Ons kenmerk: OPTA/ACNB/2008/202864 Zaaknummer: 08.0282.36 Datum: 10 december 2008 Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van artikel 15.2, tweede lid, Telecommunicatiewet jo. artikel 5.32 Algemene wet bestuursrecht tot het opleggen van een last onder dwangsom aan KPN B.V. wegens overtreding van artikel 3.2a Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen 1 Samenvatting 1. KPN B.V. (hierna: KPN) meldt voorafgaand aan oproepen door mobiele prepaid abonnees naar betaalde informatienummers dat er naast het gemelde tarief ook extra verkeerskosten in rekening worden gebracht. KPN brengt echter haar prepaid abonnees altijd een integraal tarief van 1,30 per minuut in rekening. KPN dient op grond van artikel 3.2a, eerste lid, Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen (hierna: Rude) de huidige handelswijze waarbij zij een integraal tarief aan prepaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers in rekening brengt, maar dit integrale tarief niet meldt, te staken en gestaakt te houden. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) legt KPN derhalve een last onder dwangsom op. 2 Verloop van de procedure 2. Bij brief van 2 oktober 2008 heeft het college KPN op de hoogte gesteld van zijn constatering dat KPN aan haar prepaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers een integraal tarief in rekening brengt. In dit geval dient op grond van artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude het integrale tarief voorafgaand aan een oproep te worden vermeld. De melding die KPN laat horen, zou er echter op neer moeten komen dat naast het gemelde tarief ook extra verkeerskosten in rekening worden gebracht. Het college heeft KPN verzocht aan te geven wanneer KPN aan de in artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude neergelegde verplichting om in deze gevallen het integrale tarief te melden, zal voldoen. 3. Op 14 oktober 2008 heeft KPN in een bespreking met medewerkers van het college gereageerd op de brief van het college. 4. Daarnaast heeft KPN bij brief van 23 oktober 2008 schriftelijk gereageerd op de brief van het college.
5. Bij brief van 12 november 2008 1 heeft het college aan KPN een vooraankondiging 2 van een last onder dwangsom gestuurd. In dezelfde brief heeft het college KPN uitgenodigd om haar zienswijze mondeling of schriftelijk naar voren te brengen. KPN heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt om mondeling en schriftelijk haar zienswijze naar voren te brengen tijdens een hoorzitting op 20 november 2008 ten kantore van het college. 6. Bij besluit van 1 december 2008 3 heeft het college aan KPN een last onder dwangsom opgelegd, waarin het college KPN opdraagt de overtreding van artikel 3.2a, eerste lid, onder a, van het Rude te beëindigen. De begunstigingstermijn waarbinnen KPN de overtreding dient te beëindigen, loopt af op 19 december 2008 (vier weken na de datum van voornoemd besluit). De hoogte van de last is vastgesteld op 50.000 voor iedere dag na afloop van de begunstigingstermijn waarop KPN niet aan de last voldoet met een maximum van 5.000.000. 7. Na de bekendmaking van voornoemd besluit tot oplegging van de last onder dwangsom, hebben KPN en het college meermalen met elkaar overleg gevoerd. 3 Feiten 8. Voorafgaand aan een oproep naar betaalde informatienummers wordt door KPN de volgende meldtekst gehanteerd: De kosten voor dit gesprek zijn X eurocent per minuut. Daarnaast worden er kosten gerekend voor het gebruik van uw mobiele telefoon. Deze kosten kunt u vinden op de website van uw mobiele aanbieder. 9. KPN brengt haar postpaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers naast het gemelde tarief voor de informatiedienst een vast tarief van 0,25 per minuut in rekening voor verkeerskosten. 4 10. KPN brengt haar prepaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers een vast tarief van 1,30 per minuut in rekening, ongeacht het gemelde tarief voor de informatiedienst. 5 1 Kenmerk OPTA/ACNB/2008/202555. 2 Kenmerk OPTA/ACNB/2008/202503. 3 Kenmerk OPTA/ACNB/2008/202706. 4 <http://www.kpn.com/mobiele-telefonie/gsm-abonnement/gsm-abonnement-tarieven.htm>. 5 <http://www.kpn.com/alle-prepaid-tarieven.htm>. 2
4 Zienswijze KPN 11. In haar brief geeft KPN aan dat artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude twee mogelijkheden biedt voor de tariefmelding. Het artikel legt volgens KPN geen link tussen de feitelijke wijze van tariferen en de tariefinformatie. Noch uit de tekst van de Rude, noch uit de toelichting van de Rude blijkt volgens KPN dat het niet toegestaan zou zijn om, indien een integraal tarief in rekening wordt gebracht, dit te communiceren als een contenttarief 6 plus een verkeerstarief. 12. KPN stelt dat de Rude niet vereist dat bij het hanteren van een integraal tarief ook een integraal tarief wordt gecommuniceerd. Aangezien de tariefmelding wordt verzorgd door de platformhouder, die niet weet of de beller een postpaid of prepaid klant is, van welke aanbieder hij klant is en/of welk tariefpakket voor hem geldt, is het althans zonder buitenproportionele investeringen niet mogelijk de tariefmelding voor prepaid klanten aan te passen. Om deze reden heeft KPN er voor gekozen de generieke melding te handhaven en op haar website (en de overige verkoopmaterialen) nog duidelijker te maken wat het te betalen tarief is. 13. KPN is zich ervan bewust dat de Rude in dit geval vermelding van het verkeerstarief vereist. Dat verkeerstarief is volgens KPN bij prepaid aansluitingen variabel: 1,30 per minuut minus de contentkosten. Bij een contenttarief van 0,30 zijn de verkeerskosten volgens KPN dus 1, bij een contenttarief van 1 zijn de verkeerskosten 0,30. KPN heeft overwogen dit ook zo op haar website te zetten, maar heeft geconcludeerd dat de consument hiermee niet wordt geholpen. Het is volgens KPN voor de consument begrijpelijker, eenvoudiger en helderder om het totale tarief van 1,30 te noemen. Derhalve heeft KPN er voor gekozen om op haar website toch het integrale tarief te vermelden. 14. KPN realiseert zich dat deze oplossing niet ideaal is. KPN zoekt dan ook nog steeds naar methoden om de transparantie te verbeteren. Het aanpassen van de facturering naar een situatie waarbij een vast verkeerstarief kan worden gerekend, is echter dermate kostbaar en ingrijpend, dat dit niet in verhouding staat tot de totale omzet van de prepaid dienstverlening naar 090x nummers. Ook voor het aanpassen van de tariefmelding ziet KPN gelet op de complexe keten thans geen mogelijkheden. Indien de regelgeving KPN hiertoe zou verplichten hetgeen KPN gelet op het bovenstaande betwist zal KPN dan ook serieus moeten overwegen of de aankiesbaarheid van 090x verkeer vanaf prepaid aansluitingen kan worden gehandhaafd. 15. Tijdens de hoorzitting van 20 november 2008 heeft KPN kortgezegd de volgende punten naar voren gebracht: KPN bestrijdt dat er een link zou bestaan tussen de door haar gehanteerde tarifering en de tariefmelding. KPN stelt dat een aanbieder kan kiezen voor een bepaalde tarifering. De 6 Dit is het tarief voor de informatiedienst. 3
Rude verplicht echter niet tot het melden van het tarief op dezelfde wijze als het tarief dat feitelijk in rekening wordt gebracht. KPN wijst er op dat de hiervoor weergegeven uitleg van artikel 3.2a Rude blijkt uit de volgende hypothese: wanneer een aanbieder een apart inhoudstarief en verkeerstarief hanteert, zal niets er aan in de weg staan (sterker: het zal volgens KPN waarschijnlijk worden toegejuicht) als in de tariefmelding de optelsom van deze twee tarieven (dus: integraal) wordt genoemd. Het mobiele prepaid platform van KPN is niet aangesloten op de zogenaamde COmmon Infrastructure Numberportability (hierna: COIN). Dat betekent dat via dit platform niet eenvoudig kan worden nagegaan welk inhoudstarief van een 090x platformhouder hoort bij het 090x nummer dat wordt gebeld. Voor KPN is het technisch en economisch niet haalbaar om haar mobiele prepaid platform binnen vier weken aan te sluiten op COIN en zodanig uit te breiden en te wijzigen dat zij haar factureringswijze op dezelfde wijze kan inrichten als de factureringswijze voor postpaid abonnees. KPN voldoet naar eigen zeggen aan de transparantievereisten van de Rude, aangezien prepaid klanten eenvoudig kunnen nagaan wat bij hen in rekening wordt gebracht. Prepaid klanten betalen een vast tarief, waarbij deze klanten via de website van KPN (waar KPN het totaaltarief voor mobiele prepaid klanten vermeldt) het bijbehorende verkeerstarief via een eenvoudige rekensom kunnen berekenen. KPN meent dat het vermelden van het totaaltarief juist transparanter is dan het vermelden van het verkeerstarief. KPN gaat daarbij uitvoerig in op het feit dat de transparantie bij postpaid tarieven, vanwege de splitsing in een inhouds- en een verkeerstarief, minder transparant is dan de transparantie omtrent prepaid tarieven voor het bellen naar betaalde informatienummers. Overigens geeft KPN te kennen dat zij bereid en in staat is de vermelding op haar website aan te passen, door middel van een tabel waarin alle geldende verkeerstarieven worden gemeld. KPN wijst er uitdrukkelijk op dat de in de voorgenomen last genoemde begunstigingstermijn van vier weken te kort is om aan de last te voldoen, zulks met het oog op de huidige onduidelijkheid over de door KPN te kiezen oplossing en vanwege de naderende feestdagen. KPN brengt verder naar voren dat de vaststelling van de hoogte van de dwangsom en de daarbij door het college gehanteerde aannames feitelijk onjuist zijn. KPN heeft het college tevens een viertal oplossingen gepresenteerd, waarbij zij voor iedere oplossing heeft aangegeven welke implementatietermijn zij voorziet en de daarmee gemoeide kosten. Daarnaast heeft KPN per oplossing de haalbaarheid aangegeven en tevens aangegeven in welke mate deze oplossing naar haar mening voldoet aan de vereisten van de artikelen 3.2a en 3.2e Rude. De eerste oplossing omvat het opnemen van een tabel met verkeerstarieven op de website. Deze oplossing is eenvoudig en op korte termijn te realiseren. De tweede oplossing betreft het aanpassen van de tarifering aan de huidige meldtekst en het aanpassen van de wijze waarop tarieven bij prepaid abonnees in rekening worden gebracht. Deze oplossing kent een zeer lange doorlooptijd [XX] en vergt aanzienlijke investeringen [XX] in het prepaid platform van KPN. KPN heeft aangeven dat deze 4
oplossing technisch en economisch volgens haar zeer onwenselijk is, zeker gelet op het technische niveau waarop het huidige prepaid platform zich bevindt. De derde oplossing omvat een extra melding voor prepaid klanten waarin het integrale tarief wordt vermeld voor het moment dat vanaf het KPN prepaid platform wordt doorgerouteerd naar het netwerk van de platformhouder. Dit betekent praktisch dat een prepaid abonnee eerst de nieuwe correcte melding (i.c. de melding van het integrale tarief) van KPN zal horen en vervolgens de (niet correcte) standaardmelding die door de platformhouder wordt gegenereerd. De verwachte kosten van de oplossing zijn betrekkelijk laag [XX] en deze oplossing kan betrekkelijk snel worden gerealiseerd (binnen vier tot acht weken). De vierde oplossing omvat het niet aankiesbaar maken van 090x nummers voor prepaid klanten (behoudens enkele nummers die van maatschappelijk belang zijn, zoals het nummer voor de politie en de eigen helpdeskservice van KPN). Naast bovenstaande vier oplossingen heeft KPN een extra vijfde oplossing toegelicht die er op neerkomt dat KPN de wijze van tariefmelding en tarifering niet wijzigt, maar dat KPN via intensieve communicatie inspanningen middels bijvoorbeeld SMS zal pogen om haar prepaid abonnees maximaal te informeren over de kosten voor het bellen naar betaalde informatienummers. 5 Juridisch kader 16. Op grond van artikel 15.1, derde lid, Telecommunicatiewet (hierna: Tw) is het college belast met het toezicht op de naleving van voor zover hier van belang artikel 3.2a Rude. 17. Ingevolge artikel 15.2, tweede lid, Tw is het college bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de verplichtingen, gesteld bij of krachtens de in artikel 15.1, derde lid, Tw bedoelde bepalingen. 18. Uit artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht volgt dat het college in plaats van het uitoefenen van bestuursdwang een last onder dwangsom kan opleggen. 19. Artikel 3.2a, eerste lid, Rude luidt: Een aanbieder van een openbare elektronische communicatiedienst die eindgebruikers toegang verschaft tot nummers uit de reeksen 0900, 0906, 0909 of 18 uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten waarvan de tarieven door die aanbieder bij de consument in rekening worden gebracht, draagt er zorg voor dat voorafgaand aan een oproep worden vermeld: a. het tarief, exclusief verkeerstarief, per minuut of per oproep, met de vermelding dat het genoemde tarief exclusief een verkeerstarief is, dan wel het tarief, inclusief verkeerstarief, per minuut of per oproep, en b. het nummer dat wordt opgeroepen. 5
20. Artikel 3.2e Rude luidt: Indien in een vermelding als bedoeld in artikel 3.2a, eerste, tweede en derde lid, artikel 3.2b, eerste en tweede lid, artikel 3.2c, derde lid, en artikel 3.2d, eerste en tweede lid, wordt vermeld dat het tarief exclusief een verkeerstarief is, gaat de vermelding vergezeld van: a. dat verkeerstarief, of b. indien de aanbieder dat verkeerstarief via andere weg bekend heeft gemaakt, de relevante informatie over dat verkeerstarief. 21. In de toelichting bij de Rude is aangegeven dat de regeling bewerkstelligt dat voor de consument zoveel mogelijk duidelijkheid ontstaat over de toegepaste tarieven. In dat verband is het (u)itgangspunt ( ) dat voorafgaand aan de oproep het integrale tarief wordt gemeld dat voor de totale dienstverlening in rekening wordt gebracht bij de beller, dat wil zeggen zowel het (mobiele) verkeerstarief als het tarief dat in rekening wordt gebracht voor de inhoudelijke dienst van de nummergebruiker. 7 6 Overwegingen van het college 6.1 Overwegingen ten aanzien van de overtreding Uitgangspunt: melden integraal tarief 22. Allereerst bestrijdt het college de stelling van KPN dat er op grond van artikel 3.2a Rude geen directe link zou bestaan tussen de wijze van tarifering en de tariefmelding. Die link is er naar het oordeel van het college wel degelijk. Immers, het tarief dat in rekening wordt gebracht, bepaalt logischerwijs welk tarief moet worden gemeld. 23. Het voorgaande blijkt naar het oordeel van het college ook zonder meer uit het juridisch kader, zie randnummers 19 en 21. Wanneer een aanbieder een (integraal) tarief in rekening brengt voor het bellen naar betaalde informatienummers, moet hij dít (integrale) tarief melden. Slechts indien het niet mogelijk is dit integrale tarief te melden, voorziet de Rude in de mogelijkheid om een tarief te melden met daarbij de mededeling dat dit tarief exclusief de zogenaamde verkeerskosten is. Voor deze extra verkeerskosten geldt een extra transparantieverplichting op grond van artikel 3.2e Rude. 24. De stelling van KPN dat uit het door haar hypothetisch geschetste geval zou blijken dat die koppeling tussen het gehanteerde tarief en het gemelde tarief niet bestaat, onderschrijft het college niet. Uitgangspunt volgens het college is de tekst van artikel 3.2a Rude. Dit artikel spreekt niet van een tarief maar van het tarief, dat door een aanbieder moet worden gemeld. Dat kan volgens het college niet anders zijn dan het door de aanbieder feitelijk gehanteerde integrale tarief. Iedere 7 Stcrt. 2008, nr. 110, p. 8. 6
andere uitleg zou de strekking en het doel van artikel 3.2a Rude tot een dode letter maken. In de praktijk zou de door KPN voorgestane uitleg er zelfs toe kunnen leiden dat een aanbieder een volkomen ander tarief meldt, dan zij in werkelijkheid in rekening brengt. 25. Het college constateert dat KPN voor zowel postpaid als prepaid abonnees voorafgaand aan oproepen naar betaalde informatienummers dezelfde melding hanteert, namelijk De kosten voor dit gesprek zijn X eurocent per minuut. Daarnaast worden er kosten gerekend voor het gebruik van uw mobiele telefoon. Deze kosten kunt u vinden op de website van uw mobiele aanbieder. 26. Uit de toelichting bij de Rude volgt dat het (u)itgangspunt is dat voorafgaand aan de oproep het integrale [cursivering college] tarief wordt gemeld dat voor de totale dienstverlening in rekening wordt gebracht bij de beller, dat wil zeggen zowel het (mobiele) verkeerstarief als het tarief dat in rekening wordt gebracht voor de inhoudelijke dienst van de nummergebruiker. 8 In de toelichting wordt voor de goede orde opgemerkt dat daarin het begrip tarief, voor zover uit de tekst daarbij niet duidelijk blijkt of dit tarief mede betrekking heeft op het verkeerstarief, duidt op het integrale [cursivering college] tarief dat bij de beller in rekening wordt gebracht. De hoofdregel is derhalve dat het integrale tarief voorafgaand aan een oproep wordt vermeld. 27. KPN behandelt haar postpaid en prepaid abonnees echter verschillend bij het in rekening brengen van extra verkeerskosten bij het bellen naar betaalde informatienummers. KPN brengt haar postpaid klanten naast het gemelde tarief voor de informatiedienst (van bijvoorbeeld 0,20 per minuut) een extra verkeerstarief van 0,25 in rekening. 28. Het college constateert op basis van de informatie onder Tarieven Mobiel bellen 9 op de website van KPN en de brief dat 1,30 het integrale tarief is dat KPN haar prepaid abonnees in rekening brengt. Gelet op de toelichting bij de Rude is het uitgangspunt dat het integrale tarief dat in rekening wordt gebracht, derhalve het bedrag van 1,30, voorafgaand aan de oproep moet worden vermeld. 29. Het staat zonder meer vast dat KPN haar prepaid abonnees standaard een integraal tarief van 1,30 per minuut in rekening brengt voor het bellen naar betaalde informatienummers (onafhankelijk van het gemelde tarief voor de informatiedienst). Nu KPN dit integrale tarief niet meldt in haar tariefmelding, handelt zij in strijd met artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude. 30. Het belang van een goede transparantie van (verkeers)tarieven voor betaalde informatienummers is groot. Naar aanleiding van de onduidelijkheid omtrent de hoogte van verkeerstarieven zijn de transparantieverplichtingen in de Rude aangescherpt. De staatssecretaris van het ministerie van Economische Zaken heeft tijdens het algemeen overleg van 18 juni 2008 ook benadrukt dat (h)et 8 Ibidem. 9 <http://www.kpn.com/mobiele-telefonie/gsm-abonnement/gsm-abonnement-tarieven.htm>. 7
( ) nu duidelijk [moet] zijn, ook bij de abonnementen voor prepaidbellers, wat men kwijt is voor prepaid bellen naar 0900 nummers. 10 31. Als gevolg van de recente aanpassing van de Rude heeft het college ten aanzien van de intransparantie omtrent de verkeerstarieven voor prepaid bellers naar betaalde informatienummers alle mobiele aanbieders gewezen op de gewijzigde regelgeving. Daarbij heeft het college aangegeven actief te zullen toezien op een goede naleving van met name de artikelen 3.2a en 3.2e Rude. Het college heeft daartoe informatie op zijn website gepubliceerd en alle betrokken aanbieders per brief geïnformeerd. 11 Het college heeft daarnaast KPN per brief en tijdens het gesprek van 14 oktober 2008 gewezen op het belang van de goede naleving van voornoemde bepalingen van de Rude. 32. De actieve voorlichting van het college en zijn gesprekken met verschillende mobiele aanbieders hebben er reeds toe geleid dat enkele mobiele aanbieders hebben toegezegd hun tarifering te zullen aanpassen. Eén mobiele aanbieder heeft deze aanpassing reeds doorgevoerd. Deze aanpassing heeft tot gevolg dat de tarifering in overeenstemming is met artikel 3.2a Rude, als gevolg waarvan de bestaande intransparantie van de verkeerstarieven voor het bellen naar betaalde informatienummers door prepaid abonnees in belangrijke mate is afgenomen. 31. De huidige handelswijze van KPN (de tarifering van betaalde informatienummers voor prepaid abonnees en de bijbehorende tariefmelding) voldoet naar het oordeel van het college niet aan de eisen die artikel 3.2a Rude stelt. Hoewel KPN een integraal tarief in rekening brengt aan haar prepaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers, meldt zij dit integrale tarief niet. De huidige handelswijze van KPN komt er immers op neer dat KPN ook voor prepaid abonnees gebruik wil maken van de eveneens in artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude geboden mogelijkheid om het tarief, exclusief verkeerskosten, te melden. Vervolgens vult KPN de eisen van artikel 3.2e Rude om verkeerskosten transparant te maken als volgt in: prepaid abonnees moeten het extra verkeerstarief via een rekensom herleiden. KPN stelt dat zij daarmee voldoet aan de transparantievereisten van de Rude. Bovendien, zo stelt KPN, is het vermelden van het totaaltarief juist transparanter dan het splitsen in een inhouds- en een verkeerstarief. 33. Het college kan KPN niet volgen in deze stellingen. Het feit dat een consument slechts via een rekensom 12 het verkeerstarief kan achterhalen, acht het college onrechtmatig. In ieder geval is het college van oordeel dat het uitgangspunt van artikel 3.2a Rude is dat bij het hanteren van een integraal tarief, dit integrale tarief dient te worden gemeld. Wanneer het melden van dit integrale tarief om technische of economische redenen onmogelijk blijkt te zijn, kan een aanbieder er voor kiezen gebruik te maken van de uitzonderingsmogelijkheid die artikel 3.2a Rude biedt. In dat geval 10 Kamerstukken II 2007/08, 30 661 en 30 537, nr. 21, p. 4. 11 Brief d.d. 29 september 2008, kenmerk OPTA/ACNB/2008/202183. 12 Bij een tariefmelding van 0,20 per minuut betreft het extra verkeerstarief 1,30-0,20 = 1,10 en bij een tariefmelding van 0,45 per minuut betreft het extra verkeerstarief 1,30-0,45 = 0,85. 8
echter dient de betreffende aanbieder zich te houden aan de transparantie-eisen van artikel 3.2e Rude. Huidige meldtekst in strijd met artikel 3.2e Rude 34. KPN meent dat voor haar slechts de verplichting geldt om op grond van artikel 3.2e Rude de relevante informatie met betrekking tot het extra verkeerstarief te melden. Dit betreft een tekstuele aanduiding van het desbetreffende verkeerstarief, waarvan de hoogte door de aanbieder via een ander medium zoals een website bekend is gemaakt. De vermelding van de relevante informatie moet kosteloos zijn voor de consument, en ondubbelzinnig en duidelijk leesbaar of verstaanbaar zijn. Het college is van oordeel dat de door KPN gehanteerde melding niet als relevante informatie in de zin van artikel 3.2e Rude kan worden aangemerkt. Uit de toelichting bij de Rude volgt dat de beller (m)et behulp van de relevante informatie ( ) op eenvoudige wijze de hoogte van het voor de oproep geldende verkeerstarief te weten [moet] kunnen komen. Het college is van mening dat het niet eenvoudig is, maar juist complex en onoverzichtelijk als bellers bij iedere oproep naar een betaald informatienummer zelf middels een rekensom het gehanteerde tarief moeten herleiden. Daarmee acht het college de door KPN gehanteerde redenering in strijd met artikel 3.2e Rude. 35. De eerste oplossingsrichting van KPN houdt in dat KPN op haar website een tabel opneemt, waarin zij de verkeerstarieven per verschillend inhoudstarief vermeldt. Het college merkt allereerst op dat deze oplossing niet de overtreding van artikel 3.2a Rude opheft. Immers, nog steeds is dan geen sprake bij de tariefmelding voorafgaand aan de oproep van het melden van het integrale tarief. Deze oplossing vormt in feite alleen een invulling van de verplichting van artikel 3.2e Rude. Het college is van oordeel dat de eerste oplossingsrichting van KPN niet voldoet aan de gewenste relevante informatie volgens de toelichting op artikel 3.2e Rude. Het college is immers van oordeel dat een prepaid klant op deze wijze niet op eenvoudige wijze de hoogte van het verkeerstarief kan vaststellen. 6.2 Overwegingen ten aanzien van de bevoegdheid 36. Gelet op de bepalingen die zijn genoemd in randnummers 16 en 17 is het college bevoegd om de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude te handhaven. 37. Het hoort tot de taak van het college om de in artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude neergelegde verplichting te handhaven. Het handhaven van deze verplichting is van groot belang voor eindgebruikers. Eindgebruikers dienen inzicht te hebben in de hoogte van tarieven. 38. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal ingeval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Onder bijzondere omstandigheden zal het college ingeval van overtreding geen gebruik maken van zijn handhavingbevoegdheid. Handhavend optreden door middel van een last onder dwangsom zou 9
zodanig onevenredig kunnen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan in een concrete situatie dient te worden afgezien. 39. Met het opleggen van deze last onder dwangsom beoogt het college het belang te onderstrepen dat voorschiften worden nageleefd en beoogt het college de doelstelling van de Rude te bereiken door de kosten voor het bellen naar betaalde informatienummers transparant te maken voor prepaid abonnees van KPN. 6.3 Overwegingen ten aanzien van de last en de dwangsom Ten aanzien van de last 40. Nu het college heeft geconstateerd dat KPN artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude overtreedt, gelast het college KPN deze overtreding ongedaan te maken. Gelet op het consumentenbelang (transparantie van verkeerstarieven) en het belang dat alle mobiele aanbieders de transparantieverplichtingen van de artikelen 3.2a en 3.2e Rude moeten naleven, is het college van oordeel dat KPN er voor zorg dient te dragen dat haar handelswijze in overeenstemming is met voornoemde bepalingen. 41. KPN heeft tijdens de hoorzitting van 20 november 2008 de vier in randnummer 15 weergegeven oplossingsrichtingen gepresenteerd hoe KPN meent deze overtreding ongedaan te maken. Twee van deze oplossingsrichtingen voldoen niet aan de last, te weten de eerste oplossingsrichting van KPN, waarin KPN voorstelt een rekentabel op de website te plaatsen (zie randnummer 35), en de vierde oplossingsrichting van KPN, waarin KPN stelt de betaalde informatienummers af te sluiten. Twee van de oplossingsrichtingen voldoen wel aan de last, namelijk de tweede oplossingsrichting van KPN, waarin de tarifering wordt aangepast aan de meldingstekst, en de derde oplossingsrichting van KPN, waarin een extra bandje wordt geïmplementeerd met de melding van het integrale tarief. De derde oplossingsrichting van KPN is, naar haar zeggen, de enige, snel te implementeren oplossing. 42. KPN stelt niet in staat te zijn om zonder buitenproportionele investeringen de niet correcte standaardmelding die platformhouders genereren voorafgaand aan het bellen door prepaid abonnees naar betaalde informatienummers te vervangen door een nieuwe correcte melding en hierin het integrale tarief van 1,30 te melden. Gelet op de derde oplossingsrichting van KPN, is het echter wel mogelijk om een extra melding te laten horen met het integrale tarief voorafgaand aan de standaardmelding die de platformhouders genereren. Met het implementeren van deze derde oplossingsrichting van KPN, kan KPN voldoen aan de aan haar opgelegde last, te weten het voldoen aan de verplichting van artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude. 43. Middels de tweede oplossingsrichting van KPN kan KPN ook voldoen aan de eisen die de artikelen 3.2a en 3.2e Rude stellen. Met deze oplossingsrichting vult KPN de tarifering die zij voor verkeerskosten hanteert voor prepaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers op dezelfde wijze in als de tarifering die zij voor verkeerskosten hanteert voor postpaid abonnees 10
voor het bellen naar betaalde informatienummers. KPN heeft echter uitdrukkelijk aangegeven dat deze oplossing volgens haar niet haalbaar is binnen de begunstigingstermijn. Deze oplossing vergt een aanzienlijke investering in haar huidige prepaid platform. De doorlooptijd van deze oplossing is lang [XX] en KPN acht deze aanpassing niet gerechtvaardigd met het oog op [XX]. 44. Wat er ook van deze argumenten zij, het college is van oordeel dat KPN met de derde oplossingsrichting aan de last kan voldoen. Het college komt derhalve niet toe aan een bespreking van de bovenstaande argumenten. 45. De laatste door KPN aangedragen oplossing (het op voorhand afsluiten van betaalde informatienummers voor prepaid nummers) acht het college hoogst onwenselijk, gezien het maatschappelijk belang dat abonnees er op moeten kunnen vertrouwen dat zij alle nummers kunnen bellen. Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom 46. Indien KPN nalaat de huidige meldtekst, waarin zij aan haar prepaid abonnees geen integraal tarief meldt, zodanig te wijzigen dat het integrale tarief wordt gemeld, verbeurt zij een dwangsom van [indicatief 40.000-60.000] per dag, tot een maximum van [indicatief 4.000.000-6.000.000]. De begunstigingstermijn voor het uitvoeren van de last loopt af op 19 december 2008 (des nachts om 0:00 uur, zijnde vier weken na de datum van dit besluit). 47. De hoogte van de dwangsom is direct gerelateerd aan het betrokken belang. Tijdens de hoorzitting van 20 november 2008 heeft KPN aangegeven dat de door het college in de vooraankondiging gehanteerde aannames volgens haar feitelijk onjuist zijn. De hoogte van de dwangsom dient een voldoende financiële prikkel te vormen voor de overtreder om aan de opgelegde last te voldoen. Met het oog op dit doel hanteert het college, op grond van wat KPN naar voren heeft gebracht, de volgende aannames. 48. Aanname 1 is dat van het bedrag 1,30 dat KPN per minuut aan haar prepaid abonnees voor het bellen naar betaalde informatienummers in rekening brengt, gemiddeld circa [XX] de kosten voor betaalde informatie betreft. Het college baseert zich op zijn kennis omtrent de gemiddelde tarieven die voor inhoudsdiensten in rekening worden gebracht. Het resterende bedrag is gemiddeld circa [XX] voor verkeerskosten. 49. Aanname 2 is dat KPN een soortgelijk verkeerstarief als overige mobiele aanbieders zal hanteren voor haar prepaid abonnees. Het staat aanbieders vrij om de hoogte van deze tarieven vast te stellen. Het college heeft bij deze aanname uitsluitend tot doel om vast te stellen dát er een verschil is tussen KPN enerzijds en de overige mobiele aanbieders anderzijds, die thans voor zowel postpaid als prepaid abonnees hiervoor een verkeerstarief hanteren van [XX] per minuut. Het verschil tussen het door KPN indirect gehanteerde bedrag voor verkeerskosten en het vaste verkeerstarief dat andere mobiele aanbieders hanteren, is dan [XX] - [XX] = [XX] per minuut. 11
50. Aanname 3 is dat KPN (inclusief haar dochters en werkmaatschappijen), zoals KPN tijdens de hoorzitting van 20 november 2008 heeft aangegeven, circa [XX] prepaid abonnees heeft. Op een markt van circa 20 miljoen mobiele aansluitingen 13 betreft dit bijna [XX] van de markt voor mobiele aansluitingen. 51. Aanname 4 is dat prepaid abonnees gemiddeld [XX] minuten per jaar naar een betaald informatienummer bellen. Het college ging initieel uit van een aanname van gemiddeld [XX] minuten per jaar. KPN heeft tijdens de hoorzitting van 20 november 2008 aangegeven dat dit gemiddeld [XX] minuten per jaar betreft. 52. Het college is van oordeel dat de markt voor het bellen naar betaalde informatienummers circa een miljard euro per jaar bedraagt 14. Het college gaat er verder van uit dat grofweg de helft van deze markt, zijnde 500 miljoen euro, wordt gegenereerd met mobiele aansluitingen. Ervan uitgaande dat KPN met [XX] prepaid klanten [XX] van de markt voor mobiele aansluitingen heeft, zou dit voor KPN een jaarlijkse omzet van [XX]/[XX] = [XX] betekenen voor prepaid bellen naar betaalde informatienummers. Echter, het college gaat ervan uit dat prepaid abonnees relatief een veel kleiner deel van de markt voor het bellen naar betaalde informatienummers voor haar rekening nemen omdat dit relatief duur is. 53. KPN geeft in de hoorzitting aan dat de jaarlijkse omzet voor het prepaid bellen naar betaalde informatienummers ongeveer [XX] bedraagt. Dit zou een omzet van circa [XX]% van de markt voor het bellen naar betaalde informatienummers betekenen. Mede gelet op bovenstaande inschatting van de markt voor het bellen naar betaalde informatienummers is het college van oordeel dat deze opgave van KPN aan de lage kant is en dat KPN met [XX] prepaid abonnees minimaal [XX]% van de totale markt voor het bellen naar betaalde informatienummers heeft. Het college gaat derhalve voor de berekening van de last uit van een aanname van een gemiddelde van [XX] minuten per jaar, zijnde [XX] van de opgave van KPN van [XX] minuten per jaar. Het college houdt hiermee deels rekening met de zienswijze van KPN. 54. Het financiële belang per jaar van KPN in deze last wordt uitgedrukt in de volgende rekensom: [XX] x uitkomst aanname 2 ( [XX] per minuut) = [XX] per jaar. Per dag is het belang van deze last voor KPN [XX]. Het college stelt de hoogte van de last vast op [indicatief 40.000-60.000] per dag. 13 Bron: Stucturele marktmonitor 2008. 14 Het college baseert zich hierbij op informatie uit de marktanalyse OPTA 2005 betreffende aantal belminuten voor het bellen naar betaalde informatienummers. 12
55. Aangezien de last ruim tweemaal hoger is dan het belang van KPN, vormt deze naar het oordeel van het college een voldoende prikkel voor KPN om de last na te leven. De vastgestelde bedragen staan daarmee tevens in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van deze dwangsomoplegging. Ten aanzien van de begunstigingstermijn 56. In zijn oorspronkelijke besluit van 1 december 2008 was het college van oordeel dat de begunstigingstermijn tot en met 19 december 2008 (vier weken na de datum van dat besluit) een redelijke termijn was. KPN werd in staat geacht de overtreding binnen die begunstigingstermijn te beëindigen. Na het uitbrengen van het oorspronkelijke besluit hebben KPN en het college meerdere malen contact gehad. Daarbij heeft KPN het college overtuigd dat, gegeven de gekozen oplossing, het verlengen van deze oorspronkelijke begunstigingstermijn in dit geval redelijk is. 57. Het college hecht er ten zeerste aan om overtreding op zo kort mogelijke termijn te doen beëindigen en daarmee het belang van consumenten te beschermen. Nu voldoende aannemelijk is dat de overtreding door KPN daadwerkelijk beëindigd zal worden vóór uiterlijk 9 januari 2009, heeft het college voldoende aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen tot en met 8 januari 2009. Het college verlengt derhalve deze begunstigingstermijn tot en met voormelde periode. 58. Het college ziet uitsluitend aanleiding om de begunstigingstermijn aan te passen maar de noodzaak om de overtreding te beëindigen blijft onverminderd aanwezig. Het college besluit bijgaand tot het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom. Om echter onduidelijkheden over de rechtsgevolgen en mogelijk in te zetten rechtsmiddelen te voorkomen, trekt het college, gelet op wat het college hiervoor onder randnummer 56 heeft overwogen, zijn eerdere besluit van 1 december 2008 in en gaat hij over tot het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom. 13
7 Dictum 59. Het college herroept zijn besluit van 1 december 2008, waarin hij aan KPN een last onder dwangsom oplegt om te bewerkstelligen dat KPN een einde maakt aan de overtreding van artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude. 60. Verder heeft het college geconstateerd dat KPN nog steeds in strijd handelt met het in artikel 3.2a, eerste lid, onder a, Rude gestelde voorschrift. In strijd met die bepaling noemt KPN niet het integrale tarief bij het bellen door prepaid abonnees naar betaalde informatienummers. Deze handelswijze dient KPN te staken en gestaakt te houden. Het college legt daarom KPN een last onder dwangsom op met de volgende inhoud: a) KPN dient het hanteren van de huidige meldtekst voorafgaand aan oproepen van prepaid abonnees naar betaalde informatienummers te staken en gestaakt te houden. b) KPN dient de tariefmelding voorafgaand aan oproepen van prepaid abonnees naar betaalde informatienummers in overeenstemming te brengen met de door haar gehanteerde wijze van tarifering, waarbij KPN voldoet aan de transparantie-eisen van artikel 3.2a jo. 3.2e Rude. Concreet houdt dit in dat KPN aan haar prepaid abonnees het integrale tarief meldt door het laten horen van een extra meldtekst waarin daadwerkelijk het integrale tarief, dat aan prepaid klanten in rekening wordt gebracht, wordt gemeld. 61. Indien KPN de last niet naleeft, verbeurt zij een dwangsom van [indicatief 40.000-60.000] voor iedere dag waarin zij nalaat de voormelde last na te leven, tot een maximum van [indicatief 4.000.000-6.000.000]. De begunstigingstermijn voor het uitvoeren van deze last loopt af op 8 januari 2009 (des nachts om 24:00 uur). HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college, Plv. hoofd afdeling Consument, Nummers en Bestuur mw. mr. I.M.A. van der Hart Bezwaar Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt bezwaar maken bij het College van de OPTA. Het postadres is: College van de OPTA, Postbus 90420, 2509 LK Den Haag. Het bezwaarschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht bevatten. Voorts moet het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevatten. Het college wijst u op de mogelijkheid die de Algemene wet bestuursrecht de indiener van een bezwaarschrift biedt, om in dat geschrift het college te verzoeken de bezwaarschriftenfase over te slaan. Indien het college uw verzoek inwilligt, zal uw bezwaarschrift worden doorgezonden naar de rechtbank en daar als beroepschrift worden behandeld. De procedure kan daardoor worden verkort. Indien het college uw verzoek niet inwilligt, staat tegen deze beslissing geen beroep open en zal uw bezwaarschrift door het college worden behandeld. 14