Vestiging Haarlem Raad van State Afdeling Bestuursrechtspraak Postbus 20019 2500 EA DEN HAAG Telefoonnummer: 088-888 66 66 Datum: 24 september 2013 Referentie: Faxnummer: 088-888 66 60 Betreft: Beroep vaststelling bestemmingsplan Buitengebied Noord gemeente Haarlemmermeer Hoogedelgestrenge heer, vrouwe, Hierbij stelt LTO Noord beroep in tegen het besluit van de gemeenteraad van Haarlemmermeer van 4 juli 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan Buitengebied Noord, welk besluit met ingang van 23 augustus 2013 gedurende zes weken ter inzage is gelegd. Reden voor het onderhavige beroep is dat LTO Noord niet kan instemmen met de wijze van bestemmen van de in het bestemmingsplan opgenomen voormalige agrarische bedrijfswoningen. De betreffende woningen hebben een bestemming Wonen - Voormalig agrarische bedrijf (artikel 39) gekregen, zijnde een normale woonbestemming (vergelijkbaar met die van een burgerwoning). Door het toekennen van deze bestemming vormen de voormalige agrarische bedrijfswoningen (potentieel) een belemmering voor de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van de agrarische bedrijven waartoe deze woningen behoorden alsmede voor de omliggende agrarische bedrijven. LTO Noord behartigt de belangen van deze bedrijven. Achtergrond van het beroep: onjuiste uitleg wet Plattelandswoningen Sinds de vaststelling van het vorige bestemmingsplan Landelijk Gebied dat uit de jaren 80 dateert heeft een groot aantal agrarische bedrijfswoningen binnen de Haarlemmermeer zijn agrarische functie verloren. Dit betekent dat deze woningen formeel beschouwd niet meer mogen worden bewoond. Om hiervoor een oplossing te bieden, heeft de planwetgever ervoor gekozen aan de voormalige agrarische bedrijfswoningen een nieuwe bestemming te geven, te weten de bestemming Wonen - Voormalig agrarisch bedrijf. Onder deze bestemming is onder meer een algemene woonfunctie toegelaten (zie art. 39.1 van de planregels). Dit suggereert dat voormalige agrarische bedrijfswoningen die de bestemming Wonen - Voormalig agrarisch bedrijf hebben gekregen, vanuit planologisch oogpunt vallen aan te merken als zgn. burgerwoningen. Dit wordt bevestigd door de volgende passage uit de plantoelichting bij het bestemmingsplan Buitengebied Zuid (par. 4.11), waarin voormalige agrarische bedrijfswoningen die in bestemmingsplan Buitengebied Zuid eenzelfde bestemming hebben gekregen als in bestemmingsplan Buitengebied Noord worden gerekend tot de groep van burgerwoningen : LTO Noord - Fonteinlaan 5-2012 JG Haarlem - Postbus 649-2003 RP Haarlem T 088-888 66 66 - F 088-888 66 60 - E info@ltonoord.nl - I www.ltonoord.nl Het hoofdkantoor is gevestigd in Zwolle - KvK 08 13 06 50
Zoals bekend kan het bestemmen van agrarische (bedrijfs)woningen als burgerwoningen ernstige belemmeringen opleveren voor het agrarische bedrijf waartoe deze woningen behoren, alsmede de omliggende agrarische bedrijven, in het bijzonder waar het betreft (de beoordeling en vergunning van) milieueffecten en het verlenen van (omgevings)vergunningen aan deze bedrijven. Dit was mede reden voor de wetgever om de wet Plattelandswoningen in het leven te roepen. 1 Doelstelling van deze wet is kort samengevat om een basis te bieden om enerzijds voormalige agrarische bedrijfswoningen een bestemming te geven die bewoning door nietagrariërs mogelijk maakt, maar anderzijds te regelen dat dit niet tot belemmeringen voor het omliggende agrarisch bedrijf leidt. Gedurende het proces om te komen tot de nieuwe bestemmingsplannen Buitengebied en in het bijzonder tijdens de gesprekken die daarover met LTO Noord zijn gevoerd is zijdens de planwetgever (de betrokken ambtenaren) herhaaldelijk aangegeven dat hij van opvatting is dat de omliggende agrarische bedrijven geen beperkingen zullen ondervinden van de gekozen bestemmingswijze voor vrijgevallen agrarische (bedrijfs)woningen. Kort samengevat legt de planwetgever (de betrokken ambtenaren) hieraan ten grondslag dat in het kader van de Wet plattelandswoningen bepalend is wat de oude bestemming van de betreffende woningen was, te weten die van agrarische bedrijfswoningen. Hieruit zou wederom volgens de planwetgever (en de betrokken ambtenaren die hem vertegenwoordigen) automatisch voortvloeien dat voor de betreffende woningen een minder streng beschermingsregime geldt, ondanks dat deze woningen in het nieuwe bestemmingsplan als burgerwoning zijn bestemd. Een en ander kan worden geïllustreerd aan de hand van de beantwoording door het College van de zienswijze van LTO Noord in dit verband. In haar zienswijze (ML/NH/MvD/13.056 d.d. 29 maart 2013, zie bijlage 1) schreef LTO Noord onder meer het volgende: Plattelandswoning Het is LTO Noord bekend dat de Wet plattelandswoning primair beoogt om de verlening van milieuvergunningen te vereenvoudigen voor agrarische bedrijven die zijn gelegen in de nabijheid van burgerwoningen die voorheen agrarisch waren. Dit laat onverlet dat uw gemeente de mogelijkheid heeft om ook in het bestemmingsplan beleid hiervoor op te nemen, door de aanduiding A-pw (Agrarisch - plattelandswoning) te gebruiken. De toegevoegde waarde hiervan is dat het dan in één oogopslag voor een ieder duidelijk is dat het een woning betreft die vanuit milieutechnisch oogpunt een lagere bescherming geniet dan normale burgerwoningen. Een en ander zou ook in de plantoelichting nog eens onderstreept kunnen worden. LTO Noord verzoekt de gemeente Haarlemmermeer alle vrijkomende agrarische bedrijfswoningen de bestemming plattelandswoning (A-pw) toe te kennen in plaats van een normale woonbestemming. Het College heeft op deze zienswijze als volgt geantwoord: d) De wet plattelandswoning regelt dat (burger)woningen die niet langer deel uitmaken van een agrarisch bedrijf voor de beoordeling in het kader van de milieuvergunning nog wel als zodanig moeten worden aangemerkt. De strekking van de wet is dat voormalige agrarische bedrijfswoningen geen belemmeringen mogen opwerpen voor het bedrijf waar ze oorspronkelijk bij hoorden. De opmerking van LTO geeft geen aanleiding in het bestemmingsplan een bestemming plattelandswoning op te nemen, omdat de toepassing van de wet plattelandswoning zich vooral richt op de omgevingsvergunning milieu. e) Aan de hand van de agrarische bouwblokken in het bestemmingsplan Buitengebied Noord en in combinatie met de inventarisatie naar de aanwezigheid van de agrarische bedrijfsvoering, is de bestemming Wonen-Voormalige agrarische bedrijf opgelegd op de percelen waar geen agrarische bedrijfsvoering meer aanwezig is. De omzetting leidt niet tot beperkingen voor omliggende agrarische bedrijven. 1 Staatsblad 2012, nr. 493. 2
Deze beantwoording als ook nader toegelicht in gesprekken met vertegenwoordigers van LTO Noord bevestigt dat de planwetgever er bij de vaststelling van het bestemmingsplan van is uitgegaan dat: 1. uit de Wet plattelandswoning automatisch volgt dat agrarische bedrijfswoningen die niet langer deel uitmaken van een agrarisch bedrijf en door burgers mogen worden bewoond, voor de beoordeling in het kader van de milieuvergunning nog wel als bedrijfswoning moeten worden aangemerkt; 2. daaruit eveneens volgt dat dergelijke woningen niet zijn beschermd tegen de milieugevolgen van de agrarische bedrijven waarop deze zijn gelegen; en 3. derhalve daarmee gegeven is dat de omzetting van de bestemming agrarische bedrijfswoning naar een bestemming als burgerwoning niet leidt tot beperkingen voor de omliggende bedrijven. LTO Noord meent dat de planwetgever hier een onjuiste interpretatie geeft van de Wet plattelandswoningen. Deze onjuiste interpretatie leidt ertoe dat alle voormalige agrarische bedrijfswoningen binnen het plangebied de normale bescherming als burgerwoning genieten ten opzichte van (de milieueffecten van) de omliggende agrarische bedrijven. Deze bedrijven worden hierdoor zonder dat de planwetgever dit overigens zo heeft bedoeld (potentieel) belemmerd in hun bedrijfsvoering en hun uitbreidingsmogelijkheden, waardoor deze bedrijven schade (zullen) lijden. Dit wordt hierna nader toegelicht. De Wet plattelandswoningen Als hiervoor al opgemerkt, beoogt de Wet plattelandswoningen het mogelijk te maken dat enerzijds voormalige agrarische bedrijfswoningen door niet-agrariërs kunnen worden bewoond, zonder dat dit anderzijds ertoe leidt dat het bijbehorende agrarische bedrijf daarvan nadeel ondervindt, in het bijzonder waar het betreft de bescherming van deze woning tegen de milieugevolgen van het bijbehorende bedrijf. De wetgever heeft hiervoor de volgende systematiek gekozen (welke systematiek dus door de planwetgever is miskend): 1. Bepalend is het planologische regime en dus niet het feitelijke gebruik van de woning (in het verleden) voor de vraag of de betreffende woning al dan niet wordt beschermd tegen de milieugevolgen van het bijbehorende bedrijf. 2. De keuze van de planwetgever is dus leidend. De planwetgever kan hier uit twee scenario s kiezen: a. Hij bestemt de voormalige agrarische bedrijfswoning als woning die weliswaar mag worden bewoond door derden, maar geen bescherming geniet tegen het bijbehorende agrarische bedrijf (dit wordt ook wel genoemd: de plattelandswoning); of b. Hij bestemt de voormalige agrarische bedrijfswoning als burgerwoning, die eveneens mag worden bewoond door derden maar ook (en dus: wel) bescherming geniet tegen (de milieugevolgen van) het bijbehorende bedrijf. Deze systematiek blijkt in de eerste plaats uit de tekst van art. 1.1a van de Wabo, uit welk artikel het lagere beschermingsregime voortvloeit als geïntroduceerd door de Wet plattelandswoningen: Artikel 1.1a 1. Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald. [curs. LTO Noord] Duidelijk is dat het lichtere beschermingsregime als geïntroduceerd door de Wet plattelandswoningen alleen geldt voor bedrijfswoningen. Voor woningen die zijn bestemd als gewone burgerwoningen kan dus geen beroep worden gedaan op dit lichtere beschermingsregime, ook niet als deze woningen in het verleden in gebruik/bestemd waren als agrarische bedrijfswoning. 3
Dat de bestemmingswijze van voormalige agrarische bedrijfswoningen leidend is voor de vraag of al dan niet aanspraak kan worden gemaakt op het lichtere beschermingsregime van de wet plattelandswoningen, blijkt ook uit de Memorie van Toelichting: 2 Met artikel 1.1a wordt expliciet geregeld dat ook de (voormalige) agrarische bedrijfswoning die door een derde wordt bewoond of bewoond mag worden, voor de toepassing van de milieuwetgeving blijft gelden als een agrarische bedrijfswoning. Hiermee is beoogd invulling te geven aan de doelstellingen van de initiatiefnota inzake plattelandswoningen, zonder in de wet- en regelgeving een aparte categorie woningen te introduceren. De «plattelandswoningen» hebben in deze constructie de bestemming of aanduiding «agrarische bedrijfswoning» (als het bedrijf waarvan de woning voorheen onderdeel vormde, nog aanwezig is) dan wel «voormalige agrarische bedrijfswoning» (als het bijbehorende bedrijf is beëindigd). Als een voormalige agrarische bedrijfswoning de planologische status van een (volwaardige) burgerwoning heeft of verkrijgt, geldt deze bepaling niet. Er is dan immers in planologische opzicht niet langer sprake van een bedrijfswoning. Een dergelijke tot burgerwoning herbestemde woning is in planologische zin geheel afgescheiden van het bedrijf en geniet ingevolge het voorstelde artikel 2.14 van de Wabo (onderdeel B van artikel I van het wetsvoorstel) de (hogere) bescherming tegen nadelige milieueffecten die bij die status van burgerwoning behoort ( zie in dit verband ook paragraaf 3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting). [curs. LTO Noord] Vergelijk tot slot ook deze passage van de website van Infomil: 3 Deze passages illustreren dat de planwetgever zelf de keuze heeft: ofwel bestemmen als burgerwoning in welk geval het normale (strenge) regime geldt dan wel bestemmen als plattelandswoning, in welk geval een lichtere bescherming geldt als mogelijk gemaakt door de wet plattelandswoningen. De planwetgever heeft de voormalige (agrarische) bedrijfswoningen bestemd als Wonen - voormalig agrarisch bedrijf (artikel 39), en daarmee als burgerwoning (zie hiervoor). Hieruit volgt dan automatisch dat de betreffende woningen de strengere bescherming 2 Kamerstukken II 2011-2012, 33 078, nr. 3. 3 www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw-tuinbouw/geur-veehouderijen/wet-geurhinder/kopie/@134956/effect 4
genieten, met alle (negatieve) gevolgen voor de omliggende agrarische bedrijven van dien (deze woningen zijn dan immers wel beschermd tegen de milieugevolgen van deze bedrijven). Dit terwijl de planwetgever dit dus niet heeft beoogd; hij wenst immers juist dat het lichtere beschermingsregime geldt als mogelijk gemaakt door de Wet plattelandswoningen (zie wederom hiervoor). Als hiervoor uiteengezet, is een en ander het gevolg van een onjuiste interpretatie door de planwetgever van de wet plattelandswoningen. Overigens, zou de planwetgever er wel bewust voor hebben gekozen om voormalige agrarische bedrijfswoningen te bestemmen als burgerwoningen waarvoor het normale (strenge) regime geldt dan had hij blijkens het voorgaande dan in elk geval moeten beoordelen of de bijbehorende/omliggende agrarische bedrijven hierdoor in hun belangen worden geschaad. Dat is niet gebeurd (de planwetgever is er immers ten onrechte vanuit gegaan dat van belemmeringen per definitie geen sprake was). Gelet op het voorgaande is sprake van een motiverings- (ex 3:47 Awb) en zorgvuldigheidsgebruik (ex 3:2 Awb) in de besluitvorming van de planwetgever. Dientengevolge komt het vaststellingsbesluit voor vernietiging in aanmerking. Verzoek om zelf in de zaak te voorzien Als hiervoor toegelicht, wenst zowel de planwetgever als LTO Noord dat voormalige agrarische woningen aldus worden bestemd dat enerzijds bewoning door niet-agrariërs mogelijk is, maar anderzijds dat er niet toe leidt dat deze woningen in het vervolg worden beschermd tegen de milieugevolgen van het bijbehorende agrarische bedrijf en de omliggende bedrijven. Het onderhavige beroep is slechts ingegeven doordat de planwetgever er ten onrechte vanuit is gegaan dat dit al als zodanig is geregeld. Gelet daarop leent de onderhavige zaak zich er bij uitstek voor dat uw Afdeling zelf in de zaak zou voorzien. Concreet verzoekt LTO Noord uw Afdeling om de bestemming Wonen - Voormalig agrarisch bedrijf te wijzigen in de bestemming Plattelandswoning, waarbij vervolgens dan uit de bijbehorende planregels moet blijken dat het gaat om een woning als bedoeld in art. 1.1a van de Wabo. Verzoek Gelet op het voorgaande verzoekt LTO Noord uw Afdeling om: A. haar beroep gegrond te verklaren; B. het bestreden besluit te vernietigen; C. zelf in de zaak te voorzien door op alle woningen met de bestemming 'Wonen - Voormalig agrarisch bedrijf' alsnog een bestemming Plattelandswoning te leggen als bedoeld in art. 1.1a van de Wabo; en D. de gemeenteraad te veroordelen in de proceskosten en tot vergoeding van het door LTO Noord betaalde griffierecht. Hoogachtend, S.J. Schenk Algemeen voorzitter LTO Noord R.A. Kip Algemeen secretaris LTO Noord Bijlage: Zienswijze LTO Noord ML/NH/MvD/13.056 d.d. 29 maart 2013 5