SAMENVATTING In de verhoudingen tussen de lidstaten van de Europese Unie is de rechtsfiguur overlevering in de plaats getreden van de rechtsfiguur uitlevering. In dit proefschrift heb ik onderzocht in hoeverre de gronden tot weigering van de overlevering overeenkomen met of verschillen van de gronden tot weigering van de uitlevering. De aangetroffen overeenkomsten en verschillen heb ik langs de lat van het verbazingscriterium gelegd. Aan het overleveringsrecht ligt het beginsel van wederzijdse erkenning ten grondslag: de rechterlijke autoriteit van de ene lidstaat moet de strafrechtelijke beslissing van een rechterlijke autoriteit van een andere lidstaat in beginsel zonder nader onderzoek en zonder nadere formaliteiten erkennen en tenuitvoerleggen, ongeacht of zij naar haar eigen recht een vergelijkbare beslissing had kunnen nemen. Verschillen tussen de wetgevingen van de uitvaardigende lidstaat en de uitvoerende lidstaat zijn dus in beginsel irrelevant voor de toepassing van dit beginsel. Aan de basis van het beginsel ligt een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten in de deugdelijkheid van elkanders rechtsstelsels en de mensenrechtenconforme toepassing daarvan. Het beginsel lijkt op het eerste gezicht elke weigeringsgrond uit te sluiten, maar bij nadere beschouwing kan men drie grenzen aan de reikwijdte van het beginsel onderkennen: 1) de verplichting tot eerbiediging van mensenrechten, 2) het ne bis in idem beginsel en 3) de omstandigheid dat de regelingen inzake rechtsmacht van de lidstaten niet geharmoniseerd zijn en dat een sluitende regeling van rechtsmachtconflicten ontbreekt. De eerste en de tweede grens volgen uit het primaire Unierecht en hebben - ten dele - een grondrechtelijk karakter. Een op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerde regeling moet deze grenzen in acht nemen. De derde grens heeft een ander karakter. Deze grens is niet dwingend, maar vloeit voort uit de wens van de lidstaten om zeggenschap te behouden over strafbare feiten die niet alleen onder de rechtsmacht van de uitvaardigende lidstaat, maar ook onder de rechtsmacht van de uitvoerende lidstaat vallen. Overeenkomsten of verschillen tussen het overleveringsrecht en het uitleveringsrecht wekken naar mijn mening verbazing, indien zo een overeenkomst of verschil zich niet verdraagt met het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen en niet rechtstreeks valt te herleiden tot één of meer van de genoemde grenzen. Bij het onderzoek heb ik onderscheid gemaakt tussen het Europese niveau - het Kaderbesluit respectievelijk de Europese uitleveringsverdragen - enerzijds en het nationale niveau - de Overleveringswet respectievelijk de Uitleveringswet - anderzijds. Een vergelijking uitsluitend op Europees niveau geeft een onvolledig beeld van de overeenkomsten en verschillen. Het Kaderbesluit heeft namelijk geen rechtstreekse werking en is afhankelijk van omzetting in de wetgeving van de lidstaten. Bij die omzetting hebben de lidstaten de bevoegdheid om van implementatie van facultatieve weigeringsgronden en facultatieve garanties af te zien en om, met inachtneming van het Unierecht, de reikwijdte daarvan in te perken. De Europese uitleveringsverdragen kennen eveneens facultatieve weigeringsgronden en geven de partijen bovendien de bevoegdheid om voorbehouden te maken. Het hangt van het nationale recht van de aangezochte staat af of, en zo ja, in hoeverre de autoriteiten gebruik moeten of mogen maken van die weigeringsgronden of voorbehouden. Op het Europese niveau kan men constateren dat een aantal traditionele uitleveringsexcepties ontbreekt in het overleveringsrecht, zoals de gekwalificeerde dubbele strafbaarheid (gedeeltelijk) en de excepties inzake het fiscale, het militaire en het politieke delict. Dit verschil tussen het overleveringsrecht en het uitleveringsrecht wekt geen verbazing. Deze excepties verdragen zich niet met het beginsel van wederzijdse erkenning en vinden hun rechtvaardiging niet in één van de grenzen aan de reikwijdte van dat beginsel. 876
De enkele weigeringsgrond die het Kaderbesluit wel, maar het uitleveringsrecht niet kent - de weigeringsgrond inzake een in een lidstaat tegen de opgeëiste persoon wegens dezelfde feiten genomen onherroepelijke beslissing die verdere vervolging onmogelijk maakt -, wekt wel verbazing in het licht van het beginsel van wederzijdse erkenning, al was het alleen maar, omdat voor deze weigeringsgrond geen redelijke rol lijkt te zijn weggelegd. Belangrijker dan de verschillen zijn de overeenkomsten tussen het overleveringsrecht en het uitleveringsrecht. Het - grondrechtenconform uitgelegde - Kaderbesluit bevat een groot aantal regelingen die ook in het uitleveringsrecht voorkomen, zoals de mensenrechtenexceptie, de verstekexceptie, de dubbele strafbaarheid (ter zake van nietlijstfeiten), het ne bis in idem beginsel, weigeringsgronden die verband houden met de omstandigheid dat de uitvoerende lidstaat ook rechtsmacht heeft of had over het in het EAB bedoelde feit en het specialiteitsbeginsel. Enkele overeenkomsten wekken verbazing in het licht van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen. De mogelijkheid om de eis van dubbele strafbaarheid te stellen ten aanzien van de zogenaamde niet-lijstfeiten verdraagt zich bijvoorbeeld niet met dat beginsel. Geen van de drie grenzen noopt tot het stellen van de eis van strafbaarheid naar het recht van de uitvoerende lidstaat. Een ander voorbeeld is de regeling inzake verstek vonnissen. Weliswaar berust deze regeling op de rechtspraak van het Europees Hof inzake een eerlijk proces als bedoeld in art. 6 EVRM, maar dan op de nationale dimensie van die rechtspraak. De transnationale dimensie van die rechtspraak, die betrekking heeft op gevallen waarin een staat rechtshulp verleent aan de staat waarin de opgeëiste persoon bij verstek is veroordeeld, dwingt niet tot een regeling zoals die in het Kaderbesluit is opgenomen. Het Kaderbesluit biedt op dit punt meer mensenrechtenbescherming dan waartoe het primaire Unierecht noopt, hetgeen opmerkelijk is vanuit het oogpunt van de hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten die aan het Kaderbesluit ten grondslag ligt. Het merendeel van de overeenkomsten valt te herleiden tot één of meer grenzen aan de reikwijdte van het beginsel van wederzijdse erkenning en wekt dus geen verbazing in het licht van dat beginsel. Sommige regelingen, zoals het specialiteitsbeginsel en de opschorting van de feitelijke overlevering wegens ernstige humanitaire redenen (voor zover de mensenrechten niet tot zo een opschorting nopen), kunnen niet rechtstreeks tot die grenzen worden herleid, maar wekken desondanks geen verbazing. De regeling inzake specialiteitsbescherming niet, omdat weigeringsgronden en specialiteitsbescherming twee zijden van één en dezelfde medaille zijn. De opschorting van de feitelijke overlevering niet, omdat het beginsel van wederzijdse erkenning niet een doel op zichzelf is, maar slechts een middel tot het ontwikkelen en in stand houden van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op het Europese niveau vertoont het overleveringsrecht voor wat betreft de weigeringsgronden dus nog steeds een grote mate van overeenkomst met het Europese uitleveringsrecht, ook al is het overleveringsrecht gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Deze mate van overeenkomst is niet ten aanzien van alle weigeringsgronden en garanties noodzakelijkerwijs permanent van aard. Men kan namelijk onderscheid maken tussen de weigeringsgronden die op de verplichting tot eerbiediging van mensenrechten of op het ne bis in idem beginsel berusten enerzijds en de weigeringsgronden die hun rechtvaardiging vinden in het ontbreken van een geharmoniseerde rechtsmachtregeling en van een sluitende regeling van rechtsmachtconflicten anderzijds. De eerste twee grenzen zijn immanent, omdat zij uit het primaire Unierecht voortvloeien, de derde grens daarentegen vloeit niet dwingend uit het primaire Unierecht voort, maar uit de wens van de lidstaten 877
om hun soevereiniteit te beschermen. Het primaire Unierecht verhindert dan ook niet dat de Europese Unie de weigeringsgronden die te herleiden zijn tot de derde grens aan de reikwijdte van het beginsel van wederzijdse erkenning alsnog afschaft. Bovendien staat het primaire Unierecht a fortiori niet in de weg aan afschaffing van de weigeringsgronden en garanties die verbazing wekken in het licht van het beginsel van wederzijdse erkenning. Op nationaal - Nederlands - niveau is de mate van overeenkomst tussen het overleveringsrecht en het uitleveringsrecht zelfs nog groter. De Nederlandse wetgever heeft bij de implementatie van het Kaderbesluit bewust aansluiting gezocht bij het Nederlandse uitleveringsrecht, in het bijzonder bij de Uitleveringswet, in de - onjuiste - veronderstelling dat het Kaderbesluit daarvoor de ruimte biedt. De nationale implementatiewetgeving mag namelijk alleen afwijkingen van en overeenkomsten met het uitleveringsrecht vertonen, voor zover het - grondrechtenconform uitgelegde - Kaderbesluit tot die afwijkingen en overeenkomsten dwingt of daartoe de vrijheid laat. Zo heeft de Nederlandse wetgever in geval van executieoverlevering de eis inzake de duur van opgelegde vrijheidssanctie laten cumuleren met de eis inzake de strafbedreiging in de uitvaardigende lidstaat, heeft hij ten aanzien van niet-lijstfeiten de eis van gekwalificeerde strafbaarheid naar Nederlands recht gesteld, heeft hij de weigering van de executieoverlevering van een Nederlander losgekoppeld van de verbintenis tot tenuitvoerlegging in Nederland van de aan die Nederlander opgelegde buitenlandse straf en heeft hij in geval van een vervolgingsoverlevering van een Nederlander in voorafgaande toetsing van de dubbele strafbaarheid van een lijstfeit voorzien. Een en ander levert ongeoorloofde afwijkingen van het Kaderbesluit en daardoor ongeoorloofde overeenkomsten met het Nederlandse uitleveringsrecht op. Op de Nederlandse rechter rust de plicht om deze ongeoorloofde afwijkingen en overeenkomsten zo veel mogelijk weg te nemen door het nationale recht zo veel mogelijk kaderbesluitconform uit te leggen. Op een aantal - ondergeschikte - punten heeft hij de Overleveringswet inderdaad kaderbesluitconform uitgelegd. Op een ander punt heeft de overleveringsrechter geconstateerd dat een kaderbesluitconforme uitleg zou leiden tot een uitleg contra legem, waarvoor de verplichting tot kaderbesluitconform interpretatie geen grondslag biedt. Ten aanzien van het merendeel van de ongeoorloofde afwijkingen en overeenkomsten heeft de overleveringsrechter nog niet onderkend dat sprake is van een incorrecte implementatie, althans heeft hij geen blijk gegeven van een poging tot kaderbesluitconforme interpretatie. Nederland is er herhaaldelijk op gewezen dat de Overleveringswet op onderdelen in strijd is met het Kaderbesluit, maar de Minister van Justitie is niet genegen om herstelwetgeving te initiëren. Zodra de overgangstermijn is verstreken die met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is ingegaan - op 1 december 2014 - zal de Commissie de bevoegdheid verkrijgen om ter zake van de incorrecte implementatie van het Kaderbesluit een zogenaamde inbreukprocedure tegen Nederland aanhangig te maken, teneinde correcte implementatie alsnog af te dwingen. Gezien de verschillen tussen het overleveringsrecht en het uitleveringsrecht op het punt van de weigeringsgronden, kan men naar mijn mening niet zeggen dat overlevering hetzelfde is als uitlevering. Gezien de vele overeenkomsten tussen het overleveringsrecht en het uitleveringsrecht op het punt van de weigeringsgronden, kan men naar mijn mening evenmin volhouden overlevering een wezenlijk andere rechtsfiguur dan uitlevering is. Geconcludeerd kan worden dat overlevering uitlevering in overgang is. Het begrip overgang duidt al aan dat deze toestand niet blijvend is. Er bestaat namelijk ruimte voor een verdergaande doorvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning. De Europese Unie zou er immers voor kunnen kiezen om in elk geval de weigeringsgronden en 878
garanties af te schaffen die in het licht van het beginsel van wederzijdse erkenning verbazing wekken. Daarnaast zou de Europese Unie de weigeringsgronden die te herleiden zijn tot het ontbreken van harmonisatie van de rechtsmachtregelingen en van een sluitende regeling van rechtsmachtconflicten kunnen afschaffen, zodra zij heeft voorzien in een dergelijke harmonisatie of sluitende regeling. Zoals gezegd, dwingt het primaire Unierecht niet tot het handhaven van deze weigeringsgronden. Door de afschaffing van deze twee categorieën van weigeringsgronden en garanties zou het Kaderbesluit minder gelijkenis vertonen met het uitleveringsrecht. Nederland moet het Kaderbesluit - alsnog - correct implementeren. Door een correcte implementatie of door kaderbesluitconforme uitleg zouden ongeoorloofde afwijkingen van het Kaderbesluit, die ongeoorloofde overeenkomsten met het Nederlandse uitleveringsrecht opleveren, te niet kunnen en moeten worden gedaan. Voor zover Nederland op dit punt in gebreke blijft, zou de Commissie vanaf 1 december 2014 de correcte implementatie van het Kaderbesluit kunnen proberen af te dwingen door een inbreukprocedure aanhangig te maken. Daarnaast mag Nederland - alsnog - afzien van de implementatie van facultatieve weigeringsgronden en garanties. Door de correcte implementatie van het Kaderbesluit - hetzij uit eigen beweging, hetzij na ingrijpen door de Commissie - en door het laten vervallen van de implementatie van facultatieve weigeringsgronden en garanties zou de Overleveringswet minder gelijkenis vertonen met het Nederlandse uitleveringsrecht. Voor de verdere ontplooiing van het beginsel van wederzijdse erkenning in het overleveringsrecht zijn twee zaken van groot belang: de proportionaliteit van de overlevering en de verdere ontwikkeling van het vertrouwen tussen de lidstaten. In abstracto zou het stelsel van het Kaderbesluit de proportionaliteit van de overlevering moeten waarborgen. De uitvaardigende rechterlijke autoriteit mag immers alleen een EAB uitvaardigen, indien op het strafbare feit een maximale vrijheidsstraf van ten minste twaalf maanden is gesteld of voor dat feit een vrijheidsstraf van ten minste vier maanden is opgelegd. In concreto blijken de strafbedreiging en de opgelegde sanctie soms een te grof instrument om te bewerkstelligen dat de overlevering de opgeëiste persoon niet onevenredig bezwaart. Afschaffing van weigeringsgronden en garanties zou betekenen dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit in minder gevallen de overlevering zou moeten of mogen weigeren of van garanties afhankelijk mogen stellen, waardoor zij naar alle waarschijnlijkheid vaker geconfronteerd zou worden met een beroep op de onevenredigheid van de overlevering. Het vaststellen van een Uniebrede proportionaliteitstoets voor het uitvaardigen van een EAB, die de uitvaardigende rechterlijke autoriteit in elke zaak moet uitvoeren, is dan ook een belangrijke voorwaarde voor het verder terugdringen van de weigeringsgronden en garanties. In dit verband zouden ook Uniebrede criteria moeten worden opgesteld voor de afstemming tussen het uitvaardigen van een EAB en andere, al dan niet op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerde vormen van justitiële samenwerking in strafzaken, zoals overdracht van strafvervolging, overdracht van de tenuitvoerlegging van vrijheidssancties en kleine rechtshulp. Aan de hand van deze toets en deze criteria zou de uitvaardigende rechterlijke autoriteit dan van geval tot geval kunnen bepalen met welke vorm van justitiële samenwerking de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht het meest is gediend. Een verdere doorvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning door de schrapping van weigeringsgronden en garanties is voorts afhankelijk van een verdere ontwikkeling van het vertrouwen tussen de lidstaten. Aan dit vertrouwen lijkt het thans op drie verschillende niveaus nog te schorten. Op het niveau van het Kaderbesluit blijkt een gebrek aan vertrouwen uit het systeem van de weigeringsgronden, garanties en specialiteitsregelingen. Nog in 2009 is een weigeringsgrond aan het Kaderbesluit toegevoegd die verbazing wekt in het licht van 879
het beginsel van wederzijdse erkenning, omdat deze weigeringsgrond meer bescherming aan de opgeëiste persoon beoogt te bieden dan uit de Unierechtelijke verplichting tot eerbieding van mensenrechten voortvloeit (art. 4 bis inzake verstek vonnissen). Ook op het niveau van de Nederlandse wetgever blijkt een gebrek aan vertrouwen. De wetgever heeft immers niet alleen onverplicht op één na alle facultatieve weigeringsgronden en garanties geïmplementeerd, maar is daarbij ook ongeoorloofd van het Kaderbesluit afgeweken ten gunste van de opgeëiste persoon en van de nationale soevereiniteit. Op het niveau van de Nederlandse rechter bleek aanvankelijk een gebrek aan vertrouwen uit de rechtspraak inzake de schending van mensenrechten, de betekenis van humanitaire gronden voor de beslissing over de overlevering en de formele eisen waaraan een EAB moet voldoen. Op al deze punten stelde de overleveringsrechter strengere eisen dan uit de jurisprudentie van het Europees Hof en van de Hoge Raad volgden en dan het Kaderbesluit en de Overleveringswet toelieten. De overleveringsrechter is op deze punten uiteindelijk op zijn schreden teruggekeerd, deels na ingrijpen door de Hoge Raad. Daar staat tegenover dat de overleveringsrechter nog niet heeft gepoogd om een aantal van de ongeoorloofde aanscherpingen van de regelingen inzake dubbele strafbaarheid en inzake onderdanen, die ten gunste van de opgeëiste persoon en de nationale soevereiniteit strekken, door kaderbesluitconforme interpretatie ongedaan te maken. Een oplossing voor dit gebrek aan vertrouwen zou een verdergaande harmonisatie van de straf(proces)rechtelijke wetgevingen van de lidstaten kunnen zijn. Hoewel het beginsel van wederzijdse erkenning aanvankelijk werd gezien als een - minder in de nationale soevereiniteit ingrijpend - alternatief voor harmonisatie van het straf(proces)recht van de lidstaten, is men tot het inzicht gekomen dat harmonisatie kan bijdragen aan de versterking van het vertrouwen tussen de lidstaten en daardoor de justitiële samenwerking in strafzaken kan bevorderen. Naarmate de rechtsstelsels van de lidstaten meer met elkaar overeenkomen, zal het onderlinge vertrouwen in de deugdelijkheid daarvan toenemen en zal de behoefte aan weigeringsgronden en garanties afnemen. Gezien de gehechtheid van de lidstaten aan hun straf(proces)rechtelijke soevereiniteit, is het evenwel niet waarschijnlijk dat het op Europees niveau tot een dusdanige harmonisatie komt, dat de lidstaten bereid zouden zijn om weigeringsgronden en garanties op te geven. De minimumharmonisatie van het straf(proces) recht van de lidstaten zou bovendien niet verhinderen dat sommige lidstaten - bijvoorbeeld om grondwettelijke redenen - de behoefte zouden houden aan meer bescherming. Een meer reëel perspectief op verdere doorvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning in het overleveringsrecht biedt de aanpassing van sommige weigeringsgronden aan het systeem van de lijstfeiten. Het Kaderbesluit maakt onderscheid tussen de zogenaamde lijstfeiten, ten aanzien waarvan de uitvoerende rechterlijke autoriteit de dubbele strafbaarheid niet mag onderzoeken, en andere feiten, ten aanzien waarvan de uitvoerende lidstaat de voorwaarde van strafbaarheid naar zijn recht mag stellen. De lijstfeiten zijn strafbare feiten die de openbare orde ernstig verstoren of de openbare veiligheid ernstig in gevaar brengen. Met het onderscheid tussen lijstfeiten en andere feiten hangt het onderscheid tussen feiten die geheel op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat zijn begaan en andere feiten nauw samen. Het beginsel van wederzijdse erkenning, de hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten en de solidariteit tussen de lidstaten brengen mee dat de uitvoerende lidstaat verplicht is om een strafrechtelijke beslissing ter zake van geheel op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat begane lijstfeiten te erkennen, ook al zijn die feiten niet strafbaar naar zijn recht. Die verplichting tot erkenning en tenuitvoerlegging bestaat evenwel niet ter zake van geheel of gedeeltelijk op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat begane (lijst)feiten. 880
Consequente doorvoering van deze twee onderscheiden op het gebied van de weigeringsgronden zou betekenen dat de reikwijdte van een groot aantal weigeringsgronden beperkt zou worden tot niet-lijstfeiten, terwijl de uitvoerende lidstaat de mogelijkheid van weigering ter zake van lijstfeiten alleen zou behouden voor zover deze buiten het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat begaan zijn. De reikwijdte van de specialiteitsregelingen zou dienovereenkomstig moeten worden ingeperkt. De beperking van de reikwijdte van deze weigeringsgronden tot niet-lijstfeiten zou naar mijn mening kunnen leiden tot een aanzienlijke vermeerdering van het aantal overleveringen, omdat de 32 categorieën van lijstfeiten de voor de praktijk meest relevante vormen van ernstige criminaliteit betreffen, en zou aldus een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Onder de ingeperkte weigeringsgronden zou de straffeloosheid van de opgeëiste persoon die het gevolg is van weigering van de overlevering alleen nog mogelijk zijn ter zake van de - minder ernstige - niet-lijstfeiten en ter zake van geheel op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat begane lijstfeiten. Zonder voorafgaande harmonisatie van het straf(proces)recht van de lidstaten, zou de aanpassing van weigeringsgronden aan het systeem van de lijstfeiten een redelijk evenwicht tussen de belangen van de uitvaardigende lidstaat, de uitvoerende lidstaat en de opgeëiste persoon bereiken. 881