Mensenhandel in de prostitutiebranche. Hoe zal de strafbaarstelling van een klant naar Nederlands recht vormgegeven kunnen worden?

Mensenhandel in de prostitutiebranche Hoe zal de strafbaarstelling van een klant naar Nederlands recht vormgegeven kunnen worden? Masterscriptie strafrecht Inge Lok Studentnummer: 5827949 Scriptiebegeleider: M. Steen Januari 2014

Inhoudsopgave Inleiding p. 4 Hoofdstuk 1 Europese richtlijn inzake mensenhandel 1.1 Achtergrond richtlijn p. 7 1.2 Inhoud richtlijn p. 8 1.2.1 Delict mensenhandel p. 9 1.2.2 Sancties p. 9 1.2.3 Slachtoffer p. 10 1.2.4 Preventie p. 10 1.3 Conclusie p. 11 Hoofdstuk 2 Huidige situatie Nederland 2.1 Prostitutiebeleid p. 13 2.2 Strafbaarstelling mensenhandel, art. 273f Sr p. 14 2.2.1 Gedragingen p. 14 2.2.2 Dwangmiddelen p. 14 2.2.3 Uitbuiting p. 15 2.2.4 Opzetvereiste p. 15 2.2.5 Verschillen tussen art. 273f Sr en de richtlijn p. 16 2.2.6 Tussenconclusie p. 17 2.3 Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche p. 17 2.3.1 Registratieplicht p. 18 2.3.2 Maatregelen en instrumenten om toezicht en handhaving te vergemakkelijken p. 18 2.3.3 Strafbaarstelling klanten p. 18 2.3.3.1 Vergewisplicht p. 19 2.3.3.2 Het te leveren bewijs p. 19 2.3.4 Bezwaren p. 21 2.3.4.1 Bezwaren ten aanzien van de registratieplicht p. 21 2.3.4.2 Bezwaren ten aanzien van de vergewisplicht p. 22 2.4 Definitief besluit wetsvoorstel p. 23 2.5 Lessen uit wetsvoorstel p. 23 2.6 Conclusie p. 24 2

Hoofdstuk 3 Prostitutiebeleid in Verenigd Koninkrijk en Zweden 3.1 Verenigd Koninkrijk p. 26 3.1.1 Elementen delictsomschrijving p. 27 3.1.1.1 Dwang p. 27 3.1.1.2 Betaling p. 29 3.1.1.3 Veroordelingen p. 29 3.1.2 Aanbeveling richtlijn mensenhandel p. 29 3.2 Zweden p. 30 3.2.1 Strafbaarstelling klanten p. 30 3.2.1.1 Seksuele relatie p. 30 3.2.1.2 Betaling p. 31 3.2.2 Aan prostitutie gerelateerde strafbaarstelling p. 31 3.2.3 Strafbaarstelling mensenhandel p. 32 3.2.4 Evaluatie strafbaarstelling p. 33 3.2.5 Aanbeveling richtlijn mensenhandel p. 33 3.3 Tussenconclusie p. 33 3.3.1 Overeenkomsten p. 33 3.3.2 Verschillen p. 33 3.4 Vormgeving Nederlandse strafbepaling p. 34 3.4.1 Zweden p. 34 3.4.1.1 Feitelijke verschillen tussen Nederland en Zweden p. 34 3.4.1.2 Verschillen in opvatting en wetgeving tussen Nederland en Zweden p. 35 3.4.2 Verenigd Koninkrijk p. 35 3.4.2.1 Feitelijke verschillen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk p. 35 3.4.2.2 Verschillen in opvatting en wetgeving tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk p. 35 3.4.3 Engelse strafbepaling in Nederland p. 36 3.4.4 Terugkoppeling probleemstelling p. 36 3.4.5 Andere opties p. 36 3.4.5.1 Initiatiefwetsvoorstel p. 37 3.4.5.2 Bestaande wetgeving p. 38 3.4.5.2.1 Opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting p. 39 3.4.5.2.2 Ontucht met een prostituee van 16 of 17 jaar p. 40 3.5 Conclusie p. 41 Hoofdstuk 4 Conclusie p. 42 Literatuurlijst p. 47 3

Inleiding De afgelopen jaren is er steeds meer aandacht gekomen voor mensenhandel binnen de prostitutiebranche. Zo is in 2000 het bordeelverbod afgeschaft. 1 Door de prostitutie te legaliseren dacht de regering meer grip op de branche te krijgen, waardoor misstanden teruggedrongen konden worden. 2 Het tegendeel is echter werkelijkheid geworden. Uit verschillende cijfers blijkt dat binnen de prostitutiebranche een toename van mensenhandel waarneembaar is. 3 De huidige aanpak zal dus veranderd moeten worden. De vraag is echter hoe. De Raad van de Europese Unie heeft in 2011 een richtlijn inzake mensenhandel afgekondigd. 4 Hierin worden de lidstaten opgedragen om bepaalde maatregelen te treffen zodat de opsporing, vervolging en bestraffing van daders van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers verbeterd wordt. Opvallend in deze richtlijn is het artikel dat ziet op de preventie. 5 In dit artikel heeft de Raad een aanbeveling opgenomen die ziet op de strafbaarstelling van illegale hoerenlopers. De lidstaten worden aangespoord om sancties op te leggen aan een ieder die diensten, van welke aard ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is (de illegale hoerenlopers). 6 Door de vraag te ontmoedigen zal het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender gemaakt kunnen worden, is de gedachte. In Nederland bestaat er op dit moment geen wet- of regelgeving die betrekking heeft op de hiervoor genoemde aanbeveling van de Raad van de Europese Unie. Een klant kan hier een prostituee bezoeken die slachtoffer is van mensenhandel, zonder daarvoor strafbaar te zijn. Alleen de persoon die uitbuit en degenen die voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander zijn strafbaar. 7 Toch is Nederland al een aantal jaren bezig om de strafbaarstelling van klanten mogelijk te maken. Naar aanleiding van het verdrag van Warschau 8, waarop onderhavige richtlijn mede is gestoeld, is er in 2009 het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche aanhangig gemaakt. 9 In dit wetsvoorstel is een soortgelijke bepaling opgenomen als de aanbeveling uit de richtlijn. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om het gebruik maken van illegale prostitutie strafbaar te stellen. 10 Deze strafbaarstelling wordt vormgegeven doordat de klant een vergewisplicht opgelegd wordt. Dit houdt in dat een klant zich van te voren moet vergewissen of hij diensten afneemt van een geregistreerde prostituee. 11 Doet de klant dit niet, en neemt hij 1 Stb. 1999, 464 2 Kamerstukken II, 1996/97, 25437, nr. 3 3 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage (2007-2011), Den Haag: BNRM 2012, p.51; Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk, Den Haag: BNRM 2012; Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Onderzoek Vervolging en Berechting van Mensenhandel, Den Haag: BNRM 2012; Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Jurisprudentie mensenhandelzaken 2009-2012. Een analyse, Den Haag: BNRM 2012. 4 Richtlijn 2001/36/EU van het Europees Parlement en de Raad, inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, 5 april 2011. 5 Art. 18 richtlijn 2001/36/EU 6 Art. 18 lid 4 richtlijn 2001/36/EU 7 Art. 273f Sr 8 Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel, Warschau 16 mei 2005 9 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 1 10 Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche, art. 29 11 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 34 en 35 4

seksuele diensten af van een niet-geregistreerde prostituee, dan wordt hij gestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. 12 Er bestaat echter nog veel onduidelijkheid over hoe deze plannen in de praktijk vorm moeten krijgen. Hoe zal bijvoorbeeld gecontroleerd worden of een klant aan zijn vergewisplicht voldaan heeft? En stel dat een klant niet gecontroleerd heeft of de prostituee in kwestie wel geregistreerd is, op welke manier zal er dan voldoende bewijs zijn om tot een veroordeling te kunnen komen? De geschetste problemen leiden tot de volgende probleemstelling die in deze scriptie centraal zal staan: In hoeverre is de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland geïmplementeerd en hoe zou de daarin voorgestelde strafbaarstelling van illegale hoerenlopers juridisch vormgegeven kunnen worden? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag zal in het eerste hoofdstuk een beschrijving gegeven worden van de inhoud van de richtlijn. Daarbij zal eerst de achtergrond geschetst worden waartegen de richtlijn tot stand is gekomen. Vervolgens zullen in verschillende subparagraven de hoofdonderwerpen uit de richtlijn beschreven worden. Hierdoor zal duidelijk worden welke eisen de Raad van Europa stelt aan de nationale wetgeving van de lidstaten. Daarnaast wordt er in de richtlijn op het gebied van preventie een aanbeveling aan de lidstaten gedaan. Deze aanbeveling zal tevens in dit eerste hoofdstuk aan bod komen. Vervolgens zal in het tweede hoofdstuk ons huidige artikel dat mensenhandel strafbaar stelt centraal staan. De delictsomschrijving van art. 273f Sr zal nader toegelicht worden. Nadat duidelijk is geworden hoe in Nederland mensenhandel strafbaar gesteld wordt zal er gekeken worden in hoeverre de richtlijn ondertussen al geïmplementeerd is. Voorts lijkt het er op dat Nederland door middel van het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche de aanbeveling uit de richtlijn zal gaan implementeren. Daarom zal in dit hoofdstuk ook dit wetsvoorstel besproken worden. Beschreven zal worden hoe de strafbaarstelling van klanten er volgens het wetsvoorstel juridisch uit moet komen zien. Opmerking verdient dat de strafbaarstelling uit het wetsvoorstel minder ver lijkt te strekken dan de richtlijn voor ogen heeft. De richtlijn ziet op strafrechtelijk optreden tegen klanten die bewust gebruik maken van de diensten van een slachtoffer van mensenhandel, terwijl het wetsvoorstel ziet op strafbaarstelling van klanten die niet voldaan hebben aan hun vergewisplicht. Juridisch gezien zit hier een belangrijk verschil. Hierdoor is het is maar de vraag of het wetsvoorstel voldoet aan de omschrijving van de aanbeveling die de Raad doet. Deze vraag zal aan het einde van het hoofdstuk beantwoord worden. Naast deze verschillen zal ook stil gestaan worden bij de bezwaren die op het wetsvoorstel zijn geuit. Een meerderheid van de Eerste Kamer ziet geen heil in de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Daarom is na een uitzonderlijke lange plenaire behandeling een gehavende versie van het wetsvoorstel aangenomen, waar de strafbaarstelling van de illegale hoerenloper niet in terug te vinden is. Mocht Nederland in de toekomst er voor kiezen de aanbeveling uit de richtlijn te implementeren dan zal er naar alternatieven gekeken moeten worden. Zweden en het Verenigd Koninkrijk werken al een aantal jaren met de strafbaarstelling van illegale hoerenlopers. In het derde hoofdstuk zullen het beleid en de wetgeving van deze landen op het gebied van mensenhandel in afzonderlijk paragraven besproken worden. Tot slot zal voor de vormgeving van de Nederlandse strafbaarstelling van illegale hoerenlopers beoordeeld worden welke lessen er getrokken kunnen worden uit de ervaringen die deze landen hebben. Inmiddels zijn er in Nederland nieuwe ideeën 12 Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche, art. 29 5

over een eventuele implementatie ontwikkeld. Deze worden, met de ervaringen van het buitenland in het achterhoofd, aan het einde van hoofdstuk 3 uiteengezet. Uiteindelijk zal in de conclusie antwoord worden geven op de hierboven geformuleerde probleemstelling. 6

Hoofdstuk 1 Europese richtlijn mensenhandel Mensenhandel is een grensoverschrijdend probleem. Pooiers reizen af naar landen in Oost-Europa, Afrika en Azië om slachtoffers te ronselen. De werkeloosheid is daar hoog en voor veel jongeren is er geen toekomst in eigen land. Als er dan een gouden toekomst in het rijke westen voorgespiegeld wordt, is de keuze snel gemaakt. Slachtoffers denken een baan in de horeca te krijgen maar belanden daarentegen achter het raam of in een seksclub. Armoede, schaamte en illegaliteit maakt dat ze geen weg terug meer kunnen. 13 Juist vanwege de internationale dimensie zijn de bestrijding en preventie van mensenhandel alleen mogelijk als landen intensief en effectief samenwerken bij de aanpak daarvan. Op dit moment bestaan er tussen de Europese lidstaten op het gebied van wetgeving veel verschillen. In sommige landen heeft de aanpak van mensenhandel de prioriteit, andere landen schenken er nauwelijks of geen aandacht aan en kennen dan ook geen wetgeving op dit gebied. Om mensenhandel effectief te bestrijden heeft de Raad van de Europese Unie op 21 maart 2011 de richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan afgekondigd (hierna: richtlijn). 14 Door middel van deze richtlijn wil de Raad ervoor zorgen dat de slachtoffers beter beschermd worden en dat de opsporing en aanpak van daders in de verschillende landen gelijk getrokken wordt. 15 De richtlijn stelt minimumregels vast. Dit houdt in dat lidstaten tenminste deze regels in hun nationale wetgeving moet opnemen. Handhaving van strengere regels is toegestaan. In dit eerste hoofdstuk zal ingaan worden op de inhoud van de richtlijn. In grote lijnen zal besproken worden welke regels de lidstaten in hun nationale wetgeving op dienen te nemen. Voor een goed begrip van de richtlijn is het zinvol om de achtergrond te schetsen waartegen zij tot stand is gekomen. Er zal daarom allereerst stilgestaan worden bij de instrumenten waarop de richtlijn gestoeld is. Vervolgens zal de bespreking van de inhoud van de richtlijn aan bod komen. 1.1 Achtergrond richtlijn In de loop der jaren zijn er op het gebied van mensenhandel verschillende internationale rechtsinstrumenten tot stand gekomen. Zowel de Verenigde Naties als de Raad van Europa en de Europese Unie hebben hieraan bijgedragen. Zo is in 2000 door de Verenigde Naties het Palermo Protocol afgekondigd. 16 In dit Protocol wordt vooral de nadruk gelegd op de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel. Daarnaast is in het Protocol een definitie van mensenhandel opgenomen die later ook in andere internationale rechtsinstrumenten overgenomen is. Opvallend is dat de positie van het slachtoffer hier al onder de aandacht gebracht wordt, al is deze wel beperkt. Later zal in de richtlijn het slachtoffer een prominente rol innemen. Vervolgens is in 2002 door de Raad van de Europese Unie het kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel tot stand gekomen. 17 Dit kaderbesluit ziet uitsluitend op bepalingen van strafrechtelijke aard. De onderwerpen uit het kaderbesluit beperken zich dan ook tot definities, strafbaarstelling, aansprakelijkheid van rechtspersonen, sancties en rechtsmacht. Een kaderbesluit is bindend voor ieder lid van de Europese Gemeenschap. Lidstaten zijn dus verplicht de regels uit het kaderbesluit op te nemen in hun nationale wetgeving. Dit in tegenstelling tot verdragen en 13 H. Werson, De fatale fuik, Amsterdam: Dutch Media Uitgevers 2012, p. 188-196 14 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad 15 Richtlijn 2011/36/EU, art. 1 16 Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad 17 Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad van 19 juli 2002 inzake bestrijding van mensenhandel 7

protocollen, waar landen de vrije keuze hebben om partij te worden. Het kaderbesluit heeft samen met het Palermo Protocol ten grondslag gelegen aan de totstandkoming van ons huidige art. 273f Sr, dat ziet op de strafrechtelijke vervolging van mensenhandel. Voorts is in 2005 het verdrag van Warschau tot stand gekomen. 18 Bij de totstandkoming van dit verdrag heeft art. 4 EVRM een belangrijke rol gespeeld. Volgens dit artikel rust op de lidstaten de positieve verplichting om mensenhandel te bestrijden. Het verdrag heeft dan ook een alomvattende en multidisciplinaire benadering bij de aanpak van mensenhandel. Preventie, vervolging, bescherming en bijstand van het slachtoffer staan binnen dit verdrag centraal. In aanvulling hierop is in 2010 door het EHRM het uitgangspunt van art. 4 EVRM zelfs verder aangescherpt. 19 Volgens het Europese Hof moeten landen een alomvattend en effectief beleid tegen mensenhandel voeren. Daarbij wordt door het Hof van landen meer verwacht dan alleen opsporing en vervolging. Het gaat ook om preventie, bescherming van slachtoffers en internationale samenwerking. Doordat het Hof mensenhandel expliciet onder art. 4 EVRM heeft geschaard, betekent dit dat er in geval van mensenhandel niet zomaar sprake is van mensenrechtenschending. Volgens art. 15 lid 2 EVRM behelst art. 4 EVRM een fundamenteel mensenrecht. Dit houdt in dat het verbod op slavernij en dwangarbeid door een staat te allen tijde gewaarborgd dient te worden. Beperkingen zijn niet toegestaan, zelfs niet in een oorlogssituatie. 20 Uit bovenstaand overzicht blijkt dat er in de loop der jaren in de strijd tegen mensenhandel verschillende rechtsinstrumenten zijn ontwikkeld. Door de diversiteit aan instrumenten zijn de verschillen op het gebied van wetgeving tussen de landen onderling erg toegenomen. Om mensenhandel binnen Europa effectief te bestrijden zullen deze verschillen gelijk getrokken moeten worden. Daarom is het idee ontstaan om het kaderbesluit uit 2002 te vervangen. Echter, sinds de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon 21 worden dit type bindende besluiten van de Europese Unie niet meer vormgegeven in kaderbesluiten maar in richtlijnen. Vandaar dat in 2011 de richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan in werking is getreden. De richtlijn strekt ter vervanging van het kaderbesluit en is daarmee het leidende instrument geworden dat binnen de Europese Unie op het gebied van mensenhandel geldt. In de volgende paragraaf zal duidelijk worden dat in de richtlijn niet alleen de verschillende rechtsinstrumenten samengebracht zijn, maar dat de Europese Raad ook nieuwe elementen opgenomen heeft. 1.2 Inhoud richtlijn In de bovenstaande paragraaf zijn verschillende internationale instrumenten op het gebied van mensenhandel besproken. In deze nieuwe paragraaf zal de bespreking van richtlijn centraal staan. Om hierbij een goed overzicht te houden zullen de hoofdonderwerpen uit de richtlijn in verschillende subparagraven worden uitgewerkt. Bij deze uitwerking zal worden teruggegrepen naar de oude instrumenten die hiervoor aan de orde zijn gekomen. Hierdoor zal duidelijk worden welke nieuwe elementen de Raad van de Europese Unie in de richtlijn heeft opgenomen. Aangezien de richtlijn strekt ter vervanging van het kaderbesluit zal bij de bespreking van de richtlijn het kaderbesluit als uitgangspunt worden genomen. 18 Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel, Warschau 16 mei 2005 19 EHRM, 7 januari 2010, nr. 25965/04, (Rantsev/Cyprus en Rusland), r.o. 283 20 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Jurisprudentie mensenhandelzaken 2009-2012. Een analyse, Den Haag: BNRM 2012, p. 24 21 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, 2007/C 306/01 8

1.2.1 Delict mensenhandel In de richtlijn is voor het gronddelict mensenhandel de volgende bepaling opgenomen: Door lidstaten moeten de volgende opzettelijke gedragingen strafbaar gesteld worden: het werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van personen, daaronder begrepen de wisseling of overdracht van de controle over deze personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, door ontvoering, bedrog misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen, teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die controle heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting. 22 Wat onder uitbuiting verstaan moet worden is in een apart lid ondergebracht: Uitbuiting omvat ten minste uitbuiting van prostitutie van anderen, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of dienstverlening bedelarij daaronder begrepen slavernij en met slavernij vergelijkbare praktijken, dienstbaarheid uitbuiting van strafbare activiteiten, en de verwijdering van organen. 23 Deze omschrijving wijkt af van de omschrijving van het delict mensenhandel dat in het kaderbesluit is opgenomen. 24 Het eerste dat opvalt, is het verschil in opzet van het artikel. In het kaderbesluit is gekozen voor een onderverdeling in verschillende subleden terwijl in de richtlijn de omschrijving van mensenhandel in één lange zin is samengebracht. Daarbij wordt er in de richtlijn een ruimer concept gehanteerd van wat onder uitbuiting verstaan moet worden. In het kaderbesluit wordt namelijk uitgegaan van een limitatieve opsomming van uitbuitingsituaties, waar in de richtlijn geen sprake van is. Dit laatste valt op te maken uit de woorden ten minste. Opvallend is dat de omschrijving in het Palermo Protocol 25 bijna identiek is aan de omschrijving in de richtlijn. Bepaalde termen zijn wat gemoderniseerd maar de opzet, inhoud en strekking zijn hetzelfde. In feite is in 2000 al met de eerste echte omschrijving van het gronddelict mensenhandel een juridisch fundament gelegd. 1.2.2 Sancties In de richtlijn zijn twee verschillende soorten sancties opgenomen. Er geldt een sanctie voor het gronddelict mensenhandel en er gelden andere sancties voor de gekwalificeerde vormen van mensenhandel. De omschrijving van het gronddelict is in de paragraaf hiervoor al aan de orde geweest. De sanctie die op het gronddelict staat is in de loop der jaren steeds scherper gesteld. In het Palermo Protocol wordt van staten enkel gevraagd om mensenhandel strafbaar te stellen. 26 Daarbij wordt de invulling van de hoogte van de sancties aan partijen zelf overgelaten. Het kaderbesluit gaat al een stap verder. Voor het gronddelict dienen lidstaten doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te treffen. 27 In de richtlijn maakt de Raad van de Europese Unie korte metten met deze softe aanpak en trekt de teugels flink aan. Voor het gronddelict geldt tenminste een maximale gevangenisstraf van vijf jaren. 28 Als mensenhandel onder strafverzwarende omstandigheden is gepleegd dan wordt er gesproken van een gekwalificeerde vorm van mensenhandel. Het onderscheid tussen het gronddelict en de gekwalificeerde vormen van mensenhandel is voor het eerst gemaakt in het kaderbesluit. In de richtlijn zijn de gekwalificeerde vormen verder uitgebreid. Zo is bijvoorbeeld een strafverzwaringsgrond opgenomen voor mensenhandel gepleegd tegen een bijzonder kwetsbaar 22 Richtlijn 2011/36/EU, art. 2 lid 1 23 Richtlijn 2011/36/EU, art. 2 lid 3 24 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 1 lid 1 25 Palermo Protocol, art. 3 onder a 26 Palermo Protocol, art. 5 lid 1 27 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 18 28 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 1 9

slachtoffer, waaronder volgens de richtlijn ten minste kinderen moeten worden verstaan. 29 In het kaderbesluit was deze strafverzwarende omstandigheid nog beperkt tot personen die de leeftijd voor seksuele meerderjarigheid nog niet hebben bereikt. 30 Het kaderbesluit stelt voor gekwalificeerde vormen van mensenhandel een maximale gevangenisstraf van tenminste acht jaren vast. 31 In de richtlijn is deze sanctie met twee jaren verhoogd, naar een maximale gevangenisstraf van tenminste tien jaren. 32 1.2.3 Slachtoffer De bescherming van de rechten van slachtoffers is een belangrijke doelstelling van de richtlijn. 33 De Raad van de Europese Unie heeft daarom in de richtlijn een prominente rol aan het slachtoffer toebedeeld. Het contrast met het kaderbesluit is dan ook groot, aangezien daarin slechts één artikel gewijd wordt aan de bescherming en bijstand aan slachtoffers. Daarbij beperkt dit artikel zich enkel tot het kind. 34 Als we kijken naar eerdere instrumenten dan het kaderbesluit dan is het interessant om te zien dat in de richtlijn opvallend veel overeenkomsten te vinden zijn met het Palermo Protocol. Staten die partij zijn bij het Protocol moesten in 2000 er al voor zorgen dat slachtoffers medische, geestelijke en materiële bijstand krijgen. Ook het feit dat het slachtoffer geadviseerd en geïnformeerd dient te worden over zijn wettelijke rechten in een voor hem begrijpelijke taal is in het Palermo Protocol al opgenomen. 35 Maar de richtlijn is concreter, laat lidstaten minder vrij, en gaat verder op de punten die in het Palermo Protocol zijn geïntroduceerd. Zo moeten lidstaten bijvoorbeeld de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat slachtoffers bijstand en ondersteuning voor, tijdens en na de strafprocedure krijgen. Dit mag niet afhankelijk zijn van diens bereidheid om mee te werken aan het strafrechtelijk onderzoek. 36 Ook dienen lidstaten er voor zorg te dragen dat secundaire victimisatie van het slachtoffer voorkomen wordt. Er moet bijvoorbeeld vermeden worden dat het slachtoffer onnodig vaak ondervraagd wordt of dat het slachtoffer moet getuigen tijdens een openbare zitting. Daarnaast kan visueel contact tussen het slachtoffer en verdachte ook secundaire victimisatie in de hand werken. 37 Naast de algemene artikelen die zien op de bescherming van slachtoffers zijn er in de richtlijn tevens verschillende artikelen opgenomen die gericht zijn op de bescherming van minderjarige slachtoffers. Voor het eerst wordt er zo n uitgebreid en specifiek onderscheid gemaakt tussen slachtoffers en minderjarige slachtoffers. De Raad stelt als uitgangspunt dat deze groep zich in een erg kwetsbare situatie bevindt en derhalve specifieke bijstand en ondersteuning behoeft. 38 Daarom dienen lidstaten te voorzien in opvangbehoeften, zo nodig dient er spoedig een voogd aangesteld te worden en er dient gekeken te worden naar het toekomstperspectief van het minderjarige slachtoffer. Daarbij moet overwogen worden of er terugkeer- en reintegratiemogelijkheden zijn in het land van herkomst. 39 1.2.4 Preventie Naast de zojuist besproken formele eisen is de Raad van de Europese Unie heel stellig over de preventiemaatregelen die lidstaten dienen te nemen. Om mensenhandel te voorkomen dient de 29 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 2 onder a 30 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 3 lid 2 onder b 31 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 3 lid 2 32 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 2 33 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 7 en artikel 1 34 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 7 35 Palermo Protocol, art. 6 lid 3 36 Richtlijn 2011/36/EU, art. 11 37 Richtlijn 2011/36/EU, art. 12 lid 4 38 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 22 39 Richtlijn 2011/36/EU, art. 14 10

vraag, de voedingsbodem van uitbuiting, ontmoedigd te worden. 40 Hierop zal het nationale beleid dat de lidstaten hanteren aangepast dienen te worden. Daarom is in de richtlijn de volgende aanbeveling opgenomen: Om het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender te maken door de vraag ernaar te ontmoedigen, overwegen de lidstaten maatregelen te nemen houdende strafbaarstelling van het gebruik maken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting in de zin van artikel 2 (NB gronddelict mensenhandel), in de wetenschap dat betrokkene het slachtoffer is van een in artikel 2 bedoeld strafbaar feit. 41 In de preambule onderbouwt de Raad deze aanbeveling als volgt: Lidstaten dienen de mogelijkheid te overwegen sancties op te leggen aan eenieder die diensten, van welke aard dan ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is. Deze ruimere strafbaarstelling zou kunnen gelden voor de gebruikers van seksuele diensten van een slachtoffer van mensenhandel. 42 De Raad vindt het dus wenselijk dat lidstaten strafrechtelijk optreden tegen klanten die bewust gebruik maken van diensten van een slachtoffer van mensenhandel. Opgemerkt dient te worden dat lidstaten hiertoe aangespoord worden, het gaat hier niet om een implementatieplicht. Maar geheel nieuw is de aanbeveling die de Raad hier doet niet. In 2005 is in het verdrag van Warschau al een soortgelijke bepaling opgenomen. 43 Ook hier gaat het om een aanbeveling tot strafbaarstelling van klanten die bewust gebruik maken van diensten van een slachtoffer van mensenhandel. Er is wederom geen sprake van een implementatieplicht. In die tijd werd als belangrijkste reden voor het opnemen van deze bepaling aangevoerd dat er een breed gedeelde wens bestond om op te kunnen treden tegen personen die welbewust gebruik maken van de diensten van slachtoffers van mensenhandel. Deze personen spelen namelijk een rol in de uitbuiting. De bepaling is gericht op de vraagzijde, hier ligt namelijk een belangrijke verantwoordelijkheid in de bestrijding van mensenhandel. Maar de verdragsopstellers zijn zich in 2005 bewust geweest van het feit dat de handhaving van onderhavige strafbaarstelling, problematisch is. Slachtoffers van mensenhandel zijn als zodanig niet herkenbaar. Voor een klant is het dus moeilijk in te schatten of hij diensten afneemt van een slachtoffer van mensenhandel. Opzet aan de kant van de klant is dan ook moeilijk te bewijzen. Daarom is er in 2005 besloten dat partijen bij het verdrag van Warschau zelf moeten bezien of, en zo ja op welke wijze, zij invulling aan deze aanbeveling willen geven. 44 De Raad lijkt in de richtlijn eenzelfde standpunt in te nemen. In de volgende hoofdstukken zal op dit onderwerp verder ingegaan worden. 1.3 Conclusie In de loop der jaren zijn er in de strijd tegen mensenhandel verschillende rechtsinstrumenten tot stand gekomen. Uiteindelijk zijn deze instrumenten gebundeld in een Europese richtlijn. Doordat de lidstaten een implementatieplicht hebben, zal er meer overeenstemming ontstaan in het mensenhandel beleid dat de verschillende lidstaten voeren. Hierdoor kan één vuist gemaakt worden en de strijd tegen mensenhandel effectief gevoerd worden. Nu een goed beeld van de richtlijn is neergezet zal in het volgende hoofdstuk besproken worden wat de huidige situatie op het gebied van wetgeving in Nederland is. Daarbij zal aangegeven worden in 40 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 25 41 Richtlijn 2011/36/EU, art. 18 lid 4 42 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 26 43 Verdrag van Warschau 16 mei 2005, CETS 197, art. 19 44 Kamerstukken II, 2007/08, 31 429, nr. 6, p. 10 11

hoeverre Nederland aan haar implementatieplicht voldoet. Ook zal aan de orde komen hoe Nederland op dit moment omgaat met de aanbeveling die de Raad op het gebied van preventie doet. 12

Hoofdstuk 2 Huidige situatie in Nederland De huidige Nederlandse wetgeving op het gebied van mensenhandel hangt nauw samen met ons prostitutiebeleid. Daarom zal in dit hoofdstuk allereerst het Nederlandse prostitutiebeleid kort aangestipt worden. Vervolgens zal in de tweede paragraaf het huidige artikel dat mensenhandel strafbaar stelt besproken worden. Art. 273f Sr is voor een groot deel gebaseerd op de in het vorige hoofdstuk besproken internationale instrumenten. De vraag is echter of art. 273f Sr hierdoor voldoet aan de eisen die de richtlijn stelt voor de strafbaarstelling van mensenhandel. Doordat de delictsomschrijving van art. 273f Sr uiteen valt in verschillende elementen zal deze vraag beantwoord worden door ieder element afzonderlijk aan de richtlijn te toetsen. Hieruit zal naar voren komen dat art. 273f Sr op een aantal punten nog niet conform de richtlijn is. Door de implementatieplicht zal art. 273f Sr dus aangepast moeten worden. Naast de toets aan de richtlijn zal besproken worden wat de overige eisen zijn die art. 273f Sr stelt. Aan het eind van de paragraaf zal duidelijk worden wat er naar Nederlands recht nodig is om tot een veroordeling van mensenhandel te komen. In onze huidige nationale wetgeving is nog geen bepaling opgenomen die invulling geeft aan de aanbeveling van de Raad om illegale hoerenlopers strafbaar te stellen. Er is echter een wetsvoorstel aanhangig waarin onder bepaalde omstandigheden klanten van illegale prostituees strafbaar gesteld worden. 45 Het is de vraag of met dit wetsvoorstel voldaan wordt aan de strafbaarstelling die de Raad in de aanbeveling opgenomen heeft. In de derde paragraaf zal na de bespreking van dit wetsvoorstel onderzocht worden of dit het geval is. 2.1 Prostitutiebeleid Het Nederlandse prostitutiebeleid kent een lange geschiedenis. In 1911 is het bordeelverbod ingevoerd. 46 Hiermee werd bordeelhouden tot een misdrijf verklaard. 47 De reden voor het invoeren van het bordeelverbod was dat bordelen zouden aanzetten tot ondermijning van de goede zeden. 48 Doordat de handhaving van het verbod bij de lokale overheid lag, bestonden er tussen de gemeenten onderling veel verschillen. Op bepaalde plaatsen werden bordelen zelfs getolereerd. In de loop der jaren had het verbod in de praktijk dan ook weinig betekenis. Toch heeft het tot 2000 geduurd voordat het verbod afgeschaft werd. 49 Sindsdien kennen we in Nederland de unieke situatie dat onder bepaalde voorwaarden de exploitatie van vrijwillige prostitutie door personen vanaf 18 jaar niet langer strafbaar is. Sinds de opheffing van het bordeelverbod is voor de exploitatie van prostitutie een vergunning verplicht geworden. 50 De concrete invulling van deze vergunningen is vervolgens overgelaten aan de gemeenten. 51 Er is dus niet gekozen voor een overkoepelend wetgevend instrument, maar een algemeen kader waarbij de lokale overheid de vinger in de pap heeft. Door middel van de vergunningplicht hoopt men meer controle uit te kunnen oefenen op de seksindustrie. De verwachting van de wetgever is dat hierdoor de positie van de prostituee in verschillende opzichten verbeterd zal worden. Tevens wordt verwacht dat een sanering van de branche een ontvlechting van prostitutie en criminele randverschijnselen met zich meebrengt. 52 45 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, nr. A, gewijzigd voorstel van wet, art. 29 46 Stb 1911, 130 47 Art. 250bis (oud) Sr 48 Kamerstukken I 1910/11, 28, nr. 28, p. 514 en Handelingen II 1910/11, p. 1573-1575. 49 Stb 2000, 38 50 A.L. Daalder, WODC, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007, p 42 51 Kamerstukken II, 1996/97, 25 437, nr. 3 52 Kamerstukken II, 1996/97, 25 437, nr. 3 13

2.2 Strafbaarstelling mensenhandel, art. 273f Sr In Nederland is mensenhandel strafbaar gesteld in art. 273f Sr. Deze huidige delictsomschrijving van mensenhandel is in 2005 in de plaats gekomen van art. 250a Sr. In dit oude artikel was slechts het onvrijwillig in de prostitutie brengen en houden, of daarvan profiteren strafbaar gesteld. 53 Met de inwerkingtreding van art. 273f Sr is de mensenhandel bepaling flink uitgebreid. Niet alleen seksuele uitbuiting, maar ook andere vormen van gedwongen arbeid of diensten, slavernij of dienstbaarheid zijn strafbaar gesteld. Uitgangspunt van art. 273f Sr is het tegengaan van uitbuiting, waarbij het belang van het individu voorop staat. De geestelijke en lichamelijke integriteit en persoonlijke vrijheid moeten beschermd worden. Mensenhandel wordt dan ook gekwalificeerd als een misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid. 54 Art. 273f Sr bevat een flink aantal subonderdelen, waardoor dit het meest omvangrijke artikel uit het Wetboek van Strafrecht is. De voornaamste reden hiervoor zijn de internationale invloeden die ten grondslag hebben gelegen aan de totstandkoming van de mensenhandel bepaling. In het vorige hoofdstuk besproken Palermo Protocol en het kaderbesluit zijn hier voorbeelden van. Het is dan ook niet verrassend dat er veel overeenkomsten zijn met de internationale bepalingen. Hierna zullen de vereisten die naar Nederlands recht nodig zijn om tot een veroordeling van mensenhandel te komen afzonderlijk van elkaar besproken worden. Bij deze bespreking zal ieder element getoetst worden aan de Europese richtlijn. Hierdoor zal aan het einde van deze paragraaf beoordeeld kunnen worden in hoeverre de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland geïmplementeerd is waarmee het eerste deel van de probleemstelling beantwoord kan worden. De delictsomschrijving van art. 273f lid 1 Sr valt uiteen in drie elementen 55 : 1. Een aantal gedragingen 2. Een aantal dwangmiddelen 3. Het oogmerk van uitbuiting 2.2.1 Gedragingen De gedragingen werven, vervoeren, overbrengen enzovoorts, die zijn opgenomen in sub 1 zijn letterlijk overgenomen uit de in hoofdstuk 1 besproken internationale instrumenten. Hierdoor worden de termen in art. 273f Sr niet nader omschreven. Voor de invulling van de termen zal dus gekeken moeten worden naar de internationale wet- en regelgeving. 56 2.2.2 Dwangmiddelen Wanneer dwang wordt toegepast met het oogmerk van uitbuiting is er sprake van mensenhandel. 57 Doordat art. 273f Sr zijn basis vindt in art. 250a (oud) Sr, wijken de dwangmiddelen die in lid 1 zijn opgesomd iets af van de internationale standaard die omschreven staat op pagina 8. Deze afwijking zal niet voor problemen zorgen aangezien de gedachte is dat de dwangmiddelen ruim en niet strikt moeten worden uitgelegd. Gedragingen, feiten en omstandigheden met betrekking tot de dwangmiddelen moeten in onderlinge samenhang worden bezien. 58 Het gaat er uiteindelijk om dat door de aanwending van het dwangmiddel het slachtoffer tegen zijn zin in een situatie van uitbuiting 53 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f onderdeel 1C 54 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f, onderdeel 1A 55 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f, onderdeel 9A 56 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1202 57 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1202 58 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1203 14

wordt gebracht en gehouden. 59 Op dit punt is het nationale recht dus conform de eisen die de richtlijn stelt. Opgemerkt dient te worden dat niet voor alle vormen van mensenhandel dwangmiddelen vereist zijn. De omstandigheid dat het slachtoffer minderjarig is, is in art. 273f Sr namelijk opgenomen in een afzonderlijk lid waar geen dwangmiddel in terug te vinden is. Voor seksuele uitbuiting geldt hetzelfde. Naar Nederlands recht maakt men zich schuldig aan seksuele uitbuiting indien het slachtoffer wordt verworven, meegenomen of ontvoerd met het oogmerk die ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen voor of met een derde tegen betaling. Niet alleen het brengen in de sekswereld is strafbaar, maar ook de handeling die ertoe leidt dat iemand daarin blijft. 60 Het is niet vereist dat er daadwerkelijk enige seksuele handeling is verricht. Doordat er in het geval van minderjarigheid en seksuele uitbuiting geen dwangmiddelen vereist zijn staat de instemming of vrijwilligheid van het slachtoffer niet aan de bewezenverklaring in de weg. 61 De richtlijn heeft wat betreft de twee hiervoor genoemde uitzonderingen voor een deel hetzelfde uitgangspunt. In het geval van een minderjarig slachtoffer is het ook volgens de richtlijn niet vereist dat er een dwangmiddel is toegepast. Maar dit geldt niet voor seksuele uitbuiting. In de richtlijn wordt seksuele uitbuiting namelijk enkel als vorm van uitbuiting omschreven. Seksuele uitbuiting is niet in een apart lid opgenomen. Hierdoor zijn de dwangmiddelen die in art. 2 lid 1 van de richtlijn zijn opgenomen gewoon van toepassing. Het is naar Europees recht dus moeilijker om tot een veroordeling van mensenhandel op grond van seksuele uitbuiting te komen dan naar Nederlands recht. 2.2.3 Uitbuiting Als laatste element vereist de delictsomschrijving dat de gedragingen gericht zijn op de uitbuiting van personen. De omschrijving van uitbuiting in art. 273f Sr is niet geheel conform de internationale vereisten. Met de implementatie van de richtlijn zal aan de huidige omschrijving van uitbuiting bedelarij en verwijdering van organen moeten worden toegevoegd. 62 Voor het overige bestaan wat betreft de uitbuiting geen verschillen tussen de richtlijn en art. 273f Sr. Beide hebben het uitgangspunt dat er steeds per geval gekeken moeten worden of er sprake is van een uitbuitingssituatie. Het moet in ieder geval gaan om een situatie waardoor de menselijke waardigheid, persoonlijke vrijheid of lichamelijke integriteit in het geding is. 63 Daarnaast impliceert uitbuiting een zekere mate van onvrijwilligheid. Wat naar Nederlands recht precies onder een uitbuitingsituatie binnen de prostitutiesector verstaan moet worden is door de Hoge Raad nader uitgewerkt. Indien de betrokkene in een situatie verkeerd die niet gelijk is aan de omstandigheden waarin een mondige prostituee in Nederland pleegt te verkeren, is er sprake van een uitbuitingssituatie. 64 2.2.4 Opzetvereiste De zojuist besproken elementen zijn onvoldoende om tot een veroordeling van mensenhandel te komen. Opzet zal nog bewezen moeten worden. De gedragingen die de richtlijn en art. 273f Sr beide in lid 1 omschrijven, vereisen in ieder geval opzettelijk handelen. In de richtlijn wordt niet zo diep ingegaan op het opzetvereiste. Mensenhandel wordt getypeerd als opzettelijk geweldsmisdrijf en het gronddelict wordt in art. 2 van de richtlijn ingeleid 59 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f onderdeel 9C 60 Zie noot 53 61 HR 6 juli 1999, NJ 199, 107 62 Richtlijn 2011/36/EU, art. 2 lid 3 63 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1205 64 HR 5 februari 2002, LJN AD5235 15

als opzettelijke gedraging. Door de implementatieplicht dienen de lidstaten ten minste het opzetvereiste in hun nationale wetgeving op te nemen. Het is vervolgens aan de lidstaten zelf hoe dit opzetvereiste ingevuld wordt. Zo is in de Nederlandse rechtspraak uitgemaakt dat voor art. 273f Sr geldt dat voorwaardelijk opzet voldoende is. Dit houdt in dat het voldoende is dat de dader weet dat zijn daad een bepaald gevolg kan hebben, maar hij neemt de gevolgen op de koop toe. In tegenstelling tot de richtlijn wordt in bepaalde subleden van art. 273f Sr gesproken over oogmerk tot uitbuiting. Hier is voorwaardelijk opzet niet toegestaan. Het is hier vereist dat het handelen van de verdachte het door hem gewilde gevolg meebracht dat het slachtoffer door hem werd, of zou kunnen worden uitgebuit. Eigenlijk wordt er een soort noodzakelijkheidsbewustzijn van de verdachte geëist. Deze zwaardere eis geldt in ieder geval niet wanneer er sprake is van seksuele uitbuiting of uitbuiting van een minderjarig slachtoffer. 65 2.2.5 Verschillen tussen art. 273f Sr en de richtlijn Ondertussen kan op grond van bovenstaand geconcludeerd worden dat art. 273f Sr op de aan bod gekomen punten redelijk conform de richtlijn is. Toch zijn er ook een aantal duidelijke verschillen waar te nemen. Wat betreft de strafverzwarende omstandigheden kent art. 273f Sr namelijk de extra omstandigheid dat het delict door twee of meer personen is verricht. 66 Deze omstandigheid is niet in art. 4 van de richtlijn terug te vinden. Maar in art. 273f Sr ontbreekt ook een strafverzwarende omstandigheid. Het gaat dan om de situatie dat het feit gepleegd is tegen een bijzonder kwetsbaar slachtoffer. 67 De invulling van dit begrip is volgens de Raad van Europa erg ruim. Factoren als geslacht, zwangerschap, gezondheidsproblemen en handicaps spelen bij de invulling een rol. 68 Op dit onderdeel zal art. 273f Sr dus aangepast moeten worden. Een ander verschil ten opzichte van de richtlijn zit hem in het feit dat art. 273f Sr het opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander strafbaar stelt. 69 De wetgever acht het wenselijk dat voor een effectieve bestrijding van mensenhandel niet alleen de mensenhandelaren zelf, maar ook de uitbaters van de uitbuiting waarop de mensenhandel is gericht, uitdrukkelijk strafbaar worden gesteld. 70 Naast deze inhoudelijke verschillen is het opvallend hoe veel hoger de sancties in art. 273f Sr liggen in verhouding tot de sancties die in de richtlijn zijn neergelegd. De maximale gevangenisstraf voor het gronddelict is zeer recent nog verhoogd naar twaalf jaren, waar de richtlijn de Europese lidstaten een straf van vijf jaren laat implementeren. 71 Ook de sanctiehoogtes voor de gekwalificeerde vormen van mensenhandel liggen een flink stuk hoger. De richtlijn stelt voor alle gekwalificeerde vormen een maximale gevangenisstraf van tenminste tien jaren vast. Daarentegen lopen in art. 273f Sr de hoogtes uiteen van maximaal vijftien tot achttien jaren gevangenisstraf. 72 Hierbij is van belang of het feit door twee of meer personen is verricht of dat het slachtoffer jonger dan zestien jaar oud is. In deze twee gevallen geldt naar Nederlands recht een gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren. Vervolgens kan er ten hoogste achttien jaren gevangenisstraf opgelegd 65 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1205 66 Art. 273f lid 3 onder 1 Sr 67 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 2 onder a 68 Richtlijn 2011/36/EU, preambule punt 12 69 Art. 273f lid 1 onder 6 Sr 70 Kamerstukken II 2003/04, 29 291, nr. 3, p. 18 en 19 71 Wet van 28 februari 2013 inzake partiële wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enkele andere wetten in verband met de aanpassing van het materieel strafrecht aan recente ontwikkelingen (Stb. 2013, 84), inwerkingtreding met ingang van 1 april 2013 72 Art. 273f lid 3 en lid 4 Sr 16

worden als het feit zwaar lichamelijk letsel tot gevolg heeft of daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is. 2.2.6 Tussenconclusie Een deel van de probleemstelling ziet op de vraag in hoeverre de Europese richtlijn inzake mensenhandel geïmplementeerd is. Uit bovenstaand komt naar voren dat wat betreft de implementatieplicht art. 273f Sr helemaal zo slecht nog niet is. Op bepaalde punten gaat de Nederlandse strafbepaling zelfs verder dan de eisen die de richtlijn stelt. Dat art. 273f Sr redelijk conform de richtlijn is valt te verklaren uit het feit dat Nederland zich voor een groot deel steeds verbonden heeft aan de verschillende internationale rechtsinstrumenten die in hoofdstuk 1 besproken zijn. Toch zal de richtlijn op een aantal punten nog geïmplementeerd moeten worden. Gebleken is dat aan de huidige Nederlandse omschrijving van uitbuiting bedelarij en verwijdering van organen moeten worden toegevoegd. Tevens zal in art. 273f Sr een nieuwe strafverzwarende omstandigheid opgenomen moeten worden. Het gaat dan om de situatie dat het slachtoffer een bijzonder kwetsbaar persoon is. Naast de onderdelen waarvoor een implementatieplicht bestaat bevat de richtlijn een aanbeveling. In art. 18 lid 4 worden de lidstaten aangespoord om te overwegen illegale hoerenlopers strafbaar te stellen. Uit het zojuist besproken art. 273f Sr is gebleken dat dit artikel niet in zo n strafbaarstelling voorziet. Toch is Nederland druk in de weer met de aanbeveling die de Raad met betrekking tot de sanctionering van klanten doet. Zoals al eerder is aangegeven vindt de aanbeveling zijn oorsprong in het Verdrag van Warschau, uit 2005. Naar aanleiding van dit verdrag is er in 2009 al een wetsvoorstel aanhangig gemaakt dat ziet op de regulering van de prostitutie en bestrijding van de misstanden in de seksbranche. Een onderdeel uit dit wetsvoorstel heeft betrekking op de strafbaarstelling van klanten. In de volgende paragraaf zal het wetsvoorstel besproken worden. 2.3 Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche Zoals eerder besproken heeft de regering in 2000 het bordeelverbod in Nederland opgeheven om zo meer grip op de seksbranche te krijgen. 73 De opheffing van het bordeelverbod moest bijdragen aan het creëren van een schone en legale prostitutiesector, waarin geen uitbuiting plaats zou vinden. 74 Uit verschillende evaluaties blijkt dat deze doelstellingen niet zijn bereikt. 75 Binnen de prostitutiebranche vindt uitbuiting nog steeds op grote schaal plaats. Gesteld wordt dat de gemeentelijke en regionale verschillen in het prostitutie- en vergunningenbeleid alsmede het ontbreken van voldoende toezicht de voornaamste oorzaken zijn. 76 Door middel van het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche (hierna: wetsvoorstel) wil de regering de misstanden aanpakken. 77 Deze aanpak bestaat onder andere uit de strafbaarstelling van klanten. Voordat ingezoomd wordt op dit onderdeel uit het wetsvoorstel zullen eerst de grote lijnen in verschillende subparagraven beschreven worden. Hierdoor zullen de bezwaren en problematiek die de strafbaarstelling van klanten met zich mee brengt duidelijk naar voren komen. 73 Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 3, 16 juli 1997 74 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 1 75 Kamerstukken II 2001/02, 25 437, nr. 28 en Kamerstukken II 2006/07, 25 437, nr. 54 76 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 1 77 Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, 18 november 2009 17

2.3.1 Registratieplicht De grootste groep prostituees is niet werkzaam in bordelen of achter de ramen, maar opereert anoniem thuis of in hotels. 78 Ze zijn niet zichtbaar en dus moeilijk bereikbaar voor toezichthouders en hulpverleners. Hierdoor kunnen misstanden makkelijk voort blijven duren. Maatregelen hebben pas effect als ook deze groep bereikt wordt, aldus de Minister. 79 Men denkt dit probleem op te lossen door een landelijke registratieplicht in te voeren. Iedere prostituee van 21 jaar of ouder moet zich in een gemeente laten registreren. 80 Na de registratie ontvangt de prostituee een registratienummer. Dit nummer moet de prostituee dan vervolgens in advertenties vermelden. Hierdoor ontstaat er een zichtbaar onderscheid tussen het legale en illegale circuit waardoor toezicht en handhaving veel gerichter plaats kunnen vinden. Daarnaast wordt er door middel van de registratieplicht een contactmoment met de prostituee gecreëerd. De gedachte is dat tijdens het registratiegesprek misstanden gesignaleerd kunnen worden. Ook ontvangen de prostituees bij de registratie een informatiepakket waarin voorlichting wordt gegeven over gezondheid, hun rechten, plichten en hulpverlening. Hierdoor zal de sociale positie van de prostituee verstrekt worden. 81 2.3.2 Maatregelen en instrumenten om toezicht en handhaving te vergemakkelijken Zoals al eerder aan bod kwam kent Nederland geen overkoepelend wetgevend instrument voor de exploitatie van prostitutie. Gemeenten zijn vrij in het vaststellen van hun eigen vergunningenbeleid. Hierdoor bestaan er tussen de gemeenten onderling grote verschillen en is het in de ene gemeente dus makkelijker om aan een vergunning te komen dan in een andere. Mensenhandelaren maken maar al te graag gebruik van deze onderlinge verschillen. 82 Om mensenhandel effectief te bestrijden zal tegengegaan moeten worden dat exploitanten zich verplaatsen naar een gemeente waar lichtere vergunningvoorwaarden gelden. 83 In het wetsvoorstel is daarom een landelijk en uniform vergunningstelsel opgenomen. 84 Met dit landelijke vergunningstelsel wordt er meer verantwoordelijkheid bij de exploitant gelegd. De regering vindt dat de exploitant meer verantwoordelijkheid moet hebben met betrekking tot de bescherming van de voor hem werkzaam zijnde prostituees. 85 In het wetsvoorstel is een batterij aan regels opgenomen waaraan de exploitant zich moet houden. Een exploitant mag bijvoorbeeld alleen geregistreerde prostituees voor zich laten werken. 86 Door meer verantwoordelijkheid bij de exploitant te leggen denkt de Minister dat de bron van de misstanden bestreden zal worden. 87 2.3.3 Strafbaarstelling klanten Door de zojuist beschreven registratieplicht hebben klanten straks een duidelijk keuze. Er ontstaat een legaal deel waarin alleen geregistreerde prostituees werkzaam zijn, en er ontstaat een illegaal deel. Een klant die kiest voor illegale prostitutie houdt dat deel van de prostitutie in stand waardoor misstanden zich voor kunnen blijven doen. Voor een schone en legale branche dient ook de klant een zekere verantwoordelijkheid te nemen. Daarom is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen 78 Kamerstukken I, 2012/13, 32 211, bijlage 2 bij brief Minister van Justitie 19 april 2013, p. 4 79 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 3 en 4 80 Gewijzigd voorstel van wet, 29 maart 2011, art. 2 en art. 4 lid 7 onder a 81 Memorie van Toelichting, 18 november 2009, p. 11 14 82 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk, Den Haag: BNRM 2012, p.124 83 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk. Den Haag: BNRM 2012 84 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 2 85 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 86 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, art. 22 87 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 3 18

die strafbaarstelling van klanten mogelijk maakt. 88 Deze strafbaarstelling vormt het sluitstuk van het wetsvoorstel en luidt als volgt: 89 Lid 1: Hij die gebruik maakt van seksuele diensten van een prostituee zonder dat hij op bij algemene maatregel van bestuur bepaalde wijze is nagegaan of een prostituee is ingeschreven in het landelijk register van prostituees, wordt gestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. Lid 2: Het in het eerste lid strafbaar gestelde feit is een overtreding. De in lid 1 omschreven plicht die op de klant rust wordt in de rest van het wetsvoorstel de vergewisplicht genoemd. Hieronder zal allereerst uitgelegd worden wat deze vergewisplicht precies inhoudt. Vervolgens zal besproken worden wat er bewezen moet worden om tot een veroordeling van een klant te kunnen komen. Hierbij zullen een aantal praktische bezwaren aangestipt worden die tot gevolg hebben dat de juridische haalbaarheid van het voorstel niet realistisch is. 2.3.3.1 Vergewisplicht Een klant wordt verplicht zich ervan te vergewissen of hij diensten afneemt van een legale, dus geregistreerde prostituee. Met betrekking tot de vergewisplicht dienen er twee situaties van elkaar onderscheiden te worden. Als de klant een bordeel of raam bezoekt, of diensten afneemt van een escortbedrijf dan dient hij zich er van te vergewissen of het om een vergund bedrijf gaat. Het idee is namelijk dat in de vergunde sector alleen maar geregistreerde prostituees werken. Omdat de controle en handhaving hierop flink aangescherpt zullen worden mag de klant erop vertrouwen dat de aldaar werkzame prostituees geregistreerd zijn. 90 In deze situatie bestaat de vergewisplicht van de klant uit de plicht om na te gaan of het bedrijf over een exploitatievergunning beschikt. Neemt een klant echter diensten af van een zelfstandig werkende prostituee, dan geldt de directe vergewisplicht. 91 De klant zal na moeten gaan of de prostituee geregistreerd staat in het landelijke registratiesysteem. Dit zal in de praktijk als volgt vormgegeven worden. De klant vergewist zich van het registratie- en telefoonnummer van de betreffende prostituee. Vervolgens belt de klant naar een centrale. Door middel van een computertelefoon zal nagegaan worden of de combinatie van telefoonnummer en registratienummer in het landelijke register zijn opgenomen. Als er een match tussen de nummers is krijgt de klant een sms toegestuurd. Deze sms dient als bewijs dat de klant aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. 92 2.3.3.2 Het te leveren bewijs De hierboven weergegeven bepaling uit het wetsvoorstel ziet op twee strafbare feiten: 93 het gebruik maken van seksuele diensten van een prostituee die geen registratiebewijs voor handen heeft; het verrichten van seksuele handelingen met een prostituee die werkzaam is voor een exploitant aan wie geen vergunning is verleend. 88 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p 39 89 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, art. 29 90 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 3 en 4 91 Zie noot 79 92 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 en 13 93 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 60 19

In het wetsvoorstel is in art. 29 lid 2 opgenomen dat de strafbaarstelling een overtreding inhoudt. Dit betekent dat er geen opzet of schuld bewezen hoeft te worden. Er zal dus aangetoond moeten worden dat de klant nalatig gehandeld heeft. 94 In de gevallen wanneer een klant een prostitutiebedrijf bezocht heeft zal dit eenvoudig aangetoond kunnen worden. De klant dient in deze situatie enkel de vergunning te controleren, die als het goed is op een zichtbare plaats hangt. 95 Als bij een controle blijkt dat er in het pand geen vergunning aanwezig is, dan had de aanwezige klant van zijn bezoek af moeten zien. Hij had er niet vanuit mogen gaan dat de aldaar werkzaam zijnde prostituees geregistreerd zijn. Door toch een seksuele dienst af te nemen heeft de klant zijn vergewisplicht geschonden en daarmee nalatig gehandeld. Voor bezoeken aan prostituees buiten een prostitutiebedrijf zal het veel ingewikkelder zijn om de nalatigheid van de klant aan te tonen. Bewezen moet worden dat de klant zijn directe vergewisplicht niet is nagekomen. In de praktijk zal het er op neerkomen dat de telefoon van de klant geraadpleegd moet worden. Nagegaan moet worden of er contact geweest is met het landelijk register en of de klant een sms ontvangen heeft waarin staat vermeld dat de betreffende prostituee geregistreerd staat. 96 Probleem is echter dat berichten van het landelijk register uit de inbox van de telefoon verwijderd mogen worden als de klant de locatie verlaat waar hij gebruik gemaakt heeft van de diensten van een prostituee. 97 Voor de klant geldt namelijk geen bewaarplicht. De klant moet alleen het bewijs bij zich hebben op het moment dat hij gebruik maakt van de diensten. Het komt er dus uiteindelijk op neer dat alleen heterdaadgevallen voor strafbaarstelling in aanmerking komen. Concreter geformuleerd: om in deze situatie ervoor te zorgen dat er voldoende bewijs is om tot een veroordeling te kunnen komen moet er op het moment dat de klant een seksuele dienst afneemt een controleambtenaar binnenkomen met het verzoek aan de klant om de sms in zijn telefoon te tonen. 98 Op alle andere momenten zal er geen bewijs verzameld kunnen worden. Hierdoor is de uiteindelijke functie en daarmee de haalbaarheid van de strafbaarstelling niet realistisch. Het is ondenkbaar dat in de praktijk de controleambtenaar steeds op de heterdaadmomenten om de hoek komt kijken. Om uiteindelijk tot een veroordeling van de klant te komen zal naast de het vaststellen van de nalatigheid van de klant een tweede hobbel genomen moeten worden. In beide situaties zal bewezen moeten worden dat er daadwerkelijk een seksuele dienst is afgenomen. Er vanuit gaande dat de prostituee hieraan mee moet werken zal ook dit zal een lastige opgave zijn. Juist nu gebleken is dat door slachtofferschap van mensenhandel prostituees moeilijk te bereiken zijn door de politie en hulpverlening, zal vanuit de kant van de prostituee weinig bewijs te verzamelen zijn. Ook dit probleem laat zien dat de juridische haalbaarheid van het voorstel in de praktijk voor problemen zal zorgen. Naast de zojuist genoemde bezwaren die zien op het rond krijgen van het bewijs, zijn er door verschillende partijen uit de Eerste Kamer nog andere bezwaren op het wetsvoorstel geuit. Deze bezwaren zien met name op de registratie- en vergewisplicht an sich. Partijen zijn bang dat deze instrumenten de problemen binnen de prostitutiebranche alleen maar groter maken in plaats dat de problemen aangepakt en bestreden worden. Deze bezwaren zullen in de volgende paragraaf centraal staan. 94 Kamerstukken I, 2011/12, 32 211, H, p.21 95 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, art. 22 96 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 en 13 97 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 98 Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28, p. 19 20