IA Brussel Davy Pieters, meer informatie: www.ianetwerk.nl Voorstel Europese Commissie voor aardobservatieprogramma GMES Auteur: Matthijs van der Beek (stagiair IA Brussel, 2/4/2012 31/7/2012). Onder begeleiding en eindverantwoording van Davy Pieters (IA Brussel). Samenvatting Op 30 november 2011 presenteerde de Europese Commissie (EC) haar voorstel voor het Europese aardobservatieprogramma Global Monitoring for Environment and Security (GMES) en de operationele diensten vanaf 2014. GMES is samen met het satellietnavigatiesysteem Galileo één van de twee 'vlaggenschepen' van het Europese ruimtevaartbeleid. Het programma richt zich op monitoring van milieu- en veiligheidsprocessen die zich op Aarde voordoen. GMES werkt volgens de modernste inzichten. De satellieten verzamelen gegevens die voor allerlei doeleinden gebruikt kunnen worden. De EC presenteert een voorstel voor de financiering, het management en de toegang tot de data van GMES. Het Europees Parlement, de lidstaten en het kabinet hebben hier hun reactie op gegeven. Voor de periode 2014-2020 volgt nadere besluitvorming over de financiering van GMES. 1. GMES 1.1 Historische achtergrond Al voor 1998 was Europa actief in het monitoren van de aarde. Het ontbrak toen nog wel aan coördinatie tussen de bestaande middelen en een duidelijke strategie voor de lange termijn. ENVISAT, de milieusatelliet voor monitoring van het land, de oceanen, de atmosfeer en de ijskappen, heeft gedurende tien jaar lang nuttige data opgeleverd. Recent verloor deze satelliet het contact met de aarde. Het wegvallen van ENVISAT vergroot volgens het Europees Ruimtevaartagentschap (ESA) de urgentie van het verkrijgen van andere data voor Europese gebruikers. i Met het Baveno Manifest besloten de Europese Commissie (EC) en ESA in mei 1998 in de Italiaanse plaats Baveno tot samenwerking. Hiermee legde Europa de fundamenten voor GMES als autonoom informatiesysteem voor milieu en veiligheid. In Baveno werd besloten om nauwer te gaan samenwerken en gezamenlijk een duurzaam aardobservatieprogramma op te stellen, complementair aan bestaande of geplande satellieten en in-situ-componenten zoals sensoren in de lucht- en zeevaart. ESA verzorgt als onafhankelijke instelling de ontwikkeling, lancering en onderhoud van de satellieten. Het plan om data te verzamelen voor wetenschappelijk onderzoek over het milieu werd in 2002 uitgebreid met een veiligheidscomponent. In de praktijk betekent dit dat GMES zal dienen voor het monitoren van de continenten, de oceanen en de atmosfeer op milieuaspecten en dat het ook zal functioneren om ondersteuning te bieden bij het bestrijden van natuurrampen en veiligheidsgerelateerde aspecten zoals maritiem toezicht en grenscontrole. ii In mei 2008 traden deze onderdelen in de pre-operationele fase in werking. Volgens de planning moeten vanaf 2014 alle onderdelen volledig functioneren, zodat gebruikers optimaal van de data gebruik kunnen maken en kunnen bijdragen aan het creëren van werkgelegenheid en economische groei. 1
1.2 Hoe werkt GMES? GMES bestaat uit drie componenten: de in-situ-, de ruimtevaart- en de dienstencomponent. De insitu-component bevat bestaande monitoringnetwerken op land, ter zee en in de lucht, die niet specifiek voor GMES zijn opgericht. Toch kunnen deze netwerken aanvullende data leveren die van belang zijn voor GMES. Het Europese Milieuagentschap (EEA) heeft de taak gekregen om uit te zoeken op welke gebieden data nog ontbreekt en hoe het mogelijk is om vrije toegang te krijgen tot de gewenste gegevens. De ruimtevaartcomponent bestaat zowel uit de vijf speciaal door ESA ontwikkelde satellietmissies ofwel Sentinels, als uit ongeveer dertig bestaande of overige geplande satellietmissies van Europese, nationale of commerciële organisaties. De Sentinel-1-satellieten iii bevatten een radarsensor. Daarmee kunnen ongeacht de weersomstandigheden dag en nacht minuscule bewegingen en veranderingen op het aardoppervlak, op zee en op de ijsvlakten worden waargenomen. Zo biedt radarbeeldvorming de mogelijkheid om veranderingen als gevolg van rampen of klimaatverandering te registreren. De Sentinel-2-satellieten iv maken continue hoge resolutiebeelden in dertien golflengten binnen het elektromagnetisch spectrum. Dat strekt zich bij de gebruikte golflengten uit van zichtbaar licht en nabij-infrarood tot kortegolf-infraroodstraling. De beelden zijn onder andere van belang voor de agrarische sector, bosbeheer, rampenbestrijding en ter ondersteuning van humanitaire hulpoperaties. De Sentinel-3-satellieten v zijn vooral bestemd voor monitoring van de oceanen. Ze zijn daarvoor uitgerust met verschillende instrumenten voor zee-oppervlaktopografie, het meten van de temperatuur op zee en op het aardoppervlak en het meten van de kleur van oceanen en aardoppervlak. Een belangrijke toepassing is het voorspellen van oceaanstromingen. vi Afbeelding 1. Voorlopige planning voor lancering ruimtevaartcomponenten GMES vii De drie genoemde missies zullen in 2013 van start gaan. Ze zullen als Sentinel 1A, 2A en 3A gelanceerd worden (zie afb. 1). Later zullen ook Sentinel-4- en -5-satellieten gelanceerd worden. Deze bevatten spectrometers voor de monitoring van de luchtkwaliteit, de ozonlaag, zonnestraling 2
en het klimaat. Al deze satellieten hebben een nominale levensduur van zeven jaar en bevinden zich in een zonsynchrone baan van 700 tot 800 kilometer boven de aarde. Grondstations ontvangen de ruwe data die de Sentinels en andere bijdragende satellieten verzenden. De dienstencomponent maakt gebruik van de ruwe data die de in-situ- en ruimtevaartcomponenten verzamelen. Ze maakt deze toegankelijk door middel van standaard- en downstream-diensten. De standaarddiensten leveren data voor allerlei doeleinden. Ze hebben betrekking op monitoring van het land, de oceanen en de atmosfeer en op rampenbestrijding, klimaatverandering en veiligheid. viii Het is aan private partijen om downstreamdiensten te ontwikkelen en leveren om hiermee in de regionale en lokale vraag naar data voor onderzoek en anticipatie op crisissituaties rond milieu en veiligheid te voorzien. Deze partijen kunnen ruwe data zodanig bewerken, dat beoogde gebruikers ermee uit de voeten kunnen. Momenteel heeft de EC een oproep geplaatst voor bedrijven om tot uiterlijk 6 juli 2012 voorstellen in te dienen voor concrete en operationele diensten die gebruik zullen maken van GMES. Hierdoor kunnen deze in aanmerking komen voor subsidie. ix Op de lange termijn is het de bedoeling dat deze downstreamdiensten geen financiering vanuit de EU meer zullen ontvangen. x 1.3 Wetgeving In november 2010 werd Verordening 911/2010 van kracht en gaf de initiële fase van het GMESprogramma voor de periode 2011-2013 een wettelijke basis. Deze initiële fase bestaat uit het opzetten van de dienstencomponent, maatregelen om het gebruik van diensten te stimuleren, de ontwikkeling van een adequaat systeem voor toegang tot data, het verzamelen van in-situ-data en het voorbereiden van de lancering van de eerste ruimtevaartcomponenten. De wetgeving regelt de taakverdeling tussen de EC, ESA en EEA. De EC is verantwoordelijk voor het management van het GMES-programma. ESA heeft de verantwoordelijkheid voor de technologische aspecten en de ruimtevaartcomponent, met eventuele steun van de Europese Organisatie voor de Exploitatie van Meteorologische Satellieten (EUMETSAT). EEA draagt verantwoordelijkheid voor de in-situcomponenten. Voor de financiering stelt Verordening 911/2010 vast dat voor de periode 2011-2013 107 miljoen euro wordt uitgetrokken. Eventuele kostenoverschrijdingen moeten binnen het EU Meerjarig Financieel Kader 2007-2013 opgevangen worden. De wetgeving schrijft volledige en open toegankelijkheid van de data voor gebruikers voor. Er gelden wel registratie- en licentievoorwaarden. xi 2. Voorstel Europese Commissie In vervolg op de wetgeving voor de periode 2011-2013 presenteerde de EC op 30 november 2011 haar voorstel voor GMES en zijn operationele diensten vanaf 2014. In dit voorstel biedt de EC een oplossing voor de financiering van GMES voor de periode 2014-2020, waarin de jaarlijkse kosten 834 miljoen euro bedragen. De EC wil een intergouvernementeel fonds opzetten waarin de 27 EUlidstaten naar rato van Bruto Nationaal Inkomen bijdragen aan het totale benodigde budget van 5,8 miljard euro. Nederland zou jaarlijks veertig miljoen euro moeten bijdragen. Dit intergouvernementeel fonds valt buiten het Meerjarig Financieel Kader 2014-2020 (MFK 2014-2020). xii Op 11 mei 2012 verscheen het EC-voorstel over de invulling van het intergouvernementeel fonds. De EC wil een speciale GMES-Raad het fonds laten beheren. Hierin neemt een vertegenwoordiger van elke EU-lidstaat zitting. Op basis van een gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan deze GMES-Raad de jaarlijkse begroting vaststellen, wijzigingen aanbrengen in de wijze van financiering en eventueel derde partners toelaten tot het GMES-programma. De vertegenwoordigers van de 27 3
EU-lidstaten in de GMES-Raad krijgen een aantal stemmen dat overeenkomt met de financiële bijdrage aan GMES. Voor Nederland betekent dit dat het over 48 van de in totaal 999 stemmen (4,8%) beschikt, terwijl Duitsland (203) en Frankrijk (157) de meeste stemmen bezitten. xiii Terug naar het voorstel van 30 november 2011. Behalve op de financiën gaat dit in op het politiek toezicht en beheer. Er is gekeken of het mogelijk is om het programmamanagement volledig te delegeren naar ESA. Aangezien ESA in de eerste plaats een onderzoeks- en ontwikkelingsagentschap en GMES een communautair EU-programma is, leek dit niet wenselijk. De EC heeft met het oog op mogelijke synergie met het satellietnavigatiesysteem Galileo voorgesteld om bepaalde taken, zoals de evaluatie, de onderhandelingen over en de follow-up van contracten, over te hevelen naar het Global Navigation Satellite System Agency (GSA). De technische coördinatie en implementatie blijven de taken van ESA en EEA, zoals eerder vastgesteld in de wetgeving voor de periode 2011-2013. Ten slotte houdt de EC vast aan een volledige en open toegankelijkheid voor gebruikers in het data- en informatiebeleid en tracht zij aardobservatiemarkten te versterken, met in het bijzonder de downstreamsector. xiv 3. Reacties van het Europees Parlement, de lidstaten en het kabinet 3.1 Europees Parlement Op 16 februari 2012 reageerde het Europees Parlement (EP) door middel van een resolutie op het voorstel van de EC van 30 november 2011. Het EP stelt dat financiering van GMES buiten het MFK 2014-2020 niet levensvatbaar is. Een intergouvernementeel fonds resulteert volgens het EP in hogere kosten, nadelige effecten op de toegankelijkheid voor verschillende gebruikers en verspilling van al gedane investeringen. Ook zal het de onafhankelijkheid en technologische voorsprong van Europa in deze ruimte-infrastructuur op het spel zetten, zo vreest het EP. Het betwijfelt of, met het oog op de weerstand onder de lidstaten tegen een dergelijk fonds, voldoende kredieten verworven zullen worden. Daarnaast kan de onzekerheid over de financiering schade toebrengen aan de ontwikkeling en aanvaarding van GMES-diensten en -toepassingen. Het EP vindt dat de EC moet laten zien dat GMES werkelijk een vlaggenschipprogramma van het Europese ruimtevaartbeleid is. Dat kan door middel van een nieuw wetsvoorstel met GMES weer binnen het MFK 2014-2020 en met een duidelijke lijn voor de sturing en werking van het GMES-programma. xv 3.2 Lidstaten De financiering van GMES kwam ook ter sprake tijdens de bijeenkomst van de Raad voor Concurrentievermogen (RvC) op 20 en 21 februari 2012. De RvC bestaat uit ministers of staatssecretarissen van de EU-lidstaten en komt vijf tot zes keer per jaar bijeen om te discussiëren over de onderwerpen interne markt, toerisme, industrie, onderzoek en ruimtevaart. In deze bijeenkomst lichtte Eurocommissaris Antonio Tajani nog eens het standpunt van de EC toe. Tot een gezamenlijk standpunt kwam het niet, maar het Deense voorzitterschap benadrukte wel dat een aanzienlijk aantal lidstaten GMES binnen het MFK wil. xvi 3.3 Nederlandse standpunten In december 2011 bracht het kabinet de Nederlandse positie over het voorstel van de EC naar buiten. Net als het EP beschouwt Nederland het GMES allereerst als een vlaggenschipprogramma en moet de financiering binnen het MFK 2014-2020 worden geplaatst. Nederland heeft direct belang bij een gezonde financiering van GMES, aangezien zij investeert in een nieuwe generatie meetinstrument voor luchtkwaliteit, TROPOMI geheten. De data die TROPOMI genereert kan een belangrijke impuls vormen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Nederland is principieel tegen een 4
intergouvernementeel fonds aangezien dit indruist tegen transparantie van de begroting en prikkels tot begrotingsdiscipline afzwakt. Alleen bij uitzondering kunnen zeer grote projecten waarin zich aanzienlijke problemen voortdoen door herallocatie van middelen buiten het MFK 2014-2020 opgevangen worden, op voorwaarde dat dit niet ten koste gaat van de begrotingsdiscipline. xvii Naar aanleiding van de mededeling van de EC over het MFK op 29 juni 2011 heeft staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Ben Knapen met enkele internationale collega s op 10 november een brief gestuurd aan Eurocommissarissen Antonio Tajani (Industrie en ondernemerschap), Janusz Lewandowski (Begroting) en Máire Geoghegan-Quinn (Onderzoek, Innovatie en Wetenschap). Daarin verzoeken zij nadrukkelijk om GMES binnen het MFK 2014-2020 te plaatsen. xviii In een reactie liet Lewandowski op 6 december namens de EC weten dat het noch de intentie heeft om afbreuk te doen aan het belang van GMES voor Europa, noch om uitgaven te verbergen met betrekking tot GMES. Het plaatsen van GMES binnen het MFK 2014-2020 heeft volgens de EC het nadeel dat dit ten koste zal gaan van andere belangrijke projecten. Daarnaast is volledige steun nodig van de EUlidstaten om mee te betalen aan GMES. Met een intergouvernementeel fonds denkt de EC voldoende geld te kunnen genereren om het GMES-programma succesvol te laten functioneren. xix In de tweede plaats vindt Nederland dat de EC het budget van 5,8 miljard euro onvoldoende onderbouwt. Het moet duidelijk zijn wat de ontwikkeling- en operationele kosten bedragen en onderscheid dient te worden gemaakt tussen de kosten voor de ruimtecomponent, de in-situcomponent en de informatiediensten. Over het algemeen streeft Nederland in de onderhandelingen over het MFK 2014-2020 naar een substantiële vermindering van afdrachten aan de EU, terwijl de begroting wel is toegespitst op de prioriteiten van dit decennium. In de derde plaats maakt Nederland zich zorgen over de voorgestelde beheersstructuur. Het zou ideaal zijn als GMES rechtstreeks onder de EC valt en er een eenduidige structuur zou zijn. Daarnaast zou moeten worden gekeken naar alternatieven voor het programmamanagement. Het Europese GNSS Agentschap (GSA) beschikt volgens Nederland over onvoldoende expertise en capaciteit om het management van GMES op zich te nemen. Een alternatief is mogelijk EUMETSAT. Desondanks is Nederland wel van mening dat relevante bestaande entiteiten betrokken zullen worden bij de technische coördinatie en operationele implementatie van GMES. Ten slotte vindt Nederland dat de EC duidelijk moet definiëren wat volledige en open toegankelijkheid in de praktijk inhoudt. Nederland is voorstander van kosteloze en vrije toegang voor overheden en wetenschap tot gegevens die met publieke middelen zijn gefinancierd. Dit moet tevens gelden voor alle andere mogelijke gebruikers buiten de EU, mits aan veiligheidsvoorwaarden wordt voldaan waarmee misbruik kan worden gemaakt van het systeem. xx 4. Besluitvorming Gedurende het Deens voorzitterschap tot eind juni 2012 zal de financiering van GMES nog aan de orde komen binnen de Raad van Algemene Zaken (RAZ). Het doel is consensus te bereiken tussen de ministers van Buitenlandse Zaken van de 27 EU-lidstaten. Als de RAZ geen uitkomst biedt, kunnen de regeringsleiders van de EU-lidstaten in de Europese Raad op 28 en 29 juni wellicht een akkoord bereiken. Mocht ook dat niet het geval zijn dan volgt een nieuwe cyclus langs de genoemde Europese politieke organen in het tweede half jaar van 2012 tijdens het voorzitterschap van Cyprus. xxi 5
Bronnen i Europees Ruimtevaartagentschap, ESA declares end of mission Envisat http://www.esa.int/esacp/sem1sxswt1h_index_0.html (22-5-2012). ENVISAT was de grootste aardobservatiemissie voor wetenschappelijk onderzoek op het gebied van milieu en de satelliet was uitgerust met tien instrumenten aan boord. De satelliet was in 2002 gelanceerd en had een nominale levensduur van vijf jaar, zodat de satelliet eigenlijk tweemaal zo lang heeft gefunctioneerd als verwacht. ii Gérard Brachet, From initial ideas to a European initiative: GMES as an exemplar of European space strategy, Space Policy 20:1 (2004) 7-15. In dit artikel schetst Brachet tevens een overzicht van de verschillende aardobservatieprojecten van Europa vanaf de jaren zeventig. iii Zie ook: Ramon Torres et ali, GMES Sentinel-1 Mission, Remote Sensing of Environment 120 (2012) 9-24. iv Zie ook: Matthias Drusch et ali, Sentinel-2: ESA s Optical High Resolution Mission for GMES Operational Services, Remote Sensing for Environment 120 (2012) 25-36. v Zie ook: Craig Donlon et ali, The Global Monitoring for Environment and Security (GMES) Sentinel-3 mission, Remote Sensing of Environment 120 (2012) 37-57. vi Henk H.F. Smid, GMES : Global Monitoring System for Environment and Security, Ruimtevaart 2 (2006) 3-7. vii Josef Aschbauer, The GMES programme: Implementation of the Space Component and Services http://www.satfuturis.com/wpcontent/uploads/2010/05/j.aschbacher_presentation.pdf (22-5-2012). Deze presentatie werd gegeven tijdens de conferentie Space Downstream Services 2010 van 6-7 mei 2010 in Tallinn. viii Zie ook: GMES, Projects http://www.gmes.info/pages-principales/projects/ (22-5-2012). ix Netherlands Space Office, Oproep tot voorstellen ter ondersteuning van GMES en Galileo diensten http://www.spaceoffice.nl/nl/satelliettoepassingen/nieuws/1414/ Oproep_tot_voorstellen_ter_ondersteuning_van_GMES_en_Galileo_diensten.ht ml (22 mei 2012). x Josef Aschbauer en Maria Pilar Milagro-Pérez, The European Earth monitoring (GMES) programme: Status and perspectives, Remote Sensing of Environment 120 (2012) 3-8. xi Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, Verordening (EU) Nr. 911/2010 van 22 september 2010 inzake het Europees programma voor monitoring van de aarde (GMES) en zijn initiële operationele diensten (2011-2013) http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2010:276:0001:0010:nl:pdf (22-5-2012). xii Europese Commissie, Mededeling betreffende het Europees Programma voor monitoring van de aarde (GMES) en zijn operationele diensten (vanaf 2014) http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2011:0831:fin:nl:pdf (22 mei 2012). xiii Europese Commissie, Communication on the establishment of an Intergovernmental Agreement for the operations of the European Earth monitoring programme (GMES) from 2014 to 2020 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2012:0218:fin:en:pdf (22-5-2012). xiv Zie voetnoot 12. xv Europees Parlement, Resolutie over de toekomst van GMES http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=-//ep//text+ta+p7-ta-2012-0062+0+doc+xml+v0//nl (22-5-2012). xvi Tweede-Kamerbrief met verslag van de Raad voor Concurrentievermogen 20-21 februari 2012 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2012/03/07/kamerbrief-met-verslag-raad-voor-concurrentievermogen-20-21-februari-2012.html (22-5-2012). xvii Tweede-Kamerbrief over nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de EU-lidstaten, fiche 19: Mededeling aardobservatie Global Monitoring for Environment and Security (GMES) Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 22 112, nr. 1312. (22-5-2012). xviii Brief van Ben Knapen e.a. aan Antonio Tajani, Janusz Lewandowski en Máire Geoghegan-Quinn van 10 november 2011 http://www.endseurope.com/docs/111117a.pdf (22-5-2012). xix Brief van Janusz Lewandowski aan Ben Knapen e.a. van 6 december 2011. Van deze brief is vooralsnog geen openbare versie beschikbaar. xx Zie voetnoot 17. xxi Voorzitterschap van de Europese Unie, Proposal negotiating box Multiannual Financial Framework (2014-2020) http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st08/st08057-ad01.en12.pdf (22-5-2012). 6