Vreemdelingen en arbeid. Het vergunningenbeleid van CWI

Vreemdelingen en arbeid Het vergunningenbeleid van CWI Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Aan deze rapportage hebben meegewerkt: Dhr. mr. A.H.W.T. Staphorst Dhr. mr. drs. Th. H.M. Ebben Mw. drs. H.L. Owart Dhr. W.A.M. Klever R03/18, oktober 2003 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-067-4 2 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Voorwoord In dit rapport belicht de Inspectie Werk en Inkomen de uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen door de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI). De Wet arbeid vreemdelingen is ingesteld om tewerkstelling van vreemdelingen in Nederland op beperkte schaal mogelijk te maken. CWI verleent daarvoor vergunningen aan werkgevers die vreemdelingen in dienst willen nemen. De inspectie heeft in het begin van 2003 een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop CWI dat doet. Het rapport biedt inzicht in het vergunningenbeleid van CWI. De inspectie heeft met name onderzocht wanneer en hoe CWI moet toetsen op de beschikbaarheid van andere werknemers die voorrang hebben op vreemdelingen en hoe CWI de tijdigheid van de gevalsbehandeling en de gelijke behandeling van gelijke gevallen waarborgt. Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal werk en inkomen 3 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

4 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Inhoud Samenvatting 7 1 Inleiding 9 2 Schets van de Wav 11 2.1 Regels uit de wet 11 2.2 Uitzonderingen 12 2.3 Aansturing en organisatie van de uitvoering 12 3 Hoe past CWI de regels voor restrictieve toelating toe? 13 4 Draagt CWI zorg voor een tijdige afhandeling van aanvragen? 15 5 Waarborgt CWI de gelijkheid in de gevalsbehandeling? 17 6 Conclusie 19 7 Reactie CWI 21 Lijst van afkortingen 22 Bijlage: Brief van de Raad van Bestuur CWI 23 Publicaties IWI 28 5 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

6 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Samenvatting De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) beoogt een restrictieve toelating van vreemdelingen tot de Nederlandse arbeidsmarkt te bewerkstelligen. De Centrale organisatie werk en inkomen (CWI) voert de Wav uit op één centrale locatie in Nederland. CWI krijgt ruim veertigduizend aanvragen per jaar voor een tewerkstellingsvergunning voor een vreemdeling. De Wav verstaat onder een vreemdeling een werknemer, afkomstig van buiten de Europese Economische Ruimte (EER). CWI verstrekt een tewerkstellingsvergunning als zij heeft vastgesteld dat er geen weigeringsgronden aanwezig zijn. Een van de gronden om een tewerkstellingsvergunning te weigeren is, dat er arbeidsaanbod uit de EER aanwezig is; dit aanbod geniet prioriteit bij de vervulling van een vacature op de Nederlandse arbeidsmarkt. De toets aan deze weigeringsgrond is in ongeveer dertig procent van de aanvragen aan de orde. Voor tewerkstelling van asielzoekers, in het bezit van een verklaring van de minister van Justitie waaruit blijkt dat zij in Nederland voor bepaalde tijd mogen verblijven, is de toets op prioriteitgenietend aanbod niet van toepassing. Als een werkgever een vreemdeling wil aannemen op een vacature, moet hij de vacature ten minste vijf weken voor de aanvraag van de vergunning indienen bij een Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). In deze periode van vijf weken is het CWI in de gelegenheid om voor die functie te zoeken naar potentiële werknemers binnen de EER. Ook de aanvragende werkgever heeft een belangrijke taak. Hij moet bij zijn aanvraag bewijsstukken overleggen, waaruit blijkt dat hij zich -zonder succes- heeft ingespannen om de vacature te vervullen met een werknemer binnen de EER. CWI verstrekt veel vergunningen voor tewerkstelling van vreemdelingen in sectoren waarin ongeschoold of laaggeschoold werk gangbaar is. Dit gegeven, alsook de vraag naar de tijdigheid van de gevalsbehandeling door CWI, heeft de inspectie aanleiding gegeven tot het instellen van een onderzoek waarbij de volgende vragen centraal stonden: 1 Hoe past CWI de regels voor restrictieve toelating toe? 2 Draagt CWI zorg voor een tijdige afhandeling van aanvragen? 3 Waarborgt CWI de gelijkheid in de gevalsbehandeling? Het onderzoek bestond uit deskresearch, interviews en een dossieronderzoek. Conclusie De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) concludeert dat zij in dit onderzoek niet kan vaststellen hoe CWI bij de uitvoering van de Wav haar arbeidsbemiddelingstaak inzet. De inspectie kan bij de afwijzende beslissingen de onderbouwing van de beslissing en de toets op prioriteitgenietend aanbod controleren. Uit het beperkte dossieronderzoek heeft IWI geconstateerd dat CWI in deze gevallen zorgvuldig toetst aan de regelgeving. Echter, de inspectie kan bij de toewijzende beslissingen niet vaststellen hoe CWI toetst op prioriteitgenietend aanbod en of CWI gelijke gevallen gelijk behandelt. Bij afwijzende beslissingen behandelt CWI gelijke gevallen wel gelijk. Daarnaast concludeert de inspectie dat CWI in 2002 de gestelde tijdigheidsnorm niet volledig wist te halen, maar dat in de eerste maanden van 2003 de tijdigheidsnorm wel is bereikt. Met betrekking tot de onderwerpen die de inspectie niet kan vaststellen, onthoudt de inspectie zich van een oordeel. 7 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

8 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

1 Inleiding 1 Tot de EER behoren de landen van de Europese Unie, alsook Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. Op de Nederlandse arbeidsmarkt zijn buitenlanders werkzaam. Werknemers uit de Europese Economische Ruimte (EER) mogen zonder beperking binnen het grondgebied van de EER werkzaamheden verrichten. 1 Dat betekent dat deze werknemers in Nederland geen werkvergunning nodig hebben. Werknemers van buiten de EER hebben wel een vergunning nodig om in Nederland te werken. CWI verstrekt deze vergunning aan werkgevers op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Deze rapportage gaat over de uitvoering van de Wav door CWI. 2 Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, p. 5. Met de Wav heeft de wetgever in de eerste plaats beoogd een restrictieve toelating te bewerkstelligen van vreemdelingen tot de Nederlandse arbeidsmarkt. 2 Instrumenten hiervoor zijn het wettelijke verbod aan de werkgever om vreemdelingen arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning, en de tewerkstellingsvergunning zelf. Verlening, verlenging en intrekking van tewerkstellingsvergunningen heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) opgedragen aan CWI. In 2002 is gebleken dat, ondanks de oplopende werkloosheid, het aantal aanvragen van werkgevers voor tewerkstelling van een vreemdeling, afkomstig van buiten de EER, toeneemt. Tabel 1 Aanvragen tewerkstellingsvergunningen Jaarraming Realisatie Realisatie Realisatie Realisatie Jaartotaal 2002 1e kwartaal 2e kwartaal 3e kwartaal 4e kwartaal 2002 Ingediende aanvragen 38.705 8.915 12.793 12.213 9.930 43.489 Aantal afgehandeld - 7.309 11.271 13.640 10.621 42.880 Bron: jaarverslag 2002 CWI 3 In de loop van 2003, na de start van het onderzoek, is de tijdigheid sterk toegenomen tot 84 procent in het tweede kwartaal. Een groot aantal aanvragen komt uit sectoren waarin laaggeschoold of ongeschoold werk wordt gedaan. Het aantal aanvragen neemt nog steeds toe. Op een jaarlijks totaal aantal aanvragen van ruim veertigduizend verleent CWI ongeveer 35.000 tewerkstellingsvergunningen. Dat gegeven heeft aanleiding gegeven tot het instellen van een onderzoek naar de opzet en werking van de Wav. Ook bleek dat een significant deel van de aanvragen niet binnen de wettelijke termijn werd afgehandeld. In 2002 werd 66 procent van de aanvragen binnen vijf weken afgehandeld, bij een norm van 75 procent. Ook dat was aanleiding voor nader onderzoek. 3 De inspectie heeft met het onderzoek vooral beoogd een indicatie te krijgen hoe CWI de uitvoering van de Wav heeft georganiseerd en wat de kwaliteit van deze uitvoering is. Het onderzoek is derhalve verkennend van aard en richt zich op beantwoording van de volgende vragen: Hoe past CWI de regels voor restrictieve toelating toe? Draagt CWI zorg voor een tijdige afhandeling van aanvragen? Waarborgt CWI de gelijkheid in de gevalsbehandeling? Wijze van onderzoek Het onderzoek is gestart in januari 2003 en afgerond in juli 2003. Het onderzoek heeft overwegend betrekking op de uitvoering in het jaar 2002. Waar CWI in 2002 wijzigingen in de organisatie of het uitvoeringsproces in 2002 heeft voorbereid, die in 2003 zijn geïmplementeerd, is ook het jaar 2003 in het onderzoek betrokken. Het onderzoek heeft bestaan uit deskresearch, interviews met managers van CWI, belast met de uitvoering van de Wav en een beperkt dossieronderzoek. Het dossieronderzoek betrof een deelwaarneming. De inspectie heeft daarvoor 26 dossiers bekeken uit vier sectoren; zakelijke dienstverlening, land- en tuinbouw, onderwijs, sociaal-culturele instellingen. Deze sectoren zijn geselecteerd, omdat uit statistische informatie van CWI blijkt dat uit deze sectoren de meeste 9 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

aanvragen komen, in totaal ruim de helft van het aantal aanvragen (de helft van het totaal van ongeveer veertigduizend aanvragen). Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit rapport wordt een schets gegeven van de Wav, voor zover het de uitvoering daarvan door CWI betreft. De hoofdstukken drie tot en met vijf gaan in op de drie onderzoeksvragen. De conclusies staan in hoofdstuk zes. In hoofdstuk zeven staat de reactie van CWI op de conclusies. 10 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

2 Schets van de Wav 4 Kamerstukken II 1993/94, 23574, nr. 3, p. 6. In deze paragraaf worden de hoofdregels van de Wav beschreven, welke zijn gericht op de restrictieve toelating van vreemdelingen. Tevens is beschreven hoe de aansturing en organisatie van de uitvoering is geregeld. Met de keuze voor een restrictief toelatingsbeleid heeft de wetgever de behoefte aan buitenlandse arbeidskrachten op de Nederlandse arbeidsmarkt niet volledig willen ontkennen. 4 Op bepaalde categorieën vreemdelingen, onder wie asielzoekers, zijn niet alle hoofdregels van toepassing. 2.1 Regels uit de wet 5 Artikel 5 Wav. 6 Uitvoeringsregels, paragraaf 1. 7 Artikel 6 Wav. Artikel 2 van de Wav bepaalt dat het een werkgever verboden is een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. De verlening, verlenging en intrekking van tewerkstellingsvergunningen is opgedragen aan de minister van SZW, die deze taak heeft overgedragen aan CWI. 5 De minister heeft in een delegatiebesluit de uitvoering van de Wav opgedragen aan CWI, met als motivering dat CWI de organisatie is, die de instrumenten heeft om vraag en aanbod van werk, ook binnen de EER, met elkaar in verbinding te brengen en zo bij uitstek in staat is tot de beoordeling van aanvragen om tewerkstellingsvergunningen. 6 De werkgever dient de tewerkstellingsvergunning aan te vragen bij CWI; op de aanvraag dient binnen vijf weken te worden beslist. 7 8 Deze toets wordt de toets op prioriteitgenietend aanbod genoemd; de toets wordt in ongeveer 30% van de aanvragen toegepast. 9 Doel van deze bepaling is dat CWI zo meer kan zoeken naar prioriteitgenietend aanbod voor de vacature. Vgl. Kamerstukken II 1993/93, 23574, nr. 3, p. 5. De Wav kent verplichte en facultatieve gronden om een tewerkstellingsvergunning te weigeren. In artikel 8, eerste lid, van de Wav zijn de verplichte weigeringsgronden neergelegd. De kern van het restrictieve toelatingsbeleid is, dat als er voor een arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt of in de EER aanwezig is, een tewerkstellingsvergunning in principe wordt geweigerd. 8 Naar aanleiding van artikel 8, eerste lid, van de Wav móet de tewerkstellingsvergunning door CWI worden geweigerd, indien: a voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt beschikbaar is. Dat wil zeggen het aanbod van werkzoekenden uit de landen van de EER; b het een arbeidsplaats betreft waarvan de beschikbaarheid niet ten minste vijf weken vóór het indienen van de tewerkstellingsvergunningaanvraag aan CWI is gemeld; 9 c de tewerkstelling betrekking heeft op een vreemdeling die geen geldige verblijfsvergunning heeft, noch een zodanige vergunning heeft aangevraagd, dan wel aan wie de verblijfsvergunning is geweigerd of wiens verblijfsvergunning is ingetrokken; d met de desbetreffende arbeid over een periode van een maand niet ten minste een bedrag verdient gelijk aan het minimumloon; e het een arbeidsplaats betreft waarvan het niet in het Nederlands belang is deze door vreemdelingen te laten verrichten. Artikel 8, tweede en derde lid, van de Wav schept de mogelijkheid om met nadere regelgeving af te wijken van deze verplichte weigeringsgronden. De minister van SZW heeft nadere regels gesteld, die met name bestaan in het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen. Onderdeel hiervan zijn de Uitvoeringsregels Wav. De facultatieve weigeringsgronden staan in artikel 9 van de Wav. Dit artikel geeft CWI discretionaire bevoegdheden. Zo kán CWI de vergunning bijvoorbeeld weigeren, indien: - de werkgever niet kan aantonen dat hij voldoende inspanningen heeft gepleegd om de arbeidsplaats door prioriteitgenietend aanbod te vervullen; - de arbeidsvoorwaarden, -omstandigheden, -verhoudingen beneden het niveau liggen dat wettelijk is vereist of in de desbetreffende bedrijfstak gebruikelijk is; - voorzienbaar is dat binnen een redelijke termijn voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod beschikbaar zal komen. 11 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

CWI heeft discretionaire bevoegdheden ingevuld door het vaststellen van een aantal beleidsregels die zijn gepubliceerd in de Staatscourant. Zo zijn er beleidsregels voor de zorgsector en voor de Chinees-Indische horeca. Deze beleidsregels zijn in een handboek verwerkt. 2.2 Uitzonderingen De toets op prioriteitgenietend aanbod blijft voor bepaalde categorieën vreemdelingen en in bepaalde situaties achterwege. Zo kan de werkgever van musici en artiesten uit landen buiten de EER een vergunning aanvragen voor een kortdurend optreden zonder dat hij de vacature moet melden en hoeft aan te tonen zich te hebben ingespannen een werknemer die voorrang heeft, te plaatsen. Ditzelfde geldt voor studenten en stagiairs. Ook voor tewerkstelling van asielzoekers blijft de toets op prioriteitgenietend aanbod achterwege. Asielzoekers die hier mogen verblijven in afwachting van een beslissing over hun status, mogen, onder strikte voorwaarden, gedurende maximaal twaalf weken per jaar arbeid verrichten. Een van deze voorwaarden is dat zij kunnen beschikken over een verklaring waaruit blijkt dat zij in Nederland voor bepaalde tijd mogen verblijven. Deze vergunning wordt afgegeven door de minister van Justitie; met de afgifte is een periode van vier tot zes weken gemoeid. 2.3 Aansturing en organisatie van de uitvoering CWI is verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wav. De organisatie is een zelfstandig bestuursorgaan waarvan de taken zijn vastgelegd in de Wet structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI). CWI verricht niet alleen taken in het kader van arbeidsbemiddeling, maar voert tevens andere wettelijke taken als bedoeld in artikel 21, onderdeel h, van de Wet SUWI uit. Eén van die taken is de uitvoering van de Wav. CWI heeft de arbeidsbemiddeling en de uitvoering van de Wav organisatorisch gescheiden. Arbeidsbemiddeling vindt plaats op de 130 vestigingen van CWI; deze worden getrapt aangestuurd door de Raad van Bestuur via districtmanagers en vestigingsmanagers. De Wav wordt centraal uitgevoerd binnen de afdeling Juridische Zaken van CWI, onder verantwoordelijkheid van een landelijk manager, die direct wordt aangestuurd door de Raad van Bestuur. Binnen de afdeling Juridische Zaken is de afdeling Tewerkstellingsvergunningen belast met de uitvoering van de Wav. Als doelstelling voor de uitvoering van de Wav geeft CWI in het jaarplan 2003 aan:,,cwi draagt zorg voor de uitvoering van regelgeving op het terrein van vreemdelingen (tewerkstellingsvergunningen) op de arbeidsmarkt. CWI behandelt de aanvragen juist en tijdig. CWI verantwoordt zich over de uitvoering van de Wav aan de minister in verantwoordingsinformatie over de gezamenlijke taken van CWI. In het jaarplan 2002, het jaarplan 2003, de kwartaalrapportages en de jaarverantwoording 2002 heeft de inspectie over de Wav overwegend kwantitatieve informatie aangetroffen. Voor de gevalsbehandeling stelt CWI haar medewerkers een handboek beschikbaar, waarin alle relevante regelgeving met toelichting is verwerkt. Het gebruik van dit handboek is verplicht. 12 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

3 Hoe past CWI de regels voor restrictieve toelating toe? Dit hoofdstuk belicht de uitvoering van de regels, gericht op de restrictieve toelating van vreemdelingen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Deze restrictieve toelating houdt in dat een tewerkstellingsvergunning pas wordt verleend, indien er geen aanbod binnen de EER beschikbaar is. Hierbij beoordeelt CWI, voor zover nodig, of de werkgever voldoende inspanningen heeft gepleegd om aanbod uit de EER te verkrijgen. Een restrictieve toelating van vreemdelingen komt in de eerste plaats tot stand door een strikte uitvoering van de Wav. Dit betekent een strikte toepassing van de verplichte weigeringsgronden. In de tweede plaats gaat het erom te bezien welk beleid CWI voert ter invulling van de haar door de wetgever toegekende discretionaire bevoegdheden en of dit bijdraagt aan een restrictief toelatingsbeleid. In beide gevallen gaat het zowel om de opzet als de werking. 10 Uitvoeringsregels Wav, paragraaf 2. De Wav, de Uitvoeringsregels en de beleidsregels Wav van CWI beogen een restrictieve uitvoering. Een vergunning wordt immers pas verleend indien de werkgever binnen de EER geen passend aanbod heeft gevonden. Een belangrijk gegeven is dat de Uitvoeringsregels ervan uitgaan dat de uitvoering van de Wav een consequente toepassing is van het restrictieve toelatingsbeleid. Dit houdt in dat in beginsel alle weigeringsgronden die kunnen worden benut, ook daadwerkelijk worden toegepast. 10 Strikte uitvoering van de regels draagt dan bij aan een restrictieve toelating van vreemdelingen. 11 De toets op prioriteitgenietend aanbod vindt in ruim dertig procent van de gevallen plaats en heeft zoals in paragraaf 2.2 vermeld geen betrekking op asielzoekers. Een belangrijke bijdrage aan een restrictieve toelating kan worden geleverd in de periode, voorafgaand aan de indiening van de aanvraag. Een werkgever die een vreemdeling wil tewerkstellen op een vacature, moet ten minste vijf weken, voorafgaand aan de indiening van een aanvraag, de vacature hebben gemeld bij een CWI. 11 Daarnaast moet hij zich inspannen om aanbod uit de EER te werven, bijvoorbeeld door te adverteren. Bij de aanvraag moet hij bewijsstukken overleggen over de verrichte inspanningen. In deze periode van vijf weken is CWI in de gelegenheid aanbod aan te boren voor plaatsing op de vacature. IWI heeft vastgesteld dat CWI de wet- en regelgeving heeft verwerkt in een handboek. In dit handboek is onder meer aangegeven hoe moet worden omgegaan met de toepassing van de dwingende en facultatieve weigeringsgronden. Ook is uitgewerkt in welke gevallen wel en in welke gevallen niet moet worden getoetst op prioriteitgenietend aanbod. Omdat er een nauwe relatie bestaat tussen de uitvoering van de Wav en de Vreemdelingenwet gaan de instructies uitgebreid in op de samenhang tussen verblijfsvergunning en tewerkstellingsvergunning. De toets op prioriteitgenietend aanbod is in het handboek summier uitgewerkt. Het handboek bevat een uitleg wat onder prioriteitgenietend aanbod moet worden verstaan, alsmede een verwijzing naar bronnen met informatie over de arbeidsmarkt. Een exacte instructie over hoe de toets dient plaats te vinden, hoe CWI de relatie legt tussen de arbeidsbemiddelingstaak en de uitvoering van de Wav, en hoe aanbod uit de EER kan worden gegenereerd, ontbreekt. De inspectie heeft met een beperkte deelwaarneming van 26 dossiers onderzocht of en hoe het handboek wordt gebruikt. In het dossieronderzoek zijn zowel dossiers betrokken, waarin de aanvraag is toegewezen, als ook dossiers met afwijzingen. De inspectie constateert een verschil tussen beide categorieën. De dossiers met afwijzende beslissingen bevatten een kopie van de beschikking, waarin uitgebreid is gemotiveerd welke beletselen er zijn om een vergunning te verstrekken. Bij deze categorie is vast te stellen dat CWI toetst aan de van toepassing zijnde regels. CWI gaat daarbij uitgebreid in op de afwijzingsgronden en motiveert de beslissing. De tewerkstellingsvergunningen (de toewijzende beslissingen) bevatten geen beschikking met motivering van de toekenning. Dit is in lijn met artikel 3:48 van de Algemene wet bestuursrecht. Echter, in de dossiers is ook anderszins niet vastgelegd hoe CWI tot de beslissing komt en daarbij omgaat met toepassing van de verplichte en facultatieve weigeringsgronden. 13 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Ten aanzien van de arbeidsbemiddeling geven de dossiers een divers beeld. In geen van de onderzochte gevallen, zowel de toewijzingen als de afwijzingen, heeft de inspectie gegevens aangetroffen over arbeidsbemiddelende activiteiten van CWI, anders dan dat de vacature is gemeld en bekend is bij een bepaalde medewerker. Bij de afwijzingen werd soms melding gemaakt van het feit dat het om een laaggekwalificeerde functie ging, waarvoor prioriteitgenietend aanbod aanwezig werd geacht. Bij de toewijzingen was niet zichtbaar of actieve arbeidsbemiddeling plaatsvond en waarom deze, in het bevestigende geval, niet tot resultaat leidde. Door het ontbreken van gegevens over arbeidsbemiddelende activiteiten van CWI heeft de inspectie hierover geen inzicht. Door het ontbreken van de gronden voor de toewijzende beslissingen, kan de inspectie geen inzicht krijgen in de toepassing van de regels. De inspectie constateert dat CWI in de dossiers geen verband heeft gelegd tussen de uitvoering van de Wav en de inzet van haar arbeidsbemiddelingstaak. De inspectie kan daardoor niet zien of en hoe de arbeidsbemiddeling bijdraagt tot een restrictieve toelating tot de arbeidsmarkt. De inspectie maakt er tot slot melding van dat uit de kwartaalrapportages blijkt dat het aantal weigeringen procentueel sterk toeneemt, van twaalf procent in het eerste kwartaal 2003 tot zeventien procent in het tweede kwartaal 2003. Door het ontbreken van relevante gegevens in de dossiers, kan de inspectie niet beoordelen of dit het gevolg is van een striktere toets. 14 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

4 Draagt CWI zorg voor een tijdige afhandeling van aanvragen? De vraag naar tijdigheid van de gevalsbehandeling vloeit voort uit de constatering dat sinds de invoering van de Wet SUWI er in een significant deel van de gevallen sprake is geweest van termijnoverschrijding. Aanvragen dienen binnen vijf weken te zijn afgehandeld. Binnen deze termijn moet de aanvraag worden beoordeeld op volledigheid en worden getoetst aan de wettelijke bepalingen. Een voornemen tot afwijzing maakt CWI aan de aanvrager kenbaar en de betrokkene wordt in de gelegenheid gesteld zijn visie te geven. Als een aanvraag onvolledig is en CWI nadere informatie nodig heeft, kan de termijn worden opgeschort. CWI heeft in haar jaarplan 2002 de doelstelling opgenomen aanvragen van tewerkstellingsvergunning juist en tijdig te behandelen. Daarbij geldt een tijdigheidsnorm om 75 procent van de aanvragen binnen vijf weken af te handelen. Deze norm geldt ook voor het jaar 2003. Of er sprake is van termijnoverschrijding meet de inspectie af aan de hand van deze norm. In 2002 werd gemiddeld 66 procent van het aantal aanvragen binnen de wettelijke termijn afgehandeld. De tussen CWI en SZW afgesproken norm voor tijdigheid voor 2002 was 75 procent van alle aanvragen af te handelen binnen vijf weken. CWI heeft aangegeven dat met name de complexiteit van de gevallen en de sterke toename van het aantal aanvragen debet was aan dit probleem. CWI hield rekening met 38.000 aanvragen in 2002, terwijl er 43.000 werden ingediend, een stijging met dertien procent. In ongeveer 35 procent van de aanvragen dient de volledige arbeidsmarkttoets te worden toegepast, de beoordeling of er voor de vacature werknemers binnen de EER beschikbaar zijn. Vanaf begin 2002 heeft CWI maatregelen getroffen om de tijdigheid van de gevalsbehandeling te bevorderen. Het management stuurt sterk op de tijdigheid, met behoud van kwaliteit; de formatie is uitgebreid en de medewerkers zijn en worden bijgeschoold. IWI heeft vastgesteld dat de getroffen maatregelen hun effect hebben op de tijdigheid; de tijdigheid is toegenomen van 66 procent in 2002 tot 84 procent in het tweede kwartaal 2003. 15 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

16 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

5 Waarborgt CWI de gelijkheid in de gevalsbehandeling? De vraag naar gelijkheid in de gevalsbehandeling vloeit voort uit de constatering dat er enerzijds een groot verschil is tussen het aantal aanvragen per sector en er anderzijds sprake is van een toename van het aantal aanvragen, met name in sectoren met laaggeschoold en ongeschoold werk. In de Uitvoeringsregels is gedetailleerd aangegeven, hoe aanvragen uit bepaalde sectoren moeten worden behandeld. Zij beogen de gelijkheid in de gevalsbenadeling te bevorderen. Ook CWI heeft een aantal maatregelen ter bevordering van gelijkheid getroffen: voor een aantal sectoren waarin een groot aantal aanvragen wordt ingediend, heeft CWI beleidsregels opgesteld ter uitwerking van de door de wetgever toegekende discretionaire bevoegdheden; deze beleidsregels zijn gepubliceerd; op basis van historische gegevens heeft CWI informatiebestanden over sectoren en werkgevers opgebouwd; complexe aanvragen worden vóór afhandeling door de behandelend medewerker met het management doorgesproken; alle dossiers worden, vóór tekening van de beslissing, op twee niveaus gecontroleerd; de bevordering en beheersing van de kwaliteit van de uitvoering staat permanent op de agenda. In het dossieronderzoek heeft de inspectie ook aandacht geschonken aan de gelijke behandeling van gelijke gevallen. Bij de afwijzingen is via de beschikking het traject van aanvraag tot beschikking met de daarin gemaakte afwegingen en beslissingen met betrekking tot de toets op prioriteitgenietend aanbod na te gaan. Bij de toewijzingen ontbreekt in de dossiers de verantwoording van de beslissing op dit punt. In deze gevallen kan de inspectie niet nagaan of CWI gelijke gevallen gelijk behandelt. Overigens kan de inspectie door het ontbreken van informatie over de arbeidsbemiddelingsfunctie in de dossiers niet nagaan of op dit punt sprake is van gelijke behandeling van gelijke gevallen. 17 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

18 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

6 Conclusie De inspectie heeft onderzocht hoe CWI de Wav uitvoert, in het bijzonder de regels voor de restrictieve toelating van vreemdelingen tot de arbeidsmarkt, de tijdigheid van de gevalsbehandeling en de gelijke behandeling van gelijke gevallen. Dit onderzoek beoogde bouwstenen op te leveren voor het verkrijgen van inzicht in de kwaliteit van de uitvoering door CWI. Uit het onderzoek blijkt dat CWI alle relevante regelgeving met toelichting heeft verwerkt in een handboek; dit handboek biedt de uitvoering houvast voor de beoordeling van veel voorkomende aanvragen. Ten aanzien van de toetsing op prioriteitgenietend aanbod, waaronder de toetsing op de inspanning van de werkgever en de inzet van de arbeidsbeidsbemiddelingsfunctie van CWI, is het handboek beperkt uitgewerkt en biedt de uitvoerders weinig houvast. Uit het onderzoek blijkt dat CWI in de dossiers geen verband heeft gelegd tussen de uitvoering van de Wav en de inzet van haar arbeidsbemiddelingstaak. De inspectie kan daardoor niet zien of en hoe de arbeidsbemiddeling bijdraagt tot een restrictieve toelating tot de arbeidsmarkt en onthoudt zich op dit punt van een oordeel. Uit de afwijzende beschikkingen blijkt hoe CWI toetst aan de verplichte en facultatieve weigeringsgronden. De inspectie is van mening dat CWI in deze gevallen zorgvuldig toetst en dat gelijke behandeling van gelijke gevallen is gewaarborgd. Bij de begunstigende beschikkingen legt CWI in het dossier niet vast hoe in het concrete geval is getoetst op de toepasselijkheid van een weigeringsgrond. De inspectie kan in deze gevallen geen inzicht krijgen in de kwaliteit van de uitvoering en onthoudt zich op dit punt van een oordeel. Ten aanzien van de tijdigheid van de gevalsbehandeling constateert de inspectie dat CWI in 2003 voldoet aan de tijdigheidsnorm die tussen CWI en SZW is afgesproken. 19 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

20 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

7 Reactie CWI De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar conceptrapportages voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties en kiest de inspectie ervoor de kern van deze reactie op te nemen in het rapport. Dat is ook gebeurd bij dit rapport. Hierna volgt de reactie van CWI en het commentaar van IWI hierop. De volledige brief van CWI is opgenomen in de bijlage. Op 10 oktober 2003 heeft de inspectie, in het kader van een zorgvuldige voorbereiding, het rapport over dit onderzoek in concept voorgelegd aan de Raad van Bestuur van CWI. De Raad van Bestuur deelt de conclusies van het onderzoek, zo blijkt uit haar reactie van 24 oktober 2003, en beschouwt de rapportage als een goede stimulans om op de ingeslagen weg voort te gaan en op een aantal punten verbeteringen door te voeren. CWI is van mening dat IWI niet aangeeft dat foutieve beslissingen zijn geconstateerd. CWI acht verbeteringen noodzakelijk in dossiers bij toekenningen waar het gaat om aan te tonen hoe de toetsing van de aanvraag heeft plaatsgehad en hoe CWI daarbij de arbeidsbemiddelingsfunctie heeft ingezet. CWI geeft aan veel belang te hechten aan vacaturevervulling vanuit haar bestand werkzoekenden en haar activiteiten te dien aanzien te intensiveren. Voor de uitvoering van de Wav betekent dit dat CWI in de dossiers zichtbaar gaat maken hoe zij toetst aan prioriteitgenietend aanbod en hoe zij tot de conclusie komt of dit al dan niet aanwezig is. Met deze verbeteracties heeft CWI reeds een start gemaakt. Overigens geeft CWI aan dat de arbeidsmarkttoets (de toets op prioriteitgenietend aanbod) welke in 2002 in ruim dertig procent van de aanvragen dient te worden toegepast, als gevolg van de aanstaande uitbreiding van de Europese Unie per 1 mei 2004 en de ruimer wordende arbeidsmarkt naar verwachting minder van toepassing zal zijn. Nawoord IWI De inspectie heeft kennis genomen van de reactie van CWI, waarvan de integrale tekst als bijlage bij dit rapport is gevoegd. Deze reactie geeft de inspectie geen aanleiding tot aanpassing van de tekst van het rapport. Door het invoeren van de aangekondigde en reeds in gang gezette verbeteracties draagt CWI naar de mening van de inspectie naar vermogen bij aan de verbetering van de uitvoering van de Wav. De constatering van CWI dat de inspectie geen foutieve beslissingen heeft geconstateerd, is juist voor zover het de aanvragen betreft die tot een afwijzende beslissing leiden. Bij de aanvragen die tot een tewerkstellingsvergunning leiden, heeft de inspectie in de dossiers geen onderbouwing van de beslissing aangetroffen; zij onthoudt zich voor deze categorie aanvragen van een oordeel over de juistheid. 21 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Lijst van afkortingen CWI CWI EER IWI SUWI SZW Wav Centrum voor Werk en Inkomen Centrale organisatie werk en inkomen Europese Economische Ruimte Inspectie Werk en Inkomen Wet Structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen Sociale Zaken en Werkgelegenheid Wet arbeid vreemdelingen 22 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Bijlage Brief van de Raad van Bestuur CWI 23 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

24 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

25 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

26 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

27 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 2003 R03/18 Vreemdelingen en arbeid Het vergunningenbeleid van CWI R03/17 Certificatie- en keuringsinstellingen op het gebied van arbeidsomstandigheden in 2002 R03/16 Elfde tot en met dertiende voortgangsrapportage inzake de realisatie bestuurlijke afspraken met Amsterdam R03/15 Afspraken Centra voor Werk en Inkomen met de gemeenten Hoorn en Zaanstad R03/14 De inschakeling van een private partij bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Maarssen Eindrapportage Jaarplan 2004 R03/13 Indicatiestelling sociale werkvoorziening Een onderzoek naar de kwaliteit van het indicatiestellingproces R03/12 Afhandeling openstaande posten Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Eindrapport R03/11 Gemeentelijke eindejaarsuitkeringen aan minima in 2002 R03/10 Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners Loenen en de intake van bijstandsaanvragen R03/09 Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten 2001 R03/08 De decentrale aansturing van de Sociale Verzekeringsbank R03/07 Debiteurenbeheer collecterend proces Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Jaarverslag 2002 R03/06 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam Stand van zaken eerste kwartaal 2003 R03/05 De uitvoering van onderzoeken in het kader van de Algemene bijstandswet door de gemeente Rotterdam in 2002 Toetsingskader instellingen persoonscertificatie in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet en enkele andere wetten R03/04 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001 Quick scan R03/03 Opzet financieel beheer Centrale organisatie werk en inkomen Review van het KPMG-rapport Risicoanalyse financieel beheer CWI R03/02 Onderzoek toepassing Werkloosheidswet bij SHB Havenpool Rotterdam BV R03/01 De ketens van werk en inkomen Een verkennend onderzoek naar de keten van werk en inkomen vanuit cliëntperspectief 2002 R02/29 De praktijk van het aanbesteden Een onderzoek naar de uitvoering van de aanbestedingsprocedure reïntegratiecontracten 2002 van UWV R02/28 Rechtmatigheidsverklaring AWBZ-geldstromen en uitvoeringskosten R02/27 Bijzondere bijstand in geval van detentie Onderzoek naar beleid en uitvoering van gemeenten in 2001 R02/26 De Sociale Verzekeringsbank in verandering Tussenrapportage over de voortgang van de reorganisatie van het hoofdkantoor en de veranderingen in het systeem van sturing en beheersing R02/25 De inschakeling van een private partij bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Maarssen Nulmeting 28 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

R02/24 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem R02/23 Toetreding van sociale werkvoorzieningsbedrijven tot de reïntegratiemarkt R02/22 Debiteuren in de Algemene bijstandswet Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering R02/21 Vormgeving van cliëntenparticipatie: een tussenbalans R02/20 Betrouwbaarheid samenloopapplicatie Vervolgrapportage R02/19 Rechtmatigheidsverklaring Wsw-besparingen 2001 R02/18 Jaarrekening Ctsv 2001 R02/17 CWI en ontslagzaken De toets aan de herplaatsingsverplichting van werkgevers bij ontslagvergunning voor oudere werknemers R02/16 Rechtmatigheidsverklaring ontvangsten betreffende de premies Ziekenfondswet 2001 R02/15 Gemeentelijk ontheffingenbeleid Een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van gemeenten rond het verlenen van ontheffingen van arbeidsverplichtingen aan bijstandsgerechtigden R02/14 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo Verdiepend onderzoek R02/13 CWIntake Onderzoek naar de beëindiging van het CWI-automatiseringsproject R02/12 Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid Een onderzoek naar de verordeningen inzake vrijlatingsbepalingen en premiebeleid van vijftig gemeenten R02/11 Het functioneren van de samenloopapplicatie Een inventariserend onderzoek naar de betrouwbaarheid van de samenloopapplicatie van het Inlichtingenbureau medio 2002 R02/10 Alles op tafel De samenwerking tussen opsporingsdiensten voor de sociale verzekeringen en het Openbaar Ministerie R02/09 Afhandeling openstaande posten UWV Gak Eindrapport R02/08 Jaarverslag toezicht gemeenten en zelfstandige bestuursorganen 2001 Meerjarenplan 2002-2005 en Jaarplan 2003 Jaarplan 2002 R02/07 De sociale verzekeringen in 2001 Naast dit rapport is een aantal katernen uitgebracht die dieper ingaan op de behandelde toezichtthema s: - Handhaving werknemers- en volksverzekeringen - ICT werknemers- en volksverzekeringen - Financiële rechtmatigheid en verbetertraject werknemersverzekeringen - Sociaal medisch handelen werknemersverzekeringen - Werkbelasting werknemersverzekeringen - Volksverzekeringen R02/06 Financiële scheiding publiek en privaat bij uitvoeringsinstellingen Zesde vervolgrapportage ontvlechting R02/05 Geschikt of ongeschikt De rol van arbeidsdeskundigen bij de WAO-beoordeling R02/04 Invoering van de euro bij uitvoeringsorganisaties sociale verzekeringen Eindrapportage R02/03 Gegevensbeheer 2000 R02/02 Uitvoering werknemersverzekeringen Stand van zaken rechtmatigheid eerste halfjaar 2001 R02/01 Implementatie wet SUWI bij gemeenten Tweede onderzoek naar de gemeentelijke voorbereidingen op de nieuwe Structuur Werk en Inkomen Brochure Inspectie Werk en Inkomen 29 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid

U kunt deze publicaties opvragen bij: Afdeling Communicatie Postbus 11563 2502 AN Den Haag Telefoon (070) 304 44 44 Fax (070) 304 44 45 communicatie@iwiweb.nl www.iwiweb.nl 30 Inspectie Werk en Inkomen Vreemdelingen en arbeid