verantwoordelijk is voor "de uitvoering van het project". Ik kan me ook situaties voorstellen waarbij er een eigenaar is van een perceel die verder niets te maken heeft met de bedrijfsvoering op dat perceel (bijvoorbeeld ABRvS 30 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3051 en ABRvS 26 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2005:AU5007). Om die reden zou enkel de hoedanigheid van eigenaar naar mijn mening niet bepalend moeten zijn. Terzijde merk ik hier op dat er naar mijn mening anders dan uit de toelichting lijkt te volgen naast eigenaar en opdrachtgever andere voorbeelden zijn te bedenken van degene die verantwoordelijk is voor de uitvoering. In de situatie die ik hiervoor schets, kan het bijvoorbeeld ook goed mogelijk zijn dat de huurder van het perceel de activiteiten zelf uitvoert en zodoende ook niet als opdrachtgever kwalificeert. In de hiervoor afgedrukte uitspraak acht de Afdeling voorts de hoedanigheid van aandeelhouder (wederpartij A heeft 50% van de aandelen) van de vennootschap die de gronden waarop de kwekerij werd geëxploiteerd in eigendom had onvoldoende om appellant als opdrachtgever of eigenaar verantwoordelijk te achten voor de uitvoering van het project, nu wederpartij A geen bemoeienis heeft met de exploitatie van de kwekerij, aldus de Afdeling. Die redenering lijkt mij zuiver als de desbetreffende vennootschap inderdaad enkel de eigenaar en verhuurder is van de g r on d. 4. In de versie van de Omgevingswet die thans bij de Eerste Kamer ligt, wordt een vergelijkbare bepaling opgenomen als artikel 2.25 Wabo (artikel 5.35; Kamerstukken I, 2014/15, 33962, A ). Alleen staat er dan in plaats van 'een ieder die het project uitvoert' 'een ieder die de activiteiten verricht'. Die bepaling wordt op ongeveer dezelfde wijze toegelicht als het huidige artikel 2.25 Wabo. Wellicht kan artikel 5.35 Omgevingswet en de toelichting daarop enigszins worden verduidelijkt, zodat duidelijke(re) handvatten worden geboden om te bepalen wie verantwoordelijk is voor de naleving van de vergunning. Zie daarover ook C.N.J. Kortmann, Wie is de vergunninghouder, NTB 2 015/ 29. 5. In de hierboven afgedrukte uitspraak van 6 mei 2015 is de vraag aan de orde of appellant overtreder is van de zorgplicht die is neergelegd in artikel 13 Wbb (volgens de Afdeling niet) en van het verbod van het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo (volgens de Afdeling wel). In deze zaak was spoedeisende bestuursdwang toegepast ten aanzien van de opslag van druggerelateerde stoffen in vaten op een perceel. Wat betreft de overtreder van artikel 13 Wbb bevestigt de Afdeling een eerdere uitspraak, namelijk een uitspraak van 14 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2978). " Om iemand te kunnen aanmerken als overtreder van artikel 13 is vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 heeft verricht. Dit geldt evenzo indien diegene niet zelf de bedoelde handelingen heeft verricht, maar die wel aan hem kunnen worden toegerekend omdat deze bijvoorbeeld voor hem, ten behoeve van hem of onder zijn verantwoordelijkheid zijn verricht", aldus de Afdeling. In eerdere uitspraken keek de Afdeling of degene die de activiteiten niet zelf had verricht wellicht opdracht had gegeven om de activiteiten te verrichten waardoor de opdrachtgever verantwoordelijk is voor de uitgevoerde werkzaamheden (ABRvS 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2765, M en R 2007/18, m.nt. J.H.G. van den Broek). Inhoudelijk lijken de criteria sterk op elkaar. Wat daar van zij, gelet op het feit dat de Afdeling op 6 mei 2015 de uitspraak van 14 augustus 2014 bevestigt, verwacht ik dat dat de vaste lijn (en standaardoverweging) zal worden. In de hierboven afgedrukte uitspraak had appellant zelf geen handelingen verricht. Volgens de Afdeling had appellant geen betrokkenheid bij de aangetroffen vaten waardoor de daarmee verrichte handelingen aan hem zouden kunnen worden toegerekend. De omstandigheid dat appellant op de hoogte van de opslag was en heeft nagelaten maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 13 Wbb maakt volgens de Afdeling niet dat de handelingen aan appellant zijn toe te rekenen, terwijl diezelfde omstandigheid maakt dat appellant juist wel kwalificeert als overtreder ten aanzien van artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. Onder verwijzing naar wetsgeschiedenis overweegt de Afdeling dat onder gebruiken van gronden in de zin van artikel 2.1 lid 1 c Wabo moet worden verstaan "laten gebruiken van gronden". Die uitleg maakt dat het overtredersbegrip in dit verband ruimer wordt geinterpreteerd dan uit de letterlijke wettekst volgt. De uitspraak van 6 mei 2015 illustreert dat treffend. Omdat appellant volgens de Afdeling op de hoogte was van de opslag van de vaten, heeft appellant het perceel laten gebruiken in strijd met het vigerende bestemmingsplan. Let wel, de appellant is eigenaar die op de hoogte is van de opslag van de vaten. Enkel de hoedanigheid van eigenaar is zodoende niet voldoende om te kwalificeren als overtreder van het laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. 6. De uitspraak van 6 mei 2015 is ook gepubliceerd in; AB 2015/327, m.nt. A.G.A. Nijmeijer; JM 2015/83, m.nt. Y. Flietstra; Gst. 2015/82, m.nt. C.W.M. van Alphen. V. M.Y. v a n ' t L a m Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 8 juli 2015, nr. 201408882/1/A4 en 201410639/1/A4 (Timmerman-Buck) m.nt. K. van der Vlist (art. 2.1 lid 1 aanhef en onder c, art. 6.21 Waterwet) Milieurecht Totaal 2015/6229 NJB 2015/1497 E C L I:N L :RV S:2 015:215 4 Watervergunning voor het verwijderen van meerpalen; waterschap heeft slechts getoetst aan de gevolgen voor de in haar beheer zijnde waterkering, maar had volgens de Afdeling ook de scheepvaartbelangen op het niet in Afl. 10 - december 2015 779
het beheer van het waterschap zijnde oppervlaktewater bij de afweging moeten betrekken Het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie raakt aan de vervulling van een maatschappelijke functie door een watersysteem als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waterwet. Dit blijkt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2006/07, 30818, nr. 3, p. 90). Het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie is derhalve een belang dat, gelet op het bepaalde in artikel 6.21 van de Waterwet, bij de beslissing op de aanvraag diende te worden betrokken. Het dagelijks bestuur heeft dit niet onderkend. Blijkens de stukken en zoals het ter zitting heeft bevestigd, heeft het dagelijks bestuur uitsluitend rekening gehouden met de gevolgen van de werkzaamheden voor de veiligheid en stabiliteit van de betrokken waterkeringen. Dat, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, bij de hiervoor genoemde overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 het beheer van de rivier De Donge, inclusief het Zuidergat, aan de gemeente is overgedragen, maakt niet dat het dagelijks bestuur de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie buiten beschouwing kon laten. De bij de rechtbank bestreden besluiten van 11 februari 2014 en 24 juli 2014 zijn in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: d e Aw b). Uitspraak op de hoger beroepen van: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Roroships B.V., gevestigd te Raamsdonksveer, gemeente Geertruidenberg, en anderen, appellanten, tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 september 2014 in zaak nr. 14/2089 en 6 november 2014 in zaak nr. 14/5172 in de gedingen tussen: Roroships en anderen en het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta. Procesverloop Bij besluit van 26 juni 2013 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Geertruidenberg een watervergunning verleend voor het uitvoeren van baggerwerkzaamheden in De Donge. Bij besluit van 11 februari 2014 heeft het dagelijks bestuur het door Roroships en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 22 april 2014 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Geertruidenberg een watervergunning verleend voor het verwijderen van twee meerpalen ter hoogte van het Zuidergat te Raamsdonksveer. Bij besluit van 24 juli 2014 heeft het dagelijks bestuur het door Roroships en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraken van 22 september 2014 en 6 november 2014 heeft de rechtbank de door Roroships en anderen tegen de besluiten van 11 februari 2014 onderscheidenlijk 24 juli 2014 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Beide uitspraken zijn aangehecht. Tegen deze uitspraken hebben Roroships en anderen hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend. De gemeente Geertruidenberg heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Roroships en anderen hebben nadere stukken ingediend. De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaken gevoegd met zaak nr. 201410640/1/A4 ter zitting behandeld op 7 mei 2015, waar Roroships en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.W. Verhoeven, advocaat te Breda, en J.W.A.M. Hompus, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door A.C.P. Jacobs en R.W.P. van Haperen, beiden werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente Geertruidenberg, vertegenwoordigd door C.J.P.M. Laurijsse en S.G. van Orsouw-Wieme, beiden werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord. Na de zitting is de behandeling van onderhavige zaken van de behandeling van zaak nr. 201410640/1/A4 gesplitst. O ve r w e g i n g e n 1. De vergunde werkzaamheden zijn voorzien binnen de zonering van de primaire waterkeringen Boterpolderdijk en Dongedijk West, en bestaan uit het uitvoeren van baggerwerkzaamheden tot een diepte van 1,2 m onder NAP en uit het verwijderen van twee meerpalen door het afzagen van de palen op circa 0,5 m onder de vaste waterbodem. Roroships en anderen zijn eigenaren van nabijgelegen percelen en aanlegsteigers. 2. Roroships en anderen kunnen zich niet verenigen met de verlening van de vergunningen. Volgens hen dient tot een diepte van 1,7 m onder NAP te worden gebaggerd en dienen de meerpalen in hun geheel te worden verwijderd. 3. De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur overeenkomstig de aanvragen om vergunning heeft beslist en dat de door Roroships en anderen ingestelde beroepen erop neerkomen dat het dagelijks bestuur meer of anders had moeten vergunnen dan hetgeen is aangevraagd. In aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur echter gehouden is te beslissen op de aanvragen zoals deze zijn ingediend, en dus niet meer of anders kan vergunnen dan is aangevraagd, en in aanmerking genomen dat de werkzaamheden reeds zijn afgerond, was de rechtbank van oordeel dat Roroships en anderen met hun beroepen niet kunnen bereiken wat hen voor ogen staat, zodat zij geen belang hebben bij een beoordeling daarvan. Om die reden heeft de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk verklaard. 4. Roroships en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belang hebben bij een beoordeling van hun beroepen. Wat de baggerwerkzaamheden betreft, heeft de rechtbank volgens hen ten 780 Afl. 10 - december 2015
onrechte aangenomen dat de werkzaamheden reeds zijn afgerond en dat vergunning is verleend overeenkomstig de aanvraag. Wat het verwijderen van de meerpalen betreft, heeft de rechtbank miskend dat zij daardoor schade hebben geleden, aldus Roroships en anderen. 4.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent het enkele feit dat zou zijn vergund wat is aangevraagd en dat het dagelijks bestuur niet meer of anders kan vergunnen dan hetgeen is aangevraagd, ook indien wordt aangenomen dat de vergunde werkzaamheden reeds zijn afgerond, niet dat het belang van Roroships en anderen bij een beoordeling van de door hen ingestelde beroepen geheel is komen te vervallen. De rechtbank heeft niet onderkend dat het dagelijks bestuur bij een vernietiging van de in beroep bestreden besluiten gehouden zou zijn opnieuw op de bezwaren te beslissen. Bij de op grondslag van de bezwaren te verrichten heroverwegingen kan het dagelijks bestuur zich alsnog op het standpunt stellen dat de vergunningen niet overeenkomstig de aanvragen hadden kunnen worden verleend, hetgeen zou kunnen leiden tot een wijziging van de aanvragen in de door Roroships en anderen gewenste zin, dan wel tot het verbinden van nadere voorschriften aan de vergunningen die geheel of gedeeltelijk tegemoet komen aan de bezwaren van Roroships en anderen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat Roroships en anderen geen belang meer hebben bij een beoordeling van hun beroepen, wat er verder zij van de door hen gestelde schade. Het betoog slaagt. 5. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de door Roroships en anderen in beroep aangevoerde gronden b e o or delen. 6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op: a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang m e t b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1. Ingevolge artikel 4.3, aanhef en onder a, van de ten tijde van belang geldende Keur waterschap Brabantse Delta is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur binnen een waterkering, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarover of daaronder op enigerlei wijze grondroeringen te verrichten, voorwerpen in de grond aan te brengen, te wijzigen, te hebben, te onderhouden of uit de grond te verwijderen. Ingevolge diezelfde aanhef en onder c is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur werken te maken, te hebben, te onderhouden, te wijzigen of te verwijderen. Ingevolge artikel 4.4, aanhef en onder a, is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur, in beschermingszones anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder afgravingen en seismische onderzoeken te verrichten. 7. Roroships en anderen betogen dat het dagelijks bestuur er bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de Staat en de gemeente Geertruidenberg bij overeenkomst van 16 december 2004 hebben afgesproken dat de watergang ter hoogte van hun percelen en aanlegsteigers een diepte zou krijgen van 1,7 m onder NAP. Ook in een verkeersbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 24 oktober 2006 wordt van die diepte uitgegaan. Volgens Roroships en anderen verzet de Waterwet zich er niet tegen dat het belang van nakoming van deze overeenkomst en het belang van uitvoering van dit verkeersbesluit in de besluitvorming worden betrokken, en derhalve reden konden zijn voor weigering van de vergunningen. In dit verband wijzen zij op de door het dagelijks bestuur gehanteerde Beleidsregel toepassing Waterwet en Keur (hierna: de Beleidsregel). Daarin is onder meer vermeld dat bij de beoordeling van vergunningaanvragen wordt getoetst of de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. Daaronder dienen volgens Roroships en anderen mede civielrechtelijke belangen te worden verstaan. Ook overigens zijn de vergunningen in strijd met de Beleidsregel verleend, nu de vergunde werkzaamheden zich niet verdragen met de in de Beleidsregel aan de waterkeringen toegekende nevenfuncties, aldus Roroships en anderen. 7.1. Uit artikel 6.21 van de Waterwet volgt dat vergunningen als hier aan de orde uitsluitend kunnen worden geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. Het belang van nakoming van de overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004, waarbij Roroships en anderen geen partij zijn, en de uitvoering van het genoemde verkeersbesluit zijn als zodanig geen belangen die raken aan die doelstellingen. Gelet op artikel 6.21 konden deze belangen dan ook geen reden zijn voor weigering van de vergunningen. De Beleidsregel maakt dit niet anders. Gelet op artikel 6.21 van de Waterwet kan de toepassing van het in de Beleidsregel neergelegde beleid niet leiden tot weigering van de vergunningen op grond van andere belangen dan die welke uit artikel 2.1, eerste lid, voortvloeien. Hetgeen Roroships en anderen in dit verband en overigens over de Beleidsregel hebben aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking. Nu het door Roroships en anderen ingeroepen belang van nakoming van de overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 en de uitvoering van het genoemde verkeersbesluit geen reden konden zijn voor weigering van de vergunningen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur met die belangen ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Het betoog faalt derhalve. Het voorgaande laat onverlet dat Roroships en anderen wel kunnen verwijzen naar voornoemde overeenkomst en het genoemde verkeersbesluit ter onderbouwing van hun hier- Afl. 10 - december 2015 781
na te bespreken betoog over de gevolgen van de werkzaamheden voor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie, alsmede voor de bereikbaarheid van hun percelen. 8. Roroships en anderen betogen dat het dagelijks bestuur er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de werkzaamheden het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie, en daarmee tevens de bereikbaarheid van hun percelen, niet zullen bevorderen. Nu, anders dan waarvan in de hiervoor genoemde overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg en het genoemde verkeersbesluit wordt uitgegaan, slechts tot een diepte van 1,2 m onder NAP zal worden gebaggerd, en de meerpalen niet in hun geheel worden verwijderd, zullen boten vastlopen, aldus Roroships en anderen. 8.1. Het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie raakt aan de vervulling van een maatschappelijke functie door een watersysteem als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waterwet. Dit blijkt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling ( Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 90). Het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie is derhalve een belang dat, gelet op het bepaalde in artikel 6.21 van de Waterwet, bij de beslissing op de aanvraag diende te worden betrokken. Het dagelijks bestuur heeft dit niet onderkend. Blijkens de stukken en zoals het ter zitting heeft bevestigd, heeft het dagelijks bestuur uitsluitend rekening gehouden met de gevolgen van de werkzaamheden voor de veiligheid en stabiliteit van de betrokken waterkeringen. Dat, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, bij de hiervoor genoemde overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 het beheer van de rivier De Donge, inclusief het Zuidergat, aan de gemeente is overgedragen, maakt niet dat het dagelijks bestuur de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie buiten beschouwing kon laten. De bij de rechtbank bestreden besluiten van 11 februari 2014 en 24 juli 2014 zijn in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het betoog slaagt. 9. Voor zover Roroships en anderen hebben aangevoerd dat de vergunde werkzaamheden negatieve gevolgen hebben voor de ter plaatse voorkomende bever, zodat daarvoor tevens een ontheffing krachtens de Flora- en faunawet is vereist, overweegt de Afdeling dat strijd met die wet, gelet op artikel 6.21 van de Waterwet, als zodanig geen reden kan zijn voor weigering van een watervergunning. Voorts is het dagelijks bestuur niet het bevoegd gezag ter zake van een krachtens de Flora- en faunawet te verlenen ontheffing. Er is geen rechtsregel op grond waarvan het dagelijks bestuur verplicht was de verlening van deze eventueel vereiste ontheffing af te wachten alvorens op de aanvragen te beslissen. De door Roroships en anderen gestelde strijd met de Flora- en faunawet kon dan ook geen reden zijn voor weigering van de vergunningen. 10. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen onder 8.1 is overwogen, de door Roroships en anderen tegen de besluiten van 11 februari 2014 en 24 juli 2014 ingestelde beroepen alsnog gegrond verklaren en deze besluiten wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Afdeling beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen worden gelaten. 11. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de watergang in het Zuidergat relatief smal. Roroships en anderen hebben gesteld dat niet diep genoeg wordt gebaggerd en dat boten daardoor zullen vastlopen. Ter zitting hebben zij gesteld dat hierover klachten bij het waterschap zijn ingediend. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bevestigd dat klachten zijn ingediend, maar heeft er in dat verband op gewezen dat het vastlopen van boten verband houdt met de wisselende waterstanden. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen. Gelet daarop, en in aanmerking genomen dat de baggerwerkzaamheden in ieder geval leiden tot een verdieping van de watergang, en dus ten opzichte van de bestaande situatie in het belang van de scheepvaart en recreatie zijn, en derhalve ook in dat van Roroships en anderen, biedt het betoog van Roroships en anderen, wat er ook zij van de overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 en het eerder genoemde verkeersbesluit van 24 oktober 2006, geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur in verband met de maatschappelijke functie van het watersysteem de vergunning voor de baggerwerkzaamheden had moeten weigeren. Zoals onder 1 is overwogen, zullen de twee meerpalen op circa 0,5 m onder de vaste waterbodem worden afgezaagd. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat de hierdoor ontstane gaten in de bodem worden gedicht. Gelet hierop, alsmede op de locatie van de twee meerpalen zoals weergegeven op de bij de aanvraag en ter zitting door het dagelijks bestuur getoonde situatietekeningen, acht de Afdeling niet aannemelijk dat door het afzagen van de meerpalen boten zullen vastlopen en dat daardoor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie wordt belemmerd. De door Roroships en anderen ter zitting getoonde foto s maken dat niet anders, aangezien deze geen betrekking hebben op de meerpalen waar de vergunning op ziet. Het betoog van Roroships en anderen biedt derhalve, ook in het licht van de overeenkomst van 16 december 2004 en het verkeersbesluit van 24 oktober 2006, geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de vergunning voor het verwijderen van de meerpalen had moeten weigeren in verband met de maatschappelijke functie van het watersysteem. 12. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven. 13. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 782 Afl. 10 - december 2015
B e s l i s s i n g De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. ver k l a a r t de h o g er b er o ep en g e g r on d; II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Zeeland- West-Brabant van 22 september 2014 in zaak nr. 14/2089 en 6 november 2014 in zaak nr. 14/5172; III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen geg r on d; IV. vernietigt de besluiten van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta van 11 februari 2014, kenmerk 14UT1478, en van 24 juli 2014, kenmerk 14 U T 0176 9 0; V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten geheel in stand blijven; [ ] N o o t Op 8 juli jl. heeft de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State de hierboven opgenomen uitspraak gedaan, waarin nadrukkelijk de zorg van waterbeheerders voor maatschappelijke functies aan de orde komt. Een uitspraak die vergaande consequenties kan hebben voor waterschappen. Het beroep waarop deze beslissing ziet was gericht tegen het door het waterschap Brabantse Delta verlenen van een vergunning aan de gemeente Geertruidenberg voor het baggeren van deze watergang tot een diepte van 1.20 m. De vergunning was verleend vanuit een oogpunt van waterkeringsbelang, omdat het baggeren plaatsvond binnen de zoneringen van deze waterkering. D e f e i t e n Het oppervlaktewater waarop deze uitspraak betrekking heeft is het Zuidergat, gelegen in de gemeente Geertruidenberg. Dit is een water dat in verbinding staat met de Bergsche Maas, waarmee het een Rijkswater is. Het Zuidergat ligt buiten de beheergrens van het waterschap Brabantse Delta (verweerder). Brokx-nat In het kader van Brokx-nat is het beheer en onderhoud van dit water (met uitzondering van het waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheer) door het Rijk aan de gemeente overgedragen. Expliciet wordt in de overeenkomst aangegeven, dat dit Zuidergat de volgende scheepvaartfunctie krijgt: Recreatievaart met een diepgang van 1.70 m. Ook wordt bepaald dat de gemeente met ingang van de datum van inwerkingtreding van het Koninklijk besluit, waarmee het waterstaatswerk (het Zuidergat) in beheer en onderhoud wordt overgedragen, verantwoordelijk is voor het beheer en onderhoud van het waterstaatswerk in de zin van (toen nog) de Waterstaatswet 1900. Het Rijk blijft de waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheerder (watersysteembeheerder) voor dit water. De Staat verstrekt aan de gemeente als uitvloeisel van deze beheeroverdracht een eenmalige vergoeding, die nodig is voor behoorlijk beheer en onderhoud, uitgaande van de publieke scheepvaartfunctie van het waterstaatswerk op het moment van overdracht. Onomstotelijk staat daarmee vast, dat de gemeente verantwoordelijk is geworden voor het beheer en onderhoud van het Zuidergat met het oog op de scheepvaartbelangen. D e z a a k De spelers in het veld: De gemeente Geertruidenberg, het waterschap Brabantse Delta, het Rijk, appellanten en de Afdeling Bestuursrecht RvSt. De gemeente (inmiddels dus beheerder van dit water uit oogpunt van scheepvaart-belangen) vraagt vergunning aan bij het waterschap voor het baggeren van het Zuidergat op een diepte van 1.20 m. Dit in afwijking van de in de overeenkomst bepaalde functie, waaraan een diepgang van 1.70m was gekoppeld. Basis voor de vergunningverlening door het waterschap is het verbod opgenomen in artikel 3.3 van de Keur van het waterschap, dat het zonder vergunning uitvoeren van handelingen in, op, boven, over of onder keringen etc. Aan dit verbod is ook een beleidsregel Keringen verbonden. Het waterschap verleent de vergunning zoals deze is aangevraagd, waarmee de gemeente toestemming krijgt het Zuidergat tot 1.20 m uit te baggeren. Daartegen komen meerdere partijen in bezwaar en beroep. H e r o v e r w e g i n g? In eerste instantie concludeert het waterschap, daarin gevolgd door de rechtbank, dat appellanten geen belang hebben bij het beoordelen van hun bezwaren, omdat enerzijds het waterschap niet meer of anders kan vergunnen dan wat is aangevraagd en anderzijds de werken al zijn uitgevoerd. Dit kan echter de toets der kritiek van de Raad van State niet doorstaan. De Afdeling oordeelt, dat het waterschap bij de heroverweging naar aanleiding van het bezwaar zich alsnog op het standpunt zou kunnen hebben stellen, dat de vergunning niet overeenkomstig de aanvraag had kunnen worden verleend. Dit zou, zo stelt de Afdeling, hebben kunnen leiden tot het wijzigen van de aanvraag, dan wel tot het verbinden van nadere voorschriften aan de vergunningen die tegemoetkomen aan de bezwaren. Zonder daarbij overigens een voorbeeld te geven van een mogelijk voorschrift. Het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld, dat appellanten geen belang meer hebben bij beoordeling van hun beroepen, slaagt dan ook in de ogen van de Afdeling. De Afdeling komt daarom tot vernietiging van de betreffende uitspraak en gaat vervolgens, zoals zo mooi verwoord Afl. 10 - december 2015 783
doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, over tot het beoordelen van de in beroep aangevoerde gronden. In grote lijnen luiden die als volgt: 1. Het waterschap heeft er geen rekening mee gehouden, dat de gemeente en het Rijk in de overeenkomst hebben afgesproken dat de watergang een diepte zou krijgen va n 1.70 m. 2. In het verkeersbesluit van de gemeente voor dit water wordt die diepte van 1.70 m eveneens aangehouden. 3. De Waterwet verzet zich er niet tegen, dat deze aspecten in de besluitvorming worden betrokken en derhalve reden konden zijn voor weigering van de vergunning. 4. En in de Beleidsregel van het waterschap is opgenomen, dat bij de beoordeling van vergunningaanvragen wordt getoetst of de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad, waaronder volgens bezwaarden mede civielrechtelijke belangen dienen te worden vers t a a n. Met de eerste twee argumenten maakt de Afdeling korte metten. Daarvan wordt geoordeeld dat het belang van het nakomen van die overeenkomst en van het verkeersbesluit niet als belangen kunnen worden beschouwd, die op grond van artikel 6.21 Waterwet ( vergunning wordt geweigerd als verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen genoemd in artikel 2.1, eerste lid Waterwet ) zouden moeten leiden tot weigering van de vergunning. Met betrekking tot de Beleidsregel stelt de Afdeling dat deze dit niet anders maakt omdat gelet weer op artikel 6.21 Waterwet het in die Beleidsregel neergelegde beleid niet kan leiden tot weigering van een vergunning op grond van andere belangden dan die welke uit artikel 2.1 eerste lid Waterwet voortvloeien. Tot zover kan de beoordeling worden gevolgd. Wat dan volgt in de uitspraak roept echter diverse vraagtekens op. A c h t e r d e u r Om te beginnen wordt daarin vervolgens geredeneerd, dat hoewel het belang van nakoming van overeenkomst en verkeersbesluit geen reden kon zijn voor weigering van de vergunning, appellanten wel hiernaar kunnen verwijzen ter onderbouwing van hun betoog over de gevolgen van de werkzaamheden voor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie, alsmede voor de bereikbaarheid van hun percelen. Daarover kan naar mijn mening niet anders worden geconcludeerd dan dat de nadelige gevolgen van de wijze van uitvoering van de werkzaamheden een gevolg zijn van het niet nakomen van de in deze overeenkomst en verkeersbesluit opgenomen aan te houden diepte van 1.70 m. Als volgens appellanten het niet volgens overeenkomst en verkeersbesluit baggeren op een diepte van 1.70 m en niet uitsluitend het baggeren op zich ertoe leidt dat boten zullen vastlopen, dan wordt nadrukkelijk weer gekeken naar het geen gevolg geven aan deze overeenkomst en het verkeersbesluit en de gevolgen daarvan. De Afdeling vindt het dus kennelijk acceptabel, dat langs deze achterdeur het niet nakomen van overeenkomst en verkeersbesluit, alsnog leidt tot de hierna onder Maatschappelijke functies te verwoorden conclusie. M a a t s c h a p p e l i j k e f u n c t i e s De Afdeling komt namelijk, naar aanleiding van het betoog van appellanten, dat hun boten zullen vastlopen als er niet tot 1.70 m wordt gebaggerd, tot het oordeel dat het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie raakt aan de vervulling van een maatschappelijke functie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Waterwet. Dit zou ook blijken uit de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling. Dat gebruik van het Zuidergat (scheepvaart en recreatie) is, zo stelt de Afdeling, derhalve een belang dat, gelet op het bepaalde in artikel 6.21 van de Waterwet, bij de beslissing op de aanvraag diende te worden betrokken. Het waterschap heeft dit niet onderkend en heeft uitsluitend rekening gehouden met de gevolgen van de werkzaamheden voor de veiligheid en stabiliteit van de betrokken waterkeringen. Daarbij overweegt de Afdeling dat het feit dat de gemeente het beheer van dit Zuidergat (NB: specifiek ten behoeve van de (recreatie-)scheepvaart) heeft overgenomen van het Rijk niet maakt dat het waterschap de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor die scheepvaart buiten beschouwing kon laten. Het betoog slaagt, vindt de Afdeling. Opvallend is, dat de Afdeling nog in de volgende rechtsoverweging oordeelt, dat de door appellanten opgevoerde strijd met de Flora- en faunawet geen reden kan zijn voor weigering van een watervergunning, o.m. omdat het waterschapsbestuur niet het bevoegde gezag is ter zake van het verlenen van een ontheffing op grond van die wet. Daar waar in deze kwestie geredeneerd zou kunnen worden, dat gemeente (scheepvaartbelang) en/of het Rijk (waterkwantiteits-/waterkwaliteitsbeheerder) het bevoegd gezag zouden moeten zijn om de scheepvaartbelangen bij het in stand houden van het Zuidergat te dienen. Je kunt je daarbij zelfs afvragen of het Rijk, als kwantiteitsbeheerder, niet ook een vergunning aan de gemeente had moeten verlenen voor het baggeren van die watergang en vanuit dien hoofde als beheerder de betreffende belangen had moeten meewegen in zijn overwegingen. Op het oordeel van de Afdeling op het vlak van die maatschappelijke functies valt dan ook veel af te dingen. In de eerste plaats zullen we ons daarbij moeten afvragen: 1. wanneer is er (met name voor de waterschappen als waterbeheerder) sprake van een maatschappelijke functie? En; 2. wie is ervoor verantwoordelijk deze functie dan te facil it er en? Daarnaast zullen we, als we de feitelijke situatie in ogenschouw nemen, het volgende moeten constateren: 3. Het Zuidergat maakt onderdeel uit van Rijkswater (of zoals in de betreffende overeenkomst staat: het Zuider- 784 Afl. 10 - december 2015
gat staat in open verbinding met een hoofdwater (De Bergsche Maas) en moet daarom als een onderdeel van het waterhuishoudkundig hoofdsysteem worden bes c h o u wd). 4. Het Zuidergat is een Rijkswater dat buiten de beheersgrens van het waterschap ligt. 5. Ondanks de overwegingen van de Afdeling ter zake kan niet voorbijgegaan worden aan de constatering, dat de gemeente met het oog op het scheepvaartbelang het beheer en onderhoud van het Zuidergat op zich heeft g en o m en. 6. Volgens de overeenkomst tussen gemeente en de Staat blijft de Staat de waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheerder van het betreffende water en is daarmee de tegenwoordige watersysteembeheerder. Hierover kan het volgende gesteld worden. Ad. 1 : Als de systematiek van de Waterwet bezien wordt is daarin sprake van maatschappelijke functies indien deze uitdrukkelijk (in waterplannen van provincie/rijk) aan het watersysteem of onderdelen daarvan zijn toegekend. Zelfs in het door de Afdeling genoemde deel van de Memorie van Toelichting op het artikel 2.1, lid 1 van de Waterwet wordt gesproken over functietoekenning. Maar ook in diverse artikelen uit de wet wordt heel specifiek gesproken over functietoekenning. Zo wordt in artikel 5.3 van de Waterwet gesteld dat de beheerder ten aanzien van de waterstaatswerken onder zijn beheer de nodige maatregelen neemt voor een veilig en doelmatig gebruik daarvan, overeenkomstig de krachtens hoofdstuk 4 aan die waterstaatswerken toegekende functies. In hoofdstuk 4 (art. 4.4 Waterwet) wordt daarover bepaald, dat de provincie in haar waterplan de hoofdlijnen van haar waterbeleid vaststelt, die in ieder geval omvatten het vastleggen van de functies van de regionale wateren. Op het Rijk rust een vergelijkbare verplichting op grond van artikel 4.1, lid 3 Waterwet (in het plan worden voorts opgenomen.. de functies van de Rijkswateren). Deze functies zijn dan ook de belangen waarmee door de beheerder rekening moet worden gehouden in de uitoefening van zijn beheerstaak. In het verleden hadden we daarvoor een bepaling uit de Keurenwet. Deze bepaalde ten aanzien van vergunningverlening, dat het verbinden van voorschriften aan vergunningen alleen mocht dienen ter bescherming van het belang waarvoor het vergunningsvereiste is gesteld. En in feite is dat nog steeds zo: het beheer en ook het verbinden van voorschriften aan te verlenen vergunningen moet gericht zijn op bescherming van de door provincie (of Rijk) voor waterstaatswerken bepaalde functies (lees: belangen). Ad. 2: Met andere woorden in deze wet zijn een aantal elementen opgenomen, die bepalen wie er in de voorliggende kwestie verantwoordelijk zou moeten worden gehouden voor het rekening houden met de maatschappelijke functie van de scheepvaart op het Zuidergat. Zoals in artikel 5.3 Waterwet aangegeven is het de beheerder ten aanzien van het waterstaatswerkonder zijn beheer die daarvoor verantwoordelijk is. En in deze kwestie moet geconstateerd worden, dat: 1. gemeente en Rijk gezamenlijk het beheer over dit water voeren (scheepvaart respectievelijk waterkwaliteitsen waterkwantiteitsbeheer); 2. het waterstaatswerk hier het Zuidergat betreft; en 3. het Rijk (in de overeenkomst) de (maatschappelijke) functie: Scheepvaartfunctie: Recreatievaart met een diepgang van 1.70 m aan dit water heeft toegekend. Als zoals de Waterwet stelt de beheerder verantwoordelijk is ten aanzien van de waterstaatswerken onder zijn beheer kan in deze kwestie alleen nog de vraag zijn of in dit geval de gemeente of het Rijk verantwoordelijk zou moeten zijn voor (de maatschappelijke functie van) het behartigen van de betreffende scheepvaartbelangen. Hiervoor pleit ook nog eens, dat op grond van artikel 2.8 Invoeringswet Waterwet beheerders, voor zover dit betrekking heeft op o.m. de vaarwegfunctie van onderdelen van watersystemen, nog tot zes jaar na datum inwerkingtreding Waterwet, konden worden aangewezen. Omdat het Rijk zich niet had gerealiseerd dat dat ook gold voor watersystemen in beheer bij het Rijk is de oorspronkelijke termijn van drie jaar gewijzigd in zes jaar. Hieruit wordt ook duidelijk dat er een instantie is die bepaalt voor welke (maatschappelijke) functies een verantwoordelijke instantie moet worden aangewezen. In onderhavige situatie heeft het Rijk in de overeenkomst met de gemeente die functie bepaald op Recreatievaart met een diepgang van 1.70 m en is de gemeente aangewezen als de daarvoor verantwoordelijke instantie. Uit de aangehaalde wetsartikelen komt ook duidelijk naar voren, dat het bij maatschappelijke functies dus niet gaat om bij toeval aanwezige functies. Als ergens wordt gevaren is er niet per definitie sprake van dat op dat water automatisch de maatschappelijke functie van vaarweg rust. Conclusie Hieruit kan naar mijn mening maar één conclusie volgen en dat is dat de Raad van State de plank misslaat als het in deze kwestie het waterschap verantwoordelijk houdt voor het meewegen van het belang van de scheepvaart op het Zuidergat. Het waterschap is namelijk niet de beheerder van dit Zuidergat. Dat zijn ofwel de gemeente als scheepvaartbeheerder ofwel het Rijk zelf als watersysteembeheerder (kwaliteit en kwantiteit). En zoals gesteld is het niet zo dat al sprake is van een maatschappelijke functie louter vanuit het gegeven dat een deel van het watersysteem feitelijk voor een dergelijk aspect in gebruik is. Zelfs als dat wel zo zou zijn, dan zou aan het Rijk moeten worden gedacht als verantwoordelijke instantie. Het Rijk is immers voor dit water die watersysteem-beheerder die op grond van artikel 5.3 Waterwet bij het uitvoeren van zijn taak rekening zou moeten houden met die maatschappe- Afl. 10 - december 2015 785
lijke functie. In dit geval heeft het Rijk zelfs die functie toegekend aan het Zuidergat. Dit betekent, dat appellanten ofwel de gemeente zouden hebben moeten aanspreken als verantwoordelijke beheerder, ofwel het Rijk op zijn verantwoordelijkheid om de gemeente te houden aan de overeenkomst. G e v o l g e n Bij het volgen van deze uitspraak moet gevreesd worden voor grote gevolgen voor de waterbeheerders. Dit zou namelijk kunnen leiden tot een oncontroleerbare uitbreiding van verantwoordelijkheden van waterbeheerders, met name waterschappen. De waterschappen zullen zich dan namelijk moeten gaan realiseren welke functies allemaal moeten worden gediend met het zorgen voor een veilig en doelmatig gebruik van de onder hun beheer vallende watersystemen en kennelijk ook van wateren die niet onder hun beheer vallen en zelfs buiten de beheergrens van het waterschap liggen. Daarbij zullen ze zich niet kunnen beperken tot de door de provincie toegekende functies, maar zullen ze zich ook moeten richten op toevalligerwijs als zodanig te herkennen functies (zoals bijvoorbeeld varen, zwemmen, vissen e.d.). Dit zou ook het karakter van het waterschap, als functionele democratie belast met een aantal concrete taken, geweld aandoen. En het druist in tegen hetgeen in de Memorie van Toelichting op de Waterwet juist bij artikel 2 wordt geschreven. Deze MvT stelt: De op abstract niveau mogelijke spanning (tussen diverse doelstellingen) zal in de praktijk kunnen worden opgelost door een keuze voor goed afgewogen plannen, met functietoekenningen en maatregelenpakketten. Met andere woorden: de zorg voor het voldoen aan de doelstellingen van de wet vindt, met name voor wat betreft de maatschappelijke functies, zijn basis in het toekennen van functies aan onderdelen van het watersysteem. Verder staat er in de MvT: De doelstellingen begrenzen de wijze waarop met toepassing van de wettelijke bevoegdheden beperkingen kunnen worden gesteld aan activiteiten en rechten van burgers, particuliere instellingen en bedrijven. Zij operationaliseren met andere woorden het specialiteitsbeginsel. En het volgen van de uitspraak van de Raad van State zou de bedoeling van de wetgever met dit artikel 2 Waterwet illusoir maken en juist een einde maken aan dat specialit eit sb e g i n s el. K. v a n d e r V l i s t M en R 2015/153 Hof van Justitie van de Europese Unie 16 juli 2015, nr. C- 612/13 P (Silva de Lapuerta, Lenaerts, Bonichot, Arabadjiev, da Cruz Vilaça) m.nt. M.G.W.M. Peeters (Verordening (EG) nr. 1049/2001; Aarhus Verdrag) ECLI:EU:C:2015:218 E C L I:E U:C:2 015:4 8 6 Weigeringsgrond voor verschaffen milieu-informatie inzake niet naleving door lidstaten; niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU. Het Aarhus Verdrag is duidelijk vastgesteld met het oog op de nationale rechtsorden, en niet op de juridische bijzonderheden van een organisatie zoals de Europese Unie. Een verzoek om vrijgave van door de Commissie ontvangen studies over uitvoering van richtlijnen inzake het milieu moet van geval tot geval worden beoordeeld. Echter indien door de Commissie een ingebrekestelling is gestuurd naar de lidstaten dient vrijgave slechts te geschieden indien een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking gebiedt. Dit belang is in casu niet door appellant aangetoond. In zaak C-612/13 P, betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 25 november 2013, ClientEarth, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door P. Kirch, avocat, rekwirante, andere partijen in de procedure: Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Pignataro- Nolin, P. Costa de Oliveira en M. Konstantinidis als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg, verweerster in eerste aanleg, ondersteund door: Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Rodrigues en L. Visaggio als gemachtigden, Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Moore, M. Simm en A. Jensen als gemachtigden, interveniënten in hogere voorziening, wijst HET HOF (Tweede kamer) [ ] het navolgende A r r e s t 1 Met haar hogere voorziening verzoekt ClientEarth om vernietiging van het arrest ClientEarth/Commissie (T-111/11, EU:T:2013:482; hierna: "bestreden arrest ), waarbij het Gerecht van de Europese Unie haar beroep heeft verworpen dat aanvankelijk strekte tot nietigverklaring van het stilzwijgend gegeven besluit waarbij de Europese Commissie haar de toegang tot een aantal documenten over 786 Afl. 10 - december 2015 M en R 2015/153