STANDPUNT RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK OVER KOSTENDEKKENDE GRIFFIERECHTEN Inleiding Het voornemen van het kabinet om de rechtspraak per 2013 te laten bekostigen door diegenen die daarvan gebruik maken miskent het maatschappelijk belang van de civiele en bestuursrechtspraak. Het voornemen heeft zeer grote negatieve gevolgen voor de toegang tot het recht van burger en bedrijfsleven en daarmee voor de rechtsbescherming in Nederland. De mogelijke voordelen van deze ingrijpende stelselwijziging wegen naar het oordeel van de Raad voor de rechtspraak niet op tegen de nadelen. In het navolgende wordt ingegaan op te verwachten effecten en de maatschappelijke gevolgen. Tarieven stijgen enorm Met een enkele verwijzing naar het rapport van een van de door het vorige kabinet ingestelde ambtelijke heroverwegingswerkgroepen wordt in de bijlage van het regeerakkoord een bezuiniging van (netto) 240 mln euro op de Rechtspraak ingeboekt. Het heroverwegingsrapport (nr 15) raamt een bruto opbrengst van 340 mln euro uit hogere en enerzijds en door lagere uitgaven als gevolg van minder rechtszaken anderzijds. Van dit bedrag van 340 mln euro wordt 100 mln euro aangewend om de lage inkomens te compenseren. Ook na aanwending van dat laatste bedrag zullen de tariefstijgingen voor bepaalde groepen burgers en bedrijven enorm zijn. Volgens de berekeningen waarop de heroverwegingswerkgroep zich heeft gebaseerd stijgt bijvoorbeeld het bij de rechtbank dat burgers die zijn verwikkeld in een burengeschil beiden moeten betalen, van 530 euro naar 2.000 euro. Gezamenlijk betalen zij dus 4.000 euro. Een kleine ondernemer, die een geschil heeft met een afnemer of een leverancier zou eveneens een van 2.000 euro moeten betalen. Voor een burger die het niet eens is met een beslissing van de gemeente of een andere overheid zou het stijgen van 150 euro naar 1.200 euro. Het bestuursorgaan gaat ook 1.200 euro betalen. Zowel bij civiele als bestuurszaken moeten eiser en gedaagde er rekening mee houden dat een van hen bij verlies het totale bedrag moet dragen als gevolg van de kostenveroordeling. In bestuurszaken is dit vooral voor de burger als eisende partij een groot risico. Bijgevoegde tabel 1 geeft een overzicht van oude en nieuwe tarieven conform het heroverwegingsrapport. Het is de Raad bekend dat de minister van Veiligheid en Justitie een systeem ontwikkelt dat niet aansluit bij de werklast van de Rechtspraak en een veel globaler karakter krijgt. Zo zou in dat systeem de eiser evenveel betalen bij een (lichte) verstekzaak als bij een (bewerkelijke) zaak op tegenspraak. Ook wordt geen rekening gehouden met het verloop van de procedure. De tariefverhogingen worden daardoor enigszins uitgemiddeld. Dat betekent dat sommige tarieven minder en andere sterker zullen stijgen dan volgens de berekeningen van de heroverwegingswerkgroep. Verder wordt overwogen de en bij hoger beroep ruwweg twee keer zo hoog te stellen als in eerste aanleg, kennelijk om hoger beroep te ontmoedigen. In het regeerakkoord is compensatie voor lage inkomens voorzien; echter ook voor hen zouden de tarieven sterk stijgen. Raad voor de rechtspraak 1
Aantal rechtszaken daalt sterk Als gevolg van deze tariefstijgingen neemt het aantal rechtszaken af. Uitgaande van volledige compensatie van on- en minvermogenden bedraagt, volgens de berekeningen waarop de heroverwegingswerkgroep zich heeft gebaseerd, de daling van het aantal civiele rechtszaken 10% en die van bestuurszaken 20% (tabel 2 van de bijlage). De grootste dalingen doen zich voor bij de gerechtshoven. Blijft compensatie achterwege, dan is de daling nog veel groter. Zoals boven reeds is opgemerkt, ontwikkelt de minister van Veiligheid en Justitie een systeem dat afwijkt van dat van de heroverwegingswerkgroep. De totale opbrengst blijft echter 240 mln euro en daarom zal de daling van het aantal rechtszaken in dezelfde orde van grootte liggen. Het is van belang hierbij te melden dat uit onderzoek van het WODC van het ministerie van Veiligheid en Justitie 1 blijkt dat mensen nu al niet snel naar de rechter stappen en dat mede als gevolg hiervan Nederland internationaal gezien ook relatief weinig rechters heeft. 2 De daling van het aantal zaken betekent onvermijdelijk dat rechtzoekenden afzien van het afdwingen van wat hen in rechte toekomt. Het is van belang dat men zich rekenschap geeft van de maatschappelijke en economische effecten die dat zal hebben. Civiele en bestuursrechtspraak zijn bij uitstek een publieke verantwoordelijkheid Uit de omschrijving in de bijlage van het Regeerakkoord rechtspraak te laten bekostigen door diegenen die er gebruik van maken spreekt de opvatting dat civiele en bestuursrechtspraak niet meer is dan individuele dienstverlening aan partijen die hun onderlinge problemen niet kunnen oplossen. Deze opvatting gaat volstrekt voorbij aan het maatschappelijk belang van de civiele en bestuursrechtspraak. Civiel en bestuursrecht regelen meer nog dan het strafrecht de onderlinge verhoudingen van mensen en het maatschappelijk en economisch verkeer. De handhaving van rechten en de aanpassing aan veranderende maatschappelijke omstandigheden vinden plaats in de civiele en bestuursrechtspraak. Beslissingen in individuele zaken hebben gevolgen voor de rechtsverhouding van anderen (schaduwwerking van het recht) en hun gedrag (zoals hun betalingsmoraal). Het is bekend dat er ook nu al voor bepaalde groepen in de samenleving, zoals mensen met een middeninkomen, ZZPers en MKB-bedrijven, de toegang tot de rechter problematisch is door de kosten die daaraan zijn verbonden. Bij een daling van het aantal zaken als gevolg van financiële beletselen rijst de vraag of het recht nog wel optimaal kan functioneren. De mate waarin mensen de verplichtingen die zij in het civiele rechtsverkeer zijn aangegaan naleven, wordt immers mede bepaald door de kans dat zij bij niet naleving daarop worden aangesproken. Bij de tarieven die het gevolg zullen zijn van de aanstaande stelselwijziging mag worden verwacht dat ontduikingsgedrag in de hand wordt gewerkt. In lijn hiermee rijst de vraag of de overheid nog voldoende tot zorgvuldig handelen tegenover burgers wordt aangezet, als voor deze laatsten het voorleggen van een overheidsbesluit aan de bestuursrechter een kostbare zaak wordt. Recht en rechtspraak vormen de infrastructuur die een complexe en welvarende samenleving mogelijk maakt 3. Het belang van deze maatschappelijke functie maakt het onverantwoord de civiele en bestuursrechtspraak geheel of grotendeels door de gebruikers te laten bekostigen. Het is een kerntaak van de overheid te zorgen voor onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak die toegankelijk is voor haar burgers. Toegang tot het recht neemt sterk af Basiskenmerk van een rechtsstaat is dat burgers kunnen opkomen tegen schending van hun fundamentele rechten (klassieke grondrechten) via een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Dit impliceert niet alleen dat er garanties voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid moeten zijn en dat dus niet elk willekeurig tribunaal of geschilbeslechtende instantie die bescherming kan bieden, maar ook dat de toegang tot die onafhankelijke en onpartijdige rechter moet worden gewaarborgd. In dit licht moet artikel 17 van de Grondwet worden geplaatst: dit grondrecht op toegang tot de rechter dient door de overheid te worden gewaarborgd. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de 1 Van Velthoven, B.C.J., Klein Haarhuis C.M. WODC (2009) Geschilbeslechtingsdelta 2009, Over verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers. 2 European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) - Evaluation report of European judicial systems - Edition 2010 (2008 data): Efficiency and quality of justice, table 7.1 op p. 117-118. 3 B.C.J. van Velthoven, 2005, De waarde van de juridische infrastructuur voor de Nederlandse economie, research memorandum 2005-1, Raad voor de rechtspraak. Raad voor de rechtspraak 2
mens werpt licht op de vraag in hoeverre de toegang tot de rechter door verdragsstaten ook in financieel opzicht dient te worden gewaarborgd. Die verplichting vloeit voort uit artikel 6, eerste lid, EVRM, waarbij de gedachte voorop staat dat het recht op een eerlijk proces illusoir blijft indien het voor een partij in financiële zin onmogelijk is om een gerechtelijke procedure ter bescherming van zijn rechten te beginnen. Op de verdragsstaten rust daarom in beginsel de verplichting om toegang tot de rechter in financiële zin mogelijk te maken in zaken die onder de reikwijdte van artikel 6 vallen. Die verplichting is niet absoluut. De staten zijn vrij in de wijze waarop zij aan een stelsel met dit doel vorm geven, mits de essentie van het recht op toegang tot de rechter niet wordt aangetast. Kernvraag in de parlementaire discussie over de voorstellen van het kabinet zal moeten zijn of deze essentie niet zodanig wordt aangetast dat ons land in strijd komt met het EVRM. Leden van het parlement hebben de opdracht een dergelijke schending te voorkomen. Het gaat daarbij om de vraag of de toegang tot de rechter voor alle groepen in de samenleving voldoende is gewaarborgd. In de visie van de Raad is het onwenselijk hier de grenzen van het aanvaardbare op te zoeken. Daarvoor zijn niet alleen de beginselen waar het hier om gaat te belangrijk, maar ook de maatschappelijke belangen te groot. Innovatie heeft beperkt effect op toegang tot het recht De Raad voor de rechtspraak en de gerechten zijn bezig de toegang tot het recht te verbeteren. Hierbij moet vooral gedacht worden aan de uitbreiding van de digitale toegankelijkheid van rechtspraak. Zo is bijvoorbeeld het digitaal aanbrengen van zaken in het bestuursrecht eind 2010 mogelijk geworden. Ook wordt gewerkt aan verbetering en vereenvoudiging van procedures. In de bestuursrechtspraak wordt thans een nieuwe werkwijze ingevoerd, waarbij zaken binnen drie maanden op zitting worden gebracht. Dit zal leiden tot een aanzienlijke verkorting van procedures. Ook in het civiel recht zal worden geëxperimenteerd met nieuwe werkwijzen. Het is echter een volstrekte illusie dat deze ontwikkelingen de beperking van de toegang tot het recht als gevolg van kostendekkende en in betekenende mate zullen compenseren. In dit verband wil de Raad nog wel wijzen op het belang van de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter tot 25.000 euro voor de toegang tot het recht. Conclusie De Raad voor de rechtspraak acht invoering van de voorgenomen ingrijpende wijziging van het enstelsel hoogst onwenselijk. Hoewel de precieze uitwerking ervan nog niet duidelijk is, acht de Raad bij een ingreep met een omvang van 240 miljoen het risico zeer groot dat het fundamentele recht van elke burger op toegang tot de rechter op ontoelaatbare wijze in het gedrang komt. Vooral mensen met een lager of middeninkomen en kleine bedrijven zullen hun rechten niet meer via de rechter kunnen afdwingen en al helemaal niet in hoger beroep kunnen gaan. De Raad wijst erop dat het hierbij niet alleen gaat om belangen van mensen die tot deze groepen behoren, maar er grote maatschappelijke belangen in het geding zijn. Het gaat om het functioneren van het recht als instrument voor ordening van het maatschappelijk en economisch verkeer. Deze maatschappelijke belangen worden onvoldoende gediend als de kosten geheel of grotendeels worden doorberekend aan degenen die een beroep doen op de rechter om hun rechten en belang te beschermen. Raad voor de rechtspraak 3
BIJLAGE BIJ STANDPUNT RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK OVER KOSTENDEKKENDE GRIFFIERECHTEN De volgende twee tabellen zijn gebaseerd op de berekeningen die zijn gemaakt voor het heroverwegingsrapport en waarover medewerkers van de Raad uitgebreider hebben gerapporteerd in het artikel Een stille revolutie? De gevolgen van de invoering van kostendekkende en in het Nederlands Juristenblad van 12-11-2010, afl. 39 (p.2528-2536). Met uitzondering van kantonzaken waarbij alleen de eiser en betaalt, moet zowel door eiser als gedaagde betaald worden in de systematiek van de heroverwegingsgroep. De bedragen in de laatste kolom van tabel 1 moeten dus, behalve bij kantonzaken, twee keer betaald worden. Tabel 1 Schatting huidig (gemiddeld) en kostendekkend naar type zaak (euro) 4 Gerecht/ Type zaak Sector RP a on- /minv. NP a overige NP a Kostendekkend kanton handelszaak op tegenspraak 210 70 110 1190 Handelszaak bij verstek 210 70 110 10 beschikking arbeidszaak (7:685BW) 210 70 110 1540 civiel handelszaak op tegenspraak 1160 70 530 1950 Idem, met enquête/descente/pleidooi 1160 70 530 3320 handelszaak, verstek 620 70 290 300 faillissement/schuldsanering 350 1170 Scheidingszaak 70 260 1000 Andere familiezaak 70 260 840 kort geding op tegenspraak 1160 70 530 840 vreemdelingen Afdoening regulier 150 150 530 belasting Uitspraak EK-zaak 40 40 40 750 overig bestuur Bodemzaak sociale verz. EK 40 40 980 Bodemzaak Varia/ex-Arob EK 300 150 150 1200 bodemzaak MK 300 50 50 2680 gerechtshof, civiel handelszaak op tegenspraak 1590 280 580 2520 Scheidingszaak 280 280 2180 Andere familiezaak 280 280 2040 CRvB Bodemzaak 450 1890 CBB Bodemzaak 300 4120 a Tarieven afgerond op tientallen euro s. Bij civiele zaken volgens nog in te voeren Wet Tarieven burgerlijke zaken. Bij bestuurszaken en, zoals ze eind 2009 golden. Waar relevant betreft het geschatte gemiddelden over meerdere groepen (bijvoorbeeld natuurlijke en rechtspersonen; lager tarief voor on- en minvermogenden bij civiele zaken). 4 De versie van tabel 1 in het genoemde artikel bevat enige inconsistenties en is daarom voor wat betreft het kostendekkende van civiele zaken herzien. De wijzigingen betreffen alleen de presentatie in deze tabel en niet de verdere berekeningen (tabel 2). Raad voor de rechtspraak 4
Tabel 2 Simulatie gevolgen kostendekkend per type zaak met compensatie on- en minvermogenden (=tabel 3 van genoemd artikel) UITGANGSSITUATIE b SIMULATIE c Kosten Betaald Griffie- Kosten Effect (%) Betaald griffierechonmioverig NP- NP- recht org. bestuurs- RPoverig Totaal 625 207 547-12% 455 101 141 56 157 Wv. Civiel 449 199 406-10% 344 70 122 3 150 Wv. bestuur 175 8 140-20% 111 32 19 54 7 Rechtbank 532 188 471-11% 381 83 116 44 139 Kanton 179 93 154-14% 138 26 28 0 84 Handel a 126 74 116-8% 84 6 29 0 50 Familie 88 16 88 0% 73 28 42 3 0 Belasting 26 1 14-47% 13 0 5 5 2 Vreemdelingen 32 2 32 0% 16 3 5 8 0 Bestuur overig 81 3 68-16% 56 20 6 28 3 Gerechtshof 64 18 53-17% 52 10 24 2 17 Handel 37 15 30-19% 30 2 11 0 16 Familie 19 3 19 0% 19 7 11 0 0 Belasting 8 1 4-50% 4 0 1 2 1 CRvB 23 1 20-12% 20 9 1 10 0 CBB 6 0 3-54% 2 0 0 1 1 a Inclusief verstekken, korte gedingen etc. b Met verwerking verhoging competentiegrens kantonrechter. c Door on- en minvermogenden betaald wordt gecompenseerd, voorzover het tarief hoger is dan nu. Raad voor de rechtspraak 5