Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1986-1987 19 524 Voorstel van wet tot wijziging van enige artikelen van de Beleggingswet (Stb. 1939, 400) Nr. 8 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET EINDVERSLAG Ontvangen 11 mei 1987 1. Algemeen De leden van de fractie van het C.D.A. toonden zich niet overtuigd door de reactie van de regering op hun opmerking in het voorlopig verslag, dat het belang van rentabiliteit en andere bedrijfseconomische overwegingen waarop de regering zich ten aanzien van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (Abp) beroept, eveneens gelden voor andere financiële instellingen van de overheid, waarbij zij met name de Bank voor Nederlandsche Gemeenten genoemd hadden. De regering heeft hierop geantwoord met verwijzing naar de bijzondere regeling krachtens de Wet toezicht kredietwezen en merkte daarbij op dat deze regels geenszins vergelijkbaar zijn met die van de Beleggingswet. Dit was de aan het woord zijnde leden bekend. Zij hadden er echter de aandacht op willen vestigen dat algemene overwegingen van bedrijfseconomische aard, die zowel voor het Abp als voor bij voorbeeld de BNG opgaan, dan ook voor beide tot dezelfde conclusie zouden moeten leiden, in dit geval tot de conclusie dat ook de BNG zich voor haar uitzettingen op het buitenland zou mogen richten. Een andere opvatting leek hun inconsequent. Zij verzochten de regering hier nog eens op in te gaan. De reden dat de Bank voor Nederlandse Gemeenten (BNG) en het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (Abp) qua uitzettingsmogelijkheden verschillen kennen, is dat het om twee totaal verschillende instellingen gaat. Het Abp functioneert als belegger en heeft als zodanig tot taak door middel van een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille te handelen overeenkomstig de bedrijfseconomische criteria als genoemd in het voorstel van wet. Dit gebeurt onder meer door gegeven de verwachte rentabiliteit van de beleggingsobjecten het risico door middel van diversificatie van de (grote) portefeuille te verkleinen. Hiervan vormt de mogelijkheid om in het buitenland te beleggen een onderdeel. De BNG is een onderneming die middelen aantrekt en deze vervolgens uitzet bij de lagere overheid en bij instellingen in de lagere overheidssfeer. Anders dan beleggers, ontlenen ondernemers hun toegevoegde waarde - en daarmee hun rentabiliteit - in de eerste plaats aan een specialisatie qua produkt en markt. De BNG heeft haar specifieke kennis en expertise voornamelijk opgebouwd in het marktsegment van de Nederlandse lagere overheid. De BNG richt zich dan ook bij haar uitzettingen, uit hoofde van Tweede Kamer, vergaderjaar 1 986-1 987, 19 524, nr. 8 1

het karakter van de bank, op Nederland. Dit is in 1984 door de BNG benadrukt door middel van een statutenwijziging. Ten einde iedere twijfel omtrent haar karakter van nationaal werkende instelling uit te sluiten, heeft de BNG daarbij eigener beweging besloten van verdere buitenlandse transacties af te zien. Het was de leden van de fractie van de P.v.d.A. niet duidelijk geworden of de regering op basis van de huidige situatie wel of niet de verwachting heeft dat het onderhavige ontwerp eerder in werking kan treden dan de wijziging van de Abp-wet inzake de herziening van de structuren. Mocht dat wel zo zijn, dan zagen ze gaarne uiteengezet waarom en ook hoe groot de tijdwinst wordt getaxeerd. Mocht het niet zo zijn, dan constateerden ze opnieuw dat de verwachting dat tijdwinst kon worden geboekt, in het geheel niet is uitgekomen. In antwoord hierop wordt het volgende opgemerkt. In hoeverre nog tijdwinst kan worden geboekt, lijkt op basis van de huidige situatie in het bijzonder afhankelijk van de verdere parlementaire behandeling van het onderhavige voorstel van wet. Hierbij wordt er dan wel van uitgegaan dat het onderhavige voorstel van wet en het voorstel tot wijziging van de bestuurlijke structuur van het Abp (wetsvoorstel 19 411) meteen in werking kunnen treden zodra deze in het Staatsblad zijn geplaats. Op hun vraag of de regering eenzelfde bereidheid blijft tonen de beleggingsmogelijkheden van het Abp te verruimen, als bij de behandeling van de «structuurwet» zou worden besloten meer bevoegdheden bij het bestuur te leggen en de beleggingscommissie eerder een adviserende dan een beslissende functie toe te kennen, is naar de mening van de leden van de fractie van de P.v.d.A. niet al te helder geantwoord. Als deze actie door de Kamer zou worden geprefereerd, is er ook dan normaliter sprake van dat de beleggingsbeslissingen van het fonds in het belang van verzekerden steeds door bedrijfseconomische overwegingen zullen zijn ingegeven? Of bestaan daartoe dan in zodanige mate onvoldoende garanties dat daaraan in de ogen van de regering gevolgen zouden moeten worden verbonden ten aanzien van de beleggingsmogelijkheden? De zinsnede: «Ervan uitgaande dat dit uitgangspunt wordt gerespecteerd en verzekerd, is er thans geen reden de onderhavige verruiming van het beleggingsregime in het kader van de bedoelde herziening van de Abp-wet als separaat punt aan de orde te stellen», behoefde in de ogen van deze leden in dit verband nadere opheldering. De bestuurlijke structuur van het Abp zoals deze wordt geregeld in het voorstel tot wijziging van de Abp-wet (wetsvoorstel 1 9411) en het openen van de mogelijkheid tot beleggen in het buitenland zoals dit in het onderhavige voorstel wordt geregeld zijn van een verschillende orde. Het onderhavige voorstel van wet is er primair op gericht het Abp de mogelijkheid te verschaffen tot de samenstelling van een optimaal gediversifieerde beleggingsportefeuille te komen, door beleggen in het buitenland toe te staan. Het voorstel tot wijziging van de Abp-wet (wetsvoorstel 19 41 1) voorziet in een verandering van de bestuurlijke structuur onder andere om tot een eenheid van bestuur, ook ten aanzien van de beleggingen te komen. Binnen deze bestuurlijke structuur moet op een optimale manier van de geboden beleggingsmogelijkheden gebruik gemaakt worden. Gezien de bijzondere risico's verbonden aan het beleggen in het buitenland worden bij de vormgeving van dergelijke beleggingen ook bijzondere eisen aan de organisatie- en besluitvormingsstructuur van het fonds gesteld, opdat de beleggingen uitsluitend in het belang van de verzekerden op bedrijfseconomische overwegingen worden gedaan. De voorgestelde positie van de beleggingscommissie heeft tot doel veilig te stellen dat slechts in het belang van het fonds en zijn verzekerden louter op basis van bedrijfseconomische criteria tot beleggingen wordt besloten. Deze kwestie speelt in het kader van eerder genoemd voorstel van wet en dient dan ook naar de mening van de ondergetekenden in dat kader en niet als separaat punt bij het onderhavige voorstel van wet aan Tweede Kamer, vergaderjaar 1 986-1987, 19 524, nr. 8 2

de orde te worden gesteld. Dit doet niet af aan het feit dat het in de ogen van de ondergetekenden inderdaad zo is dat als de bestuursstructuur onvoldoende waarborgen zou bieden voor een goed, dus bedrijfseconomisch, gebruik van de geboden beleggingsmogelijkheden er aanleiding is de geboden mogelijkheden opnieuw te bezien. Dit kan pas blijken na voltooiing van de behandeling in de Tweede Kamer van wetsvoorstel 19411. Wat betreft de toekomstige plaats van de Beleggingswet, vroegen de leden van de fractie van de P.v.d.A. op welke termijn de minister denkt dat beslissingen kunnen worden genomen. Na inwerkingtreding van het voorstel van wet tot wijziging van de structuur van het Abp zal de Beleggingswet nog slechts van toepassing zijn op lnvaliditeits- en Ouderdomsfonds en op het Ouderdomsfonds B, welke zoals bekend in liquidatie zijn. In dit licht heeft de eerste ondergetekende in overleg met de Centrale Beleggingsraad geconcludeerd dat het in de rede ligt de Beleggingswet te gelegener tijd in te trekken. Over de termijn waarop dit zal kunnen gebeuren en over de consequenties voor de twee laatstgenoemde fondsen dient nog nader beraad plaats te vinden met de Minister van Sociale Zaken en met de Sociale Verzekeringsbank, welke laatste thans als beheerder van de twee laatstgenoemde fondsen optreedt. Ook vroegen de leden van de fractie van de P.v.d.A. in hoeverre de argumenten die in de memorie van antwoord worden aangevoerd ten gunste van een speciale positie van het Abp (waarvoor ze het nodige begrip hadden) niet ook van toepassing waren op een fonds als het PGGM. Dat is weliswaar geen onderdeel van de openbare dienst, maar heeft sterke raakvlakken met de politieke omgeving. De inkomsten zijn ook hier afkomstig uit de algemene middelen en ook hier wordt de hoogte van de premieafdrachten beïnvloed door het beleggingsresultaat. Ten aanzien van de redenen waarom er niet voor is gekozen het PGGM onder eenzelfde regime te brengen als het Abp, veroorloven de ondergetekenden zich te verwijzen naar de gedachtenwisseling met de Kamer rond het voorstel van wet tot wijziging van de bestuurlijke structuur van het Abp (wetsvoorstel 19 411). In dat kader zijn de ondergetekenden, naar aanleiding van vragen daarover, in paragraaf 9 van de nota naar aanleiding van het eindverslag in het bijzonder ingegaan op de verschillen tussen het Abp en het PGGM. Daarbij is onder meer opgemerkt dat voor het PGGM niet geldt dat doelstelling en financieringsstructuur, de pensioenvoorziening en de premieafdracht bij wet zijn geregeld, en dat de financiering in veel mindere mate dan bij het Abp uit de algemene middelen plaatsvindt, gezien het feit dat de inkomsten van de werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector voor het merendeel niet ten laste van de overheidsbegroting komen. Dat het functioneren van de kapitaalmarkt als zodanig geen overweging vormt tot het aanbrengen van verschillen in het beleggingsregime, wilden de leden van de fractie van de P.v.d.A. gaarne accepteren. Ze hadden echter ook gevraagd in hoeverre de wens het financieringstekort te dekken, een rol speelde. In het verlengde van hun vraag over de positie van het PGGM als zodanig, vernamen zij graag of doortrekking van de verplichtingen ter zake van de deelneming in de staatsschuld niet ten minste in de richting van dit fonds voor de hand zou liggen. Dat zo'n fonds geen onderdeel van de openbare dienst uitmaakt is in hun ogen meer een argument, dat de feitelijk bestaande beheerssituatie weergeeft, dan dat daarmee verschillen in materieel opzicht uit een oogpunt van het financiële belang van de Staat worden aangegeven. Zoals reeds op blz. 5 van de memorie van antwoord door de ondergetekenden is aangegeven richt de verplichte deelneming in staatsschuld conform artikel 6 van de Beleggingswet zich primair op de zekerheid over de dekking van een deel van de financieringsbehoefte van de Staat. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19524, nr. 8 3

Eveneens is er daar op gewezen dat doortrekking van deze verplichting naar particuliere pensioenfondsen (inclusief het PGGM) principieel minder voor de hand ligt, gelet op het feit dat het Abp wel en de andere pensioenfondsen geen deel uitmaken van de openbare dienst. De ondergetekenden zijn, in afwijking van de hier sprekende leden, van mening dat het feit dat de partiucliere pensioenfondsen anders dan het Abp geen deel uitmaken van de openbare dienst, wel degelijk een essentieel verschil in materieel opzicht inhoudt. Bij het voorstel tot wijziging van de Abp-wet in verband met een wijziging van de bestuurlijke structuur van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (wetsvoorstel 19 411) gaven de ondergetekenden aan dat een samenstel van overwegingen het gewenst maakt dat de overheid invloed behoudt op het Abp. In de eerste plaats is het zeer omvangrijke vermogen van het fonds mede tot stand gekomen door de directe bijdragen van de overheid uit de algemene middelen. In de tweede plaats maakt de bijdrage van de overheid en de inhoud van de pensioenvoorziening onderdeel uit van het arbeidsvoorwaardenoverleg voor het burgerlijk rijksoverheidspersoneel. In de derde plaats heeft de overheid er alle belang bij te voorkomen dat op de overheid een beroep zal worden gedaan, indien het fonds niet in staat blijkt aan zijn verplichtingen te voldoen. Deze argumenten hebben een belangrijke rol gespeeld bij de keuze overheidsinvloed op het Abp te behouden. Formeel zowel als materieel verkeert het Abp dus in een wezenlijk andere positie dan andere pensioenfondsen, waaronder het PGGM. Het gaat bij de Voorinschrijfrekening bovendien om het direct in 's Rijks schatkist reserveren van door het Rijk verschuldigde premie-afdrachten. De gelden komen dus niet eerst in handen van het Abp die deze dan vervolgens via de markt in door de Staat uit te geven schuldtitels zou moeten beleggen. Bij het PGGM is van zo'n directe reservering geen sprake. Immers, het Rijk stelt daar via een budgetsysteem gelden beschikbaar aan de instellingen waarvoor het PGGM de pensioenvoorziening verzorgt. Vervolgens is het de taak van de sociale partners om in onderling overleg de hoogte vast te stellen van de pensioenpremie, die de instellingen aan het PGGM verschuldigd zullen zijn. 2. Beleggen in het buitenland De leden van de P.v.d.A.-fractie wezen erop dat recente berichten over een omvangrijk negatief kapitaalverkeer met het buitenland sterk de aandacht hebben getrokken. Zelfs de totale betalingsbalans is daardoor in 1986 negatief geworden. Verruiming van de beleggingsmogelijkheden van het Abp in het buitenland zou deze ontwikkeling nog verder kunnen versterken. Dat er in Nederland thans te weinig interessante beleggingsmogelijkheden van voldoende omvang zijn voor de grote pensioenfondsen, moet structurele oorzaken hebben die nader zouden moeten worden geanalyseerd. Zijn onze grote fondsen te groot? Kunnen kleinere fondsen gemakkelijker voor hen interessante beleggingsmogelijkheden vinden? Zo ja, dan is het de vraag of de institutionele structuur van de fondsen niet een optimale nationale aanwending van de collectieve besparingen in de weg staat. Deze leden achtten zich in deze vraagstelling gesterkt door de opmerking op blz. 18 van de memorie van antwoord, dat niet is beoogd te stellen dat de Nederlandse beleggingsmarkt op zich te klein is, maar dat het Abp er in bepaalde opzichten te groot voor is. Een andere mogelijkheid is volgens deze leden dat aard en tempo van onze economische ontwikkeling onvoldoende mogelijkheden met zich meebrengen. In de memorie van antwoord wordt aangeduid dat thans niet zozeer een probleem bestaat in het aanbod van risico-dragend vermogen, maar wel in de vraag naar investeringsmiddelen. Dan moet echter worden vastgesteld dat en waarom er te weinig wordt geïnvesteerd. Wijkt overigens de Nederlandse situatie in dezen af van andere EG-Lid-Staten en zo ja, waarom dan? Een Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 4

derde mogelijkheid is naar hun oordeel dat onze collectieve besparingen op een te hoog niveau liggen, dat wil zeggen dat onze pensioenen te goed zouden zijn. Houden de eerdere uitspraken van de minister over pensioenpremies impliciet een dergelijk oordeel in? Is daarvoor in dat geval een economische argumentatie te leveren? Welke andere structurele verklaringen ziet de regering zelf voor de ontwikkeling van het kapitaalverkeer? De vraag of onze grote fondsen in relatie tot de markt te groot zijn, kan wat betreft het Abp bevestigend worden beantwoord. Zoals aangegeven op blz. 11 van de memorie van antwoord heeft het Abp in verhouding tot de omvang van de Nederlandse markt een enorm beleggingspotentieel. Dat leidt ertoe dat, gegeven het risico van marktbederf, het Abp zijn gelden niet vrijelijk kan beleggen. Hoewel de voorkeur van het Abp vanwege zijn omvang uitgaat naar de grotere beleggingen, is de Nederlandse markt wat betreft het aantal marktpartijen en projecten slechts in beperkte mate in staat hieraan te voldoen. Voor andere pensioenfondsen speelt dit nadeel - zoals ook gesteld in de memorie van antwoord - niet dan wel slechts in veel beperktere mate. In de eerste plaats zijn andere fondsen qua omvang aanzienlijk kleiner. De voordelen hiervan zijn onder meer het geringere risico van marktbederf en de grotere mogelijkheden van het te gelde maken van de belegging. In de tweede plaats geldt voor de andere fondsen dat zij - in tegenstelling tot het Abp - wel over een uitwijkmogelijkheid naar het buitenland beschikken teneinde een betere risicospreiding in hun beleggingsportefeuille aan te brengen. De vraag van de leden van de P.v.d.A.-fractie of de institutionele structuur van de fondsen een optimale aanwending van de contractuele besparingen in de weg staat, in die zin dat er onvoldoende mogelijkheden zijn voor de opbouw en instandhouding van een in het belang van de verzekerden optimaal gediversifieerde beleggingsportefeuille, kan derhalve - voor zover betrekking hebbende op de andere fondsen dan het Abp - ontkennend worden beantwoord. Daarmee zij overigens niet gezegd dat de pensioenvoorziening als zodanig en de financieringswijze niet van invloed zouden zijn op hetgeen er in onze economie gebeurt. Voor dit aspect zij evenwel verwezen naar de binnenkort uit te brengen spaarnota (zie toezegging aan de Tweede Kamer tijdens de uitgebreide commissievergadering van 6 november 1986; kamerstuk 1986-1987, 19 700-IXB, nr. 13). Uit het voorgaande mag niet worden afgeleid dat er naar het oordeel van de eerste ondergetekende in de Nederlandse economie, nog afgezien van de rol van het Abp, sprake zou zijn van een optimale aanwending van nationale besparingen. Het tegendeel is het geval. Zoals in de memorie van antwoord reeds is aangegeven kampt onze economie in zekere zin met een tekortschietende vraag naar risicodragend kapitaal, voortvloeiend uit een gebrek aan voldoende rendabele investeringsmogelijkheden. De redenen daarvoor zijn gelegen in diverse factoren. In de eerste plaats zijn de rendementsverwachtingen in het bedrijfsleven weliswaar verbeterd maar voor een voledig herstel nog altijd te laag. Hieraan liggen nog altijd een ongunstige kostenstructuur en een onevenwichtige vermogensstructuur ten grondslag. In de tweede plaats is de concurrentiepositie van het bedrijfsleven beurtelings door hoge arbeidskosten, mondiale valutaire ontwikkelingen en een grote collectieve sector met hoge collectieve lasten onder druk komen te staan. In de derde plaats kan gewezen worden op de hoge reële rente. In antwoord op de vraag van de leden van de P.v.d.A.-fractie of de Nederlandse situatie met betrekking tot de investeringen afwijkt van andere EG-landen, kan worden gesteld dat dit inderdaad het geval is en wel in voor Nederland ongunstige zin. Vooral in de eindjaren '70 en het begin van de jaren '80 heeft Nederland om de hierboven genoemde redenen een grote achterstand opgelopen ten opzichte van de EG als geheel. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 5

Eerdere uitspraken van de eerste ondergetekende houden niet in dat in Nederland de contractuele besparingen op een te hoog niveau liggen of dat de pensioenen te hoog zouden zijn. Wat destijds wel is bedoeld, is, dat indien wordt geconstateerd dat pensioenfondsen een bepaalde extra reserve bezitten die op basis van actuariële en economische gronden niet nodig is om contractuele verplichtingen na te kunnen komen - en die situatie doet zich bij een aantal pensioenfondsen voor -, het overweging verdient in plaats van verdere verbetering van het pensioen te denken aan premieverlaging. Daarmee worden de pensioenkosten voor het bedrijfsleven enigszins verlaagd. Naast een adequate voorzienig is immers een belangrijke overweging ons aanvullend pensioenstelsel tegen een zo laag mogelijke premie te financieren. In antwoord op de vraag naar overige structurele verklaringen voor de ontwikkeling van het kapitaalverkeer, kan worden gesteld dat ondergetekenden dergelijke verklaringen niet zien. Er zijn voor de omvangrijke netto kapitaalexport in het afgelopen jaar niet zozeer structurele oorzaken als wel oorzaken van incidentele aard aan te wijzen. Gebruikelijk is wel dat het saldo van de kapitaalrekening een ontwikkeling te zien geeft die tegengesteld is aan die van het lopende-rekeningsaldo. De recentelijk grote omvang van de netto kapitaalexport is in de Nederlandse context echter een uitzonderlijk verschijnsel. Het komt immers zelden voor dat deze het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans overtreft. Deze omvangrijke netto kapitaaluitvoer kan door verschillende factoren worden verklaard. In de eerste plaats heeft de vermindering van het beroep van het Rijk op de openbare kapitaalmarkt geleid tot een geringe kapitaalinvoer. In de tweede plaats kan worden gewezen op de omvangrijke liquiditeitscreatie van het bankwezen. Deze creatie leidde in 1986 tot ruime kapitaalmarktverhoudingen en een relatief laag écart in de lange rentesfeer met de B.R.D., waardoor Duitse effecten op grond van risicofactoren aantrekkelijk werden. Aangezien de groei van het netto geldscheppend bedrijf van het bankwezen in 1987 naar verwachting zal verminderen en het beroep van het Rijk op de kapitaalmarkt in 1987 zal toenemen, mag verwacht worden, zoals ook staat vermeld in het Centraal Economisch Plan 1987 van het Centraal Planbureau, dat de netto kapitaalexport in 1987 in belangrijke mate zal verminderen. Wat betreft de concrete positie van het Abp constateerden de leden van de fractie van de P.v.d.A. op basis van de verstrekte cijfers dat het aandeel van het Abp sinds 1980 niet is toegenomen, zodat uit dien hoofde niet geconcludeerd kan worden dat de laatste jaren de beleggingsproblemen groter zijn geworden. Stemt de regering daarmee in? Wel doet uiteraard de vermindering van het financieringstekort de behoefte aan andere beleggingsmogelijkheden toenemen. Met de hier sprekende leden zijn de ondergetekenden, hierbij refererend aan tabel 1 van de bijlage bij de memorie van antwoord, van mening dat uit de ontwikkeling van het aandeel van het Abp op de Nederlandse kapitaalmarkt op zichzelf niet kan worden geconcludeerd, dat de laatste jaren de beleggingsproblemen in kwantitatieve zin groter zijn geworden. Echter, wat de cijfers niet laten zien zijn de knelpunten in de sfeer van de diversificatie, welke de afgelopen jaren zeker niet kleiner zijn geworden. Ten aanzien van de constatering van de leden van de P.v.d.A. fractie in dit verband over de behoefte aan andere beleggingsmogelijkheden onder invloed van een vermindering van het financieringstekort wordt op het volgende gewezen. Weliswaar zal het financieringstekort van het Rijk conform het Regeerakkoord in de komende jaren dalen, maar het bruto kapitaalmarktberoep, dat wil zeggen inclusief de herfinanciering van vervallende staatsschuld, zal in de eerstkomende jaren hoog blijven (op een niveau van ruim 40 mld.) en na 1990 zelfs fors stijgen (tot circa 60 mld. in 1995) onder invloed van de sterk in omvang toenemende aflossingen. In de sfeer van de nominale titels blijft derhalve de beleg- Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 6

gingsmogelijkheid op peil. Voor de onderhavige problematiek is dat echter minder interessant omdat de problemen ten aanzien van de beleggingsmogelijkheden zich vooral in de reële sfeer voordoen. Veel passages in de memorie van antwoord zijn gewijd aan de nadelen die het Abp thans zou ondervinden van de beperking tot Nederland. In abstracto konden de leden van de fractie van de P.v.d.A. veel van de daarin benadrukte factoren volgen. Zij concludeerden daaruit dat deze van een zodanige aard lijken te zijn dat het gemiddelde rendement op beleggingen van het Abp beduidend moet zijn achtergebleven bij dat van andere pensioenfondsen. Zou een vergelijking daartoe voor de verschillende beleggingscategorieën kunnen worden opgesteld voor in elk geval Abp en PGGM, in concreto en voor elk van de drie categorieën pensioenfondsen in het algemeen? Deze leden waren daarom zo benieuwd naar de uitkomsten ervan, omdat in de memorie van antwoord steeds gesproken wordt over de «potentiële» voordelen die aan het beleggen in het buitenland verbonden zijn. Men mag toch aannemen dat deze voordelen bij andere fondsen ook daadwerkelijk zijn «geïncasseerd». In onderstaande tabel wordt in antwoord hierop een overzicht gegeven van het gemiddelde rendement, alsmede van het rendement op de verschillende beleggingscategorieën van het Abp, het PGGM, Bedrijfspensioenfondsen en Ondernemingspensioenfondsen voor de jaren 1983, 1984 en, voor zover beschikbaar, 1985. Beleggingsresultaten in procenten 1985 1984 1983 Abp totaal belegd vermogen 1 Voor 1985: vastrentende waarden. 2 Nog niet beschikbaar. 3 Aandelen en obligaties. 4 Kredieten en deelnemingen in beleggingsmaatschappijen. 8,91 9,09 9,21 onderhandse leningen 9,14 9,28 9,25 hypothecaire leningen 8,85 9,38 10,54 obligaties, pand- en spaarbrieven 9,10 9,42 10,68 aandelen ca. 7,73 7,50 7,76 onroerend goed 6,05 6,12 6,54 PGGM totaal belegd vermogen 8,74 9,22 9,57 vaste eigendommen in exploitatie 5,72 6,08 6,37 hypotheken 8,87 10,47 obligaties 9,41 9,49 9,52 leningen 10,10 10,20 herverzekeringen 9,09 9,11 9,32 aandelen en participaties 7,27 4,89 0,65 Bedrijfspensioenfondsen totaal belegd vermogen 8,91 9,15 vaste eigendommen 8,87 10,15 hypotheken 8,96 9,69 effecten 3 7,92 8,62 leningen op schuldbekentenis 9,28 9,28 andere beleggingen 4 5,59 5,09 Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8

1985 1984 1983 Ondernemingspensioenfondsen totaal belegd vermogen vaste eigendommen hypotheken effecten' leningen op schuldbekentenis andere beleggingen" 8,33 8,52 7,14 7,12 9,08 9,47 7,86 8,31 9,12 9,18 7,44 6,79 8 Nog niet beschikbaar. 3 Aandelen en obligaties. 4 Kredieten en deelnemingen in beleggingsmaatschappijen. Bron: Jaarverslagen Abp, PGGM en Verzekeringskamer. Ondergetekenden wijzen erop dat de beschouwing van de cijfers in bovenstaande tabel met de nodige voorzichtigheid dient te geschieden. In de eerste plaats doen zich bij het meten van de beleggingsresultaten problemen voor. Met name de waarderingsgrondslagen die een belangrijke invloed op het gemeten rendement hebben, kunnen verschillen. Dit bemoeilijkt de vergelijkbaarheid van de resultaten. In de tweede plaats komt in de getoonde tabel niet het verschil in risico tussen de beleggingsportefeuilles tot uitdrukking. Zoals reeds eerder naar voren is gebracht is het doel van diversificatie nu juist, om met behoud van de opbrengst van de portefeuille het risico te verminderen. Dit impliceert dat niet uitgesloten wordt, dat op enig waarnemingsmoment een slecht gediversifieerde portefeuille even goed of zelfs beter kan renderen dan een goed gediversifieerde portefeuille. Alleen is het risico dat bij veranderende omstandigveel groter dan bij een volledig gediversifieerde beleggingsportefeuille. De mate van diversificatie zal derhalve op de lange termijn tot uitdrukking mate van diversificatie zal derhalve op de lange termijn tot uitdrukking komen in de gelijkmatigheid van het bereikte rendement in vergelijking tot de ontwikkeling van het algemene marktrendement. Gegeven dat het pensioenfonds op lange termijn zijn verplichtingen heeft is het streven naar een goed gediversifieerde portefeuille met een zo klein mogelijk risico bij voldoende rendement, een eerste vereiste. Dat een niet volledig gespreide portefeuille in bepaalde omstandigheden tot goede resultaten kan leiden, kan in het geval van het Abp geïllustreerd worden. Het feit dat de beleggingsportefeuille van het Abp door langlopende vastrentende schuldtitels wordt gedomineerd, heeft de afgelopen jaren op grond van een rentedaling een voordeel voor het fonds opgeleverd. Bij een onveranderde diversificatie zal evenwel een stijging van de rente tot een financieel nadeel voor het Abp leiden. Een verruiming van het beleggingsregime, waardoor een verdere diversificatie naar reële waarden mogelijk wordt gemaakt is dan ook van essentieel belang in het kader van de risicoreductie voor het fonds. Bovendien wordt daarmee de «matching» verbeterd doordat tegenover de verplichtingen van het Abp in reële termen, in grotere mate beleggingen in reële waarden kunnen komen te staan. Uit de cijfers blijkt overigens dat het resultaat op onroerend goed/vaste activa van het Abp duidelijk achterblijft bij dat van bedrijfs- en ondernemingspensioenfondsen. Een verklaring hiervoor kan gevonden worden in het feit dat het Abp, anders dan de bedrijfs- en ondernemingspensioenfondsen geen mogelijkheden heeft om binnen de onroerend-goedportefeuille te diversifiëren via beleggingen in het buitenland. Over de vraag of ook bij de aandelenportefeuille, en daarmee dan over de hele linie van reële waarden sprake is van een lager resultaat als mogelijk gevolg van een ontbreken van de mogelijkheid tot beleggen in het buitenland, kan geen uitspraak worden gedaan, daar voor de bedrijfs- en ondernemingspensioenfondsen slechts cijfers beschikbaar zijn over het rendement op effecten, waaronder naast aandelen ook obligaties worden verstaan. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 8

In de memorie van antwoord wordt opgemerkt dat eerst op termijn wordt verwacht dat de middelenstroom die belegd kan worden, zal afnemen. Kan, zo vroegen de leden van de fractie van de P.v.d.A., dit tijdstip enigszins nader worden aangeduid en wat betreft het Abp, mede in het licht van de afslankingsoperatie? Op welke termijn de middelenstroom die belegd kan worden, zal afnemen, valt op dit moment niet exact te zeggen. De afslankingsoperatie bij de overheid zal ertoe leiden dat het aantal actieven en daarmee het aantal premiebetalers afneemt. Deze ontwikkeling heeft op zich een daling van de middelenstroom tot gevolg. Ook door privatisering van delen van openbare d : enst, zal de door het Abp te beleggen middelenstroom afnemen, indien in de pensioenvoorziening van de betrokken ambtenaren op andere wijze wordt voorzien. Welke de toekomstige middelenstroom zal zijn is overigens niet precies te ramen omdat deze mede afhankelijk is van de hoogte van de premies, het gerealiseerde rendement op de beleggingen alsmede van de mate waarin beleggingen vrijkomen. Van een ontsparing bij het Abp is voorlopig nog geen sprake. Wel overtreffen sinds 1985 de pensioenuitkeringen het bedrag van premieinkomsten. De groei van het in het Abp bijeengebrachte vermogen komt dan ook geheel voor rekening van het rendement op beleggingen. De leden van de fractie van de P.v.d.A. wezen er voorts nogmaals op dat de ontwikkeling van de middelenstroom voor de ex-thesaurier-generaal Korteweg extra aanleiding was te wijzen op de gevaren van een groot financieringstekort. Daarmee doelde hij tevens op de rente-invloed die van een gewijzigde vraag-aanbod-verhouding op de kapitaalmarkt zou kunnen uitgaan. Deze leden hadden zich deze waarschuwing enigszins aangetrokken en, gewend als zij zijn op de lange termijn te denken, de gedachte ontwikkeld dat op langere termijn het openen en vergroten van de beleggingsmogelijkheden in het buitenland van het Abp in de binnenlandse verhoudingen een negatief effect zou kunnen hebben. Dat het Abp graag de gelegenheid zou hebben op kortere termijn tot een beter evenwicht te komen tussen nominale en reële waarden, konden ze begrijpen, maar doet aan de meer algemene effecten niet af. De onderhavige maatregel zal later moeilijk terug te draaien zijn. Tegen deze achtergrond hadden deze leden met interesse kennis genomen van de beantwoording van vragen van de zijde van de C.D.A.-leden over het rente-effect. Gesteld wordt dat niet te verwachten is dat het rente-percentage in ons land opwaarts zal worden beïnvloed, omdat vooral internationale verhoudingen de ontwikkelingen in de rentestand zullen bepalen. Dat kwam deze leden bekend voor, maar niet uit de pen van de huidige Minister van Financiën. We spreken over een mogelijk effect van de 8,5 miljard in vier jaar. Kan het verschil worden uitgelegd met de spoorboekjes, die worden gehanteerd voor de bepaling van het rente-effect van het financieringstekort, die aangeven dat een vermindering ervan met 1%, een rente-effect zou hebben van 0,5%. Het rente-effect van het in het buitenland beleggen van 5% van het Abp-vermogen zou dan bijna 1,5% zijn. Dat is toch niet te verwaarlozen. Of heeft de minister - ondanks de in het Regeerakkoord en meerjarenramingen veronderstelde daling van de rente - inmiddels z'n inzichten in de samenhang tussen de prijs en de vraag-/aanbodverhouding op de kapitaalmarkt verlaten? Ten aanzien van het eventuele negatieve effect op de binnenlandse verhoudingen van het openen en vergroten van beleggingsmogelijkheden van het Abp in het buitenland, kan het volgende worden opgemerkt. Een structureel hogere kapitaalexport leidt op de lange termijn alleen dan tot een hogere lange rente, indien daar een onvoldoende hogere kapitaalimport tegenover staat. Verwacht mag worden dat indien het Abp meer in het buitenland belegt, buitenlandse beleggers in het kader van hun diversificatiebeleid relatief meer mogelijkheden voor investeringen in de Nederlandse markt zien. Dit komt overigens de concurrentieverhoudingen op de Nederlandse markt ten goede. Daar Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 9

komt bij dat te verwachten valt dat het vertrouwen van internationale beleggers in de Nederlandse economie zal toenemen, indien beperkingen ten aanzien van het beleggingsbeleid van de grootste belegger in Nederland worden verminderd. De vergelijking tussen meer beleggen in het buitenland door het Abp en de verhoging van het financieringstekort wat betreft het effect op de marktrente gaat dan ook mank. Zou de overheid geen ernst maken met de sanering van de overheidsfinanciën, dan zullen internationale en Nederlandse beleggers op goede gronden minder vertrouwen hebben in de ontwikkeling van de Nederlandse economie in de toekomst. Dit vertaalt zich onder meer in een hogere risicopremie in de lange rente in Nederland. Dit is niet in strijd met de stelling, zoals in de memorie van antwoord naar voren gebracht, dat vooral internationale verhoudingen de ontwikkeling van de rentestand in Nederland bepalen. Dat ook naar de belangen van het Abp en dus van de pensioengerechtigden alsmede van de overheid als premiebetaler moet worden gekeken staat voor de leden van de fractie van de P.v.d.A. vast, maar dat zonder meer andere belangen niet in ogenschouw zouden dienen te worden genomen (zoals in de memorie van antwoord met zoveel woorden zou worden gesteld) kwam hen wat wezensvreemd voor. Juist de speciale positie van het Abp hangt toch met die andere belangen samen? En waarom liggen deze zaken anders als het gaat om de premie-afdracht? De ondergetekenden hebben aangegeven dat de specifieke positie van het Abp leidt tot de keuze van het wettelijk vaststellen van het kader waarbinnen de beleggingen van het fonds dienen te geschieden. Binnen dat kader dienen het beleggen van gelden en het te gelde maken van beleggingen, zoals ook is verwoord in het eerste lid van het voorgestelde nieuwe artikel 5, naar het oordeel van ondergetekenden uitsluitend te geschieden in het belang van het fonds en dus met inachtneming van algemeen aanvaarde bedrijfseconomische eisen op beleggingsgebied als rentabiliteit, liquiditeit en solvabiliteit. Uit een overzicht op blz. 15 van de memorie van antwoord blijkt dat de particuliere pensioenfondsen een veel groter aandeel van hun vermogen in aandelen hebben belegd, ook in het binnenland. De stijging bij het Abp met 1,4 mld. sinds 1980 kwam de leden van de fractie van de P.v.d.A. nogal beperkt voor in vergelijking met de 4,5 mld. bij de particuliere fondsen. Daarbij moet bedacht worden hoeveel groter het Abp is. Daaruit trokken deze leden de conclusie dat ook de verlegging van het accent rond 1980 in de richting van reële waarden weinig zoden aan de dijk heeft gezet, hoewel er een aanzienlijke beleidsruimte bestond. Kan worden meegedeeld in hoeverre de Beleggingsraad een opstelling had die hieraan debet was of komt het omdat de A.b.p-directie in deze richting weinig initiatieven ontplooide? De conclusie van de hier sprekende leden kunnen de ondergetekenden niet delen. Immers, nadat het accent van de beleggingen rond 1980 is verlegd in de richting van reële waarden waaronder aandelen, is in de daarop volgende jaren sprake geweest van een opbouwfase, waarin de beleggingsportefeuille van het Abp in deze sector als percentage van het balanstotaal in 1985 ten opzichte van 1980 is verzevenvoudigd. Juist het feit dat het Abp zoveel groter is dan andere fondsen vormt hierbij een handicap. Ter vermijding van ongewenste markteffecten zal het Abp zich vanuit zijn omvang moeten richten op beleggingsobjecten met een voldoende ruime markt en zelfs dan zal het fonds slechts zeer geleidelijk te werk kunnen gaan om niet door de eigen vraag de prijs te zeer op te drijven. In het licht van het bovenstaande delen de ondergetekenden de in deze vraag vermelde benadering van deze leden niet. Waarom, zo vroegen de leden van de fractie van de P.v.d.A. vervolgens, zou de interesse van het Abp alleen moeten uitgaan naar transacties in grote aandelenfondsen met voldoende marktpartijen van voldoende omvang? Als kleinere partijen voor andere fondsen wel interessant kunnen zijn, waarom dan niet voor het Abp? Deze leden herhaalden tegen Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 10

deze achtergrond hun vraag of het openen nu van de mogelijkheid in buitenlandse aandelen te beleggen niet kan leiden tot een relatieve verwaarlozing van de Nederlandse markt. Maar dan mede in deze zin, dat het de neiging bij het Abp het binnenlands aandelenbezit te vergroten zou kunnen doen beperken. Hoe kan dat risico worden beteugeld? Gezien de grote omvang van het te beleggen vermogen kan de belangstelling van het Abp in de prakijk alleen uitgaan naar genoemde aandelenfondsen. Bij kleinere fondsen zal het Abp vrijwel onmiddellijk tegen de in de wet gestelde grenzen van maximale belegging van 5% van het vermogen aanlopen. Indien het Abp in een groot aantal kleine fondsen belegt, ontstaan belangrijke inefficiënties doordat de beheers- en transactiekosten dan disproportioneel toenemen. De totale beurswaarde van de op de Amsterdamse effectenbeurs genoteerde aandelenfondsen beloopt f 192 miljard. Meer dan 30% daarvan komt voor rekening van Koninklijke Olie, terwijl de 10 grootste in dit kader relevante fondsen (inclusief Koninklijke Olie) te zamen 80% van de markt uitmaken. De overige 180 fondsen hebben een beurswaarde die te zamen slechts 20% van de markt beslaat. Daarvan hebben 120 fondsen een beurswaarde welke kleiner is dan 200 miljoen per fonds. In deze fondsen zal liet Abp, uitgaande van een maximale deelname van 5%, dus slechts 10 miljoen of minder per fonds kunnen beleggen. Zou het Abp er naar streven in totaal 5% van het eigen fondsvermogen te beleggen in aandelen - hetgeen ondergetekenden niet onredelijk voorkomt -, dan zou dit neerkomen op een bedrag van rond de 6 mrd. Beperking tot Nederland zou het Abp bij instandhouding van dit streven, dwingen tot een enorme versnippering van de portefeuille, waarbij het het fonds tevens vrijwel onmogelijk wordt gemaakt op grond van de in de wet genoemde criteria van gezond beleggingsbeleid een selectie te maken van fondsen waarin het wenst deel te nemen. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen dat in de aandelenfondsen waarin het Abp belegt - wederom gezien de grote belegde bedragen - voldoende liquiditeit dient te zijn, dat wil zeggen dat er door voldoende marktpartijen in voldoende omvang in wordt gehandeld. Anders ontstaat het gevaar dat op de daarvoor beleggingstechnisch in aanmerking komende momenten de beleggingen niet (gedeeltelijk) te gelde kunnen worden gemaakt, of desgewenst uitgebreid, zonder dat daarmee aanzienlijke koersfluctuaties gepaard gaan. Dit zou tot een ongewenste inflexibiliteit van de beleggingsportefeuille leiden. Bij gevolg is het Abp niet in staat om via de Amsterdamse effectenbeurs tot een volledig gediversifieerde portefeuille te komen, nu feitelijk slechts een beperkt aantal relevante beleggingsmogelijkheden aanwezig is. Er is op grond van het bovenstaande geen aanleiding om te veronderstellen dat het openen nu van de mogelijkheid om in buitenlandse aandelen te beleggen de neiging bij het Abp om het binnenlandse aandelenbezit te vergroten zou beperken. Bovendien is een dergelijk «risico» hier niet aan de orde. Nogmaals zij benadrukt dat de beleggingen van het Abp uitsluitend in het belang van het fonds dienen te geschieden en dat de mogelijkheid om in het buitenland te beleggen één van de instrumenten is om tot een optimale portefeuillespreiding te komen. In hoeverre hiervan gebruik zal worden gemaakt zal afhangen van de risico/rendementverhouding van de verschillende - binnenlandse en buitenlandse - beleggingsopportuniteiten. Is ook het feit, zo vervolgden de leden van de fractie van de P.v.d.A., dat het maximum van 15% voor aandelen- en onroerend-goedbeleggingen te zamen tot nu toe geen knelpunten heeft opgeleverd er niet een bewijs van dat de beperkingen die het Abp in het huidige beleggingsregime ervaart, wel meevallen; in elk geval dat de potentiële ruimte te verschuiven in de richting van reële waarden groter was dan feitelijk is benut? Aangetoond zou dan moeten worden dat de beperking tot het binnenland feitelijk het rendement aanzienlijk drukt. Tot nu toe kan dat echter niet echt hard worden gemaakt. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 1 1

De ondergetekenden delen de mening van de hier sprekende leden niet, dat het feit dat het genoemde maximumpercentage van 15 geen knelpunten heeft opgeleverd als bewijs kan dienen dat de beperkingen die het Abp in het huidige beleggingsregime ervaart wel meevallen. Het feit dat de huidige ruimte niet ten volle wordt benut is veeleer een aanwijzing voor het tegendeel. Het feit dat het Abp relatief te groot is voor de Nederlandse markt in reële waarden leidt er immers toe dat het maximale percentage bij de beperking tot Nederland niet eens gehaald kan worden. De vraag om aan te tonen dat de beperking tot het binnenland feitelijk het rendement aanzienlijk drukt is hypothetisch. Immers, het Abp heeft zich tot nu toe tot Nederland moeten beperken. De ondergetekenden menen echter dat anderszins aannemelijk is dat door het openstellen van de mogelijkheid tot beleggen in het buitenland voor het Abp nadelen zullen kunnen worden opgeheven, terwijl daarnaast geleidelijk voordelen zullen ontstaan zoals reeds genoemd in de memorie van antwoord. Deze kunnen benut worden onder minimalisering van de risico's. Overigens is er geenszins sprake van een verplichting om in het buitenland te beleggen maar van het openstellen van de mogelijkheid. De grotere keuzevrijheid stelt het Abp in staat meer en betere mogelijkheden te benutten dan tot op heden. Op de opmerking van de leden van de fractie van de P.v.d.A. dat meer in het algemeen het aandeel van de zakelijke waarden in de beleggingen van Nederlandse beleggingsinstellingen niet zo groot is (20%) en dat Faber en Von Dewall daaruit afleidden dat sprake is van een risicomijdend gedrag, is de regering in de memorie van antwoord nauwelijks ingegaan. Waarom is er meer het probleem van een tekortschietende vraag naar risicodragend kapitaal, dan een tekortschietend aanbod en waarom bestaat die vraag wel in andere EG-Lidstaten? Of is toch ook een aantal Nederlandse beleggingsinstellingen zelf relatief terughoudend? Bij de keuze tussen belegging in vastrentende waarden en meer risico-dragende vermogensbestanddelen zoals aandelen en onroerend goed, spelen voor een belegger in beginsel twee overwegingen een rol namelijk de vraag in welke mate tegenover het extra te lopen risico ook een extra beloning staat en de vraag naar de afstemming tussen de beleggingsportefeuille en de verplichtingenstructuur van de betrokken (institutionele) belegger. In de gevallen dat de tweede overweging een groter aandeel van reële waarden in de portefeuille mogelijk of soms zelfs wenselijk maakt is de eerste overweging van cruciale betekenis ter bepaling of en waar - dat wil zeggen in welke titels en eventueel in weik land - een dergelijke vergroting ook daadwerkelijk plaatsvindt. Rationeel beleggersgedrag brengt met zich mee dat men - zulks met inachtneming van een voldoende diversificatie - slechts dan in risico-dragende titels belegt wanneer de beloning voor het lopen van risico voldoende groot is en men slechts daar belegt waar de beste verhouding tussen de twee grootheden wordt verkregen. Deze beginselen leiden tot een tweeledig antwoord op de gestelde vragen: 1) de weergegeven conclusie van Faber en Von Dewall is niet zonder meer uit het geciteerde gegeven te trekken (men zal daarvoor immers eerst nader op de verplichtingenstructuur moeten ingaan alsmede op de in de markt geboden risico-rendementsverhoudingen) en 2) het feit dat zovelen in ons land signaleren dat voor hun investeringsprojecten in hun ogen onvoldoende risico-dragend vermogen door beleggers beschikbaar wordt gesteld duidt erop - zo het al juist is - dat in ons land de rendementen bij gegeven risico's kennelijk nog steeds te laag zijn. Voor zover in andere landen wel voldoende risico-dragend vermogen beschikbaar is en voor zover Nederlandse beleggers in het buitenland beleggen moet tegen de achtergrond van het voorgaande worden geconcludeerd dat de rendement-risicoverhouding daar kennelijk wel adequaat wordt bevonden door beleggers. Wat betreft onze eigen institutionele beleggers zij daarbij opgemerkt dat een bedrijfseconomisch verantwoord beleggingsgedrag impliceert dat zij in het Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1 987, 19 524, nr. 8 12

belang van de verzekerden hun vermogen daarheen alloceren waar zij de beste verhouding aantreffen. Wat betreft de afbakening van landen waar het Abp kan gaan beleggen, bleven de leden van de fractie van de P.v.d.A. enerzijds met de vraag zitten waarom het bestuur van het Abp in staat wordt geacht tal van belangrijke, risicovolle beslissingen te nemen, maar niet te bepalen in welke landen zonder al te groot risico kan worden belegd. Anderzijds vroegen zij zich af waarom Noorwegen en Oostenrijk niet alsnog zouden kunnen worden toegevoegd. Daarmee zouden gevoeligheden kunnen worden vermeden (een uitsluiting wekt al snel de indruk dat de financieeleconomische situatie in deze landen discutabel wordt geacht), terwijl de materiële betekenis niet zo groot is. De praktische betekenis, ontleend aan de behoefte in die landen te beleggen, kan dan toch zeer wel door het pensioenbestuur worden gemaakt. Zoals reeds door de ondergetekenden in de memorie van antwoord is aangegeven draagt de overheid een zekere zorg ten aanzien van de beleggingen van het Abp. Deze zorg van de overheid strekt zich uit tot het bepalen van een kader waarbinnen de beleggingen kunnen plaatsvinden. Binnen dat kader belegt de tot beleggingsbeslissingen bevoegde instantie. De ondergetekenden zijn van mening dat de afbakening van de landen waar het Abp kan gaan beleggen onderdeel uitmaakt van het kader en niet beschouwd kan worden als een invulling daarvan door middel van concrete beleggingen. Uitbreiding van het landenbereik met de door de hier sprekende leden bedoelde landen teneinde te vermijden dat de financieel-economische situatie van deze landen discutabel wordt geacht, leidt slechts tot een verlegging van het kennelijk voor deze leden bestaande probleem. Een en ander laat zich slechts oplossen indien - onder het voorbijgaan aan de zorg die de overheid draagt ten aanzien van beleggingen van het Abp - de bepaling van het bovengenoemde kader van de beleggingen aan de tot beleggingsbeslissingen bevoegde instantie wordt overgelaten. Zoals reeds in het bovenstaande tot uitdrukking komt zijn de ondergetekenden evenwel van mening dat bij de overheid de zorg dient te liggen om het kader te bepalen waarbinnen de beleggingen plaatsvinden. In het concrete geval speelt het opportuniteitsbeginsel een doorslaggevende rol. Indien bij het Abp geen behoefte bestaat aan het plegen van beleggingen in een bepaald land en niet aannemelijk is dat deze behoefte binnen afzienbare tijd zal ontstaan, ligt het naar de mening van de ondergetekenden niet in de rede toch te overwegen om dit land op te nemen in de ministeriële regeling. 3. Wettelijke systematiek De leden van de fracties van zowel het C.D.A. als de P.v.d.A. stelden vragen over de wettelijke systematiek. De leden van de fractie van het C.D.A. gaven de regering toe dat een algemene maatregel van bestuur evenmin als een ministeriële beschikking de goedkeuring van de Kamer behoeft. Zij merkten echter op dat een algemene maatregel van bestuur wel ter kennis van de Kamer komt en dat de Kamer er dan desgewenst op kan terugkomen. Ook achtten deze leden het van belang dat een algemene maatregel van bestuur, anders dan een ministeriële beschikking, het kabinet en de Raad van State passeert. Vooral aan de advisering door de Raad van State hechtten deze leden in dit geval veel waarde. Deze leden erkenden het belang dat de regering hecht aan flexibiliteit, maar deze is, wat het praktische beleggingsbeleid betreft, altijd aanwezig als het gaat om een besluit in een bepaald land of in een bepaalde sector niet meer te beleggen. Een dergelijk besluit, berustend op economische gronden, zal de beleggingsinstelling reeds uit zich zelf nemen. De redenering van de regering kan dus alleen van toepassing zijn op een verenging op grond van andere dan economische motieven of op verschillen van inzicht Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1 987, 19 524, nr. 8 13

tussen de minister en de beleggingsinstelling. In het eerste geval hoeft er van snelheid geen sprake te zijn en in het tweede geval is er stellig een vermoedelijk langdurige periode van overleg en discussie aan voorafgegaan. De aan het woord zijnde leden vroegen de regering nog eens op dit vraagstuk in te gaan. De leden van de fractie van de P.v.d.A. gaven aan dat de stelling in de memorie van antwoord dat ook in de algemene maatregel van bestuursystematiek de Staten-Generaal geen rol hebben, door hen niet zonder meer kan worden geaccepteerd. In een aantal wetten komt de bepaling voor dat een algemene maatregel van bestuur ter kennis van het parlement wordt gebracht en eerst na 1 of 2 maanden in werking treedt. Een essentieel verschil met de ministeriële regeling blijft dat de Raad van State daarbij niet, maar wel ten aanzien van een algemene maatregel van bestuur, om advies moet worden gevraagd. De algemene maatregel van bestuur-invalshoek leek deze leden niet tot een forse verlenging te leiden van de tijdsperiode waarbinnen een ongewenst geachte geografische beleggingsmogelijkheid zou blijven bestaan. Bovendien zullen zelden - mede gelet op de omschreven landen - plotseling situaties ontstaan waarin ingrijpen geboden is. En veelal zal het oordeel van het pensioenbestuur of ergens belegd moet worden ook bepaald worden door de ontwikkelingen die zich voordoen en derhalve parallel lopen met de beleidsopvattingen ten departemente. Deze leden zagen vooralsnog onvoldoende argumenten van de algemene maatregel van bestuur-opzet af te zien. Deze zou dan wel de vorm moeten krijgen, waarin de Kamer kan oordelen vóór de inwerkingtreding. Alsdan kan een politieke interventie tijdig beoordeeld worden. Een andere vraag is evenwel of zo'n interventiemogelijkheid geboden is. Volgens de memorie van antwoord vindt de verenging van de wettelijke grenzen slechts plaats op basis van in de wet genoemde beginselen van gezond beleggingsbeleid. Aan die beginselen moet het pensioenbestuur zich toch al houden. In het geding lijkt dan te zijn de toetsing van deze beginselen aan de praktijk. Dit vraagstuk doet zich echter ook voor bij de keuze van projecten binnen een land, en op dat punt is de verantwoordelijkheid ten volle bij het pensioenbestuur neergelegd. Kan nog eens uiteengezet worden in hoeverre deze twee situaties zodanig verschillen dat er een verschillend regime voor moet worden gekozen? Eerst dan meenden deze leden een verantwoorde afweging te kunnen maken, ook ten aanzien van het aspect van de vormgeving van politieke interventie. In reactie op de gestelde vragen is allereerst een antwoord met betrekking tot enkele feiten op zijn plaats. Het is correct dat een belangrijk verschil tussen een ministeriële regeling en een algemene maatregel van bestuur gelegen is in het feit dat bij de eerste niet en de laatste wel het advies van de Raad van State wordt ingewonnen. Het is echter niet zo dat voorts een verschil hierin is gelegen dat de laatste wel en de eerste niet aan het parlement wordt voorgelegd in een procedure van stilzwijgende goedkeuring. Een dergelijke procedure dient apart te worden bepaald bij de wet die de delegatie regelt. Daarbij is het in beginsel evenzeer denkbaar dat een dergelijke procedure wordt voorgeschreven bij een voorgenomen wijziging van een ministeriële regeling; ja zelfs bij medewerking van de minister aan wijziging van statuten - vergelijk de regeling met betrekking tot de Postbank N.V. - is een dergelijke procedure denkbaar. De opmerkingen van de leden van de verschillende fracties over de wettelijke systematiek met betrekking tot de uitvoeringsregeling zijn onder te verdelen in die welke ervoor pleiten de bevoegdheden te verschuiven in de richting van het pensioenbestuur en die welke daarentegen de regeling een status van algemene maatregel van bestuur willen geven, eventueel zelfs met voorafgaande goedkeuring door de Staten- Generaal. Zoals ondergetekenden eerder reeds stelden maakt deze regeling onderdeel uit van het wettelijk kader waarbinnen het Abp Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1 987, 19 524, nr. 8 14

beleggingsactiviteiten mag ontplooien. Naar de mening van ondergetekenden kan het dan ook niet zo zijn dat de regeling of onderdelen daarvan worden vastgesteld en gewijzigd door het pensioenbestuur. Aangezien het hier regelingen van beleggings-technische aard betreft, waarbij politiekinhoudelijke elementen geen rol spelen, en die bovendien de facto betrekking hebben op slechts één fonds (voor het IOF en het ouderdomsfonds B spelen de verruimingen geen rol van betekenis), lijkt vormgeving als ministeriële regeling ondergetekenden in de rede te liggen. Dit vergroot de flexibiliteit van het kader, zodat adequaat gereageerd kan worden, zowel wanneer het kader onnodig knellend blijkt te zijn, als indien ontwikkelingen op beleggingsgebied hiertoe anderszins noodzaken. Daarbij zij opgemerkt dat ook het Abp voorstander is van de vormgeving als ministeriële regeling. De leden van de fractie van het C.D.A. merken op dat flexibiliteit bij een uitsluiting van een land of sector altijd aanwezig is in de beleidsvrijheid van het bestuur binnen het aangegeven kader. Inderdaad is het zo dat het bestuur zelf in deze zin consequenties kan verbinden aan wijzigingen op beleggingstechnisch gebied. Echter, het bestuur heeft geen beleidsvrijheid in een verruiming van de beleggingsmogelijkheden buiten het kader. De opmerking van de leden van de P.v.d.A-fractie dat de Kamer moet kunnen oordelen vóör inwerkingtreding van een wijziging opdat een politieke interventie tijdig beoordeeld zal kunnen worden, onderschrijven ondergetekenden niet. Immers, zoals hierboven is aangegeven zal wijziging van de uitvoeringsregeling gebaseerd zijn op veranderingen op beleggingstechnisch gebied waarbij politiekinhoudelijke aspecten geen rol spelen; een politieke interventie hierbij ligt niet voor de hand. Overigens wordt de controlemogelijkheid van de Kamer op zich niet aangetast door de keuze voor de vormgeving als ministeriële regeling. Ook van zo'n regeling kan de Kamer kennis nemen. Wat betreft het horen van de CBR lijkt dat wel te passen in de systematiek van de huidige Beleggingswet, maar vroegen de leden van de fractie van de P.v.d.A. zich af of de beoogde wijzigingen via de wijziging van de Abp-wet niet toch voldoende redenen vormden om ook in een eventuele overgangssituatie het pensioenbestuur, zoals dat nu functioneert, te horen en zulks in de wet vast te leggen. De ondergetekenden komt zo'n wettelijke bepaling formeel minder juist voor zolang het voorstel van wet tot wijziging van de structuur van het Abp niet in werking is getreden: tot die tijd is formeel de Centrale Beleggingsraad de besluitvormende instantie. Eerst nadat bedoelde wijziging van de structuur van het Abp in werking is getreden ligt het voor de hand, zoals ook in paragraaf 5 van de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven, het bestuur van het Abp te horen. Een en ander neemt niet weg dat in de huidige situatie de werkverhoudingen zodanig zijn dat ook zonder zo'n expliciete wettelijke bepaling de mening van het pensioenbestuur steeds wordt gevraagd en ter dege wordt meegewogen. Een concreet voorbeeld hiervan is het schrappen van de uitzonderingspositie ten aanzien van aandelen B van de NIB, zoals dat als wijziging van de concept-ministeriële beschikking aan het eind van deze nota wordt aangekondigd. De leden van de fractie van de P.v.d.A. vroegen om een reactie op de brief van de Algemene Rekenkamer van 16 januari 1987 (kamerstuk 19 373, nr. 9) betreffende het voorgestelde artikel IV sub C. In antwoord op deze vraag merken de ondergetekenden op dat deze leden een soortgelijke vraag ook hebben gesteld in het kader van het voorstel van wet tot wijziging van de bestuurlijke structuur van het Abp (wetsvoorstel 19 411). In dat kader hebben de ondergetekenden inmiddels door middel van een tweede nota van wijziging voorgesteld artikel M6 van de Abp-wet zodanig te wijzigen dat de controle door de Algemene Rekenkamer zich naast privaatrechtelijke rechtspersonen ook kan uitstrekken tot commanditaire vennootschappen en vennootschappen onder firma. Onder invloed hiervan zullen de ondergetekenden door middel van een nota van Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 15

wijziging tevens voorstellen de artikelen III en IV van dit wetsvoorstel te wijzigen. Deze nota van wijziging wordt tegelijk met deze nota aangeboden. 4. Concept-ministeriële regeling De leden van de fractie van de P.v.d.A. merkten op dat de vraag of sprake is van een belegging of van een zeggenschapsdeelneming in andere wetgeving niet wordt bepaald door een 5%-criterium, maar op meer materiële wijze. Deze leden verwezen ter zake naar de criteria die gelden in het kader van de toezichtswetgeving op verzekerings- en bankbedrijven. Waarom het maximum van 5% zou moeten gelden vanwege de onwenselijkheid te zeer bij een en dezelfde maatschappij betrokken te raken, ontging deze leden dan ook enigszins. Is de elders gebruikelijke invalshoek niet een betere? Als het gaat om de risicospreiding is niet zozeer de 5% van belang, maar het daarmee gemoeide bedrag in verhouding tot het Abp-vermogen. Voor een zeer groot deel is de risicobeoordeling voorbehouden aan het pensioenbestuur c.q. de beleggingscommissie. Waarom zou dat niet op dit punt kunnen binnen een ruimer maximum van bijvoorbeeld 10%? De ondergetekenden kunnen de stelling van de leden van de fractie van de P.v.d.A. dat de vraag of er sprake is van een belegging of een zeggenschapsdeelneming in andere wetgeving niet wordt bepaald door een 5%-criterium, maar op meer materiële wijze, onderschrijven. Hierbij zij verwezen naar de Wet toezicht kredietwezen waar artikel 25 lid 1 bepaalt dat voor het nemen van een belang van meer dan 5% van het eigen vermogen van de betrokken onderneming of instelling of de uitoefening van een daarmede vergelijkbare zeggenschap in de betrokken onderneming of instelling een verklaring van geen bezwaar vereist is. Het verschil in omschrijving tussen de toezichtswetgeving en de ministeriële regeling is inherent aan het doel van de verschillende bepalingen. Waar in de toezichtswetgeving de invalshoek in belangrijke mate mede wordt bepaald door de mate waarin een kredietinstelling zeggenschap kan verkrijgen in een andere onderneming of instelling (managementdeelneming), gaat het bij de ministeriële regeling om de bepaling van een grens waarboven uit beleggingsoogpunt een te grote financiële betrokkenheid van het fonds bij een maatschappij waarin wordt belegd kan ontstaan. Overwegingen van zeggenschap spelen hierbij niet een primaire rol. Daarbij is - los van de vraag waar de grens dient te worden getrokken - een eenduidig en gemakkelijk herkenbaar cijfermatig criterium van belang, hetwelk is gevonden in de koppeling aan het geplaatste kapitaal. De elders gebruikte invalshoek is in de ogen van ondergetekenden in dit kader dan ook niet een betere. De toezichtwetgeving geeft een nadere materiële invulling aan het uitoefenen van meer dan 5% zeggenschap, omdat in dat kader niet uitgesloten wordt dat men zich meer als ondernemer in een bepaalde deelneming opstelt. Dit wordt dan per geval getoetst aan het daarvoor geldende beleid en de in betreffende wet genoemde criteria, en aan de hand van de uitkomst van een dergelijke toetsing wordt al dan niet een verklaring van geen bezwaar afgegeven voor het uitoefenen van meer dan 5% (vergelijkbare) zeggenschap. In de onderhavige situatie doet deze beoordeling zich niet voor. Het Abp dient zich als een afstandelijke belegger op te stellen en mag in geen geval door de hoogte van zijn deelneming of zijn zeggenschap in de situatie komen dat het zich met de ondernemingsbesluitvorming gaat bezighouden. De ondergetekenden zijn het met de leden van de fractie van de P.v.d.A. eens dat de verhouding tussen het in een maatschappij belegde bedrag en het totale vermogen van het Abp een belangrijke graadmeter is voor de risicospreiding. Deze verhouding wordt geregeld in de artikelen 10 en 21 van de regeling. Echter, de financiële betrokkenheid van het Abp bij een maatschappij heeft los van de verhouding tot het Abp-vermogen directe gevolgen voor de mate waarin een risico wordt gelopen over de concrete belegging, en maakt daarmee onderdeel uit van de totale problematiek van de risicospreiding. Tweede Kamer, vergaderjaar 1 986-1987, 1 9 524, nr. 8 16

Zoals de ondergetekenden al stelden in de memorie van antwoord is het bepalen waar de grens dient te worden getrokken in welke mate het Abp mag deelnemen in een maatschappij geen objectief gegeven. Zij zijn echter van mening dat het optrekken van de grens van 5 naar bijvoorbeeld 10% zal leiden tot een onevenredige vergroting van het risico van financiële betrokkenheid. Overigens kunnen het Abp en de CBR zich verenigen met de grens van 5%. Indien in de toekomst mocht blijken dat deze grens ten aanzien van bepaalde beleggingen tot ongewenste knelpunten zou leiden, kan in overleg met het Abp altijd een verruiming overwogen worden. De flexibele constructie van de ministeriële regeling biedt daartoe de gelegenheid. De ondergetekenden maken ten slotte van de gelegenheid gebruik om voor de goede orde te wijzen op een nog door te voeren wijziging in artikel 12 van de concept-ministeriële regeling. Zowel in de Beleggingswet als in dit wijzigingsvoorstel van de Beleggingswet staat de mogelijkheid open tot belegging in aandelen B van de NIB. In tegenstelling tot de genoteerde aandelen van andere maatschappijen zijn aan de beleggingen in aandelen B van de NIB, geen beperkingen gesteld. Inmiddels heeft echter een financiële herstructurering bij de NIB plaatsgevonden, waarbij aandelen B zijn omgeruild voor aandelen A, zodat aandelen B maximaal nog slechts sporadisch verkrijgbaar zijn, en niet meer als beleggingsobject gezien kunnen worden. Ook het Abp heeft van de mogelijkheid gebruik gemaakt aandelen B om te wisselen in aandelen A. Op grond van het bovenstaande zien de ondergetekenden geen reden de uitzonderingspositie ten aanzien van aandelen B van de NIB te handhaven. De CBR en de rijksfondsen zijn hierover geraadpleegd en hebben aangeduid met de desbetreffende wijziging te kunnen instemmen. Onderdeel a van artikel 12 van de ministeriële regeling komt daarmee te vervallen, waarbij de onderdelen b en c worden omgeletterd in a en b. De Minister van Financiën, H. 0. O R. Ruding De Minister van Binnenlandse Zaken, C. P. van Dijk Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 524, nr. 8 17