EUROPESE COMMISSIE DIRECTORAAT-GENERAAL REGIONAAL BELEID Concipiëring, impact, coördinatie en evaluatie Seminar Toekomstig beheer van de Structuurfondsen: welke verdeling van de verantwoordelijkheden? Brussel 3 en 4 maart 2003 De lidstaten, de regio's, de lokale overheden, de economische en sociale partners en de Commissie hebben sinds 1989 veel van elkaar geleerd bij het stimuleren van overheidsinvesteringen met steun van de Structuurfondsen. De feitelijke verantwoordelijkheid voor het beheer van de Structuurfondsen berust voornamelijk bij de nationale en regionale overheden van de lidstaten, terwijl het beleid een gedeelde verantwoordelijkheid is. Krachtens artikel 274 van het Verdrag is de Commissie echter als enige eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting en voor een goed beheer van de Structuurfondsen. Met de hervorming van 1999 is een duidelijke decentralisatie ingevoerd, maar is ook de rol van de Commissie in de eindcontrole versterkt. Het huidige systeem kent uniforme regels die op alle lidstaten van toepassing zijn. In werkelijkheid blijkt echter dat er verschillende werkwijzen zijn die verband houden met verschillen in de politieke en bestuurlijke situatie. Binnen het raamwerk van deze uniforme regels is dus een feitelijke differentiatie ontstaan. Met de uitbreiding komen er landen bij waar de bestuurlijke en financiële structuur en werkwijze totaal anders zijn dan in de huidige lidstaten. Een gedachtewisseling zonder vooroordelen over het toekomstig beheer van de Structuurfondsen en de verdeling van de verantwoordelijkheden na 2007 is geboden. 1
RONDETAFELCONFERENTIE Lering trekken uit het systeem 2000-2006 1. De hervorming van 1999 beoogde een grotere decentralisatie. Hebben de lidstaten werkelijk meer verantwoordelijkheid gekregen ten aanzien van de programmering, het toezicht, het beheer, de evaluatie en de controle? Hebben de lidstaten deze overgedragen verantwoordelijkheid op hun beurt van de centrale overheid aan de regionale overheden gedelegeerd? Heeft de Commissie voldaan aan de opdracht van Berlijn ten aanzien van de balans tussen subsidiariteit en versterking van de controle? 2. Is de doelstelling van vereenvoudiging van het beheer van de Structuurfondsen bereikt? Zo niet, waarom niet? Heeft het te maken met de door de Raad aangenomen communautaire regelgeving, de regelgeving van de Commissie, de werkwijze van de Commissie, de verschillende instrumenten (waaronder vier fondsen), de subsidieregels,...? Heeft het te maken met de nationale en regionale wetgeving en de toepassing ervan naast of als uitleg van de communautaire regelgeving? Is deze noodzakelijk? Welk waardeoordeel kan worden gegeven? Welke toegevoegde waarde van het huidige systeem moet bewaard blijven? Wat moet er verdwijnen? Welke samenhang moet er komen tussen de procedure en de inhoud? Moet de eindverantwoordelijkheid van de Commissie krachtens artikel 274 ook ingeval van grotere subsidiariteit gehandhaafd blijven om het gemeenschappelijk belang te waarborgen of moet hier een andere uitleg aan worden gegeven? Moet het beheers- en controlesysteem, dat nu is gericht op naleving van de regels, evolueren tot een systeem voor beheer en controle van het resultaat, of tot een combinatie van beide? 2
Moet er een uniform of een gedifferentieerd systeem komen? 3
Thema 1 Verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de Commissie, de lidstaten en de regio's 1. Krachtens artikel 274 van het verdrag is de Commissie verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting volgens het beginsel van goed financieel beheer (Financieel Reglement). De feitelijke verantwoordelijkheid ligt bij de lidstaten, regio's en lokale overheden; de juridisch-financiële eindverantwoordelijkheid berust bij de Commissie. Is deze eindverantwoordelijkheid een fictie of noodzaak om te waarborgen dat de in de regelgeving bepaalde procedures worden gevolgd, of is deze ook een waarborg voor de verwachte en eventueel geplande resultaten? Wat is uw oordeel over de toegevoegde waarde van de Commissie met betrekking tot de in artikel 274 genoemde verantwoordelijkheid? Waar zou, volgens u, de Commissie voornamelijk verantwoordelijk voor moeten zijn met het oog op behoud of versterking van het gemeenschappelijk belang? Alleen uitvoering en goed financieel beheer? De resultaten in relatie tot de toegewezen financiering en de uitvoering ervan? 2. Moeten de lidstaten meer verantwoordelijkheid krijgen dan in het huidige systeem? Op welke grond zou meer verantwoordelijkheid te verdedigen zijn in het licht van de zeer uiteenlopende ervaringen? Vertragingen bij de uitvoering. Te moeilijk of bureaucratisch partnerschap met de Commissie. De toepassing van de communautaire regels en de controle daarop door de Commissie. De grote verschillen in bestuurskwaliteit in de lidstaten, waardoor deze de neiging kunnen krijgen zich aan de communautaire regels of de door de Commissie gestelde voorwaarden te onttrekken. Tot hoever kan de overdracht van verantwoordelijkheid aan de lidstaten gaan zodanig dat het gemeenschappelijk belang gediend blijft en de Commissie de nodige verantwoordelijkheid kan blijven nemen? 4
Financieel beheer en controle. Resultaat van de financiering en gevolgen voor de financiering. Partnerschap. Voorwaarden voor verantwoording op nationaal en communautair niveau. 3. Moeten de regio's meer verantwoordelijkheid krijgen ten opzichte van zowel de centrale overheden als de Commissie? Zijn de lidstaten bereid de regionale en plaatselijke overheden meer verantwoordelijkheid te geven om te zorgen dat bij het beheer beter rekening wordt gehouden met de werkelijke situatie ter plaatse en de regionale behoeften? Is het in verband met een grotere verantwoordelijkheid van nationale en regionale overheden werkelijk noodzakelijk om aan de bestaande communautaire regelgeving nationale, regionale en zelfs lokale regelgeving toe te voegen? Moet de overdracht van verantwoordelijkheden aan regionale overheden vergezeld gaan van garanties voor voldoende bestuurlijke beheerscapaciteit? 4. Moet de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Commissie, de lidstaten en de regio's soepeler worden geregeld in de vorm van overeenkomsten tussen twee of drie partijen, al naar gelang de situatie, waarin specifieke nationale en regionale kenmerken kunnen worden opgenomen? Verplichtingen van partijen. Inhoud van de te financieren maatregelen. Controle op de uitgaven. 5
Thema 2 Uniform of gedifferentieerd systeem? 1. Wat zijn de voor- en nadelen van een uniform respectievelijk gedifferentieerd systeem, zowel nu als in de uitgebreide EU? (1) Hieronder volgen een aantal voor- en nadelen van het huidige systeem. Is deze lijst correct en volledig? Voordelen Gelijke behandeling van lidstaten en regio's. De Commissie kan de verantwoordelijkheid nemen voor de begroting van de Structuurfondsen. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Structuurfondsen. Duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de Commissie en de lidstaten. Bevordert capaciteitsopbouw in de lidstaten met betrekking tot planning, financieel beheer en controle, toezicht en evaluatie. Nadelen Voor kleinere maatregelen zijn de procedures relatief 'zwaar'. Strikte regels voor financieel beheer en controle zonder aandacht voor variabelen in de verschillende landen. Naast elkaar bestaande nationale en communautaire systemen kunnen leiden tot ingewikkelde situaties. De betrokkenheid van de Commissie bij alle programma's en lidstaten vereist een grote personele inzet. (2) Is een uniform beheerssysteem van de Structuurfondsen mogelijk in de toekomstige uitgebreide EU met 25/27 lidstaten? Is het wenselijk? Waarom? 2. Op welke gronden zou in de toekomst een gedifferentieerd systeem moeten gelden? (1) Wat zouden de criteria moeten zijn voor differentiatie? Is de omvang van de bijstand een criterium? Bij welk bedrag is er sprake van een 'omvangrijke' bijstandsmaatregel? (2) Moet differentiatie voortkomen uit de verschillende doelstellingen van de Structuurfondsen? Komt dit neer op het evenredigheidsbeginsel of zijn er andere redenen dan omvang om het systeem voor de verschillende doelstellingen te differentiëren? (3) Het beheer van de Structuurfondsen is soms ingewikkeld als gevolg van verschillen in de nationale systemen ten aanzien van 6
de verantwoordelijkheid en bevoegdheid waarover lokale, regionale en nationale overheden beschikken op het gebied van onder meer planning, projectselectie en toekenning van de medefinanciering; de nationale onderzoeks- en controleprocedures; de geldstromen. Geeft het feit dat de nationale systemen verschillen ook op andere punten aanleiding tot problemen? Hoe kan differentiatie worden ingevoerd zonder de verantwoording die de Commissie moet kunnen afleggen in gevaar te brengen en met behoud van maximale subsidiariteit? Is differentiatie pas geboden als het nationale stelsel effectief functioneert, dat wil zeggen dat de lidstaat aangetoond heeft over voldoende bestuurscapaciteit te beschikken? 3. Wat zijn in de werking van de Structuurfondsen de voornaamste elementen die bewaard moeten blijven om het communautaire karakter van het cohesiebeleid te handhaven en op welke punten is differentiatie mogelijk en wenselijk? Programmering. Aantal programmeringsdocumenten, inhoud en aanpassingsvoorwaarden. Onderhandeling. Onderhandelingspartners en duur van de onderhandelingen. Toezicht. Juiste mate van kwantificering en regelmaat in de verslaglegging; rol van het toezichtcomité; functioneren van de prestatiereserve; het additionaliteitsbeginsel. Betalingen. Wezenlijke en niet wezenlijke zaken om de geldstromen te waarborgen en de rol van N+2. Controle. De noodzakelijkerwijs uniforme kernelementen en de wijze van toetsing van deze elementen. Evaluatie. Verantwoordelijkheid voor de verschillende fasen van de evaluatietermijnen. 7
Thema 3 Wijze van uitvoering 1. Moet de meerjarenprogrammering verder worden ontwikkeld? Handhaving van een uniforme aanpak per programma of een soepelere werkwijze invoeren op basis van overeenkomsten tussen twee of drie partijen (lidstaat, regio, Commissie) waarin de uitvoeringsvoorwaarden zijn vastgelegd op basis van de nationale en regionale situatie binnen het raamwerk van voorwaarden die op communautair niveau zijn vastgesteld? Moet er een enkele financieringsbron per doelstelling (een enkel fonds) en derhalve per programma of overeenkomst zijn? Moeten de communautaire subsidieregels gehandhaafd blijven of kan worden teruggevallen op nationale regels? Is de doelstelling van uniformiteit bereikt en is dat nuttig? Moet de Commissie al dan niet betrokken zijn bij het toezicht op het beheer? Zo ja wat is hiervan de toegevoegde waarde voor de lidstaten en de regio's? Partnerschap? Beheersmethode? Evaluatie? Communautaire prioriteiten? Financieel beheer en controle? 2. Welke samenhang, complementariteit en overeenkomst is er tussen de Structuurfondsen en het Cohesiefonds bij de aanpak per project? 3. Is beheer per doelstelling wenselijk en haalbaar? Moet voor de in het programma of de overeenkomst gestelde doelstellingen een resultaatverplichting gelden met de eraan verbonden financiële gevolgen voor de nationale of regionale overheid? Betaling op voorwaarde dat de resultaten zijn bereikt? Is het wenselijk dat er andere voorwaarden worden gesteld? Hoe kan dit worden bereikt en gemeten? Moet er op basis van de resultaten beloond of gestraft worden? Moet het evenredigheidsbeginsel ook worden toegepast in relatie tot de omvang van de betreffende bedragen? Moeten de resultaten over de periode 2000-2006 in aanmerking worden genomen bij de toekenning van financiële middelen in de daaropvolgende periode? 8 Révision du 24/02/03-16:10
4. Wie is verantwoordelijk voor het financieel beheer en de controle? Indien het beheer volledig gedecentraliseerd zou worden naar de nationale en regionale overheden is het dan denkbaar dat er in ruil voor het terugtrekken van de Commissie een waarborgverklaring voor het beheers- en controlesysteem komt om het vertrouwenscontract gestalte te geven? Is het aanvaardbaar en haalbaar dat financieel beheer en controle alleen betrekking hebben op de resultaten ten opzichte van de doelstellingen? Moet de voorkeur worden gegeven aan het huidige systeem waarbij financieel beheer en controle betrekking hebben op de regelmatigheid van de boekhouding? 9 Révision du 24/02/03-16:10