Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1992-1993 22 973 (R 1456) Wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van de Europese identiteitskaart als reisdocument van Nederland en als nationale identiteitskaart Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen In het voorstel van wet op de identificatieplicht worden als identiteitsdocumenten aangewezen de reisdocumenten, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet (Stb. 1991, 498). Er is afgezien van de invoering van een facultatieve identiteitskaart (ID-kaart) voor uitsluitend binnenlands gebruik. Dit houdt verband met de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Giagounidis tegen de stad Reutlingen (5 maart 1991, C-376/89), op grond waarvan moet worden aangenomen dat nationale ID-kaarten tevens de functie van identificatiemiddel in de andere EG-lidstaten hebben, ook indien zij niet bestemd zijn om de houder het recht te geven het grondgebied van de lidstaat van afgifte te verlaten. Bij brief van 16 augustus 1991 heeft de eerste ondergetekende de Tweede Kamer over deze kwestie geïnformeerd (Kamerstukken II 1990-1991, 22 151, nr. 2). De voornaamste reisdocumenten in de Paspoortwet zijn thans het nationale paspoort en de toeristenkaart. Het is de bedoeling om een nieuw paspoort en een Europese identiteitskaart in te voeren (Kamerstukken II 1990-1991, 22 151, nrs. 1 en 2). Dit laatste document zal de toeristenkaart vervangen. De Europese reiskaart zal, evenals het te ontwikkelen nieuwe paspoort, aan zodanige beveiligingseisen moeten voldoen dat het document moeilijk nagemaakt of vervalst kan worden, met behoud van de mogelijkheid van een snelle afwikkeling van het reizigersverkeer op de vliegvelden. De echtheidskenmerken van de documenten zullen zodanig worden beveiligd, dat eventuele manipulatie en reproduktie zoveel mogelijk bij een eerstelijnscontrole en in elk geval bij een tweedelijnscontrole kan worden onderkend. Naast de beveiliging van de documenten zelf zullen er maatregelen worden genomen ten aanzien van de beveiliging van de distributie, de opslag en de afgifte van de documenten. De aard van deze maatregelen wordt primair bepaald door de plaats waar het personaliseren van de documenten plaatsvindt. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt de Europese identiteitskaart geschikt te maken voor toepassing als nationale ID-kaart. Daartoe moet in de Paspoortwet worden aangegeven hoe deze kaart zich in haar hoedanigheid van reisdocument verhoudt tot de andere reisdocumenten 311613F ISSN 0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat _., _ ««««n^ n ^^ A-i A * n.. _ A1 * S -Gra»enhagei993 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 973 (R 1456), nr. 3
die in de Paspoortwet worden geregeld. De noodzakelijke aanpassingen betreffen o.a. het buiten toepassing laten van weigeringsgronden, de verstrekking aan minderjarigen en het bezit van meerdere reisdocumenten naast elkaar. Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enige redactionele onvolkomenheden en een omissie in de Paspoortwet recht te zetten. De nationale ID-kaart zal uitsluitend ter beschikking worden gesteld van Nederlanders die zijn ingeschreven in een Nederlands bevolkingsregister of die woonachtig zijn in een land waarvoor de Europese identiteitskaart geldig is. De voorgestelde wijzigingen voor zover betreft de invoering van het Europees identiteitsbewijs hebben geen gevolgen voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Niettemin is gekozen voor een afzonderlijk voorstel van rijkswet, omdat de Paspoortwet een rijkswet is. Op deze wijze wordt bereikt dat de overzeese parlementen betrokken worden bij de behandeling van het wetsvoorstel en dat de wijzigingen, indien zij tot stand zullen zijn gekomen, in de Nederlandse Antillen en Aruba worden gepubliceerd. Op initiatief van de VNG is een gemeentelijke service-kaart ontwikkeld, die primair is bedoeld voor gemeentelijke identificatiedoeleinden. Dit maakt het voor de gemeenten mogelijk om een uniforme identiteitskaart beschikbaar te stellen aan burgers die daaraan behoefte hebben. Daarnaast was er het voornemen van het kabinet om in verband met het voorstel van Wet op de identificatieplicht de Europese reiskaart ook geschikt te laten zijn als nationaal identiteitsbewijs (Kamerstukken II 1990-1991, 22 151, nrs. 1-2, Kamerstukken II 1991-1992, 22 694, nr. 3, par. 5 en 6). Het kabinet acht het ongewenst dat door verschillende overheden eigen identiteitsbewijzen worden uitgegeven. Samen met de VNG is daarom onderzocht in hoeverre de in te voeren gemeentelijke identiteitskaart een functie kan krijgen als nationaal identiteitsbewijs en als Europese reiskaart. Daarvoor zou een aanwijzing nodig zijn op grond van artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet, vanzelfsprekend met inachtneming van waarborgen voor de kwaliteit van de kaart, de produktie, de levering, de administratie en de regeling van de aansprakelijkheid (Kamerstukken II 1991-1992, 22 151, nr. 5). In afwachting daarvan zou de ontwikkeling van de Europese reiskaart in het Project reisdocumenten wel worden voortgezet, maar zou aanbesteding van dat document vooralsnog niet worden geïnitieerd. Vervolgens bleek echter dat een aanwijzing van de VNG-kaart strijdig zou kunnen worden bevonden met de EEG-richtlijn 77/62 van 21 december 1976 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen (PbEG L 62), gewijzigd door richtlijn 88/295 van 22 maart 1988 (PbEG L 127). In dat geval zou een nieuwe aanbesteding van de VNG-kaart moeten plaatsvinden. De ontwikkelingen bij het Project reisdocumenten waren echter inmiddels zover gevorderd dat het paspoort en de Europese reiskaart konden worden aanbesteed. De aankondiging van die aanbesteding is op 10 oktober 1992 in het EG-publicatieblad geplaatst. Om te voorkomen dat de burger op termijn toch weer met twee identiteitsbewijzen (Europese reiskaart/nationale identiteitskaart en VNG-kaart) wordt geconfronteerd, wordt met de VNG overlegd om de beide documenten in elkaar te doen opgaan (Kamerstukken II 1992-1993, 22 151, nr. 13). Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 973 (R 1456), nr. 3 2
ARTIKEL I nationale ID-kaart en reisdocument voor Europa (onderdelen A, B, en C) In aanvulling op de opsomming van reisdocumenten van het Koninkrijk der Nederlanden in artikel 2, eerste lid, van de Paspoortwet wordt in het nieuwe tweede lid de Europese identiteitskaart geïntroduceerd. Het ligt in de bedoeling - evenals indertijd voor de identiteitskaart (toeristenkaart) B/BJ - voor het nieuwe document de opgave te doen, bedoeld in artikel 11 van de op 13 december 1957 te Parijs tot stand gekomen Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de Lid-Staten van de Raad van Europa, met Bijlage (Trb. 1960, 103). Het nieuwe document zal dan kunnen worden gebruikt als reisdocument voor de landen van de Raad van Europa die bij de Overeenkomst zijn aangesloten. Uitdrukkelijk wordt bepaald dat de territoriale geldigheid van de Europese identiteitskaart kan worden uitgebreid. Dit maakt het mogelijk om in bestaande bilaterale afspraken met andere landen die geen partij zijn bij de Overeenkomst, zoals het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, de huidige toeristenkaart te vervangen door de Europese identiteitskaart, zodat naar die landen ook met dit document kan worden gereisd. Vervolgens wordt in een nieuw artikel 16a bepaald dat iedere Nederlander die is ingeschreven in de Nederlandse bevolkingsadministratie, recht heeft op verstrekking van een Europese identiteitskaart. Ook Nederlanders die niet staan ingeschreven, kunnen een kaart krijgen, mits zij woonachtig zijn in het ressort van een diplomatieke of consulaire post van een land waarvoor de kaart geldig is. De Europese identiteitskaart vervalt niet van rechtswege, indien de houder zou verhuizen naar een land buiten het gebied waarvoor de kaart geldig is. Met zoveel woorden wordt in artikel 17 uitgesloten dat op dit document minderjarige kinderen zullen kunnen worden bijgeschreven, aangezien een bijschrijving zich niet verdraagt met het karakter van een kaart. aanvraag en verstrekking (onderdelen D en I) Bepaald wordt dat de kaart alleen kan worden aangevraagd bij de burgemeester van de gemeente in het persoonsregister waarvan de aanvrager is ingeschreven en bij nadere aan te wijzen autoriteiten. De regeling van de bevoegdheid tot verstrekking van de kaart is daarmee in overeenstemming gebracht. Het ligt in het voornemen op basis van artikel 8 uitsluitend de diplomatieke en consulaire posten aan te wijzen in de landen waarvoor de Europese identiteitskaart geldig is. De aanpassing van onderdeel b in het eerste lid van de artikelen 26 en 40 is van louter technische aard en staat los van de invoering van het Europees identiteitsbewijs. Deze wijziging heeft tot doel buiten twijfel te stellen dat de Gouverneur ook bevoegd is aanvragen in ontvangst te nemen voor die reisdocumenten, die de Gouverneur op grond van de wet mag afgeven, indien het personen betreft die niet zijn opgenomen in het gezinsregister van de eilandgebieden van de Nederlandse Antillen of van Aruba. bezit van meerdere reisdocumenten (onderdeel E) Aan de bevoegde autoriteit behoeft geen toestemming te worden gevraagd, indien men door de aanvraag en verstrekking van een nieuw reisdocument gelijktijdig houder zou worden van een Europese identiteitskaart (reisdocument van Nederland) en een paspoort of een ander reisdocument van het Koninkrijk der Nederlanden. Op deze wijze wordt zeker gesteld dat ook degene die reeds over een paspoort beschikt, te allen tijde de Europese identiteitskaart zal kunnen verkrijgen. Voor degene die door de verstrekking van het aangevraagde nieuwe document houder zou worden van meerdere paspoorten of andere documenten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Paspoortwet blijft ter beperking Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 973 (R 1456), nr. 3 3
van het frauderisico een toestemmingsvereiste gelden. In het voorgestelde derde lid van dit artikel wordt de mogelijkheid van het naast elkaar bezitten van meerdere Europese identiteitskaarten uitgesloten. verstrekking aan minderjarigen (onderdelen F, G en H) Twee andere wijzigingen van de Paspoortwet zijn al besproken in de genoemde brief van de eerste ondergetekende aan de Kamer. De eerste betreft de positie van minderjarigen. Op grond van het bestaande artikel 34, eerste lid, van de Paspoortwet moet bij de aanvraag van een reisdocument door of ten behoeve van een minderjarige een verklaring van toestemming worden overgelegd van degenen die met het gezag zijn belast. Voor het gebruik als identiteitskaart is dit een te vergaande beperking. Aan allerlei identificatieplichten en in het bijzonder die ter bestrijding van het zwartrijden en het voetbalvandalisme en die ter verbetering van de uitvoering van de sociale zekerheid zullen immers ook minderjarigen kunnen worden onderworpen. Om die reden wordt het toestemmingsvereiste met betrekking tot de Europese identiteitskaart beperkt tot minderjarigen die de leeftijd van twaalf jaar nog niet hebben bereikt. De leeftijd van twaalf jaar is gekozen, omdat iemand niet kan worden vervolgd voor een strafbaar feit dat hij voor zijn twaalfde jaar heeft gepleegd (art. 77a Sr.). Nadeel van een leeftijdsgrens is uiteraard dat voor een doelmatige vaststelling van die grens ook weer een identiteitsbewijs het meest geschikt is. Bovendien zijn ten aanzien van beneden-12-jarigen wel opsporingshandelingen toegelaten (art. 486 Sv.). Zo kan de (kinder-)politie ook iemand beneden de 12 jaar naar zijn naam vragen, eventueel aanhouden en naar het bureau brengen, bijv. in verband met de inschakeling van hulpverleningsinstanties of het treffen van civiele kinderbeschermingsmaatregelen. Deze nadelen wegen echter niet op tegen het voordeel dat voor deze categorie kinderen de verkrijging van een reisdocument afhankelijk blijft van de toestemming van degenen die met het gezag zijn belast. In lijn met de algemene aanpassing voor minderjarigen wordt in de Paspoortwet ook de aanvraag van een Europese identiteitskaart door of ten behoeve van een minderjarige die onder toezicht is gesteld, en van een onder curatele gestelde niet langer gebonden aan een toestemmingsvereiste (de voorgestelde artikelen 36, tweede lid, en 37, tweede lid). geen weigeringsgronden (onderdeel J) De tweede in de genoemde brief besproken wijziging betreft de toepasselijkheid van de weigeringsgronden. Op de Europese identiteitskaart zal de toepassing van weigeringsgronden achterwege moeten blijven om degenen die niet beschikken over een paspoort of rijbewijs, in staat te stellen aan hun verplichtingen te voldoen in de situaties waarin de wet het gebruik van een officieel identiteitsbewijs voorschrijft. Door het voorgestelde artikel 46a van de Paspoortwet wordt bereikt dat in geval van weigering van een paspoort toch te allen tijde de Europese identiteitskaart voor betrokkene beschikbaar blijft. Dit betekent overigens niet dat betrokkene niet meer aan zijn verplichtingen zal kunnen worden gehouden. In een Europa met open binnengrenzen zou de betrokkene inderdaad zonder veel moeite Nederland kunnen verlaten om zich elders binnen de EG te begeven en zo te trachten zich aan zijn verplichtingen te onttrekken. Maar als hij in het bezit is van een Europees identiteitsbewijs, is hij daardoor binnen de EG ook weer beter traceerbaar. Bovendien worden juist met het oog op het wegvallen van de personenencontrole aan de binnengrenzen afspraken tussen de Lid-Staten gemaakt voor potentiële samenwerking en onder- Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 973 (R 1456), nr. 3 4
linge informatieverstrekking. Voorts bestaan er diverse verdragen op grond waarvan de betrokkenen tot nakoming van hun verplichtingen kunnen worden gedwongen (EEG-Executieverdrag, Trb. 1969, 101; Verdrag inzake het verhaal in het buitenland van uitkeringen tot onderhoud, New York, Trb. 1957, 121; Verdrag nopens de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen over de onderhoudsverplichtingen jegens kinderen, 's-gravenhage, Trb. 1959, 187; Verdrag inzake de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen over onderhoudsverplichtingen, 's-gravenhage, Trb. 1974, 85). Overigens eisen de lidstaten van de Raad van Europa die niet tevens EG-lidstaat zijn, voor een verblijf langer dan drie maanden, een geldig paspoort. In die landen kan de Europese reiskaart derhalve slechts worden gebruikt voor een (toeristisch) verblijf van maximaal drie maanden. overige wijzigingen (onderdelen K en L) De toevoeging van een nieuw onderdeel aan artikel 47, tweede lid, betreft de rechtzetting van een omissie. Hierdoor wordt alsnog met zoveel woorden uitgesloten dat kinderen tegelijkertijd zijn bijgeschreven in een ander reisdocument en zelf over een eigen reisdocument beschikken. Dit sluit aan bij het bepaalde in het bestaande artikel 17 dat kinderen alleen kunnen worden bijgeschreven als zij niet zelf over een reisdocument beschikken. De wijziging van artikel 49, tweede lid, is van zuiver redactionele aard. ARTIKEL II De inwerkingtreding van deze wijziging van de Paspoortwet zal vooraf dienen te gaan aan de inwerkingtreding van de regeling van de identificatieplicht. In het bijzonder degenen die niet beschikken over een paspoort of rijbewijs, zullen in staat moeten worden gesteld om zich tijdig van een nationale ID-kaart te voorzien. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, D. IJ. W. de Graaff-Nauta De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin De Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, E. M. H. Hirsch Ballin De Minister van Buitenlandse Zaken, P. H Kooijmans Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 973 (R 1456), nr. 3 5