INTERN CONTROLEPLAN 2015 Rechtmatigheid versie 1 september 2015
2 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
Inhoud 1 Inleiding... 4 2 Controleaanpak... 5 2.1 Uitgangspunten voor de controle... 5 2.1.1 Te hanteren goedkeurings- en rapportagetoleranties voor de rechtmatigheid 5 2.1.2 Te hanteren rapporteringstoleranties voor de SISA-regelingen... 5 3 Plan van aanpak... 6 3.1 Normenkader... 6 3.2 Schema te onderzoeken processen en posten... 6 3.3 Intern controleplan... 7 3.4 Toetsingskader... 7 4 De uitvoering van het intern controleplan... 8 4.1 Aansturing... 8 4.2 Bevindingen rechtmatigheidscontrole 2014... 8 4.3 Wijzigingen ten opzichte van het controleplan 2014... 9 4.4 Steekproef... 9 4.5 Rapportage... 11 3 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
1 Inleiding Op grond van artikel 213 Gemeentewet moet een getrouwheidsonderzoek naar de jaarrekening en een rechtmatigheidsonderzoek worden verricht. Dit betekent dat de accountant zowel een getrouwheidsoordeel over de jaarrekening als geheel, als een rechtmatigheidsoordeel over de totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties moet geven. Bij het rechtmatigheidsoordeel gaat het om de vraag of deze baten, lasten en balansmutaties in overeenstemming met wet- en regelgeving tot stand zijn gekomen. Het betreft alleen de financiële rechtmatigheid. Wanneer gesproken wordt over rechtmatigheid, wordt de financiële rechtmatigheid bedoeld. Dit intern controleplan geeft inzicht in de uitvoering van de interne controle (IC) bij de gemeente Marum. In het intern controleplan zijn de kaders beschreven waarbinnen IC wordt uitgevoerd. Het intern controleplan dient daarnaast ter ondersteuning en vastlegging van de uitvoering van de controlewerkzaamheden bij de rechtmatigheidscontrole. Het intern controleplan maakt deel uit van het totaal aan documenten waarin de rechtmatigheidscontrole is neergelegd. Deze documenten zijn: 1. Controleprotocol: in dit protocol zijn de afspraken over de uitvoering van de accountantscontrole vastgelegd, inclusief de goedkeuringstoleranties voor de rechtmatigheid. 2. Normenkader: in het normenkader is de van toepassing zijnde regelgeving opgenomen. 3. Toetsingskader: het toetsingskader is de uitwerking van het normenkader. In het toetsingskader is de inventarisatie van de van toepassing zijnde artikelen in de wet- en regelgeving opgenomen. Het gaat hierbij om de artikelen waaraan financiële consequenties zitten. 4. Intern controleplan: het IC-plan dient als leidraad voor de organisatie om te waarborgen dat de interne controle op significante financiële handelingen en SISA-regelingen op een juiste wijze worden uitgevoerd en verantwoord. Daarnaast geeft het de accountant inzicht in de wijze waarop de organisatie de interne controles uitvoert. 5. Rapportage: de uitkomsten van de werkzaamheden worden vastgelegd in een rapportage. Het intern controleplan is voor advies aan de accountant gezonden. De adviezen zijn in het plan verwerkt. 4 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
2 Controleaanpak 2.1 Uitgangspunten voor de controle Zoals in artikel 213 van de Gemeentewet is voorgeschreven is de controle van de jaarrekening, uitgevoerd door de accountant, gericht op het afgeven van een oordeel over: het getrouwe beeld van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen; het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties, dat wil zeggen in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen ; de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoelt in artikel 186 Gemeentewet. 2.1.1 Te hanteren goedkeurings- en rapportagetoleranties voor de rechtmatigheid In het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Deze eisen zijn: Strekking controleverklaring Goedkeuringstolerantie Goedkeurend Beperking Oordeelonthouding Afkeurend fouten in de jaarrekening 0 t/m 1% >1% <3% - 3% of meer (% lasten) onzekerheden in de controle (% lasten) 0 t/m 3% >3% <10% 10% of meer - De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van de fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de strekking van de af te geven controleverklaring. Op basis van de begroting 2015 van de gemeente betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa 233.459 en een totaal van onzekerheden van circa 700.376 de goedkeurende strekking van de controleverklaring niet zullen aantasten. De bedragen die de accountant hanteert voor de rapporteringtoleranties ten behoeve van de rapportering in het verslag van bevindingen is 10% van de controletoleranties. De rapporteringstolerantie bedraagt 10% of meer, oftewel 23.346 voor fouten en 70.038 voor onzekerheden. De accountant rapporteert in het rapport van bevindingen alleen over fouten en onzekerheden die deze drempels overschrijden. 2.1.2 Te hanteren rapporteringstoleranties voor de SISA-regelingen De accountant neemt in het rapport van bevindingen ten aanzien van de SISA-regelingen conform het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden voor de regelingen de volgende toleranties aan te houden: Overeenkomstig het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden neemt de accountant over in het rapport van bevindingen over de SISA-regelingen per specifieke uitkering fouten en onzekerheden op boven de volgende financiële grenzen: - 12.500 indien de omvangsbasis kleiner of gelijk is aan 125.000; - 10% indien de omvangsbasis groter is dan 125.000 en kleiner of gelijk is dan 1.000.000; - 125.000 indien de omvangsbasis groter is dan 1.000.000, voor zover de fouten en de onzekerheden niet door de mede-overheid zijn of kunnen worden gecorrigeerd. 5 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
3 Plan van aanpak Om te komen tot een gestructureerde aanpak bij de opstelling van het intern controleplan is de onderstaande fasering aangebracht. De fasen worden in de volgende paragrafen toegelicht. 1. Actualiseren van de wet- en regelgeving (normenkader) 2. Schema te onderzoeken processen en posten 3. Intern controle plan 4. Actualiseren toetsingscriteria (toetsingskader) 3.1 Normenkader Het normenkader is een opsomming van de externe wet- en regelgeving, verordeningen en kaderstellende besluiten door de gemeenteraad, voor zover die bepalingen bevatten over financiële beheerhandelingen, dat het kader is voor de rechtmatigheidscontrole. Jaarlijks wordt beoordeeld in hoeverre het normenkader nog actueel is en indien nodig wordt het gewijzigd. Het normenkader wordt ter vaststelling aan de gemeenteraad aangeboden. De wijzigingen in 2015 zijn : De veranderde wetgeving op het gebied van het sociaal domein. De verwijdering -in overleg met de accountant- van het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid Westerkwartier (IAW). Dit beleid is naar aanleiding van overleg met de accountant in 2014 opgenomen in het normenkader, maar de accountant heeft laten weten dat de controle van dit beleid op controle-technische gronden en vanwege de extra kosten niet nodig is. Dergelijke interne regelgeving hoort strikt genomen niet tot het normenkader. Op grond van deze aanbeveling is het IAW in 2015 uit het normenkader geschrapt. 3.2 Schema te onderzoeken processen en posten De in het normenkader genoemde relevante regelgeving dient minimaal eens in de drie jaren getoetst te worden voor de rechtmatigheidscontrole. Daarbij bepalen de geldstromen in belangrijke mate de prioriteitstelling voor de uit te voeren werkzaamheden. Op basis hiervan is, in overleg met de accountant, besloten een aantal processen jaarlijks te controleren. In onderstaand schema is de planning weergegeven voor de jaren 2015, 2016 en 2017. Tabel 1 Roulatieschema te controleren processen voor de rechtmatigheidscontrole Proces Regelgeving 2015 2016 2017 Activiteitenfonds Verordening Activiteitenfonds gemeente Marum X Afschrijvingen Financiële verordening gemeente Marum X Begrotingsconformiteit Kadernota rechtmatigheid 2013 X X X Financiële verordening Belastingen Verordening onroerendezaakbelasting X X X Verordening rioolheffing Verordening reinigingsheffingen Afvalstoffenverordening Grafrechten Verordening op de heffing en de X invordering van lijkbezorgingsrechten Grondexploitatie Beleidsregels X Huisvesting onderwijs Verordening voorzieningen huisvesting X onderwijs Inkoop en aanbesteding Europese richtlijnen Aanbestedingswet 2012 X X X 6 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
Leerlingenvervoer Verordening leerlingenvervoer X X X Leges Wabo Legesverordening X X X Markt en overheid Wet Markt en overheid X Misbruik & Oneigenlijk Kadernota rechtmatigheid 2013 X X X gebruik Reserves en voorzieningen Besluit Begroting en Verantwoording X X X Provincies en Gemeenten Salarissen Uitgevoerd door de gemeente Zuidhorn X X X Secretarieleges Legesverordening gemeente Marum X X X Wetgeving sociaal domein Werk en inkomensdeel wordt uitgevoerd X X X door de Intergemeentelijke Sociale Dienst Noordenkwartier (ISD). AWBZ-Wmo 2015 en CBW/ZIN 18+ worden gedekt door het betreffende verantwoordingsprotocol. Jeugd en overig wordt nog uitgewerkt. Strategische aankopen Gemeentewet art. 160 en art 169.4 X Subsidies Subsidieverordening X X X Treasury Wet Fido X X X 3.3 Intern controleplan In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoering van het intern controleplan. 3.4 Toetsingskader Het toetsingskader is de uitwerking van het normenkader. Het toetsingskader bevat de artikelen in het normenkader die financiële consequenties hebben. Het gaat met name om de verordeningen. Deze zijn in veel gevallen de uitwerking van wetten en wettelijke regelingen. De artikelen van de verordeningen worden ingedeeld in recht-, hoogte- en duurbepalingen. Jaarlijks dient gecontroleerd te worden in hoeverre het toetsingskader nog actueel is. 7 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
4 De uitvoering van het intern controleplan 4.1 Aansturing De uitvoering van de interne controle is een verantwoordelijkheid van het management. De rechtmatigheidscontroles worden gecoördineerd of uitgevoerd door de sector Middelen. De rechtmatigheidscontrole van de onderstaande processen wordt door externe partijen uitgevoerd: salarissen door de gemeente Zuidhorn samenlevingszaken: o werk- en inkomensdeel (Participatiewet) door de Intergemeentelijke Sociale Dienst o Noordenkwartier; ten aanzien van Wmo, Jeugd en overig (niet zijnde uitkeringen en/of participatie) wordt nader bepaald of dit door een externe partij of zelf wordt uitgevoerd. De rechtmatigheidscontrole door de externe partijen wordt gecontroleerd en van een beoordeling voorzien door hun accountants. De gemeente ontvangt een afschrift van deze verklaringen. 4.2 Bevindingen rechtmatigheidscontrole 2014 1. Begrotingsconformiteit Bij het programma Culturele klanten is een overschrijding geconstateerd van 23.000 als gevolg van het toerekenen van uren van eigen personeel inzake groot onderhoud. De accountant beoordeelt deze overschrijding als onrechtmatig, omdat deze eerder gemeld had kunnen worden aan de raad. 2. Naleving Inkoop- en aanbestedingsbeleid Bij de controle van het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid Westerkwartier (IAW) is een rechtmatigheidsfout geconstateerd van 24.000. Op aanbeveling van de accountant is dit beleid in 2015 uit het normenkader geschrapt, zie ook paragraaf 3.1. 3. Naleving regelgeving Europees aanbesteden De accountant heeft het interne onderzoek hiernaar gevalideerd om vast te stellen of Marum volgens de aanbestedingsregels gehandeld heeft en, wanneer dat aan de orde zou zijn, om vast te stellen wat de omvang is van de niet volgens de Europese regels ingekochte werken, leveringen en diensten. De gemeente Marum heeft in 2014 rechtmatig gehandeld op het gebied van Europees aanbesteden. De gemeente heeft zich echter niet gehouden aan de voorwaarden voor de inkoop van zogenaamde 2bdiensten voor de detachering en de inhuur van personeel. Het betreft drie crediteuren met een totale waarde van 400.000 inclusief BTW over het boekjaar 2014. Voor deze diensten geldt een verlicht regime op grond van het Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (BAO). De gemeente hoeft voor deze diensten geen Europese aanbesteding in gang te zetten, maar moet zich wel aan een aantal voorwaarden houden, te weten: het gebruik van de juiste technische specificaties in de documenten die bij de aanbesteding horen, zodat niet bij voorbaat bepaalde dienstverleners worden uitgesloten van deelname; achteraf een bericht van gunning van de opdracht sturen aan het Bureau voor Officiële Publicaties van de EG. Het gaat hierbij echter om het niet naleven van formele procedures en niet om onrechtmatige aanbestedingen. De accountant adviseert de gemeente wel in het vervolg rekening te houden met deze voorwaarden. 4. Betere afstemming IC-bevindingen Het is wenselijk om de bevindingen van de rechtmatigheidscontrole meteen na afronding van de interne controle te bespreken met de procesverantwoordelijken, in plaats van na afloop van de accountantscontrole. 5. Controlemomenten vervroegen Voor 2015 wordt getracht de controlemomenten in vroeg stadium uit te voeren. Hiermee wordt beoogd om de bevindingen en aandachtspunten vroegtijdig in de interne processen mee te nemen. Per controle 8 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
zal worden gekeken of het mogelijk is om in het eerste halfjaar een deel van de steekproef uit te voeren. 5. ICT-scan In het kader van de accountantscontrole heeft een scan plaatsgevonden van de controls binnen het SAP-systeem. Naast de workflow facturen, de stamdata crediteuren en het betaalproces is breder gekeken naar het toegangsbeheer, het wijzigingsbeheer, de logging, de monitoring en de continuïteitsmaatregelen. Dit alles in het licht van het feit, dat deze aspecten in handen zijn van een derde rechtspersoon (samenwerkingsverband ICT, in casu de gemeente Grootegast ) en geregeld moet worden met één of meer overeenkomsten. De resultaten van de scan en de mogelijke vervolgacties worden nog uitgewerkt. 4.3 Wijzigingen ten opzichte van het controleplan 2014 Dit geactualiseerde controleplan is op een aantal onderdelen gewijzigd ten opzichte van het controleplan van vorig jaar. De volgende onderdelen zijn gewijzigd: Misbruik & Oneigenlijk gebruik In het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden wordt onder het rechtmatigheidsbegrip ook het Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O) criterium genoemd. Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig die functioneren. Het gaat vooral om waarborgen die onderdeel uitmaken van de regelgeving en de werkprocessen, zoals een adequate functiescheiding. Vanaf 2015 wordt jaarlijks over dit onderwerp gerapporteerd. Belastingen In overleg met de accountant wordt de controle van de belastingen gewijzigd. Doordat bij de belastingheffing in verregaande mate gebruik wordt gemaakt van geautomatiseerde gegevensverwerking is het rechtmatigheidsrisico bij reguliere beschikkingen geminimaliseerd. Het risico zit voornamelijk in de uitval van objecten, derhalve is de controle hierop gericht. Vanaf 2015 wordt op twee punten de controle uitgebreid, waarbij het risico op onrechtmatigheden groot is. Objecten kunnen ten onrechte worden verwijderd en ten onrechte worden vrijgesteld. Als een object ten onrechte niet wordt belast is dit strijdig met de algemene werking van de verordening. Op deze punten wordt de omvang van de steekproef bepaald en wordt vervolgens getoetst op rechtmatigheid. De wijzigingen zijn ook overlegd met de cluster Belastingen. Samenlevingszaken De decentralisaties in het sociaal domein gaan gepaard met nieuwe wet- en regelgeving. Hierop moet de rechtmatigheidscontrole worden aangepast. Er bestaat nog onduidelijkheid over de gevolgen van de decentralisatie voor de rechtmatigheidscontrole. Voor de controle van de AWBZ-Wmo 2015 en Continuïteit Beschermd Wonen, ZIN 18+ heeft de gemeente Groningen een verantwoordingsprotocol opgesteld. 4.4 Steekproef De rechtmatigheidscontrole vindt plaats door steekproeven te nemen en/of op basis van de 80/20- regel. De omvang van de steekproef wordt voor elk te onderzoeken proces afzonderlijk bepaald op basis van het aantal beheerhandelingen dat in het voorgaande jaar binnen een proces heeft plaatsgevonden. Frequentie Beheerhandelingen per jaar Omvang steekproef Vaak per dag >200 25 Dagelijks <=200 20 Wekelijks <=50 5 Maandelijks <=12 2 Per kwartaal <=4 1 Jaarlijks 1 1 9 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
De 80/20-regel wordt toegepast op een populatie met een verdeling van enkele zeer grote objecten en vele kleine objecten, zoals de subsidies. Deze populatie wordt verdeeld in de grote en de kleine objecten. In veel gevallen zal de groep grote objecten van jaar op jaar weinig mutaties laten zien. Van de grote objecten wordt elk jaar een derde gecontroleerd, zodat na drie jaar de hele populatie aan het rechtmatigheidsonderzoek is onderworpen. Van de kleine wordt een steekproef genomen volgens de tabel. De wijze van controle en de benadering van de populatie wordt afgestemd op de aard en de bijzonderheden van het te controleren proces De steekproeven vinden gespreid over het jaar plaats. Indien meer dan de toegestane foutenpercentage wordt gevonden, wordt de steekproefomvang verdubbeld om meer zekerheid te krijgen. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen structurele en niet-structurele fouten. Structurele fouten zijn fouten die voortkomen uit de werking van de AO/IC en hebben gevolgen voor de gehele populatie. Een structurele fout dient na aanpassing van de AO/IC niet meer voor te komen. Tabel 2 Steekproefschema te controleren processen voor de rechtmatigheidscontrole Proces Frequentie Omvang steekproef Activiteitenfonds Dagelijks 20 Afschrijvingen 10 Begrotingsconformiteit Alle programma s Belastingen (OZB, riool, Vaak per dag Procescontrole afval) Grafrechten Wekelijks 5 Grondexploitatie Huisvesting onderwijs Inkoop en (Europese) aanbesteding Vaak per dag 80/20 regel Alle aanvragen Integrale controle van de financiële stromen exclusief BTW naar crediteuren rond of boven de Europese drempelwaarden Leerlingenvervoer Dagelijks 20 Leges Wabo Dagelijks 20 Markt en overheid Kwalitatieve toetsing van het beleid Misbruik en Oneigenlijk Kwalitatieve analyse volgens model accountant gebruik Reserves en voorzieningen 15 stortingen en 15 onttrekkingen Salarissen Uitgevoerd door gemeente Zuidhorn (samenwerkingsverband salarisadministratie) Secretarieleges Vaak per dag In overleg met de accountant 5 in plaats van 25 Verbonden partijen - Wijzigingen in de regelingen - Aanbestedingen van de reinigingscommissie Westerkwartier Wetgeving sociaal domein - Werk en inkomensdeel wordt uitgevoerd door de Intergemeentelijke Sociale dienst Noorderkwartier (ISD). - AWBZ-Wmo 2015 en CBW / ZIN 18+ worden gedekt door het betreffende verantwoordingsprotocol. - Jeugd en overig wordt nog uitgewerkt. Subsidies Wekelijks - 80/20-regel 3 jaars-roulatie - 5 Treasury Alle aangegane en verstrekte geldleningen 10 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015
4.5 Rapportage De bevindingen naar aanleiding van de interne controle worden verwerkt in een rapportage. In de rapportage wordt een kwantificering van de bevindingen worden aangegeven (goed en fout). Daarnaast wordt een analyse van de oorzaak van de tekortkoming weergegeven en advies ter verbetering gedaan. De rapportage wordt tegelijk met het verslag van de accountant ter inzage gegeven aan de Auditcommissie. 11 Controleplan 2015 gemeente Marum, versie 1 september 2015