College voor Arbeidszaken Brief aan de leden T.a.v. het college VIUG Vereniging van Nederlandse Gemeenten frontoffice tel. uw kenmerk bijlage(n) (070)3738021 onderwerp ons kenmerk datum functionarissen met belasting- of MARZ/CvA/U200515260 30 september 2005 toezichtstaken Lbr. 05/80 CvA/LOGA 05/22 Samenvatting Diverse taken van de gemeente zijn vastgelegd in de wet- en regelgeving. Gedacht kan worden aan het invorderen en heffen van belastingen (Gemeentewet) of de handhaving van bepaalde regels (Algemene wet bestuursrecht). Aan de uitoefening van deze taken kan de wet- en regelgeving bepaalde voorwaarden verbinden, zoals dat deze taken moeten worden uitgeoefend door een ambtenaar. In sommige gevallen is het mogelijk een functionaris in te huren via een particulier bureau. In deze brief besteden wij in het bijzonder aandacht aan de functionarissen die belast zijn met belastingof toezichtstaken. Daarbij staan we in het bijzonder stil bij de voorwaarden waar gemeenten aan moeten voldoen bij de indienstneming van deze functionarissen. Extra exemplaren van deze brief kunt u downloaden van het VNG-net. www.vng.nl/vngbrieven/ledenbrieven. Kopiëren t b.v. intern gebruik door leden VNG is toegestaan Postbus 30435 2500 GK Den Haag Nassaulaan 12 2514 JS Den Haag Tel 070 373 83 93 Fax 070 363 56 82 www.vng.nl
College voor Arbeidszaken Aan de leden VIMG Vereniging van Nederlandse Gemeenten frontoffice tel. uw kinnmrk bijlage(n) (070)3738021 Onderwerp ons kenmerk datum functionarissen met belasting- MARZ/OA/U200515260 30 september 2005 of toezichtstaken Lbr. 05/80 Geacht college, CvA/LOGA 05/22 Diverse taken van de gemeente zijn vastgelegd in de wet- en regelgeving. Gedacht kan worden aan het invorderen en heffen van belastingen (Gemeentewet) of de handhaving van bepaalde regels (Algemene wet bestuursrecht). Aan de uitoefening van deze taken kan de wet- en regelgeving bepaalde voorwaarden verbinden, zoals dat deze taken moeten worden uitgeoefend door een ambtenaar. In sommige gevallen is het mogelijk een functionaris in te huren via een particulier bureau. In deze brief besteden we in het bijzonder aandacht aan de functionarissen die belast zijn met belastingtaken of toezichtstaken. Daarbij staan we in het bijzonder stil bij de voorwaarden waar gemeenten aan moeten voldoen bij de indienstneming van deze functionarissen. Postbus 30435 2500 GK Den Haag Nassaulaan 12 2514 IS Den Haag Tel 070 373 83 93 Fax 070 363 56 82 www.vng.nl
Ambtenaren met belastingtaken De Gemeentewet stelt regels omtrent heffing en invordering van gemeentebelastingen. Uit artikel 231 van de Gemeentewet volgt dat functionarissen die belast zijn met heffing en invordering, ambtenaar zijn bij de gemeente. Veel gemeenten kiezen er echter voor om bepaalde taken op het gebied van gemeentebelastingen te laten uitvoeren door een daartoe gespecialiseerd bureau. Om enerzijds te voldoen aan de wettelijke eis dat de taken uitgevoerd worden door een ambtenaar en gemeenten anderzijds de mogelijkheid te bieden hiervoor deskundigen in te huren, is in de CAR-UWO een aantal uitzonderingsbepalingen opgenomen. Artikel l :2 bepaalt dat de CAR-UWO niet van toepassing is op de onbezoldigd gemeenteambtenaar die is aangewezen als belastingdeurwaarder. Op deze wijze kan de belastingdeurwaarder de wettelijke taken uitvoeren als gemeenteambtenaar zonder dat de CAR-UWO op hem van toepassing is. Artikel 231 van de Gemeentewet noemt nog een aantal andere functionarissen die belast zijn met de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen. De CAR-UWO kent voor deze functionarissen geen specifieke uitzonderingsgrond zoals die geldt bij de belastingdeurwaarder. Deze functionarissen moeten, voordat zij de gemeentelijke belastingtaken rechtsgeldig kunnen uitvoeren, wel als ambtenaar zijn aangesteld. Dit is mogelijk via artikel 1:3, tweede lid, CAR-UWO. Volgens dit artikel kan het college de toepasselijkheid van de CAR-UWO (of delen daarvan) uitsluiten op ambtenaren of groepen ambtenaren om bijzondere redenen. Het voornemen van het college tot uitsluiting van de werking van de CAR-UWO dient eerst in het lokaal georganiseerd overleg aan de orde te zijn geweest. Daarna worden de partijen van het LOG A in kennis gesteld, waarna het college het besluit kan nemen. Het LOGA hoeft geen toestemming te geven; slechts indien LOGA-partijen vinden dat het niet wenselijk is een groep ambtenaren van de werking uit te zonderen wordt besloten tot een verdere procedure. Toezichthouders Gemeenten kunnen voor de uitoefening van bepaalde taken toezichthouders aanstellen. Een toezichthouder is volgens artikel 5:11 van de Awb: 'een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.' In dit onderdeel staan we afzonderlijk stil bij de voorwaarden die gelden bij de benoeming van een toezichthouder zonder opsporingsbevoegdheid en de toezichthouder met opsporingsbevoegdheid. Toezichthouders zonder opsporingsbevoegdheid Een toezichthouder zonder opsporingsbevoegdheid dient te worden aangesteld als ambtenaar indien in de wet- en regelgeving staat aangegeven dat het toezicht moet worden uitgeoefend door een ambtenaar. onderwerp functionarissen met belasting- of toezichtstaken Datum 30 september 2005 02/06
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat met het verlenen van toezichthoudende bevoegdheden aan personen buiten het overheidsapparaat terughoudend wordt omgesprongen'. Het kan evenwel voorkomen dat in de wet- en regelgeving is bepaald dat het toezicht houden wordt uitgeoefend door een persoon. In dat geval geldt niet het vereiste dat de persoon moet zijn aangesteld als ambtenaar. Indien uit de wet- en regelgeving voortvloeit dat de toezichthouder als ambtenaar zijn taken uitvoert, kan in voorkomende gevallen ook gebruikgemaakt worden van het inhuren van een toezichthouder via een particulier bureau. Hier zal de ontheffingsprocedure ingevolge artikel 1:3, tweede lid, CAR-UWO gevolgd moeten worden. Toezichthouders met opsporingsbevoegdheid Toezichthoudende taken kunnen ook gepaard gaan met opsporingsbevoegdheden. De toezichthouder die belast is met opsporingstaken wordt in de wet- en regelgeving aangemerkt als een Buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA). Een BOA kan worden omschreven als een functionaris die op basis van wet- en regelgeving met behulp van de hem daartoe beschikbare staande middelen toezicht houdt op een aangewezen grondgebied en zorg draagt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze strafbare feiten. In artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering is bepaald welke personen met de opsporing van strafbare feiten als BOA kunnen worden belast. Hieronder vallen onder andere functionarissen die op grond van een bijzondere wet worden belast met de opsporing van de bij die wet strafbaar gestelde feiten, alsmede functionarissen die belast zijn met het toezicht op de naleving van bij verordening strafbaar gestelde feiten. Het ministerie van Justitie heeft in een circulaire een lijst met functies vastgesteld waarbij sprake is van opsporingsbevoegdheden 2. Voor de uitoefening van deze functies moet de werkgever een zogenaamde BAO-akte aanvragen bij het ministerie. Bij de aanvraag van de BOA-akte moet een besluit worden overhandigd waarin is opgenomen dat de ambtenaar in bezoldigde dienst is van de overheid. Uit de functielijst worden de volgende relevante functies voor gemeenten genoemd: - sociaal rechercheur; - leerplichtambtenaar; - medewerker bouw- en woningtoezicht; - tunnelwachter; - controleur vaarwegen; ' Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 139. 2 Een circulaire van het ministerie van Justitie, Directoraat-Generaal Rechtshandhaving, Bureau Juridische en Beleidsondersteunende Aangelegenheden, 2 december 2004, onderwerp: functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar, kenmerk 5324449/504. onderwerp functionarissen met belasting- of toezichtstaken Datum 30 september 2005 03/06
- parkeercontroleur; - APV-controleur; - brandweercommandant/brandweerofficier; - milieuopsporingsambtenaar (clustering van de oude functies milieucontroleur, reinigingsagent, reinigingsinspecteur en andere gelijkwaardige functies); - controleur openbare ruimte (heeft onder andere de mogelijkheid op te treden tegen fietsendiefstal); - gemeentelijk buitengewoon opsporingsambtenaar (clustering van de functies vanflora-en faunabeheerder, parkeercontroleur, milieuopsporingsambtenaar en controleur openbare ruimte). De rijksoverheid hanteert als algemeen uitgangspunt dat opsporing een overheidstaak is. Dit betekent dat in beginsel BOA's in bezoldigde dienst moeten zijn van een publieke rechtspersoon. 3 Er bestaan uitzonderingen op het algemene uitgangspunt dat er alleen een BOA-akte wordt verleend als er sprake is van bezoldigd ambtenaarschap. In deze uitzonderingsgevallen kan dus gebruikgemaakt worden van de ontheffingsprocedure zoals die is opgenomen in artikel l :3, tweede lid, CAR-UWO. Deze BOA's kunnen worden aangesteld als onbezoldigd ambtenaar. Voor gemeenten zijn hier de functies van parkeercontroleur en APV-controleur van belang. Wel moet zijn voldaan een aantal voorwaarden. Deze voorwaarden hebben onder meer betrekking op de herkenbaarheid voor de burger als toezichthouder namens de gemeente, de instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek. 4 Inzet van BOA 's bij kleinere gemeenten Kleinere gemeenten hebben doorgaans niet de behoefte aan fulltime toezichthouders met opsporingsbevoegdheden. De wetgever heeft hiertoe al getracht in tegemoet te komen door de functie van gemeentelijk buitengewoon opsporingsambtenaar (gemeenteboa, opgenomen in de functielij st) te creëren. In deze functie worden de functies van flora- en faunabeheerder, parkeercontroleur, milieuopsporingsambtenaar en controleur openbare ruimte gecombineerd zodat (vooral kleine) gemeenten flexibeler kunnen omgaan met de inzet van buitengewoon opsporingsambtenaren. De noodzaak voor de toekenning van de functie van gemeenteboa wordt slechts aanwezig geacht indien de taak van de BOA is samengesteld uit meer dan twee van de bij die functie genoemde deelfuncties en het totaalaantal BOA's onvoldoende is om de genoemde functies afzonderlijk of in combinatie met een van de andere functies te vervullen. Als gemeenten niet voldoende hebben aan de flexibele inzet van BOA's door de gecreëerde functie van gemeenteboa, zijn de mogelijkheden om samen met andere (vaak buurgemeenten een BOA te 'delen' 3 Of een private rechtspersoon die voor 100% in overheidshanden is en blijft. 4 Zie voor de complete lijst met voorwaarden de eerder genoemde circulaire van het ministerie van Justitie van 2 december 2004. onderwerp functionarissen met belasting- of toezichtstaken Datum 30 september 2005 04/06
beperkt. De BOA mag namelijk maar maximaal twee functies combineren. Dit geldt zowel voor BOA's die in dienst zijn bij één werkgever als voor BOA's die in dienst zijn bij meerdere werkgevers. Dit betekent dat een opsporingsambtenaar in een gemeente niet drie verschillende toezichthoudende functies met opsporingsbevoegdheden kan vervullen. Het is bijvoorbeeld niet mogelijk om de functies van tunnelwachter, parkeercontroleur en controleur vaarwegen door een en dezelfde ambtenaar te laten vervullen. Gemeenten kunnen kiezen voor samenwerking met andere gemeenten op het gebied van de opsporing. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt hiervoor de grondslag. Verschillende varianten zijn denkbaar. In de eerste plaats kunnen gemeenten een openbaar lichaam in het leven roepen waarbij de toezichthouders in dienst komen (artikel 8, eerste lid, Wgr). In dat geval zou zelfs ook de verordenende bevoegdheid op dit punt overgedragen kunnen worden aan het openbare lichaam (artikel 30, eerste lid, Wgr). Als het openbaar lichaam zelfde verordening vaststelt, treden de toezichthouders op namens het bestuur van het openbaar lichaam. De gemeenten kunnen ook kiezen voor het behouden van de verordenende bevoegdheid. In dat geval draagt het openbaar lichaam alleen zorg voor de uitvoerende activiteiten. Gemeenten kunnen in dit geval kiezen of ze de toezichtsactiviteiten willen laten uitvoeren via mandaat dan wel via delegatie aan het openbaar lichaam. In de tweede plaats kunnen gemeenten kiezen voor de zogenaamde centrumgemeenteconstructie (artikel 8, derde lid, Wgr). De deelnemende gemeenten blijven hun eigen verordeningen vaststellen. De in de gemeenschappelijke regeling omschreven bevoegdheden van bestuursorganen of van ambtenaren worden via een mandaatverhouding uitgeoefend door bestuursorganen of de ambtenaren van een van de deelnemende gemeenten. Delegatie van bevoegdheden is in deze centrumgemeenteconstructie niet mogelijk. Informatie Meer informatie over buitengewoon opsporingsambtenaren is te vinden op de website van het ministerie van Justitie (www.minjus.nl). Informatie over de rechtspositionele aspecten van samenwerking door middel van de Wgr is te vinden in de CvA-ledenbrief'Gemeentelijke samenwerking en detachering' van 15 juli 2005 (kenmerk: MARZ/CvA/U200514860, Ibr. 05/61 CvA/LOGA 05/16, te vinden op www.vng.nl). onderwerp functionarissen met belasting- of toezichtstaken Datum 30 september 2005 05/06
f * Conclusie Bij de uitoefening van de gemeentelijke belasting- of toezichtstaken kunnen wet - en regelgeving bepaalde voorwaarden stellen aan de betreffende functionarissen. De belastingftinctionaris als bedoeld in artikel 231 Gemeentewet moet als ambtenaar zijn aangesteld. Als gemeenten kiezen voor de inhuur van deze functionarissen via een particulier bureau dan moet deze functionaris als onbezoldigd ambtenaar worden aangesteld. In de CAR-UWO bestaat alleen voor de gemeentelijke belastingdeurwaarder een specifieke bepaling die het mogelijk maakt deze functionaris als onbezoldigd ambtenaar aan te stellen. Andere ingehuurde functionarissen kunnen alleen via de procedure ingevolge artikel l :3, tweede lid, CAR-UWO als onbezoldigd ambtenaar worden aangesteld. Voor haar handhavingstaken kan de gemeente toezichthouders benoemen. Het is in voorkomende gevallen mogelijk de toezichthouder zonder opsporingsbevoegdheid in te huren via een particulier bureau. Als volgens de geldende wetgeving de toezichthouder moet zijn aangesteld als ambtenaar, moet de gemeente de procedure ingevolge artikel l :3, tweede lid, CAR-UWO volgen. Sommige van deze toezichthouders hebben tevens opsporingsbevoegdheden. Toezichthouders met opsporingsbevoegdheden moeten volgens de wetgeving zijn aangesteld als ambtenaar. Daarnaast geldt bij het verlenen van een BOA-akte door het ministerie van Justitie de bijkomende eis dat de ambtenaar in bezoldigde dienst moet zijn aangesteld. Inhuur van deze toezichthouder via een particulier bureau behoort niet tot de mogelijkheden. Twee functies zijn van deze hoofdregel uitgezonderd, namelijk de parkeercontroleur en de APV-controleur. Hoogachtend, College voor Arbeidszaken van de VNG ondwwerp functionarissen met belasting- of toezichtstaken DM 30 september 2005 06/06
VERZENDFORMULIER concept d.d. 22 augustus 2005 opsteller Merel van Weel en Renate Kuvten toestel 8021 afdeling Marz/Cva datum brief 22 augustus 2005 ons kenmerk Marz/Cva/ U2Q0515260/Lbr. 05/80 bestandsnaam Document2 onderwerp (12) geadre: Del nadere informatie bij aantal bijlagen omschrijving \ verzending regulier opmerking opsteller: aanlat meltjnsf - PAZ Opsteller Secretariaat AFGEMAKIJELJD PVW 30 SEP. 2005 :! opmerking Tekst & Vonm Bestandsnaam Tekst & Vorm paraaf afdelingshoofd ontv. datum + tijd sectordirecteur medeparafen