Speaking notes Helma Neppérus - symposium Platform Nederlandse Luchtvaart: Vliegen en veiligheid. Het is een boeiend thema en ook wat is daarbij de rol van de overheid. Ik sta hier als vertegenwoordiger van die overheid, al zeg ik er bij, ik ben geen beleidsmaker, maar slechts iemand die toezicht houdt. Het accent ligt daarbij op de veiligheid. IVW houdt dus toezicht, maar is niet verantwoordelijk voor de veiligheid. Die verantwoordelijkheid ligt bij de sector zelf. Wel moet de overheid kaders stellen en ook toezicht houden om te zien of wat in de kaders is vastgesteld, wordt uitgevoerd. De VACS houdt ons alert Voor wat betreft de veiligheid op de luchthaven Schiphol heeft de minister van Verkeer en Waterstaat zich tot dusver mede laten adviseren door de Veiligheidsadviescommissie Schiphol (VACS); De VACS werd 21 februari 1995 ingesteld bij ministerieel besluit (Stcrt. 1995/42) voor een periode van 4 jaar met als opdracht: 1. zorgdragen voor de uitvoering van de vijfjaarlijkse veiligheidsaudit Schiphol (verplichting uit de PKB Schiphol); 2. de minister gevraagd en ongevraagd adviseren inzake de algemene veiligheidssituatie op Schiphol; 3. het volgen van relevante internationale veiligheidsontwikkelingen. Al snel werd overwogen om de VACS op te heffen, want was het na de eerste veiligheidsaudit, nog wel echt nodig? In 1998 werd dit door de toenmalige minister (Netelenbos) niet opportuun geacht, gelet op de hectische nasleep van de Parlementaire Enquête Bijlmerramp en de opmaat naar de ontwikkeling van de Schipholwet. Daarna is de VACS steeds gebleven, al veranderde de juridische basis wel steeds. Het takenpakket van de VACS ziet er als volgt uit:
1. organiseren van het vijfjaarlijks Veiligheidsonderzoek Schiphol; 2. volgen van internationale ontwikkelingen op veiligheidsgebied; 3. toetsen en beoordelen van de jaarplannen van het Veiligheidsplatform Schiphol; 4. adviseren over de procesgang bij de ontwikkeling en het gebruik van een causaal model van de veiligheid op en rond Schiphol; 5. bewaken van de uitvoering van conclusies en aanbevelingen uit het Veiligheidsonderzoek Schiphol. Hoe de toekomst er uitziet van de VACS is nog onzeker, dat zal dit jaar moeten worden beslist. Als er een VACS-rapport komt leidt dat altijd tot opwinding. Zo ook in najaar 2005 toen het conceptrapport uitlekte. Dat bezorgde me geen aangenaam weekend. Wat zei het rapport? Ten eerste de overheid en wel het Ministerie Verkeer en Waterstaat, scherper het veiligheidskader moet stellen. Ook staat er dat de controle op interfaces beter moet zijn, eigenlijk staat daar dat je naar de hele keten moet kijken en niet enkel naar een stukje. Bij die interfaces gaat het om de sector zelf, maar ook om de overheid. Een voorbeeld waar het beter gaat, is de runway incursions. Een belangrijk thema is ook of de overheid niet te veel aan de eigen verantwoordelijkheid van de sector over laat. Dus eigenlijk, zijn er grenzen aan de zelfregulering en de deregulering? Ook mag de overheid zich dus niet blindstaren op zo op het oog goed werkende systemen, maar moet ook kijken naar individuele gevallen. Ik ben het daarmee van harte eens. Vraag is dan, wat controleren we als IVW? Ten eerste de vliegvelden, zodat we een beeld hebben of we op het juiste veiligheidsniveau zitten of dat we moeten bijsturen. Bij de Nederlandse maatschappijen, groot en klein, kijken we naar de kwaliteit van de gehele technische en operationele organisatie. Maar we kijken ook naar de technische staat van toestellen en de operationele vaardigheden van het technisch en het vliegend personeel. Maar, je kunt nooit
elk toestel voor elke vlucht controleren en daarom zoeken we gericht door gebruik te maken van risicoanalyses. Inspecties leiden wel eens tot discussie, vooral als je zegt dat een toestel niet mag vliegen totdat bepaalde maatregelen zijn genomen. Voor buitenlandse maatschappijen moeten we in beginsel afgaan op de autoriteit van het andere land. We mogen alleen een aantal punten controleren en dat gebeurt via de zogeheten SAFA-inspecties. SAFAinspecties worden door elke nationale luchtvaart autoriteit uitgevoerd op de vliegtuigen van andere landen. De resultaten worden vastgelegd in een internationale database. De zwarte lijst scoort De zwarte lijst is een lijst met luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatie verbod is opgelegd binnen de EU. Deze lijst is voor het eerst opgesteld in maart 2006 en was gebaseerd op de op dat moment van kracht zijnde nationale vliegverboden in de EU lidstaten. De zwarte lijst voorzag in een behoefte omdat daarvoor landen individueel een verbod konden opleggen en niet zeker was of andere landen dat ook deden zoals bij Onur Air. Of dat landen het niet wisten zoals bij Flash Air, waar niet alle landen wisten dat Zwitserland een vliegverbod had opgelegd. De zwarte lijst is dus een nuttig instrument. Hoe gaat de procedure? Als een lidstaat een nationaal exploitatieverbod op gaat leggen aan een luchtvaartmaatschappij wordt dit aangemeld bij de Europese Commissie. De redenen voor het verbod worden vervolgens door een EU comité van experts getoetst aan de door de EU opgestelde criteria waaraan voldaan moet worden om op de lijst te worden geplaatst. Als voldaan wordt aan één of meer van deze criteria, wordt het nationale voornemen EU breed geïmplementeerd. Deze criteria zijn bijvoorbeeld ernstige bevindingen gedaan tijdens (SAFA) inspecties, incidenten en het niet adequaat reageren door de maatschappij of de verantwoordelijke autoriteit.
Ook zijn er de ICAO inspectieresultaten die er op kunnen wijzen dat de autoriteit niet voldoende in staat is toezicht uit te oefenen. Dit laatste is reden geweest waarom op de zwarte lijst een aantal landen is verschenen waarvan de maatschappijen niet meer op de EU mogen vliegen. Eigenlijk zie je nu voor het eerst dat ook de nationale autoriteiten kunnen worden aangesproken op hun functioneren. Dat werd ook tijd. Ik heb als relatieve nieuweling in de luchtvaartwereld het vreemd gevonden dat je eigenlijk elkaar altijd blindelings moest vertrouwen. Uiteraard blijft de mogelijkheid, indien spoed is vereist, eerst een nationaal verbod op te leggen om vervolgens binnen de EU besproken te worden. Ook als de Commissie het (voornemen tot het) verbod niet overneemt, kan het nationale verbod gehandhaafd worden. De lijst wordt elke 3 maanden door het expert comité tegen het licht gehouden en worden voorstellen tot toevoegingen op of verwijderingen van de lijst besproken. Indien spoed vereist is kan dit comité tussentijds, desnoods binnen 72 uur, geraadpleegd worden. Eén van de criteria om op de zwarte lijst geplaatst te worden is het constateren van (herhaalde) ernstige tekortkomingen tijdens SAFA inspecties. Als dergelijke bevindingen worden gedaan, zal door de Inspectie het toezicht worden geïntensiveerd om vast te stellen of er sprake is van structurele tekortkomingen. Het is een bewuste keus van de Inspectie om openbaar te maken dat een maatschappij onder verscherpt toezicht is gesteld en dat dit verscherpt toezicht mogelijk leidt tot plaatsing op de zwarte lijst. Deze lijst met verscherpt toezicht is te vinden op de IVW website. Je zou dat een soort grijze lijst kunnen noemen. Maar eigenlijk vind ik het meer een tussenstation. Je bent op weg naar de zwarte lijst via de early warning of je bent er net vanaf gehaald en we willen toch een vinger aan de pols houden. Ook daar speelt de samenwerking met andere landen. De Inspectie voelt niet voor een permanente grijze lijst, want dan krijg je een soort vaste tussencategorie. Maar voor het kunnen toepassen van verscherpt toezicht als een soort tijdelijke maatregel voel ik dus veel en
dat zullen we als Inspectie dan ook blijven doen. We zullen ook de mensen blijven informeren over het instellen van verscherpt toezicht. Ook al is bij de betrokken maatschappij nog niet onomstotelijk vastgesteld dat de tekortkoningen structureel zijn. Safety en security : een lastig duet Security-maatregelen maken sinds de vroege jaren 1970 deel uit van de dagelijkse praktijk van de burgerluchtvaart. Ze vormden een reactie op de golf van kapingen die vanaf 1965 de internationale luchtvaart teisterde. Naast kapingen heeft de luchtvaart sindsdien te lijden gehad van andere dreigingen: aanslagen tegen het vliegtuig op de grond, beschietingen van passagiers, gebruik van luchtdoelraketten en sabotage via bommen. Een triest hoogtepunt vormden de aanslagen van 9/11, toen vliegtuigen zelf als wapen werden gebruikt. De database van het Aviation Safety Network (www.aviation-safety.net) vermeldt sinds 1970 ongeveer 1400 security gerelateerde incidenten. Tussen de 8 en 9% dus bijna een op de tien van alle luchtvaartincidenten, raken security. Kortom de aandacht is terecht. Security maatregelen vallen in Nederland primair onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie (de NCTb). VenW heeft medeverantwoordelijkheid op een aantal aspecten, waaronder de beoordeling van beveiligingsplannen van luchtvaartmaatschappijen en luchthavens. Daarnaast draagt VenW de primaire verantwoordelijkheid voor de zogenaamde inflight security vanwege de sterke verwevenheid hiervan met de vliegoperatie en de vliegveiligheid. Die samenwerking met Justitie gaat best goed, maar ik kan me voorstellen dat het voor de sector best lastig is. Security-maatregelen zijn nodig en hebben zin maar kunnen op het eerste gezicht ook een negatief effect op de safety hebben. De vraag is of de veiligheid (=safety + security) uiteindelijk met de specifieke maatregel is gediend.
Een voorbeeld hierbij is de verstevigde en afgesloten cockpitdeur; deze deur bemoeilijkt de communicatie tussen cabin en cockpit en verzwakt daarmee (misschien) de safety. Tegelijkertijd zorgt de deur ervoor dat kwaadwillende de cockpit niet meer kunnen binnendringen, wat voor de security van groot belang is. Het is vervolgens zaak de negatieve effecten en dan gaat het denk ik vooral om communicatieproblemen, zoveel mogelijk te verminderen. Het gaat IVW om een goede communicatie tussen cockpit en cabin via de telefoon en zicht op de cabin vanuit de cockpit door middel van camerasystemen. Over het geheel is de veiligheid daarmee toegenomen. Om een goede balans tussen de soms conflicterende safety- en securityvereisten te verzekeren vindt constant overleg plaats tussen VenW/IVW en Justitie (NCTb). Dat gaat goed, maar soms is het best lastig. Maar een goede zorg voor security en een goede zorg voor safety kunnen elkaar versterken. Vliegend personeel van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen klaagt nogal eens over het moeten ondergaan van securitycontroles, waaronder fouillering. Dat is vast niet leuk, maar in alle andere landen is deze controle volkomen normaal, en wordt al het vliegend personeel, ook Nederlandse, op dezelfde wijze gecontroleerd als passagiers. Tussen passagiers zitten reizigers met kwade plannen, maar helaas moet je vaststellen dat ook medewerkers in de luchtvaartsector wel eens de fout in gaan. Ook hier zal gelden dat de goeden dan onder de kwaden moeten lijden. De Europese Verordening 2320/2002 over de luchtvaartsecurity wordt momenteel herzien in Brussel. Onderliggende uitvoeringsverordeningen zullen vervolgens aan de nieuwe verordening 2320 worden aangepast. Primair is het, het Ministerie van Justitie dat hierbij het Nederlandse standpunt bepaalt. Wel wordt het afgestemd met VenW.
Naar het zich laat aanzien wordt in de algemene bepalingen bij deze wijziging van de verordening opgenomen dat de security-regelgeving de safetyregelgeving op het gebied van luchtvaart en het vervoer van gevaarlijke stoffen onverlet laat. Dit is een belangrijke punt waar de Inspectie VenW voor geijverd heeft. Mag je straffen of niet? Ik hoor veel dat je van incidenten moet leren en dat dus goed onderzoek zal leiden tot een grotere veiligheid. Daar ben ik het mee eens. Maar het gaat mij te ver om te zeggen, dat er nooit gestraft mag worden. Ik weet best dat het wetsvoorstel dat nu bij de Eerste Kamer in behandeling is, gevoelig ligt. Ik heb er ook pittige gesprekken over gehad met het OM. In de ontwerpregelgeving is ook op verzoek van de Tweede Kamer vastgelegd dat het OM alleen kan vervolgen in zaken van opzet of grove schuld. En dan zal aan de onafhankelijke rechter zijn om uiteindelijk te oordelen. Maar goed, er is nog steeds angst. Daar zullen toch partijen moeten uitkomen. Misschien moeten we gewoon wat mogelijke situaties met elkaar bespreken. Maar, ik zeg wel, moet de luchtvaart dan boven de wet staan? Dat willen we toch ook niet? Straal nu ook als luchtvaartsector uit dat dingen die niet deugen moeten kunnen worden aangepakt. Helma Neppérus