Wabo Nalevingsstrategie Nalevingsstrategie Het instrumentarium dat wordt ingezet om naleving van de regels te bevorderen Stadsgewest Haaglanden 27-01-2011
Inhoudsopgave Inhoudsopgave... 1 INLEIDING... 2 Aanleiding... 2 Managementsamenvatting... 2 Opzet van de Nalevingsstrategie en leeswijzer... 3 DEEL I PREVENTIESTRATEGIE... 6 I Preventiestrategie... 8 I.I Algemeen... 8 I.II Uitwerking Preventiestrategie... 9 DEEL II HANDHAVINGSSTRATEGIE... 10 Inleiding Handhavingsstrategie... 12 A. Toezichtstrategie... 13 A.1 Inleiding... 13 A.2 Brede inzet... 13 A.3 Integraal toezicht... 15 A.4 Efficiënt en effectief toezicht... 15 A.5 Adequate rapportages... 16 B. Sanctiestrategie... 18 B.1 Inleiding... 18 B.2 Toepassen strategie... 19 1
INLEIDING Aanleiding Vanwege de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 is besloten de in december 2004 vastgestelde regionale sanctie- en gedoogstrategie te verbreden en te integreren naar één Wabo bestendige strategie. De vorige versie was enkel gericht op de milieuregelgeving. De nieuwe strategie is gericht op alle in de Wabo genoemde activiteiten, waaronder: bouwen, brandveilig gebruik, milieu en monumenten. De komst van de Wabo is niet de enige reden om de genoemde strategieën te actualiseren. De commissie Mans 1 beveelt aan om op te treden op een wijze die past bij het gedrag van de overtreder ( aangepast optreden ), ook de wens van het functioneel parket van het OM dat de opsporingscapaciteit zich concentreert op betekenisvolle zaken, is meegenomen in de actualisatie. De regionale sanctiestrategie maakt onderdeel uit van de nalevingsstrategie. In de nalevingsstrategie staat beschreven welke middelen ingezet kunnen worden ter verbetering van de naleving van de wet- en regelgeving en welke rol de handhaving daarbinnen speelt. Handhaving is meer dan sanctionerend optreden. Professioneel werkende overheden passen meerdere strategieën toe om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen. De regionale sanctiestrategie Haaglanden is dus niet de enige strategie waarover een gemeente dient te beschikken, maar wel de strategie die op regionaal niveau is uitgewerkt. Om de gemeenten een handvat te bieden voor het opstellen van een nalevingsstrategie, is dit format opgesteld. Dit format sluit aan op de regionale sanctiestrategie. Managementsamenvatting De nalevingsstrategie vormt samen met andere elementen zoals de probleemanalyse en de prioriteitenstelling een wezenlijk onderdeel van het handhavingsbeleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving. De strategie geeft inzicht hoe het betreffende bestuursorgaan invulling geeft in haar streven om normconform gedrag (naleven van het gestelde bij of krachtens de Wabo 2 ) te bewerkstelligen. Om dit normconforme gedrag te bewerkstelligen wordt naast het daadwerkelijke handhavend optreden ook gebruik gemaakt van preventieve middelen (bijvoorbeeld voorlichting en ondersteuning). Als een overtreding kan worden voorkomen, scheelt dit veel werk, geld en ergernis. Over de inzet van preventieve middelen gaat de preventiestrategie. Helaas is louter preventie niet voldoende om overtredingen te voorkomen en is een handhavingsstrategie onontbeerlijk om nader invulling te geven aan de bestuurlijke verantwoordelijkheden inzake de naleving van wet- en regelgeving. Om te kunnen constateren of wordt voldaan aan de wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving is toezicht een eerste vereiste. Toezicht kan op vele manieren plaatsvinden. De vorm van toezicht is mede afhankelijk van de aard van de activiteiten waarop toezicht wordt gehouden. Nu de Wabo uiteenlopende activiteiten kent, die ook qua karakter veel van elkaar verschillen, wordt in een toezichtstrategie hier nader invulling aan gegeven. 1 Rapport de Tijd is rijp, Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving, okt. 2008 2 Met inbegrip van de naleving van met de Wabo samenhangende wetten, zoals: de Wet milieubeheer, de Woningwet, Wet ruimtelijke ordening, enz. 2
De volgende stap in de keten is om de informatie die door middel van het toezicht wordt verkregen op waarde te schatten. Dit wil zeggen dat uit het toezicht conclusies dienen te worden getrokken: wordt voldaan aan de wet- en regelgeving? Zijn er bijzonderheden? Om deze conclusies te kunnen trekken is het noodzakelijk dat er op een effectieve wijze de informatie die wordt verkregen uit het toezicht wordt gerapporteerd en geregistreerd. In de rapportagestrategie (onderdeel van de toezichtstrategie) worden de uitgangspunten benoemd. Uit de rapportages blijkt of de wet- en regelgeving wordt overtreden. Indien dit niet het geval is, is er geen bevoegdheid en noodzaak om handhavend op te treden. Indien er wel een overtreding is geconstateerd, is het bestuursorgaan in beginsel gehouden hiertegen handhavend op te treden. Maar er zijn uitzonderingen. Niet in alle gevallen is handhavend optreden de gepaste bestuurlijke reactie. Er kunnen zich omstandigheden voordoen waarin handhavend optreden niet op zijn plaats is. In de sanctiestrategie wordt naast de situaties dat wel handhavend wordt opgetreden ook ingegaan op de situaties dat er niet-handhavend wordt opgetreden. In de hoofdregel is handhavend optreden tegen geconstateerde overtredingen wel op zijn plaats. Handhavend optreden (sanctionering) kan op diverse wijzen plaatsvinden en is afhankelijk van veel factoren. Naast de keuze om al dan niet tegelijkertijd bestuursrechtelijk op te treden (gericht op herstel) of strafrechtelijk (gericht op leedtoevoeging) is ook de aard en ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder van invloed op het in te zetten sanctie-instrument. In de sanctiestrategie wordt gebruik gemaakt van een sanctiematrix om te komen tot een gepaste reactie op de geconstateerde overtreding. Overheden dienen het goede voorbeeld te geven. In dit geval betekent dit dat zij zich dienen te houden aan de gestelde normen. Het is niet de bedoeling dat overheden elkaar de hand boven het hoofd houden en een voorkeursbehandeling krijgen ten opzichte van anderen. In de strategie handhaven overheid worden uitgangspunten geformuleerd om dit te voorkomen. Deze strategie is integraal verwerkt in het document, omdat er geen wezenlijk onderscheid wordt gemaakt tussen overheid en niet-overheid. De nalevingsstrategie biedt het bestuursorgaan een systematiek om professioneel te handhaven. De strategie biedt echter geen inzicht in de lokale doelstellingen en prioriteiten. Deze dienen op lokaal niveau ingevuld te worden en zijn afhankelijk van een lokale probleemanalyse en de lokale bestuurlijke wensen. Opzet van de Nalevingsstrategie en leeswijzer In hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt door de wetgever het opstellen van handhavingsbeleid verplicht gesteld. Dit beleid dient op grond van het bepaalde in artikel 7.2, vierde lid, van het Bor en artikel 10.3 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) onder meer inzicht te geven in de gehanteerde preventie- en handhavingsstrategie. Samen vormen al deze strategie-onderdelen de nalevingsstrategie. Deze strategie richt zich op de handhaving in repressieve en preventieve zin van wettelijke verplichtingen die verband houden met de activiteiten zoals genoemd in artikel 2.1 en 2.2 van de Wabo. De nalevingsstrategie bestaat uit twee delen, de preventiestrategie en de handhavingsstrategie. De handhavingsstrategie bestaat uit diverse onderdelen. 3
Nalevingsstrategie Preventiestrategie art. 10.3 lid 2 Mor Handhavingsstrategie Toezichtstrategie art. 7.2 lid 4, sub a Bor en 10.3 lid 3 Mor Rapportagestrategie art. 7.2 lid 4, sub b Bor Sanctiestrategie art. 7.2 lid 4, sub c Bor Handhaven overheid strategie art. 7.2 lid 4, sub d Bor Bij het schrijven van de nalevingsstrategie is er voor gekozen om de strategie die toeziet op de handhaving van de overheid, te verwerken in de andere onderdelen. Dit omdat er geen wezenlijk onderscheid wordt gemaakt in handhaving van overheid en niet-overheid. De rapportagestrategie is verwerkt in de toezichtstrategie. De Nalevingsstrategie dient zoals hierboven al is vermeld op lokaal niveau verder uitgewerkt te worden. Alleen de sanctiestrategie wordt op regionaal niveau vastgesteld. 4
5
6 DEEL I PREVENTIESTRATEGIE
7
I Preventiestrategie I. Algemeen Voorkomen is beter dan genezen is een bekend spreekwoord en geldt des te meer voor de handhavingspraktijk. Echter wordt in de praktijk vaak alle aandacht gericht op het genezen. Door bestuurs- en/of strafrechtelijke tussenkomst wordt er handhavend opgetreden tegen reeds begane overtredingen. Het voorkomen van overtredingen is echter vele malen doelmatiger voor alle betrokkenen dan het ongedaan moeten (laten) maken van de overtreding. Om overtredingen te kunnen voorkomen is inzicht in het gedrag van (potentiele) overtreders van grote betekenis. Het ministerie van Justitie heeft onderzoek verricht naar aspecten die een rol spelen bij de afweging voor mensen om -kort gezegd- bewust of onbewust de regels te overtreden. In dit onderzoek zijn 11 aspecten benoemd (de Tafel van elf ) die van invloed zijn op het naleefgedrag. Bron: Tafel van elf; Ministerie van Justitie (Veiligheid en Justitie) Voor het grootste gedeelte van de mensen zal het enkele feit met het bekend zijn met een regel al betekenen dat zij zich confirmeren aan deze regel. Echter een kleinere groep, zal toch bewust vanuit eigen gewin op grond van diverse aspecten (bijvoorbeeld detectiekans en sanctie-ernst) een afweging maken of overtreding loont. Op deze groep zijn de dimensies van spontane naleving minder van invloed en komt er meer gewicht toe aan de handhavingsdimensies. 8
De preventiestrategie richt zich hoofdzakelijk op de onderste lagen (pro-actief en onverschillig) uit de piramide. Deze groep staat het meeste open voor preventieve beïnvloeding. Toch zal de preventieve inzet ook zij het in mindere mate- van invloed zijn op groepen hoger in de piramide. Door voorlichting over de sanctie-ernst en geavanceerde toezichtmethoden, kan deze doelgroep mogelijk ook op andere gedachten worden gebracht. Een kleine, selecte groep (top van de piramide) zal alleen door strafrechtelijk optreden op andere gedachten gebracht kunnen worden. In de sanctiestrategie wordt op dit gedragsaspect uitdrukkelijk gestuurd. II. Uitwerking Preventiestrategie Het primaire doel van een preventiestrategie is om de spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Naleving van regelgeving is helaas niet vanzelfsprekend. Door de inzet van communicatiemiddelen (voorlichting) en ondersteunend optreden (vooroverleg) wordt het gedrag op een positieve manier beïnvloed. Communicatie en ondersteuning kunnen onder meer worden ingezet: 1. om de omgeving voor te lichten en draagvlak te creëren; 2. bij complexe en veranderende wetgeving; 3. om bewustwording te bewerkstelligen; 4. om de positieve voorbeelden te communiceren; 5. om aan te geven waarop handhaving zich gaat richten, eenduidig en transparant; 6. om verantwoording af te leggen aan burgers en andere overheden; 7. om actief om te gaan met informatie en het signaleren van trends m.b.t. klachten en meldingen over een bepaald bedrijf (soms blijkt dat naar aanleiding van klachten nadere actie ondernomen kan en moet worden in de vergunningverlening); 8. om het naleefgedrag te stimuleren; 9. om kennis te nemen van de problemen of vragen van een doelgroep; 10. om hulp te bieden bij het invullen van een aanvraagformulier; De gemeenten binnen de regio zullen ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid invulling geven aan het aspect ondersteuning en communicatie. Daarnaast kunnen zij ook op andere wijze invulling geven aan de preventiestrategie. 9
10 DEEL II HANDHAVINGSSTRATEGIE
11
INLEIDING HANDHAVINGSSTRATGIE Wanneer het handhavingsproces kort en bondig in enkele stappen beschreven wordt, komen we binnen Haagladen tot de volgende schematische weergave: In de volgende hoofdstukken komen de in dit schema aangegeven strategieën aan de orde die in chronologische volgorde op elkaar aansluiten en zo heel het handhavingsproces bestrijken. 12
A. Toezichtstrategie A.1 Inleiding Een belangrijk gedeelte van de handhaving bestaat uit toezicht. In hoofdstuk 5, afdeling 2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), worden algemene regels gesteld ten aanzien van de bevoegdheden en plichten van de toezichthouders. Onder toezicht wordt in deze strategie verstaan: Toezicht is de toepassing van verschillende controlemiddelen en -vormen om daarmee de mate van de naleving van de regelgeving vast te stellen. Door het houden van toezicht komen overtredingen aan het licht. Tevens gaat er een preventieve werking van uit, wat het naleefgedrag ten goede komt. Gelet op het feit dat het opstellen van een strategie voor een groot deel samenhangt met en voortvloeit uit de lokale bestuurlijke wensen en specifieke lokale omstandigheden (oude binnenstad, omvang landelijk gebied, aard en hoeveelheid aanwezige inrichtingen) zal in deze toezichtstrategie die dient als handreiking richting de gemeenten een viertal uitgangspunten aan de orde komen, waaraan op lokaal niveau verdere uitvoering en invulling kan worden gegeven. Deze vier uitgangspunten zijn: 1) brede inzet 2) integraal toezicht 3) efficiënt en effectief toezicht 4) adequate rapportages A.2 Brede inzet Zoals in de inleiding is aangegeven wordt toezicht uitgeoefend om te kunnen constateren of regelgeving wordt nageleefd. Bij de inzet van capaciteit is het van belang om aandacht te besteden aan de wijze waarop toezichtscapaciteit ingezet kan worden. Door een brede inzet van capaciteit, zoals in de onderstaande figuur is aangegeven, ontstaat er een goed evenwicht tussen uitvoering van enerzijds de bestuurlijke wensen (van binnen naar buitenbenadering) en anderzijds het handelen naar aanleiding van signalen uit de fysieke leefomgeving (van buiten naar binnen-benadering). 13
Reguliere controles zullen het grootste gedeelte van de capaciteit innemen. Afhankelijk van de aard en het (potentiele) risico van de betreffende activiteit en van de bestuurlijke wensen kan een afweging worden gemaakt hoe de capaciteit kan worden ingezet. De keuzes worden uitgewerk in een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Naast capaciteit voor reguliere controles dient er capaciteit vrij gemaakt te worden voor het behandelen van meldingen, klachten en handhavingsverzoeken. Onlangs heeft de Nationale ombudsman een rapport 3 uitgebracht met spelregels die bijdragen tot een behoorlijke behandeling van verzoeken om handhaving. Het verdient aanbeveling om deze spelregels op lokaal niveau in de processen te betrekken. Naast inzet op bovengenoemde twee punten is het van belang dat er capaciteit wordt vrijgemaakt voor de opsporing van illegale situaties. Het nalaten hiervan werkt strijdig gedrag in de hand (overtreding loont). Ook vindt er verrommeling van de fysieke leefomgeving plaats. De hoeveelheid capaciteit en de specifieke inzet hiervan is wederom afhankelijk van de lokale bestuurlijke wensen en omstandigheden. Als vierde wijze van inzet van toezicht kan een projectmatige inzet worden genoemd. Het projectmatig oppakken van zaken kan een efficiency-voordeel opleveren. Daarnaast kunnen per project de doelstellingen en kaders bepaald worden en kunnen in projecten de bestuurlijke uitgangspunten en prioriteiten naar voren komen. 3 Helder handhaven: Hoe gemeenten behoorlijk omgaan met handhavingsverzoeken van burgers; Nationale ombudsman, 14 september 2010, 2010/235, www.ombudsman.nl 14
A.3 Integraal toezicht Eén van de achterligende gedachten van de wetgever bij het opstellen van de Wabo is dat deze wet meer integraal toezicht stimuleert. Gelet op de diversiteit van de activiteiten die vallen onder de Wabo is het van belang om acht te slaan op de positie van de Waboactiviteiten in de faseringsketen, waarbij opgemerkt wordt dat de planfase geen onderwerp is in de zin van de toezichtstrategie 4. De faseringsketen beschrijft de verschillende fasen uit een project als bedoeld in de Wabo. Elke activiteit laat zich indelen in één of meerdere fase(s) uit de faseringsketen. De omgevingsverunning voor de activiteit bouwen zal gelet op de aard van deze activiteit toezien op de realisatiefase (bouw van het bouwwerk). De activiteit milieu, alsmede het brandveilig gebruik hebben met name hun zwaartepunt in de gebruikfase. Een belangrijk aspect van deze faseringsketen is dat gebreken eerder in de keten gevolgen kunnen hebben voor volgende fasen in de keten. Een bekend voorbeeld is het vroegere gebruik van asbest in de realisatiefase. Dit (inmiddels al lange tijd verboden) gebruik heeft invloed op de sloopfase en in dat kader uit te oefenen toezicht. Door het toezicht per fase uit te werken en te bepalen welke activiteiten in de zelfde fase verkeren, kunnen overlappen zichtbaar worden gemaakt. Aan de hand hiervan kan bepaald worden welke vorm van integrale controle het meest voor de hand ligt. Uit de handreiking Handhaving Wabo 5 volgen 4 modellen voor het uitvoeren van integrale controles. Controleren met elkaar zal voornamelijk aan de orde zijn wanneer de verschillende activiteiten zich in dezelfde fase bevinden en of een hoge bestuurlijke prioriteit hebben of complex van aard zijn. Controleren na elkaar zal veelal aan de orde zijn indien activiteiten elkaar in de faseringsketen opvolgen. Onderlinge afstemming en het delen van gegevens leveren winst op. De meest verre vorm van integraal toezicht is het controleren voor elkaar. Deze vorm van toezicht vereist een deskundigheid van de toezichthouder op meerdere vakgebieden en zal in de praktijk slechts toepasbaar zijn voor situaties van geringe complexiteit. Bij het uitoefenen van signaaltoezicht ligt met name het accent op het informeren van collega-toezichthouders van mogelijke onregelmatigheden. Op lokaal niveau dient het aspect integraal toezicht verder uitgewerkt te worden. A.4 Efficiënt en effectief toezicht Gelet op de beperkte capaciteit van de handhavingsorganisatie, alsmede ter voorkoming en beperking van lasten voor burgers en bedrijven is het noodzakelijk om slim toezicht te houden. Dit wil zeggen dat de controlefrequentie afgestemd wordt op het potentiële risico 4 Door de komst van de omgevingsvergunning is de integraliteit in de planfase al sterk verbeterd. 5 Wegwijzer omgevingsvergunning, module handhaving; Vrom 2007 15
van de betreffende activiteit en meer in het bijzonder de aard van de inrichting of het aard van het bouwwerk. Door het uitoefenen van aangekondigde en niet-aangekondigde controles, worden potentiële overtreders geprikkeld tot naleving. Bij het uitoefenen van toezicht is het van belang dat kritieke momenten binnen de uitvoering van een project zoveel mogelijk inzichtelijk zijn en dat tijdens deze momenten er daadwerkelijk een toezichthouder aanwezig is of steekproefsgewijs zal zijn. Voorbeelden van deze momenten zijn: heien, het aanbrengen van wapening, de in gebruikname van een kinderdagverblijf, of het ingebruiknemen van een nieuwe verbrandingsinstallatie. Naast een overwogen tijdstip voor controle kan ook gebruik worden gemaakt van diverse middelen om toezicht uit te oefenen: controlebezoeken, rapportageverplichtingen, luchtfoto s e.d. De vereniging BWT Nederland, Platform milieuhandhaving grote gemeenten, Landelijk Netwerk Brandpreventie (NVBR) en het ministerie van VROM hebben een integraal toezichtprotocol ontwikkeld. Dit toezichtprotocol kan een handvat bieden voor efficiënt en effectief toezicht. Het is aan de gemeenten om dit op lokaal niveau verder op te pakken. A.5 Adequate rapportages Een rapportage dient inzicht te geven in de bevindingen van degenen die toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan die bevindingen wordt gegeven. Er is besloten geen aparte strategie op te nemen ten aanzien van deze eis uit het Bor, maar zoals al eerder in dit document is aangegeven deze deel uit te laten maken van de toezichtstrategie. Een adequate rapportage is van belang vanuit diverse invalshoeken: - haalbaarheid juridische procedures; - meetbaar maken van handhavingsinspanningen - rapportageverplichting aan de gemeenteraad - bijstellen van bestuurlijke doelstellingen / prioriteiten - inzichtelijk maken van knelpunten - aanpassen gehanteerde toezichtsmethodiek Indien een toezichthouder een controlebezoek of een andere vorm van toezicht uitoefent, is het van belang dat de uitkomsten hiervan worden vastgelegd. Niet alleen als er overtredingen worden geconstateerd, maar ook als er geen bijzonderheden zijn waargenomen. Uitgangspunt is dat de uitkomst van de verrichte toezichtsinspanning wordt vastgelegd. Het detailniveau van vastlegging zal variëren afhankelijk van de aard van het toezichtsbezoek (surveillance, hercontrole, klacht) en eventueel geconstateerde onregelmatigheden van een aantekening in het systeem tot een uitgeschreven rapport. Gelet op de beschikbare capaciteit is het niet te doen om bij elke vorm van toezicht een uitgebreide rapportage op te stellen. Globaal kan in een vuistregel worden gesteld: hoe hoger de bestuurlijke prioriteit en de ernst van een eventueel geconstateerde overtreding, des te uitgebreider de rapportage dient te zijn. Gemeente geven hier op lokaal niveau verdere invulling aan. 16
17
B. Sanctiestrategie (de strategie op hoofdlijnen) B.1 Inleiding In de sanctiestrategie is aangegeven hoe wordt omgegaan met geconstateerde bestuursrechtelijke overtredingen. De sanctiestrategie (ook wel interventiestrategie genoemd) wordt gehanteerd als leidraad om te bepalen hoe er formeel gereageerd wordt op geconstateerde overtredingen. De sanctiestrategie laat onverlet de mogelijkheden van alternatieve geschilbeslechting zoals: overleg, bemiddeling en mediation. Uitgangspunt is de beginselplicht tot handhaving zoals deze in de rechtspraak is geformuleerd. Dit houdt in dat in beginsel van de overheid verwacht mag worden dat zij handhavend optreedt tegen geconstateerde overtredingen. Niet tegen alle overtredingen is het mogelijk en wenselijk om handhavend op te treden en bovendien is er ook niet de capaciteit indien het wel mogelijk en wenselijk wordt geacht- om tegen iedere overtreding handhavend op te treden. Gelet op het bovenstaande is het daarom wenselijk om een strategie te hebben die recht doet aan de beginselplicht tot handhaving, maar anderzijds ook rekening houdt met de in de praktijk geldende beperkingen, lokale voorkeuren (lokale doelstellingen en prioriteiten) en de specifieke omstandigheden van het geval. De specifieke omstandigheden van het geval komen in de sanctiestrategie op diverse punten naar voren. Zo wordt er onder meer getoetst of het bestuursorgaan wel in het concrete geval bevoegd is om handhavend op te treden, of er op grond van een belangenafweging afgezien moet worden van handhaving en of er redenen zijn om de overtreding gedurende een korte termijn te gedogen. Ook het in te zetten sanctiemiddel is afgestemd op de specifieke omstandigheden. Uitgangspunt van de sanctiestrategie is dat gedrag en ernst van de overtreding bepalend zijn voor de keuze van het in te zetten sanctiemiddel. Hiernaast is schematisch weergegeven hoe ernst van de overtreding en gedrag van de overtreder in relatie staan tot inzet van sanctiemiddelen, van licht (licht-geel) naar zwaar (rood). De ernst van de overtreding betreft de gevolgen voor o.a. milieu, veiligheid, gezondheid, fysieke omgeving, natuur- en cultuurhistorische waarden. Gedrag loopt van onbedoeld/ onbewust (pro-actief) via moet kunnen, via calculerend naar bewust en structureel gedrag. Voor het bepalen van het in te zetten sanctiemiddel wordt gebruik gemaakt van een sanctiematrix. Om de bovengenoemde aspecten concreet tot uitdrukking te brengen, is in de sanctiestrategie een stappenschema opgenomen. In de volgende paragraaf wordt de strategie kort en bondig beschreven. Voor de daadwerkelijke strategie (met meer gedetailleerde informatie) wordt verwezen naar bijlage 1. Voor het bij de strategie behorende gedoogkader wordt verwezen naar bijlage 2. 18
B.2 Toepassen strategie De strategie bestaat uit diverse stappen die doorlopen dienen te worden. Op de volgende pagina is een schematisch overzicht van deze stappen gegeven. 19
Stap 1 De eerste vraag die gesteld dient te worden, is de vraag hoe een geconstateerde mogelijke overtreding zich verhoudt tot het Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) en de gestelde prioriteiten en doelstellingen. Indien deze match niet wordt gemaakt, bestaat de kans dat regie verloren gaat en de handhavingspraktijk wordt overgeleverd aan de waan van de dag. De uitkomst is dat ofwel de handhavingszaak verder wordt opgepakt (stap 2) of dat nog gewacht wordt met oppakken van de overtreding, met het doel om deze in een later stadium (al dan niet programmatisch en projectgewijs) op te pakken. Stap 2 De tweede vraag die gesteld dient te worden is de vraag of tegen een geconstateerde mogelijke overtreding wel handhavend opgetreden kan worden. Er kunnen zich namelijk situaties voordoen waarin een aanvankelijk geconstateerde overtreding van een in de regelgeving opgenomen norm niet voor handhaving in aanmerking komt en men uiteindelijk tot de conclusie komt dat er geen strijd met het recht bestaat 6. Kortom, is het bestuursorgaan bevoegd om handhavend op te treden? Stap 3 Als het bestuursorgaan bevoegd is om handhavend op te treden, zal het bestuursorgaan -in het kader van een zorgvuldige belangenafweging- moeten afwegen of er redenen zijn om van handhavend optreden af te zien. Bij deze belangenafweging wordt een zwaar gewicht toegekend aan het algemeen belang (naleving regels) en belangen van derden (bij naleving van de regels). In uitzonderingsgevallen kan de belangenafweging in het voordeel van de overtreder uitvallen. Stap 4 Bij stap vier is het uitgangspunt dat er sprake is van een overtreding die feitelijk en juridisch handhaafbaar is. In deze stap wordt bepaald of er feiten en omstandigheden zijn die ertoe nopen om te besluiten, al dan niet onder voorwaarden gedurende een zo kort mogelijke periode, bestuurlijk bewust niet handhavend op te treden in overmacht- of overgangssituaties 7 (de overtreding te gedogen). Dit gedogen is te allen tijde van beperkte duur en onderscheid zich daarin bij de afwegingen die onder stap 3 aan de orde zijn gekomen. 6 Zie MvA Eerste Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 29 702, C (vraag 58) 7 Deze definitie is afkomstig uit de Gedoogstrategie Haaglanden, welke deel uitmaakt van de op 22 december 2004 vastgestelde Nalevingsstrategie handhaving Haaglanden (milieu), blz 38. 20
Stap 5 Indien een overtreding niet (of niet meer) gedoogd wordt, dient een gepaste sanctie op de overtreding bepaald te worden. De sanctiestrategie omvat alle nu geldende formele vormen 8 van reactie of interventie die volgen op het constateren van een overtreding. Aan de hand van de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder wordt bepaald in welk vak de overtreding het beste geplaatst kan worden. De (mogelijke) gevolgen m.b.t. bijv: - milieu - veiligheid - gezondheid - fysieke leefomgeving - personen -natuur- en cultuurhistorischewaarden Zijn: aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar van belang beperkt ernst 4 3 2 vrijwel nihil 1 Y-as X-as A B C D gedrag Het gedrag van de overtreder is: pro-actief onverschillig calculerend bewust en structureel Het bepalen van de ernst van de overtreding dient plaats te vinden aan de hand van lokale doelstellingen, prioriteiten en uitgangspunten. Idealiter heeft de gemeente een overzicht gemaakt van categorie 1-4 gevallen. Indien het gedrag van de overtreder -om wat voor een reden dan ook- niet voldoende bepaald kan worden, wordt hiervoor categorie B (onverschillig) gekozen. Indien een overtreding meerdere activiteiten bestrijkt wordt indien er wordt gekozen voor één integrale reactie- het hokje gekozen van de activiteit waarbij de ernst van de overtreding het hoogst is. Stap 6 (optioneel) Gemeente kunnen er voor kiezen (dit vormt een optioneel gedeelte in de strategie) om voor één of meerdere activiteiten een correctiestap toe te passen. In deze stap wordt bepaald of er verzwarende of verzachtende omstandigheden aanwezig zijn. Aan de hand van deze omstandigheden wordt een hokje naar linksonder, links, boven, rechtsboven of rechts opgeschoven. 8 In de nabije toekomst kan dit ook een bestuurlijke transactie zijn. 21
Stap 7 Aan de hand van de uitkomst van stap 5 en (optioneel) 6 wordt in het corresponderende vakje uit de onderstaande matrix het sanctiemiddel afgelezen. Tevens kan worden bepaald of mogelijk strafrechtelijk optreden aan de orde is. De (mogelijke) gevolgen m.b.t. bijv: - milieu - veiligheid - gezondheid - fysieke leefomgeving - personen -natuur- en cultuurhistorische waarden Zijn: aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar van belang beperkt ernst 4 3 2 vrijwel nihil 1 Het gedrag van de overtreder is: Y-as bestuurlijke sanctie waarschuwing constaterings brief constaterings brief bestuurlijke sanctie constaterings brief bestuurlijke sanctie opsporing bestuurlijke sanctie opsporing waarschuwing bestuurlijke sanctie opsporing Bibob bestuurlijke sanctie opsporing bestuurlijke sanctie of waarschuwing waarschuwing waarschuwing X-as A B C D gedrag pro-actief calculerend constaterings brief of waarschuwing waarschuwing onverschillig bewust en structureel Opsporing m.b.t. prio o.b.v. bewuste keuzen en afspraken met het OM Opsporing aflopend delict De doorlopen stappen, in het bijzonder indien gebruik wordt gemaakt van de optionele mogelijkheid in stap 6 voor het veranderen van vak in verband met verzwarende of verzachtende argumenten, worden verifieerbaar en transparant vastgelegd. Indien de uitkomst van de matrix is dat een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd, wordt vervolgens bepaald welk specifiek middel wordt ingezet. In de meeste gevallen zal het gaan om het opleggen van een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of een besluit tot (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning. De volgende stap Als men dit stappenschema doorlopen heeft zal men inzicht hebben gekregen in de vraag of er redenen zijn om -al dan niet tijdelijk- af te zien van het inzetten van sanctiemiddelen. Daarnaast zal men aan de hand van het gedrag van de overtreder en de ernst van de overtreding (categorie overtreding) een gepast sanctiemiddel hebben geselecteerd. Afhankelijk van de aard van de overtreding is de inzet van het sanctiemiddel er ofwel op gericht om verdere/nieuwe overtreding te voorkomen of om de overtreding ongedaan te maken. Indien de inzet van het sanctiemiddel erop gericht is om de overtreding ongedaan te maken en het ingezette sanctiemiddel bleek niet tot het beoogde resultaat te hebben geleid, dient -naar het inzicht van het bestuursorgaan- een meer ingrijpend sanctiemiddel ingezet te worden, om voldoende prikkel te geven om de overtreding ongedaan te (laten) maken. Bovendien kunnen er tijdens het handhavingstraject nieuwe feiten en omstandigheden naar voren komen (bijvoorbeeld zienswijzen) die nopen tot het bijstellen van perspectief en aanleiding kunnen zijn om bepaalde stappen uit de sanctiestrategie opnieuw te doorlopen. Zoals reeds eerder is vermeld laat de sanctiestrategie onverlet de mogelijkheden van alternatieve geschilbeslechting zoals: overleg, bemiddeling en mediation. 22