Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2004 2005 29 917 Voorstel van wet van de leden Duivesteijn en Hofstra tot wijziging van de Wet bevordering eigenwoningbezit (verruiming en vereenvoudiging van de werking van de Wet bevordering eigenwoningbezit) Nr. 5 ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENERS Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 1 februari 2005 en de reactie van de indieners d.d. 23 mei 2005, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt. Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 9 december 2004 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Duivensteijn en Hofstra tot wijziging van de Wet bevordering eigenwoningbezit (verruiming en vereenvoudiging van de werking van de Wet bevordering eigenwoningbezit), met memorie van toelichting. 1 Vergelijk Kamerstukken II, 2004/05, 29 800 XI, nr. 11. 2 Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 XI, nr. 7. Het voorstel bevat ingrijpende wijzigingen in de op 1 januari 2001 in werking getreden Wet bevordering eigenwoningbezit (BEW). Deze wet beoogt personen met een laag inkomen te ondersteunen bij het kopen van een woning. Hiertoe kan subsidie (de eigenwoningbijdrage) ter tegemoetkoming in de hypotheeklasten van een koopwoning worden verstrekt. Het betreft hier zowel nieuwbouwwoningen als bestaande huurwoningen die door woningcorporaties aan huurders te koop worden aangeboden. Het gebruik van de BEW is tot op heden beperkt gebleven en staat in zoverre niet in verhouding tot de uitvoeringskosten voor het ministerie en de administratieve lasten van de financiële instellingen. 1 Blijkens de toelichting op het wetsvoorstel heeft het geringe gebruik van de regeling verschillende oorzaken. Als voornaamste oorzaak wordt genoemd het geringe bereik van de regeling. Voorts hebben, aldus de toelichting, de maatregelen om de doelgroep (potentiële huizenkopers uit de lagere inkomensgroepen) te beschermen het aanbod van woningen beperkt. Ook is de regeling, volgens de indieners, in de uitvoering ingewikkeld en sluit zij onvoldoende aan bij de praktijk van geldverstrekkers. In plaats van het intrekken van de BEW, zoals aangekondigd in het kader van de «Herijking regelgeving» door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 2, beogen de indieners van het wetsvoorstel door wetswijziging de bestaande wet te verbeteren tot een zogenoemde «BEW-plus». De voorgestelde wijzigingen van de BEW betreffen in de eerste plaats een vergroting van het bereik van de regeling door verhoging van de maximale koopprijs, de maximale hypothecaire leensom en de maximale inkomensgrens en verlaging van de minimumleeftijd tot 18 jaar. Ten tweede wordt de regeling sterk vereenvoudigd en wordt aangesloten bij de Voorwaarden en Normen van de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (de NHG-normen) en daarmee bij de praktijk van financiers en hypotheek- KST86868 0405tkkst29917-5 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 29 917, nr. 5 1
bemiddelaars. Ten slotte worden de beperkingen rond «verkoop onder voorwaarden» vereenvoudigd. Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot opmerkingen met betrekking tot het vervallen van de vermogenstoets bij de eerste subsidieaanvraag, het taxatierapport, het vervallen van artikel 22 en het overgangsrecht. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merken wij het volgende op. 1. Vermogenstoets. In de voorgestelde regeling ontbreekt, in tegenstelling tot de huidige regeling, bij de eerste toekenning van de eigenwoningbijdrage een vermogenstoets. De vermogenstoets zal pas voor het eerst plaatsvinden vijf jaar na de primaire toekenning. Reden voor deze wijziging is blijkens de toelichting de wens om in de procedure met betrekking tot de subsidieaanvraag meer snelheid te krijgen en de administratieve lastendruk te verlagen. 1 Tegenover dit positieve aspect staat echter de mogelijkheid dat dientengevolge de eigenwoningbijdrage voor een periode van vijf jaar wellicht ook wordt toegekend aan personen die deze gelet op hun vermogenstoestand niet nodig hebben en voor wie de BEW-plus niet is bedoeld. De Raad adviseert de afschaffing van de vermogenstoets bij de primaire toekenning in dit licht nader te bezien. 1. Vermogenstoets Wij komen tegemoet aan de opmerking van de Raad van State, waarbij bij de eerste toekenning het maximaal toegestane eigen vermogen gelijk wordt gesteld aan het vermogen dat is vrijgesteld van vermogensrendementsheffing. Overschrijdt het vermogen de vrijstellingsgrens dan komt de aanvrager niet in aanmerking voor subsidie. Hieraan hebben wij uitvoering gegeven door in het wetsvoorstel artikel 23a te schrappen en daarin een nieuw artikel 9 op te nemen met dezelfde tekst als het vervallen artikel 23a. Wij verwijzen naar de bijgaande nota van wijziging. 2. Taxatierapport en goede staat van de woning. Op grond van artikel I, onderdeel O, van het wetsvoorstel vervallen de artikelen 18 en 19 BEW. Deze artikelen betreffen de voorwaarde voor een primaire toekenning bij een bestaande woning van een taxatierapport, onderscheidenlijk de eis dat de woning in goede staat moet zijn. De Raad begrijpt dat de indieners deze bepalingen niet in de BEW-plus willen opnemen omdat de genoemde eisen reeds volgen uit de aansluiting bij de NHG-normen. Het college wijst er op dat deze privaatrechtelijke voorwaarden zijn gesteld specifiek ter bescherming van de belangen van de financiers. Ook de BEW-plus strekt in het bijzonder ter bescherming van essentiële belangen van de koper bij het nemen van voor hem verstrekkende beslissingen die zijn economische positie voor lange duur vastleggen. Wanneer de bewoner van huurder tot eigenaar wordt, moet hij immers de daaraan gekoppelde lasten, waaronder de betaling van hypotheekrente en aflossing, de onderhoudskosten en eventuele verplichte periodieke bijdragen aan een vereniging van eigenaren, (kunnen) opbrengen. Daarnaast is de feitelijke mogelijkheid de woning tegen een redelijke prijs te verkopen, indien daartoe vervolgens de noodzaak of wens ontstaat, in hoge mate afhankelijk van de objectieve factoren die de waarde in het maatschappelijk verkeer bepalen. Met het oog daarop beveelt de Raad aan de eis van een taxatierapport onderscheidenlijk de goede staat van de woning uitdrukkelijk in de BEW-plus te verankeren. 2. Taxatierapport en goede staat van de woning 1 Memorie van toelichting, Deel I, paragraaf 5. Wij geven geen gevolg aan de suggestie van de Raad om uitdrukkelijk een taxatierapport onderscheidenlijk de goede staat van de woning in de BEW-Plus te verankeren. Ook na nadere bestudering van de manier waarop deze zaken in de normen voor de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) zijn verwerkt, trekken Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 29 917, nr. 5 2
wij de conclusie dat het opnemen van bepalingen daarover in de BEW-Plus daaraan niets zou toevoegen en aan de vereenvoudiging van de wet afbreuk zou doen. De belangen van de eigenaar-bewoners zijn ook op deze manier toereikend beschermd. 3. Vervallen van artikel 22 BEW. a. De indieners stellen voor het huidige artikel 22 BEW te laten vervallen. Dit artikel regelt in hoeverre beperkende voorwaarden, zoals bijvoorbeeld een terugkooprecht voor de verkoper, zijn toegestaan wil iemand in aanmerking kunnen komen voor een eigenwoningbijdrage. Deze voorwaarden hebben tot doel nadelige beperkingen in hun eigendomsrecht voor eigenaren-bewoners te voorkomen en te voorkomen dat een mogelijke vermogensgroei uiteindelijk toch weer terechtkomt bij de verkoper/woningcorporatie. Zij strekken in zoverre tot bescherming van de belangen van de kopers. Niet zonder meer is duidelijk dat bevordering van het eigenwoningbezit door de verkoop van huurwoningen zo belangrijk is dat deze beschermende voorwaarden daarvoor zouden moeten wijken. De Raad mist in de toelichting een overtuigende beschouwing waarbij deze belangen duidelijk tegen elkaar worden afgewogen en waarbij aannemelijk wordt gemaakt dat het niet meer gewenst is dat de wet aanvullende voorwaarden stelt ter bescherming van de huurder die zijn woning koopt. Dat, zoals de memorie van toelichting 1 opmerkt, de regels die bij verkoop door corporaties in ieder geval in acht moeten worden genomen, gelden biedt naar de mening van de Raad in dit opzicht onvoldoende zekerheid. Het college acht in het bijzonder een vorm van wettelijke bescherming van de eigenaar-bewoner bij primaire toekenning van een eigenwoningbijdrage van belang. De Raad beveelt aan ten minste een regeling zoals in het eerste lid van het huidige artikel 22 in de BEW-plus op te nemen. b. De Raad wijst er voorts op dat het weliswaar mogelijk is, dat, overeenkomstig de verwachting van de indieners, in verband met het vervallen van artikel 22 het aantal met toepassing van de BEW verkochte woningen toeneemt, maar dat dat aantal ook kan dalen. Potentiële kopers kunnen worden afgeschrikt door de beperkende voorwaarden die op grond van het initaitiefvoorstel wel kunnen worden gesteld. De Raad adviseert aan dit mogelijke effect aandacht te besteden in de toelichting. 3. Vervallen van artikel 22 BEW Wij delen de opvatting van de Raad van State dat het gewenst is een regeling te treffen dat een verkoper bij de verkoop geen beperkende bedingen oplegt die voor de koper onevenwichtig kunnen uit vallen. Verkoop zonder beperkingen, waarbij de lusten en lasten van het eigendom volledig bij de koper komen te liggen, heeft zonder meer onze voorkeur. Wij hebben echter geen bezwaren tegen verkoop van nieuwbouwkoopwoningen en huurwoningen tegen een verlaagde prijs. Gelet op het belang van het creëren van een sociale-koopsector kan dat zelfs wenselijk zijn. Ook het verbinden van aanvullende voorwaarden aan die verkoop, bijvoorbeeld een antispeculatiebeding, is vaak wenselijk. Regelingen die de risico s bij waardevermindering voor de koper beperken en die de waardestijging ten opzichte van de verlaagde prijs delen, kunnen een instrument zijn om het bereik voor de burger te vergroten. In de praktijk zijn daar goede voorbeelden van te vinden maar ook slechte. 1 Memorie van toelichting, Deel I, paragraaf 2, onder «Korting of waardedeling». In de oorspronkelijke BEW is in artikel 22 aangegeven welke beperkende bedingen aanvaardbaar zijn. De evaluatie van de BEW heeft laten zien dat de toepassing van artikel 22 de regeling heeft bemoeilijkt. In het voorliggende wetsvoorstel hebben wij ons thans tot de kern van het eigen woningbezit beperkt en dat is dat de beschikkingsmacht van de koper op zijn woning niet mag worden ingeperkt. Tevens hebben wij de mogelijkheid opgenomen dat er door de verkoper een anti-speculatiebeding kan worden opgenomen. Dat achten wij gerechtvaardigd aangezien het bij de verkoop van een woning met een verlaagde koopprijs in feite gaat om een subsidiëring van de koper. Wij hebben de wet verder niet willen belasten met een omschrijving van mogelijke Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 29 917, nr. 5 3
regelingen die de risico s bij waardevermindering voor de koper beperken en die de waardestijging ten opzichte van de verlaagde prijs delen. Wij achten het de verantwoordelijkheid van de minister van VROM dat hiervoor een goede, generieke regeling wordt opgenomen in het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH). Daarbij dient als uitgangpunt gehanteerd te worden dat de verkoper de koper niet onevenredig benadeeld door beperkende voorwaarden dan wel door een onevenwichtige verdeling van de financiële lasten dan wel voordelen. De door ons bepleitte regeling in het BBSH moet de gelijkwaardigheid van koper en verkoper veilig stellen. Er vanuit gaande dat de minister van VROM bereid is mee te werken aan deze door ons gewenste verandering van het BBSH menen wij dat in de nieuwe BEW-Plus kan worden volstaan met een afgeslankt artikel 22. Wij komen daarmee tegemoet aan het bezwaar van de Raad van State tegen ons aanvankelijk voornemen het gehele artikel te laten vervallen. 4. Overgangsrecht. Met artikel II van het wetsvoorstel wordt bewerkstelligd dat «oude» gevallen volgens de oude (huidige) regeling worden afgedaan. De Raad is er niet zonder meer van overtuigd dat dit redelijk is in gevallen waarin de nieuwe regeling tot een hogere eigenwoningbijdrage zou leiden. Het college beveelt aan dit toe te lichten. 4. Overgangsrecht Wat betreft het overgangsrecht zijn wij tot de slotsom gekomen dat dit moet blijven zoals het is, hoewel het inderdaad niet geheel uit te sluiten valt dat er gevallen zijn waarin de nieuwe regeling tot een hogere eigenwoningbijdrage leidt. Door de verschillen in berekeningswijze en financiële toelatingscriteria tussen de oude en de nieuwe regeling is dat echter in individuele gevallen bijzonder moeilijk na te gaan. Daar komt bij dat er in algemene zin sprake is van enkele duidelijke voordelen voor de eigenaar-bewoners bij de voorgestelde overgangsregeling. De huidige wet bevat de mogelijkheid dat een eigenaar-bewoner «terugkeert» in de regeling als hij voor een bepaald driejaarstijdvak niet voldeed aan de voorwaarden en daarna weer wel. De voorgestelde wijziging van de wet kent die mogelijkheid niet. Ook de huidige regeling van de eigenwoningbijdrage na het einde van de vijf driejaarstijdvakken is gunstiger dan de nieuwe. Daarnaast stuit het tussentijds kunnen overstappen van de oude op de nieuwe regeling (in gevallen dat die gunstiger is) op praktische bezwaren wegens de verschillende lengte van de tijdvakken. Bij het overgangsrechtelijk mogelijk maken van een tussentijdse overstap van de oude op de nieuwe regeling zou tevens in een oplossing voor deze bezwaren moeten worden voorzien, bestaande uit het werken met deeltijdvakken om de totale maximale duur van de jaarlijkse eigenwoningbijdrage op 15 jaar te houden. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. 5. Redactionele kanttekeningen Met betrekking tot de redactionele kanttekeningen beperken wij ons hier tot de vierde kanttekening. De wijziging in artikel 24, eerste lid, van de wet beoogt, zoals de Raad van State daaruit ook afleidt, te regelen dat een beroep op de hardheidsclausule bij de Minister van VROM niet meer mogelijk is bij de eerste toekenning. Dat is ook niet meer nodig, omdat bij die toekenning een zodanig beroep bij het Waarborgfonds Eigen Woningen mogelijk is, zij het in het kader van het verlenen van de garantie. Zodoende is de koper voldoende beschermd en wordt een dubbele beroepsmogelijkheid voorkomen. In de toelichting op de bijgaande nota van wijziging (stuk nr. 6) gaan wij in op de eerste tot en met derde en vijfde tot en met zevende redactionele kanttekening van de Raad. De laatste drie redactionele kanttekeningen hebben betrekking op de memorie van toelichting; hierop wordt ingegaan in de Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 29 917, nr. 5 4
Wijziging van de memorie van toelichting (stuk nr. 7). De Vice-President van de Raad van State, H. D. Tjeenk Willink Duivesteijn Hofstra Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 29 917, nr. 5 5
Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W08.04.0600/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft. De omschrijving van het begrip «toetsinkomen» in het voorgestelde artikel 1, onderdeel n, BEW en de (nadere) omschrijving van dit begrip in artikel 3 samenvoegen. Hierbij niet verwijzen naar het begrip «inkomen» zoals gehanteerd door de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen, maar naar het begrip «toetsinkomen». De verwijzing voorts statisch formuleren (aanwijzing 92, tweede lid, van de aanwijzingen voor de regelgeving). In artikel I, onderdeel C, van het wetsvoorstel «onderdelen a en b» vervangen door: onderdelen b en d. In het voorgestelde artikel 23a BEW «Een eigenwoningbijdrage» vervangen door: Na het eerste vijfjaarstijdvak wordt een eigenwoningbijdrage. Uit de voorgestelde redactie van de in artikel I, onderdeel S, voorgestelde wijziging van artikel 24, eerste lid, BEW zou kunnen worden afgeleid dat een beroep op de hardheidsclausule ten tijde van de eerste aanvraag juist niet mogelijk is. De beoogde wijziging duidelijker formuleren. In de voorgestelde wijziging van artikel 27, eerste lid, BEW rekening houden met de omschrijving van het begrip «toetsrente» in artikel 1, onderdeel o: volgens die omschrijving betreft de «toetsrente» een rentetarief, maar niet een (maandelijks) bedrag aan rente. Het (niet omschreven) begrip «hypotheekrente» uitsluitend hanteren als een rentetarief (zoals in het voorgestelde artikel 26 BEW), en niet als een bedrag aan rente (zoals in het voorgestelde artikel 40, eerste lid, onder a). In de redactie van het voorgestelde artikel 29, eerste lid, BEW rekening houden met de omschrijving van het begrip «financieringslastnorm», dat ziet op een bedrag, en niet op een tarief (percentage). In de laatste alinea van de toelichting op artikel I, (onder meer) onderdeel A, «In het NHG-normen wordt het mogelijk» vervangen door: Volgens de NHG-normen is het mogelijk. De eerste volzin van de toelichting op artikel I, onderdeel X (deels), vervangen door: In het voorgestelde artikel 29 van de Wet BEW worden het begrip «financieringslastnorm» en het opslagpercentage uitgewerkt. De slotzin van de memorie van toelichting, Deel I, paragraaf 2, onder «Een eigenwoning: zeggenschap en verantwoordelijkheid» verduidelijken: met de zinsnede «meer aandeelhouders die daadwerkelijk investeren» is wellicht een verwoording van het begrip «stakeholders» bedoeld. Te denken valt aan «rechtstreeks belanghebbenden». Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 29 917, nr. 5 6