Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1984-1985 18483 Kinderopvang Nr. 3 REGERINGSSTANDPUNT 1. Inleiding Op 9 maart 1982 werd tijdens de begrotingsbehandeling van het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met betrekking tot het onderdeel emancipatie de motie van Es en Ter Veld door de Tweede Kamer aangenomen. Deze motie vormde mede de aanleiding tot het initiëren van het deelproject kinderopvang van de toenmalige staatssecretaris voor het Emancipatiebeleid, mevrouw d'ancona. In een later stadium heeft dit deelproject vorm gekregen door het instellen van de Interdepartementale Werkgroep Kinderopvang (IWK). Bij de werkzaamheden van deze interdepartementale werkgroep zijn de resultaten van de experimenten kinderopvang, te weten de experimentele projecten internationale kinderopvang en de experimentele projecten buitenschoolse opvang alsmede de zogenaamde EAJ-kinderopvangprojecten en de twee experimentele crèches bij de departementen van Onderwijs en Wetenschappen en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, voorzover mogelijk betrokken. Onlangs heeft de IWK de nota «Meer kinderopvang: het belang van ouders en kinderen» afgerond. Op 10 april 1984 is deze nota aan de voorzittervandetweedekamerderstaten-generaal aangeboden. Inmiddels heeft het kabinet besloten tot een regeling voor een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang voor tweeverdieners. Tijdens de Uitgebreide Commissievergadering van de vaste Commissies voor Welzijn en Cultuur en voor het Emancipatiebeleid en van de bijzondere Commissie Culturele Minderheden op 26 juni 1984 heeft de Tweede Kamer aangegeven eerst met het kabinet van gedachten te willen wisselen over kinderopvang in totaliteit, alvorens onderdelen - in casu de experimenten -te behandelen. Om tegemoet te komen aan de wens van de Tweede Kamer is de nodige spoed betracht, opdat kort na het zomerreces met de Tweede Kamer over dit standpunt gesproken kan worden. In dit voorlopige regeringsstandpunt wordt achtereenvolgens ingegaan op: - het belang van kinderopvang; - de opvattingen van het kabinet over financiering en wet- en regelgeving van kinderopvang, waarvoor de IWK voorstellen heeft gedaan; - de overige voorstellen die door de IWK naar voren zijn gebracht; - de evaluatie van een aantal experimenten kinderopvang. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18483, nrs. 2-3 3
Aan het einde van deze inleiding hecht het kabinet eraan nog een enkele opmerking te plaatsen met betrekking tot de motie-van Es en Ter Veld. Aan deze motie ligt onder meer de gedachte ten grondslag dat uitbreiding van het aantal kinderopvangvoorzieningen noodzakelijk is op grond van de behoefte. De IWK heeft een onderzoek laten verrichten om enig inzicht te krijgen in de behoefte aan kinderopvang. Gezien de omstandigheden waaronder het onderzoek heeft plaatsgevonden kon niet meer dan een indicatie van deze behoefte verwacht worden. Twee conclusies uit het onderzoek acht de IWK in dit verband van bijzonder belang, namelijk de constatering dat een deel van de ouders geen kinderopvang heeft kunnen realiseren en voorts dat dit vooral een vraag naar hele en halve dagopvang betreft. De IWK heeft op basis van deze conclusies aangegeven hoeveel kinderdagverblijven nodig zijn om ook voor deze ouders kinderopvang te realiseren, en hoeveel dit de rijksoverheid op basis van de bestaande regeling kost. Nog afgezien van het feit dat het vaststellen van behoeften van mensen zonder het kostenaspect daarbij te betrekken, bijzonder moeilijk is, wordt met deze benadering voorbijgegaan aan andere mogelijkheden om te voorzien in de geconstateerde behoefte. Het kabinet heeft op voorhand geen reden om aan te nemen dat de verscheidenheid aan vormen van kinderopvang alleen is te verklaren uit een tekort aan kinderdagverblijven. Ouders die kinderopvang zoeken zullen die vorm van kinderopvang kiezen, die het beste past bij hun wensen, behoeften en financiële mogelijkheden. Het in opdracht van de IWK uitgevoerde onderzoek toont dit ook aan, blijkens de geconstateerde aanzienlijke omvang van «informele» vormen van kinderopvang, zoals gastouderschap en opvang bij buren of familie. Overigens neemt deze kanttekening niet weg dat het kabinet onderschrijft dat er een discrepantie is tussen vraag en aanbod op het terrein van de kinderopvang, zoals ook de IWK heeft bevestigd. 2. Het belang van kinderopvang Het kabinet erkent het belang en de noodzaak van kinderopvang, gezien de doelstellingen van het emancipatiebeleid en het jeugdwelzijnsbeleid. Mogelijkheden voor kinderopvang vormen een essentiële voorwaarden voor veel vrouwen om aan het emancipatieproces te kunnen deelnemen. Zonder deze mogelijkheden kunnen veel vrouwen met gezinsverantwoordelijkheid geen invulling geven aan hun wensen tot maatschappelijke participatie. Onvoldoende kinderopvang vormt daarom een belemmering voor het realiseren van de doelstellingen van het emancipatiebeleid. Voor de opvattingen van het kabinet over de relatie tussen kinderopvang en het emancipatiebeleid, moge verder verwezen worden naar het «Concept Beleidsplan Emancipatie», dat onlangs door het kabinet ter advisering aan de Emancipatieraad en de Nederlandse gezinsraad en ter kennisneming aan de Sociaal-Economische Raad is toegezonden. Ook in een samenleving waarin de doelstellingen van het emancipatiebeleid en met name de herverdeling van de arbeid binnens- en buitenshuis in grotere mate gerealiseerd zijn dan op dit moment, zal kinderopvang nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de werktijden van ouders of verzorgers onvoldoende op elkaar aansluiten. Ook voor alleenstaande ouders zal kinderopvang nodig blijven om hen in staat te stellen maatschappelijk te kunnen (blijven) participeren. Het belang van kinderopvang voor het emancipatieproces heeft de IWK als vanzelfsprekend beschouwd. Het kabinet wil deze vanzelfsprekendheid onderschrijven en sluit zich op dit punt aan bij de adviezen die zijn uitgebracht door met name de Emancipatieraad, de Sociaal-Economische Raad en de Nederlandse Gezinsraad. Kinderopvang is evenzeer van belang voor de ontwikkelingsmogelijkheden van kinderen. Vooral nu de gezinnen kleiner zijn geworden, kan kinderopvang voor veel kinderen een stimulans zijn voor hun ontwikkeling. Het veelvuldig Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18483, nrs. 2-3 4
kontakt met leeftijdsgenoten en het groepsaspect, dat vele vormen van kinderopvang kenmerkt, kan bijdragen aan het verwerven van bepaalde sociale vaardigheden. Doordat in sommige situaties in het eigen milieu (te) weinig ontplooiingsmogelijkheden geboden kunnen worden, bestaat de kans dat kinderen in hun ontwikkeling geremd worden. Soms blijkt het noodzakelijk de gevolgen daarvan ten koste van veel inspanningen op te vangen. De opvatting, dat opvang van zeer jonge kinderen door verscheidene volwassenen afbreuk kan doen aan hun affectieve ontwikkeling, wordt door de Raad voor het Jeugdbeleid in haar advies «Kinderopvang: buitenshuis thuis» op basis van onderzoeksgegevens bestreden. Zolang een zeer beperkt aantal volwassenen met de nodige regelmaat en intensiteit voor de kinderen zorgt, doen zich geen prolemen voor. Het kabinet kan zich vinden in de omschrijving van kinderopvang zoals die door de IWK is geformuleerd: «Kinderopvang is het voorzien in aanvullende opvoeding en verzorging van jonge kinderen door anderen dan de eigen ouders of verzorgers op een wijze die enerzijds is aangepast aan de tijdsduur per etmaal en de leeftijd van de kinderen en anderzijds aan de behoefte van ouders of verzorgers». Uitgangspunt bij het hanteren van deze begripsomschrijving is dat zoveel mogelijk recht gedaan wordt aan de keuzevrijheid van ouders voor de wijze waarop zij in de opvang van hun kinderen willen voorzien. Een dergelijke benadering betekent dat de overheid in haar beleid zich moet beperken tot het scheppen van voorwaarden waardoor ouders in staat worden gesteld hun kinderopvang zelf te kunnen realiseren. Het past in het kabinetsbeleid om de zorg en verantwoordelijkheid voor het eigen welzijn en dat van anderen meer bij de burgers te leggen dan bij door de overheid gesubsidieerde instituties. De eigen verantwoordelijkheid van ouders voor hun kinderen en de eventuele opvang daarvan, is de basis voor een voorwaardenscheppend beleid van de overheid met betrekking tot kinderopvang. Dat groot belang wordt gehecht aan kinderopvang in het licht van bovengenoemde uitgangspunten moge blijken uit het in het kader van de derde fase Wet Tweeverdieners beschikbaar stellen van f150 miljoen, waarvan globaal f100 miljoen ten behoeve van «tweeverdieners» en f50 miljoen ten behoeve van werkende alleenstaande ouders met jonge kinderen is bestemd. 3. Financiering van kinderopvang De IWK constateert een discrepantie tussen vraag en aanbod van kinderopvang en doet een aantal voorstellen om deze discrepantie te verminderen. Om in een uitbreiding van de kinderopvangmogelijkheden te kunnen voorzien, zijn meer middelen noodzakelijk. Het kabinet heeft voor de financiering van een uitbreiding van de kinderopvangmogelijkheden drie wegen in beschouwing genomen: het kinderbijslagsysteem, de rijksbegroting en fiscale faciliteiten. Voor het kinderbijslagsysteem is vooralsnog niet gekozen. Het kabinet heeft wel aan de Sociaal-Economische Raad gevraagd te willen bezien welke mogelijkheden zich op dit punt in dat systeem voordoen. In geval een uitbreiding van de mogelijkheden voor kinderopvang via de rijksbegroting zou worden gerealiseerd, betekent dat een uitbreiding van het aantal gesubsidieerde voorzieningen. Uitbreiding van het aantal gesubsidieerde kinderopvangvoorzieningen zou vooral gericht moeten zijn op het verminderen c.q. opheffen van de onevenwichtige verdeling van dergelijke voorzieningen over het land,de behoeftein aanmerking genomen. Gebieden waar in het geheel geen voorzieningen zijn, ondanks de gebleken behoefte, zouden prioriteit genieten. Het kabinet heeft vooralsnog besloten de uitbreiding van de kinderopvangmogelijkheden te doen realiseren door middel van fiscale faciliteiten voor tweeverdieners met kinderen beneden de twaalf jaar. De afweging tussen de uitbreiding van kinderopvangmogelijkheden via de rijksbegroting Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18483, nrs. 2-3 5
en fiscale faciliteiten is dus ten gunste van de laatste uitgevallen. De eerste overweging daarbij is, dat een fiscale voorziening meer recht doet aan de eigen verantwoordelijkheid van ouders voor de wijze waarop zij in de opvang van hun kinderen willen voorzien. Het spreekt vanzelf dat het argument van beperking van de collectieve sector in die afweging een rol heeft gespeeld. Bij het bepalen van de keuze ten gunste van een fiscale voorziening is ook van belang dat er in de fiscale behandeling van tweeverdieners een zelfstandig dragende grond is te vinden voor enige vorm van voorziening in de kosten van kinderopvang. Door de voorgestelde fiscale voorziening wordt tevens recht gedaan aan de toezegging aan de Eerste Kamer bij de parlementaire behandeling van de tweede fase van de Wet Tweeverdieners. Dat het kabinet ook een andere weg in de beschouwing heeft betrokken moge blijken uit de uiteindelijke formulering ten aanzien van de keuze voor de fiscale weg in de nota uitgangspunten met betrekking tot de derde fase van de Wet Tweeverdieners. Daarin is namelijk aangegeven dat het kabinet bereid is om een aanvulling ten gunste van de WVC-begroting te overwegen, indien in de Tweede Kamer de behandeling van dit standpunt daartoe aanleiding geeft. Voorwaarde is dan wel dat eenzelfde bedrag in mindering zou moeten worden gebracht op hetgeen beschikbaar is voor de fiscale voorziening. 4. Wetgeving kinderopvang Het kabinet meent de besluitvorming over bestaande kinderopvangvoorzieningen zo dicht mogelijk bij de burger te moeten leggen. Dat houdt in dat vooral de lokale overheden de verantwoordelijkheid moeten dragen ten aanzien van deze voorzieningen. Op plaatselijk niveau kan rekening gehouden worden met de specifieke behoefte aan verschillende vormen van kinderopvang. Het kabinet is van plan de kinderopvang en de daarbij behorende rijksgelden-incasu behorende bij de Rijksbijdrageregeling Sociaal-Cultureel Werk (RBR-SCW) en de Rijksbijdrageregeling Kinderdagverblijven (RBR- KDV) - in de brede doeluitkering van de Welzijnswet onder te brengen. Onder deze regelingen vallen de kinderdagverblijven, de peuterspeelzalen en de ingebouwde kinderopvang in club- en buurthuizen. Door de RBR-SCW en de RBR-KDV in de Welzijnswet onder te brengen, wordt uitvoering gegeven aan de gewenste harmonisatie van een deel van de bestaande regelingen. De medische kleuterdagverblijven hier vanwege hun samenhang met de gezondheidszorg en met name voor wat betreft de financieringssystematiek buiten beschouwing. Voor de verdere systematiek van bestuurlijke vormgeving en financiering kan verwezen worden naar het ontwerp van de Welzijnswet, dat te gelegenertijd de Tweede Kamer voor behandeling zal worden toegezonden. Een afzonderlijke doeluitkering voor de kinderopvang acht het kabinet niet gewenst, omdat het de overtuiging is toegedaan dat de lokale overheid het belang van de kinderopvang in relatie met andere voorzieningen niet uit het oog zal verliezen. 5. Overige voorstellen van de IWK De IWK heeft nog andere voorstellen gedaan om tot uitbreiding van kinderopvangvoorzieningen te komen dan verhoging van het beschikbare bedrag op de rijksbegroting ten behoeve van kinderdagverblijven. Het terugploegen van uitkeringen, het werken met behoud van uitkering en het inschakelen van vrijwilligers in het kader van kinderopvang kunnen eerst dan aan de orde komen wanneer de ontwikkelingen in breder verband dan alleen de kinderopvang daartoe aanleiding geven. Ten aanzien van de uitbreiding van ouderschapsverlof wordt verwezen naar de uitwerking van het desbetreffende SER-advies en de adviezen uitgebracht door de Emancipatieraad, de Raad voor het Jeugdbeleid, de Nederlandse Gezinsraad en Man Vrouw Maatschappij. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18483, nrs. 2-3 6
Het kabinet zal de suggestie van de IWK om bedrijfscrèches te beschouwen als een onderdeel van de arbeidsvoorwaarden overbrengen aan de sociale partners via het overleg in de Stichting van de Arbeid. Ten aanzien van crèches bij overheidsinstellingen moet in beginsel dezelfde weg gevolgd worden als in het bedrijfsleven. Dat betekent dat de overheid als werkgever daartoe met de organisaties van de ambtenaren overleg zal plegen. De kosten van bedrijfscrèches moeten wel gevonden worden binnen de nu beschikbare middelen. Uitbreiding van deze middelen voor dit doel is niet mogelijk. Ook voor crèches bij door de overheid gesubsidieerde instellingen en organisaties moet in beginsel dezelfde weg gevolgd worden als in het bedrijfsleven. Bij eventuele voorstellen van de sociale partners kan - zolang de financiering budgettair neutraal geschiedt - op een positieve houding van de subsidiërende overheid gerekend worden. Overigens is voor deze crèches eveneens van toepassing dat hiervoor geen extra gelden beschikbaar gesteld zullen worden, maar dat zij onderdeel vormen van het totale arbeidsvoorwaardenpakket. Bij een voorwaardenscheppende taak voor de overheid ten aanzien van kinderopvang, kan gedacht worden aan het beschikbaar stellen van accommodaties. Het gebruik van leegstaande schoollokalen, voorzover deze niet voor onderwijsdoeleinden noodzakelijk zijn en waarbij de leegstandsvergoeding soms gehandhaafd blijft, kan voor gemeenten de mogelijkheid bieden accommodaties te realiseren. Het kabinet acht het niet noodzakelijk om van Rijkswege aan accommodaties bepaalde eisen te stellen. De nu in de praktijk gehanteerde richtlijnen die door de Werkgemeenschap Kindercentra in Nederland zijn ontworpen, voldoen ruimschoots. Het kabinet is met de IWK van mening dat de ouderbijdrage aanzienlijk verhoogd kan worden. Dit geldt met name voor de voet van de tabel, waar de bijdrage lager is dan de gemaakte kosten van maaltijden e.d. Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van ouders voor de wijze waarop zij in de opvang van hun kinderen willen voorzien, ligt een hogere bijdrage van ouders in de rede. In de opvattingen over bestuurlijke verantwoordelijkheid, zoals in de Welzijnswet zal worden aangegeven, past vooralsnog geen rijksbemoeienis met een retributieregeling met betrekking tot kinderopvangvoorzieningen. Verder dan de suggestie aan de gemeente de retributietabel aan te passen en te vereenvoudigen meent het kabinet niet te moeten gaan. Ten aanzien van de kwaliteitseisen met betrekking tot kinderopvangvoorzieningen, zoals groepsgrootte, is het kabinet van mening dat de richtlijnen, die daaromtrent met name door de Werkgemeenschap Kindercentra in Nederland zijn ontworpen in de praktijk voldoende waarborgen bevatten om een goede kinderopvang te garanderen. 6. Evaluatie experimenten kinderopvang Alvorens aandacht te besteden aan de experimenten afzonderlijk, wil het kabinet eerst over experimenten als zodanig een opmerking plaatsen. Experimenten worden opgezet om met een bepaalde werkwijze ervaring op te doen, om methodieken te ontwikkelen. Een experiment is geslaagd te noemen als de toegepaste formule blijkt te werken. De conclusie is dan gerechtvaardigd dat de met succes toegepaste formule ook elders kan worden gebruikt. Dat de experimenten kinderopvang op voorhand - ongeacht het experimentele doel - voorzien in een behoefte aan kinderopvang, is een problematiek van een andere orde. Het kabinet hecht eraan op te merken dat met name op dit laatste aspect van de experimenten door vele betrokkenen de nadruk wordt gelegd, waarbij het oorspronkelijk doel naar de achtergrond dreigt te worden verschoven. Uit zowel het evaluatieverslag dat in opdracht van de twaalf betrokken gemeenten is opgesteld als uit het officiële evaluatieverslag van de Evaluatiecommissie Experimenten Kinderopvang blijkt, dat de experimenten internationale kinderopvang geslaagd genoemd mogen worden. Vooral het aanstellen van buitenlandse leidsters heeft bijgedragen tot het gebruik Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18483, nrs. 2-3 7
maken van de experimenten door de doelgroep, tot het tot stand komen van contacten met de buitenlandse ouders en tot het ontwikkelen van methodieken in de interculturele opvang. Het kabinet is van mening dat de in de internationale experimenten opgedane ervaring verzameld moet worden en wel op een wijze die het mogelijk maakt deze ervaring aan anderen over te dragen. Zij zal daartoe met de Werkgemeenschap Kindercentra in Nederland contact opnemen ten einde te bezien op welke wijze hieraan nader invulling kan worden gegeven. De evaluatie van de experimenten buitenschoolse opvang is minder positief uitgevallen dan die van de internationale experimenten. Wat betreft de methodiekontwikkeling hebben de experimenten buitenschoolse opvang weinig resultaat opgeleverd. Over de vraag, hoe buitenschoolse opvang organisatorisch vorm gegeven moet worden zijn geen nieuwe gegevens aan het licht gebracht. Dat op deze wijze voorzien wordt in een deel van de behoefte aan kinderopvang is al aan de orde geweest en zegt als zodanig niets over de mate waarin de experimenten buitenschoolse opvang geslaagd genoemd kunnen worden. De EAJ-kinderopvang experimenten zijn primair opgezet als projecten ter bestrijding van de werkloosheid onder jongeren. In zoverre kunnen de kinderopvangprojecten als niet geslaagd worden beschouwd dat na de experimentele periode de projecten niet self-supporting kunnen zijn. Ten aanzien van de kinderopvang is geleerd dat het werken in een kindercentrum en het tegelijkertijd volgen van een relevante opleiding goed te combineren is. Bij de EAJ-projecten kinderopvang doet zich met name voor dat de experimenten de facto voorzien in een deel van de behoefte aan kinderopvang, terwijl het experimentele karakter vooral betrekking had op het werkgelegenheidsaspect voor jongeren. De twee experimentele crèches bij de departementen van Onderwijs en Wetenschappen en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur blijken goed functionerende vormen van kinderopvang te zijn. Mede op grond van die evaluatie heeft het kabinet zich positief willen uitspreken over het opnemen van crèches in het arbeidsvoorwaardenpakket. De experimentele projecten internationale en buitenschoolse opvang zijn door de rijksoverheid bij de start in beginsel voor een bepaalde experimentele periode medegefinancierd. Ten behoeve van de gedeeltelijke structurele financiering van de als experimenten gestarte projecten internationale kinderopvang zijn 52 arbeidsplaatsen aan de betrokken gemeenten toegewezen. Van deze 52 arbeidsplaatsen zijn er 20 specifiek ten behoeve van buitenlandse leidsters beschikbaar gesteld in het kader van het gecoördineerde minderhedenbeleid. Dit betekent dat deze 20 arbeidsplaatsen middels de naar verwachting per 1 januari 1985 van kracht zijnde Rijksregeling Welzijn Minderheden in beginsel in betrokken gemeenten zullen worden ingezet. Voor het voortzetten van de volledige financiering van deze projecten en de financiering van de overige experimenten als reguliere kinderopvangvoorzieningen, heeft het kabinet op dit moment geen middelen beschikbaar. Indien toch financiering met rijksmiddelen overwogen zou worden, zullen de daarvoor benodigde middelen door middel van herschikking van het huidige budget gevonden moeten worden. Het kabinet is overigens van mening dat ten aanzien van de buitenschoolse opvang op een andere wijze dan met behulp van gesubsidieerde instituties aan de eigen verantwoordelijkheid van ouders voor de wijze van opvang van hun kinderen gestalte kan worden gegeven. Buitenschoolse opvang is een vorm van kinderopvang, waarin vrijwilligerswerk een grote rol kan spelen. Het voorwaardenscheppend karakter van de Wet op de Overblijfcentra sluit aan op deze gedachte. In aansluiting op het al eerder geformuleerde standpunt ten aanzien van de financiering van crèches bij overheidsinstellingen, is het kabinet van oordeel dat de voortzetting van de twee experimenten bij de overheid afhankelijk gesteld moeten worden van de resultaten van het overleg in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid voor het (rijks)overheidspersoneel. Vanzelfsprekend is voor deze twee experimentele crèches het gestelde onder paragraaf 5 ook van toepassing. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18483, nrs. 2-3 8