat. Een ontwikkeling die is ingezet vanuit het c (handhavingsregie). Meldingen van ongebruikelijke transacties zouden naar ons idee vroegtijdig beschikbaar mo administratieve toezicht van de Belastingdienst om de slag te maken naar het voorkomen dan wel zo snel moge btw-fraude. Regelgeving laat dit echter (nog) niet toe. Ook het notariaat vormt een belangrijke bouwsteen in de multidisciplinaire samenwerking. Een ondernemer moe oprichting of overname van een rechtspersoon. Daarbij heeft de notaris de verplichting onderzoek te doen naar d is, net als de banken, verplicht melding te doen van ongebruikelijke transacties op basis van de WWFT. Essentie fenomeen btw-fraude. Dat geldt ook voor de financiële instellingen. Naast kennis over de btw-fraude, is van bela fenomeen kunnen herkennen. Dat is naar ons idee de sleutel tot daadwerkelijke melding van ongebruikelijke tran (2) Een voorbeeld van samenwerking binnen de overheid is het toezicht op rechtspersonen door de dienst Justis voorkomen en bestrijden van misbruik door rechtspersonen. Aan de hand van risicoprofielen genereert Justis zo risicomeldingen, die zij vervolgens analyseert en beoordeelt. Op basis van de aard van de melding geeft Justis a van afnemers, waaronder de Belastingdienst, de melding door. [31] Het succes van deze samenwerking in het kader van fraudebestrijding hangt af van de kwaliteit van de risicoprof doorzetten van de meldingen en de opvolging door de Belastingdienst. Gaat dit goed, dan wordt de speelruimte We moeten in het achterhoofd houden dat het voor de Belastingdienst, als bewaker van de schatkist, niet allee ontvangen als er sprake is van een verdachte rechtspersoon. Informatie over een rechtspersoon die geld terug indient, kan ook van belang zijn. Gerichte risicomeldingen helpen de Belastingdienst om de juiste aanpak te kiez verschillend soort gedrag van een belastingplichtige. (3) Ook het reguliere bedrijfsleven kan onderdeel zijn van de infrastructuur van een fraudeur. Goederen, dienste verschillende schakels in de keten om zo de fraude te versluieren. Zorgvuldigheid is geboden, zeker als de onde risicogoederen, zoals auto s, elektronica en metalen. Onderdeel van die zorgvuldigheid is een know your custom handelt. Onzorgvuldig handelen kan leiden tot weigering van voorbelasting of het niet van toepassing zijn van he aansprakelijkstelling is mogelijk in geval van risicogoederen. [32] Kennis van het fenomeen btw-fraude helpt het bedrijfsleven voorkomen dat het betrokken raakt in een fraude me (kosten, imagoschade). Een oplettend bedrijfsleven maakt het voor de fraudeur moeilijker om de fraude te realis voorkomt (toekomstige) fraude. Bij dit bewustwordingsproces kunnen brancheverenigingen, accountants en advi spelen. Een goed voorbeeld is de samenwerking met de Bovag. [33] Het sluitstuk hierop vormt de mogelijkheid om vermoedelijke fraude dan wel nieuwe ontwikkelingen of fenomene maar ook vertegenwoordigers van brancheverenigingen, adviseurs etc. kunnen nu meldingen doen via de Belas mening dat het direct melden bij experts op een herkenbaar punt drempelverlagend werkt en een toegevoegde w multidisciplinaire aanpak. De Belastingdienst kan vervolgens acteren op deze meldingen. Dat acteren kan bestaan uit waarschuwen van h bijvoorbeeld in het geval van fraude met koper kathoden is gebeurd. [35] Meldingen kunnen uiteraard ook leiden t handhavingsinstrumenten zoals het intrekken van btw-nummers, boekenonderzoeken en/of opsporingsonderzoe over fenomenen tussen overheid en bedrijfsleven kan ook leiden tot wijziging van wetgeving. De staatssecretaris dreiging van fraude in de handel met gas en elektriciteit na overleg met de energiebeurs APX-ENDEX en de sec genomen om fraude te voorkomen. [36] (4) Als voorbeeld uit het vierde en laatste blok zoomen we in op de financieel dienstverleners of adviseurs. [37] D hebben, afhankelijk van de omvang van het kantoor en de soort klanten, meer of minder kennis van het fenomee speurtocht op het internet leert dat veel dienstverleners over het onderwerp communiceren. Van korte berichten risicogoederen, informatie over de verleggingsregeling en het nultarief tot uitgebreide publicaties. Afhankelijk van zou je de vraag kunnen stellen in hoeverre de kennis van de adviseur over dit fenomeen een rol speelt bij het aa moeten weten door de Belastingdienst. In het geval een adviseur zijn klant niet of niet goed adviseert omtrent d btw-fraude, loopt de adviseur naar ons idee het risico civiel aansprakelijk gesteld te worden. De rol binnen de multidisciplinaire aanpak van deze groep zou zich naar onze mening met name moeten richten 8
waarschuwen en afhankelijk van de opdracht van de klant het voorkomen dat deze ongewild onderdeel wo oplettende adviseur beschermt zijn klant en daarmee de Europese schatkisten. 5Conclusies Btw-carrouselfraude is een maatschappelijk probleem. Het raakt niet alleen de schatkist, maar ook het bonafide bedrijfsleven en daarmee ook de consument. Alle partijen die deel uitmaken van de infrastructuur van de fraudeur hebben een maatschappelijke verantwoordelijkheid in het kader van fraudebestrijding. Idealistische maatschappelijke belangen kunnen echter in het gedrang komen als commerciële belangen te groot worden. Alle partijen hebben daarnaast echter ook een eigen belang en verantwoordelijkheid. Die vormen de kern van de multidisciplinaire aanpak. De Belastingdienst en FIOD werkt volgens de uitgangspunten van de handhavingsregie. Dat betekent onder andere dat zij inzetten op het vergroten van de informatiepositie over het gedrag van een belastingplichtige en de omgeving waarin hij opereert. Op basis van die kennis proberen zij om (mogelijke) btw-fraude te voorkomen dan wel in een vroegtijdig stadium te stoppen en de criminelen achter de fraude op te sporen. Samenwerking met private partijen en overheidspartijen die deel uit maken van de omgeving van de fraudeur is daarvoor onontbeerlijk. Dat vraagt overigens naar ons idee nog om aanpassing van wetgeving, bijvoorbeeld over het delen van informatie, dat niet alleen plaats zou moeten vinden met het oog op het (achteraf) bestrijden van fraude, maar vooral op het voorkomen ervan. Het uitdragen en toepassen van een dergelijke aanpak binnen Europa is naar ons idee van wezenlijk belang voor een effectieve aanpak van de btw-fraude omdat de btw-fraude een Europees probleem is. Aanpassing van wet- en regelgeving of een strikte aanpak in één land betekent onmiddellijk verschuiving van de problematiek naar een ander land. Een gezamenlijk Europese aanpak is dus noodzakelijk. Het administratief systeem voor gegevensuitwisseling tussen nationale belastingdiensten binnen de Europese Unie blijkt niet voldoende om effectief de omvangrijke grensoverschrijdende btw-fraude te bestrijden. Dat vraagt om een andere manier van werken. Nauwere samenwerking tussen controle- en vervolgingsinstanties in de EU-lidstaten is nodig voor een beter resultaat. Maar wel vanuit een gemeenschappelijk kader: het compliance risk management. Dat moet zorgen dat de huidige traditionele aanpak in de EU verschuift naar het voorkomen en bestrijden van de btw-fraude in samenwerking met de omgeving. De vraag die opgeld doet, is in hoeverre alle lidstaten mee willen en mee kunnen in een gezamenlijke systematiek. Naast de politieke dimensie, spelen de cultuur van een lidstaat, de ontwikkeling van het toezicht in de eigen lidstaat en de aanwezigheid van een adequaat wettelijk kader nationaal en internationaal een rol. Een dergelijke aanpak vraagt ook om een verandering in de mind-set van de belastingdiensten en die begint naar ons idee met een andere manier van werken in de eigen lidstaat. Het is van belang dat alle lidstaten het werken en denken volgens de uitgangspunten van het compliance risk management omarmen in de context van het toezicht in de eigen lidstaat. De EC heeft dat kennelijk begrepen met haar actieplan waarin het werken volgens compliance risk management een aparte doelstelling is voor een effectieve aanpak van de btw-fraude. Voetnoten Voetnoten [1] De auteurs zijn werkzaam bij de Belastingdienst. E.C.J.M.van der Hel is tevens als hoogleraar verbonden aan Nyenrode Business Universiteit (Toezicht Academie). [2] Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-27 Member States. July 2013, p. 10. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/vat-gap.pdf. [3]Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-25 Member States. September 2009, p. 8. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/tax_cooperation/combating_tax_fraud/reckon_report pdf. 9
[4] Zie bijvoorbeeld GROENBOEK over de toekomst van de btw, Naar een eenvoudiger, solider en efficiënter btw-stelsel, Brussel, 1 december 2010, COM (2010) 695 definitief. [5] Kamerstukken II 2008/09, 31 880, nr. 1-2, Intracommunautaire btw-fraude (rapport Algemene Rekenkamer, 2009). [6] Voorstel voor een Verordening van de Raad betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (Herschikking). Brussel, 18 augustus 2009, COM (2009) 427 definitief 2009/0118 (CNS). [7] Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer (28 augustus 2009) (kenmerk: DGB/2009/4495 U). www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2009/11/20/maatregelen-aanpak-intracommunautaire-btw-fraude.html. [8] Bron: Belastingdienst. [9] Communication from the Commission to the European Parliament and the Council of 6 December 2012, COM (2012) 722 final. An Action Plan to strengthen the fight against tax fraud and tax evasion. [10] Communication from the Commission to the European Parliament and the Council of 6 December 2012, COM (2012) 722 final. An Action Plan to strengthen the fight against tax fraud and tax evasion, p. 12, no 25. [11]Compliance Risk Management for Tax Administrations (2010). http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/info_docs/taxation/risk_managt_guide Compliance risico s zijn de risico s op het niet of ten onrechte registreren als belastingplichtige, het niet juist, tijdig en vo doen van aangifte en het niet of niet tijdig betalen. [12] Dit betekent dat een Belastingdienst selectief moet zijn. Hij kiest voor de vorm en omvang van het toezicht voor elke situatie de juiste maatvoering. De wijze van reageren hangt af van de houding en beweegredenen van een belastingplichtige. Soms zal voorlichting, advies of overleg de aangewezen reactie zijn, soms afschrikking of straffen. [13] Prof. dr. mr. E.C.J.M. van der Hel van Dijk RA, Samen Effectief, impuls aan Europees Fiscaal Toezicht (december 2011), p. 66. www.nyenrode.nl/facultyresearch/research/documents/inaugural%20lectures/hel_inaugural_lecture. pdf. [14] Kamerstukken II 2008/09, nr. 31 700, hoofdstuk IXB, nr. 2, p. 8-9. [15] Waar we in dit artikel Belastingdienst noemen, wordt Belastingdienst dan wel FIOD bedoeld, afhankelijk van de context. Algemene Rekenkamer, rapport intracommunautaire btw-fraude 2009, deel II, paragraaf 2.4 en rapport Terugblik intracommunautaire btw-fraude 2012, 2.1 Organisatie. [16] In een verleggingsregeling wordt de btw doorgeschoven naar de volgende schakel in de keten. [17] Bij een entrepotregeling wordt geen omzetbelasting (0%) geheven ten aanzien van de handel binnen dat entrepot. [18] Kamerstukken II 2012/13, 31 880, nr. 7. Intracommunautaire btw-fraude. Terugblik. Rapport van de Algemene Rekenkamer (2012). https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31880-7.html. [19] Kamerstukken II 2011/12, 31 066, nr. 130, par. 1. [20] Kamerstukken II 2011/12, 31 066, nr. 130, par. 5. [21] Kamerstukken II 2011/12, 31 066, nr. 130, p. 3. [22] Op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (WWFT). [23] Goedkeurende verklaringen kosten VWG Nijhof miljoenen; Accountant.nl, vrijdag 5 oktober 2012, www.accountant.nl/accountant/nieuws/goedkeurende+verklaringen+kosten+vwgni jhof+miljoenaspx. [24] HvJ EG 6 juli 2006, nr. C-439/04 en C-440/04 (Kittel/Recolta), HvJ EU 6 september 2012, nr. C-273/11 (Mecsek Gabona) en HvJ EU 6 december 2012, nr. C-285/11 (Bonik EOOD). [25] HR 22 februari 2013, nr. 11/0285. [26]Bijvoorbeeld: www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/btw/zakendoen_met_het_buitenland/btw Notariaat magazine, Multidisciplinaire aanpak van btw-carrouselfraude, editie 10, oktober 2012, jaargang 12 en BOVAG carrouselfraude op de loer bij droomdeals, zie http://issuu.com/bovagkrant/docs/2013-06. [27] Bron: Belastingdienst. [28] Tweede Kamer, vergaderjaar 2011 2012, 31 066, nr. 130, p. 3. 10
[29] Deze meldplicht is een middel om witwassen op te sporen en geldstromen voor terroristische doeleinden te traceren. Meldingen in het kader van de btw-fraude vallen in de categorie witwassen. FIU-Nederland is op basis van de WWFT de aangewezen organisatie, waar meldplichtige instellingen ongebruikelijke transacties dienen te melden. www.fiu-nederland.nl. [30] Sinds 1 juli 2011 houdt het Ministerie van Veiligheid en Justitie (de dienst Justis) doorlopend toezicht op rechtspersonen aan de hand van levensloopmomenten, zoals wijzigingen in het handelsregister. Dit geschiedt op grond van de Wet controle op rechtspersonen (Wcr). Met deze wet is de ministeriële verklaring van geen bezwaar bij oprichting en statutenwijziging van rechtspersonen komen te vervallen. [31] Brief van minister Opstelten aan de Tweede Kamer van 22 januari 2013, Herziening toezicht op rechtspersonen. [32] Art. 42c Invorderingswet 1990 en art. 40a Uitvoeringsregeling IW 1990. [33] BTW carrouselfraude op de loer bij droomdeals, BOVAGkrant 06-2013, p. 10-11, zie http://issuu.com/bovagkrant/docs/2013-06. [34]www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/btw/zakendoen_met_het_buitenland/btw [35] Nieuwsbericht, 14 november 2012, Belastingdienst waarschuwt voor btw-fraude bij handel in kathoden. In november 2012 waarschuwde de Belastingdienst de ondernemers in deze sector door middel van een persbericht, een gerichte mailing en een waarschuwing richting adviseurs en banken. [36] Nieuwsbericht 19 maart 2012, Weekers voorkomt btw-fraude handel gas en elektriciteit en brief van 29 mei 2012 van de Staatssecretaris van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, inzake btw-carrouselfraude, onder punt 4 Gas en elektriciteit, kenmerk DGB/2012/2925. [37] Financieel dienstverleners zijn bijvoorbeeld accountants, (belasting)adviseurs en notarissen. Binnen deze groep kan men meerdere rollen hebben. Vanuit de ene rol houdt men zich bezig met een toezichthoudende taak en vanuit de andere rol met advisering. De toezichthoudende taak is in dit artikel al uitgebreid behandeld bij de voorbeelden ten aanzien van de banken en het notariaat. In dit deel gaan we in op de adviserende rol. 11