Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1989-1990 19071 Verlichtingen bedrijfsleven IMr. 6 LIJST VAN ANTWOORDEN 1 Ontvangen 12 juni 1990 1 De werkgroep Herziening Premieheffingssysteem heeft inmiddels een rapport uitgebracht. Voor verdere opmerkingen hierover wordt verwezen naar het antwoord op vraag 25. De commissie «Aanpassing Premiehef fingssysteem Werknemersverzekeringen» is medio april 1990 ingesteld. Op deze commissie wordt in het antwoord op vraag 9 verder ingegaan. Daarnaast is ook een tweetal andere projecten in beweging gezet. Wat betreft deze projecten het volgende. Nader inzicht in de kwantitatieve omvang van de kosten die gemoeid zijn met het voldoen aan administra tieve verplichtingen wordt naar verwachting verworven uit een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen dat in oktober 1989 onder leiding van Prof. De Kam is gestart. De resultaten hiervan zullen omstreeks december 1990 beschikbaar komen. In het kader van het VlS-project (Vereenvoudiging informatiestromen) van de Sociale Verzekeringsraad is het vervolgonderzoek «Toepasbaarheid EDI» inmiddels afgerond. Dit onderzoek is er op gericht om vast te stellen of voor EDI (Electronica Data-interchange) een zinvolle rol is weggelegd in het berichtenverkeer tussen bedrijven enerzijds en de belastingdienst en de uitvoeringsor ganen van de sociale zekerheid anderzijds. Als vervolg hierop zullen enkele pilotprojecten worden opgezet waarin EDI-toepassingen op het gebied van de administratieve verplichtingen in de praktijk worden getoetst. 1 De vragen zijn gedrukt onder nummer 19071, nr. 5. Een betrouwbare schatting hiervan is niet te geven. In de eerste plaats kan men het begrip «uitvoering en wetgeving» ruim dan wel eng interpre teren. Het aantal arbeidsplaatsen is daarmee afhankelijk van de interpre tatie van dit begrip. In de tweede plaats is het in veel gevallen zo dat de administratieve werkzaamheden niet alleen voortvloeien uit wettelijke regelingen, maar ook uit de uitvoering van doelen, die bijvoorbeeld door de ondernemer zelf of de organisaties waarbij men aangesloten is gesteld zijn. In de praktijk valt het gedeelte dat gemoeid is met de uitvoering van wetgeving moeilijk af te zonderen. In de derde plaats is het arbeidsbeslag mede afhankelijk van de mate van efficiency van de bedrijfsvoering. Mogelijk kan te zijner tijd met betrekking tot een beperkt 013669 F ISSN 0921-7371 SDU uitgeverij 's Gravenhage 1990
deel van de wetgeving een zeer ruwe indicatie gegeven worden aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek dat momenteel aan de Rijks universiteit Groningen wordt uitgevoerd. 3 Nee. Het geven van een administratievergoeding leidt tot een verslui ering van het probleem. In geval van vergoeding bestaat bovendien het gevaar dat deze vervolgens als legitimering voor alle verdere verfijningen of nieuwe regelingen wordt aangevoerd. Voorts zij er op gewezen dat de kosten normaliter bij de bepaling van kostprijs van producten en diensten in aanmerking kunnen worden genomen. Er vindt dan een doorbere kening plaats van de kosten naar de afnemers van producten en diensten. Tenslotte zou een administratievergoeding door de overheid een extra belasting van het overheidsbudget betekenen. Dit is in strijd met de afspraken die in het regeerakkoord zijn gemaakt. 4 Voor een antwoord op deze vraag wordt in de eerste plaats verwezen naar paragraaf 2.6.1.3. van de nadere notitie, alwaar wordt ingegaan op de toetsingsprocedure inzake deregulering. In de tweede plaats wil ik verwijzen naar mijn brief aan de Tweede Kamer van 12 maart 1990 over de economische gevolgen van wetgeving. In deze brief wordt nader op het bedoelde onderwerp ingegaan. 5 Waar in de Nadere notitie Grapperhaus wordt gewezen op de mogelijkheden die de (verdere) toepassing van de informatietechnologie biedt voor een verdere verlichting van administratieve lasten wordt specifiek gedoeld op de mogelijkheden voor stroomlijning van het berichtenverkeer tussen werkgevers en de uitvoeringsorganen en voor geautomatiseerde aanlevering van gegevens. Met de dreigende lasten verzwaring wordt gedoeld op het gevaar dat de technologische mogelijk heden worden aangegrepen voor verdere verfijning van verplichtingen, die leidt tot administratieve lastenverzwaring. Automatische gegevens verwerking kan immers op een veel eenvoudiger manier plaatsvinden dan handmatige verwerking. Er moet voor worden gewaakt dat dit mede als argument wordt gehanteerd bij de eventuele invoering van nieuwe verplichtingen. 6 In de nadere notitie wordt de intentie uitgesproken om de proble matiek van de administratieve lastendruk aan te pakken. Dit betekent dat niet alleen dient te worden gezocht naar een vereenvoudiging en unifor mering van door de werkgever te verrichten handelingen die met admini stratieve verplichtingen samenhangen. Ook dient te worden gezocht naar een beperking van de administratieve verplichtingen zelf. Overigens moet bedacht worden dat de administratieve verplichtingen niet op zichzelf staan maar ook samenhangen met wensen die vanuit de samenleving naar voren komen om problemen aan te pakken. 7 Met de term «administratieve verplichtingen» wordt gedoeld op het geheel van regels en voorwaarden waaraan een ieder zich bij het beheer van openbare of particuliere zaken en bij het afleggen van verant woording daarover op grond van materieelrechtelijke regelgeving dient te houden. Administratieve lasten zijn de kosten die gemoeid zijn met het voldoen aan de administratieve verplichtingen. Daarbij kunnen onderscheiden worden materiaalkosten en de kosten van menselijke inspanning. Een
categorie die doorgaans buiten beschouwing wordt gelaten en die nog minder dan de reeds genoemde posten te kwantificeren valt - maar niettemin relevant moet worden geacht - bestaat uit de kosten die samenhangen met psychische effecten (als gevolg van tijdsdruk, dreiging van sancties). 8 De bedoelde commissie zal conform de gedane toezegging in de Nadere notitie Grapperhaus naar verwachting eind 1990 een interim rapport uitbrengen. Afhankelijk van besluitvorming door het kabinet naar aanleiding van deze interim-rapportage, zal deze in de loop van 1991 door een eindrapport worden gevolgd. 9 Het voorzitterschap en het secretariaat van de commissie «Aanpassing Premieheffingssysteem Werknemersverzekeringen» (APW), die medio april 1990 is ingesteld, berusten bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voorts participeren de Ministeries van Financiën, Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur in de commissie. 10 In het rapport van de commissie Grapperhaus is een aantal zaken naar voren gebracht. Ten dele kon aan de door de commissie geconstateerde problemen tegemoet worden gekomen. Een aantal van de voorgestelde oplossingen werd niet haalbaar geacht. Nader onderzoek kan behulpzaam zijn bij het bepalen van de probleempunten die het dringendst een oplossing behoeven. Het kabinet hoopt meer inzicht te krijgen in de kwantitatieve omvang en opbouw van de kosten die gemoeid zijn met het voldoen aan administratieve verplichtingen, met name in de fiscale en sociale verzekeringssfeer. Dit geschiedt via het onderzoek dat momenteel aan de Rijksuniversiteit Groningen plaatsvindt. Dit onderzoek zal naar verwachting een meer gedetailleerd inzicht kunnen bieden in de kosten die samenhangen met uitvoering van de bedoelde administratieve verplichtingen. 11 In Aanwijzingen voor de rijksdienst (Stb. 1985, 15) is vastgesteld dat alle wetten, amvb's en ministeriële regelingen door het eerstverantwoor delijke ministerie getoetst moeten worden vanuit het oogpunt van een sober en terughoudend wetgevingsbeleid. Voorstellen voor wetten en amvb's worden voorafgaand aan de behandeling in de ministerraad voorgelegd aan het ministerie van Justitie dat toeziet op de toetsing. Voor wat betreft de gevolgen voor economie en bedrijfsleven (soms kortweg aangeduid als bedrijfseffectenrapportage) berust deze taak bij het Ministerie van Economische Zaken of, indien van toepassing, bij een ander «bedrijfsministerie», bijvoorbeeld het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Verantwoording wordt afgelegd in de toelichting op de genoemde stukken, veelal in een aparte deregulerings paragraaf. 12 Ten aanzien van de fiscale aanbeveling op middellange termijn van het rapport «Heerendiensten» kan het volgende worden opgemerkt. De commissie Grapperhaus stelde in haar rapport voor om in de loonbelas tingtabel uitsluitend de algemene belastingvrije som op te nemen. Voor een nadere verwerking van toeslagen op de belastingvrije som (in de systematiek tot 31 december 1989) zou de belastingplichtige zich dienen te wenden tot de inspecteur. In de belastingvereenvoudigingsoperatie die
per 1 januari 1990 zijn beslag heeft gekregen is gekozen voor een andere benadering, te weten de benadering om de loonbelasting zoveel mogelijk eindheffing te doen zijn. Een gecombineerde heffing van belasting en premies tegen een vast percentage over een groot inkomenstraject geeft per saldo een grotere vereenvoudiging dan het voorstel van de commissie dat neerkomt op een verschuiving van lasten van ondernemingen naar de fiscus. 13 Recent heeft het kabinet besloten verder te gaan met de stelselher ziening ziektekostenverzekering. In grote lijnen zal deze stelselherziening er toe leiden dat de AWBZ wordt omgevormd tot een nieuwe wet op de zorgverzekering. De ZFW en de particuliere en publiekrechtelijke ziekte kostenverzekeringen zullen op termijn worden opgeheven. In de struc turele situatie zal de (procentuele) premie voor deze zorgverzekering evenals de huidige premie AWBZ onderdeel uitmaken van het gecombi neerde tarief van de 1e schijf voor de loonheffing. In het herziene stelsel zal iedere ingezetene van Nederland van rechtswege zijn verzekerd. Een en ander betekent dat de in de Nadere notitie geschetste conse quenties van de stelselherziening voor de administratieve lasten onverkort van kracht blijven. De stelselherziening zal in de structurele situatie leiden tot een aanwijsbare verlichting van administratieve verplichtingen voor de werkgever omdat alle administratieve handelingen in het kader van de ZFW (aanmelding van verzekerden bij de zieken fondsen, het toetsen van het loon aan loongrens voor de ZFW e.d.) komen te vervallen. 14 Tijdens de invoering van de wet op de zorgverzekering zullen de ZFW en de AWBZ blijven bestaan, maar in omvang respectievelijk af en toenemen. Dit betekent dat gedurende de invoeringsfase de premies voor de ZFW en voor de AWBZ zullen veranderen. Voor de werkgevers betekent dit waarschijnlijk geen additionele administratieve lastenver zwaring, aangezien deze twee premiepercentages over het algemeen jaarlijks opnieuw worden vastgesteld. 15 De volgorde van de vervolgonderzoeken is gewijzigd. Inmiddels is het vervolgonderzoek «Toepasbaarheid EDI» afgerond. In vervolg daarop zullen enkele pilotprojecten worden opgezet om toepassing van EDI (Electronic Data-interchange) op het terrein van de administratieve verplichtingen in de praktijk te toetsen. De pilotprojecten worden begeleid door een daartoe ingesteld college voor de coördinatie van administratieve automatisering. De in de vraag bedoelde acties zullen geleidelijk aan de orde komen. 16 In het thans bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanhangige wetsvoorstel tot aanpassing van administratieve verplichtingen (Kamer stukken II 1988/89, nr. 21 287) is uiteengezet dat het begrip «admini stratieverplichting» op zichzelf een ruimere strekking heeft dan het begrip «boekhoudverplichting» zoals dat is omschreven in het bestaande artikel 53a AWR. Deze ruimere omschrijving hangt samen met de omstandigheid dat in de loop der tijden andere opvattingen zijn gegroeid - ook in de kringen der accountancy - over de functie en de inhoud van de administratie, niet alleen voor de onderneming maar ook voor kapitaalverschaffers, de werknemers en derden. In dit verband kan ook gewezen worden op technologische ontwikkelingen op het gebied van de administratieve verwerking die tot een ander inzicht geleid hebben in het
begrip «administratieve verplichting». lllustratief is in dit opzicht de omstandigheid dat de «boekhoudverplichting» in het Wetboek van Koophandel en in het BW een soortgelijke aanpassing zal ondergaan als is voorgesteld in de AWR, zulks om te kunnen beantwoorden aan de gewijzigde opvattingen. Het vorenstaande betekent intussen dat met de aanpassing van het wettelijk begrip de concrete verplichtingen van degenen die voortaan zullen worden aangeduid als «administratieplich tigen» ook zullen worden verzwaard. Voor de administratieplichtigen wordt in de wet duidelijker gemaakt dan thans het geval is welk kader voor hen geldt om te voldoen aan de op hen rustende verplichtingen. Bovendien wordt er op gewezen dat het ruime begrip administratiever plichting niet in alle gevallen en onder alle omstandigheden voor elke administratieplichtige hetzelfde zal zijn. Het zesde lid van het voorge stelde artikel 52 AWR bevat namelijk de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden bij algemene maatregel van bestuur ontheffing van verplichtingen te verlenen of nadere regelen te stellen. Op deze manier kan worden bereikt dat - afhankelijk van de wijze van admini streren, van de interne organisatie en van de toegepaste externe controle - als het ware een op de feitelijke situatie aangepaste regeling kan worden getroffen. 17 Het kwantitatieve verloop van het aantal opgelegde aanslagen tot behoud van recht in de afgelopen jaren is niet exact aan te geven. Het beleid van de Belastingdienst is de laatste jaren echter sterk gericht op een versnelling van de aanslagregeling. Het streven is de aanslagen zoveel mogelijk binnen één jaar na afloop van het belastingjaar op te leggen. De reeds enkele jaren geleden daardoor ingezette versnelling van de aanslagregeling leidt dan ook tot een sterke afname van het aantal aanslagen tot behoud van recht. 18 Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 17. 19 Er bestaat geen volledig inzicht in de huidige omvang van de verstrekking van loon in natura en in de toeneming die door een generale vrijstelling van f 500 zou optreden. Opgemerkt kan echter worden dat de budgettaire kosten van een vrijstelling van f 500 per werknemer maximaal ca. 600 mln. belasting en f 500 mln. premies kunnen bedragen. 20 Binnen afzienbare termijn kan een brief tegemoet worden gezien waarin het kabinetsstandpunt over bedoelde motie zal worden meege deeld. 21 De mogelijkheid tot invoering op nationaal niveau van een vereenvou digde regeling op het gebied van de omzetbelasting voor kleine en middelgrote ondernemingen, vooruitlopende op EG-regelgeving op dit terrein, vormt thans onderwerp van onderzoek. Het voorstel voor een richtlijn van de Raad van Europese Gemeenschappen inzake een bijzondere regeling voor kleine en middelgrote ondernemingen voorziet voor ondernemingen met een omzet van minder dan 200.000 ECU in de verplichting tot het jaarlijks indienen van tenminste één aangifte gekoppeld aan voorschotbetalingen lopende het jaar. Behalve deze door de Commissie van de EG voorgestelde regeling, worden in het onderzoek
ook wets en uitvoeringstechnische aspecten van varianten daarvan betrokken. 22 Op basis van het in de zomer van 1989 uitgebrachte rapport van de werkgroep die deze materie heeft bestudeerd zal naar verwachting in de loop van dit jaar een definitief kabinetsstandpunt worden geformuleerd. 23 Hier zijn onder meer de privacy en het bedrijfsbelang van de onder neming in het geding. Niet alle van ondernemingen verzamelde gegevens zijn bedoeld of geschikt voor ander gebruik dan voor het doel waarvoor ze oorspronkelijk zijn verstrekt. 24 Het toenmalige kabinet heeft naar aanleiding van het op 1 juli 1985 uitgebrachte rapport Grapperhaus op 11 maart 1986 zijn standpunt aan de beide Kamers aangeboden (Kamerstukken II, vergaderjaar 1985/86, 19071, nr. 3). Voorts heeft hetvorige kabinet in aanvulling op het kabinetsstandpunt van 1986 met betrekking tot enkele nog niet behan delde aanbevelingen zijn standpunt neergelegd in de Nadere notitie Grapperhaus die op 22 mei 1989 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II, vergaderjaar 1988/89, 19071, nr. 4). Het huidige kabinet neemt de in deze stukken ingenomen standpunten over. Daarom wordt met betrekking tot de aanbevelingen van de commissie Grapperhaus verwezen naar de betreffende stukken. 25 Ja. Er is inmiddels een onderzoeksrapport uitgebracht. Dit bevat een technische analyse op hoofdlijnen van een aantal alternatieve heffings systemen. Het rapport bevat geen beleidsmatige aanbevelingen. 26 Er bestaat momenteel geen exact inzicht in het aantal situaties waarin er aanleiding bestaat voor een correctie achteraf van betaalde premies werknemersverzekeringen, wanneer voor deze verzekeringen een heffingssysteem op jaarbasis zou gaan gelden. Dit is één van de aspekten die de commissie «Aanpassing Premieheffingssysteem Werknemersverzekeringen» aan een nader onderzoek zal onderwerpen. De mate waarin in een dergelijk systeem de gedurende het jaar ingehouden premie tevens eindheffing kan zijn, is afhankelijk van de verfijningen die in een dergelijke systematiek kunnen worden aange bracht. Dit laat onverlet de conclusie in de Nadere notitie Grapperhaus dat, in vergelijking met de heffing van premies volksverzekeringen en loonbelasting (loonheffing), bij premieheffing werknemersverzekeringen in een relatief beperkt aantal situaties aanleiding zal bestaan voor een correctie. 27 Verwezen wordt naar de antwoorden op vraag 8 en 9. 28 Ik heb in het interview met het blad Ondernemersvisie gesteld dat niet vóór het jaar 2000 daadwerkelijk effect te verwachten is van terug dringing van de administratieve lasten. Met deze uitspraak is bedoeld aan te geven dat de problematiek van de administratieve lasten geen eenvoudige noch een op zichzelf staande materie is. Administratieve verplichtingen hangen zeer nauw samen met de bestaande fiscale en sociale zekerheidsstelsels. Het is niet reëel te veronderstellen dat het
mogelijk zou zijn deze stelsels van de ene dag op de andere funda menteel te herzien. Uiteraard heb ik hier niet bedoeld te zeggen dat verlichting van de administratieve lasten geen belangrijk thema is voor de komende jaren. 29 Het thema «vermindering van administratieve lasten» is de afgelopen jaren regelmatig in het periodiek overleg met de ondernemersorgani saties onderwerp van bespreking geweest. De bedoelde uitspraken zijn niet specifiek besproken. De Minister van Economische Zaken, J. E. Andriessen