1
Inhoud 1. Inleiding... 3 Looptijd... 3 Integrale benadering is een cruciaal kenmerk van effectief alcoholbeleid... 3 Doelgroep... 4 2. Huidige situatie in de gemeente Heerde... 6 Alcoholgebruik... 6 Veiligheid... 6 Naleving van de wet door alcoholverstrekkers... 7 3. Wat willen we bereiken... 8 Ambitie... 8 Doelen en monitoring... 8 4. Acties en resultaten preventie en handhavingsplan... 9 Pijler 1: Educatie en bewustwording... 9 Pijler 2: Beleid en regelgeving...10 Pijler 3: Toezicht en handhaving...11 Pijler 4: Vroegsignalering...11 5. Financiën...13 2
1. Inleiding Eén van de voornaamste doelen van de Drank- en Horecawet is dat ze onze jeugd beschermt tegen de schadelijke effecten die alcohol kan hebben op de gezondheid en de veiligheid. Met ingang van 1 januari 2013 is de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) ingrijpend gewijzigd. Hiermee zijn de gemeenten de belangrijkste uitvoerders van de DHW geworden. Zowel op juridisch-, handhavings-, als educatief vlak is de gemeente de regisseur van het Nederlandse alcoholbeleid. Aanleiding voor de wijziging van deze wet is dat er steeds meer bekend is over de schadelijke gevolgen van alcoholgebruik onder met name jongeren. Daarnaast zorgt alcoholgebruik vaak voor overlast in de openbare ruimte en bij het overgrote deel van de geweldsdelicten en vernielingen is alcohol in het spel. Door de wetgever zijn op 1 januari 2014 bepalingen uit de wet van 1 januari 2013 aangescherpt. Vanaf dat moment is de leeftijdsgrens voor het drinken van alcohol omhoog gegaan van 16 naar 18 jaar. Daarnaast schrijft de DHW in artikel 43a het vaststellen van een Preventie- en Handhavingsplan Alcohol (hierna P&Hplan Alcohol) door de gemeenteraad als verplichting voor. Het plan dient de hoofdzaken van het beleid betreffende de preventie van alcoholgebruik, met name onder jongeren, en de handhaving van de wet te bevatten. In de DHW staat beschreven wat er minimaal in het plan moet worden aangegeven. Met dit P&Hplan Alcohol wordt aan deze eisen voldaan. Looptijd Dit plan geldt voor vier jaar (2015 2018), met als voornaamste reden dat de gemeenten verplicht zijn om met deze wijziging elke vier jaar een P&Hplan Alcohol op te stellen, gelijktijdig met de lokale nota gezondheidsbeleid. Hiermee legt de wet een directe link met de Wet publieke gezondheid. Daarnaast sluit dit plan aan op de inhoud en looptijd van het lokale beleidsplan Jeugd. Integrale benadering is een cruciaal kenmerk van effectief alcoholbeleid Wetenschappelijke studies laten zien dat een integrale benadering van de problematiek rondom alcohol een cruciaal kenmerk is van effectief alcoholbeleid (Reynolds, 2003). Recent onderzoek van het RIVM Centrum voor Gezond Leven, het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP en het Trimbos-instituut bevestigt dat beleid op het gebied van alcoholmatiging het meest effectief is als het integraal wordt aangepakt (Mulder, Bovens, Franken & Sannen, 2013). De belangrijkste pijlers waarop alcoholbeleid gebaseerd dient te zijn betreffen: regelgeving (grenzen stellen), handhaving (grenzen bewaken), publiek draagvlak (grenzen verdragen) en vroegsignalering (preventie). Figuur 1 Integraal beleidsmodel voor effectief alcoholbeleid (Reynolds, 2003) 3
Het preventiemodel van Reynolds (zie figuur 1) is gebaseerd op de systeemtheorie van Holder (1998) die duidelijk maakt dat alcoholgebruik altijd een resultaat is van een combinatie van factoren. De persoon, zijn sociale omgeving, het aanbod van drank en het overheidsbeleid vormen samen een systeem dat uiteindelijk de keuze van de gebruiker bepaalt. Holder laat daarmee zien dat alcoholpreventie nooit alleen op het individu gericht kan zijn. Het meest succesvol zijn strategieën die vooral de omgeving van de drinker beïnvloeden. In die omgeving van de jonge drinker spelen alcoholverstrekkers, scholen en ouders een belangrijke rol. Het creëren van bewustwording bij alcoholverstrekkers en ouders is een noodzakelijke voorwaarde voor gedragsverandering, die ingegeven wordt door een helder beleid over alcoholpreventie bij jongeren. Door het versterken van de handhaving via de mogelijkheden in de DHW kunnen er aanvullende effecten bereikt worden op het terugdringen van de beschikbaarheid van alcohol voor jongeren. Het onderwerp raakt diverse beleidsterreinen, zoals volksgezondheid, jeugd, handhaving en openbare orde en veiligheid. Dit plan is gebaseerd op en een uitvloeisel van eerder vastgestelde kaders 1. Doelgroep Dit P&Hplan Alcohol maakt om bovenstaande redenen onderscheid in verschillende doelgroepen: A. Inwoners gemeente Heerde Het is bekend dat de gezondheidsschade van alcoholgebruik het grootst is onder de 18 jaar. Jongeren onder de 18 jaar zijn fysiek nog niet geheel volwassen en met name de hersenen zijn nog volop in ontwikkeling. Alcohol kan deze ontwikkeling schaden. Met dit gegeven in het achterhoofd heeft de centrale overheid de leeftijdsgrens voor verkoop én bezit van alcohol verhoogd naar 18 jaar. Om deze redenen is de belangrijkste doelgroep van dit plan jongeren tot 18 jaar: voorkomen is immers beter dan genezen. Zoals eerder aangegeven is het creëren van bewustwording bij ouders/volwassenen een noodzakelijke voorwaarde voor gedragsverandering. Dit plan richt zicht daarom ook op (jong) volwassenen. B. Alcoholverstrekkers Alcoholverstrekkers dragen een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid bij een verantwoord alcoholgebruik. Met de term alcoholverstrekkers wordt alle personen bedoeld die verantwoordelijk zijn voor een adequate naleving van de eerder genoemde bepalingen in de DHW. Dat kunnen zijn horecaondernemers, barpersoneel, barvrijwilligers, portiers, kassières, filiaalmanagers etc. Van deze professionals wordt verwacht dat ze de leeftijdsgrens (18 jaar) voor de verstrekking van alcohol kennen en naleven, (boven de 18 matigen en niet doorschenken) evenals het verbod op doorschenken bij dronkenschap en het toelaten van personen in kennelijke staat van dronkenschap in de onderneming, vereniging of het evenement. C. Onderwijs De school is een belangrijke, pedagogische omgeving voor jongeren. Ook als het gaat om alcoholgebruik leren jongeren op school wat wel en niet verstandig is. Gedragsverandering creëren via voorlichtingsprogramma's blijkt lastig, zo niet onmogelijk (Babor, 2010). Toch is het relevant dat jongeren geïnformeerd raken over de risico's van alcoholgebruik. Niet zozeer om gedrag te beïnvloeden, maar om het gebruik te de-normaliseren en daarmee aan draagvlak te werken voor effectievere gedragsmaatregelen als handhaving en specifieke regelgeving. Met name de informatie over wat alcohol met de hersenontwikkeling doet is bruikbaar hierbij. Dat 1 Jeugdbeleid gemeente Heerde 2015 2018, Integraal veiligheidsbeleid 2012 2015, Wmo beleidsplan 2013 2016, Ontheffingen- en een sanctie- en handhavingsbeleid gemeente Heerde en Ketenbeleid. 4
geldt niet alleen voor jongeren, maar ook voor hun ouders. D. Ouders en de thuissituatie Ouders onderschatten systematisch hoeveel hun kinderen drinken. Ze denken bovendien veelal dat het gedrag van hun puber volledig wordt bepaald door o.a. vrienden, terwijl zij wel degelijk ook zelf invloed hebben op het alcoholgebruik van hun kinderen (van der Vorst, 2006). Veel jongeren beginnen met drinken in de thuisomgeving, in bijzijn van hun ouders en familieleden. Ouders zijn vaak degenen die hun kinderen een eerste slokje of glas alcohol aanbieden en hebben het idee dat leren drinken onder toezicht beschermend werkt en ervoor zorgt dat hun kinderen verstandig met alcohol leren omgaan. De gedachte is dat ze dan beter in staat zouden zijn om buitenshuis minder overmatig met alcohol om te gaan. Thuis zouden ze immers gecontroleerd en verantwoord drinken. Het tegendeel is echter waar. Op basis van diverse onderzoeken blijkt duidelijk dat het verstrekken van alcohol door ouders aan minderjarige kinderen absoluut geen preventief effect heeft; ze gaan er juist eerder meer door drinken. 5
2. Huidige situatie in de gemeente Heerde Als jongeren in hun puberjaren veel drinken, neemt de kans toe dat ze later problemen met hun drankgebruik krijgen. Eén op de drie mannen in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar valt onder de noemer probleemdrinker. Iemand wordt zo genoemd als hij of zij problemen heeft door regelmatig of stevig drinken. Regelmatig drinken is daarbij minstens 21 dagen per maand vier of meer glazen drank. Stevig drinken is minstens vier keer per maand zes of meer glazen drank. De problemen lopen uiteen van black-outs door drankgebruik tot alcoholongevallen, regelmatige dronkenschap/katers en problemen met vrienden en familie 2 (Van Dijck e.a. 2005). Overmatig alcoholgebruik kan schadelijke gevolgen hebben voor zowel het lichamelijk als geestelijk functioneren. Daarnaast kan overmatig alcoholgebruik leiden tot agressief (o.a. ongewenst seksueel gedrag) en crimineel gedrag. Er is een trend waar te nemen dat jongeren op steeds jongere leeftijd gaan drinken. Daarnaast nemen ouders een tolerante houding aan ten opzichte van het alcoholgebruik van hun kinderen. Alcoholgebruik Gemeente Heerde Uit EMOVO 3 van de van de GGD Gelre IJssel blijkt dat 51% van de Heerdense jongeren ooit alcohol heeft gedronken, 39% in het afgelopen weekend. 12 % drinkt door de weeks en 36% in het weekend. 28% van de jongeren heeft in de afgelopen 4 weken 1x, 2x of vaker aan bingedrinken 4 gedaan. 30% van de jongeren is ooit dronken of aangeschoten geweest, 19% in de afgelopen 4 weken. Locaties waar Heerdense jongeren aangeven meestal te drinken zijn voor 44% thuis of bij andere thuis, 23% in een discotheek, 15 % in een bar, café, snackbar of op een terras, 7% in een hok, keet of schuur en 4% in een sportvereniging of een kantine. 24% van de jongeren drinkt alcohol voor het uitgaan. 19% van de Heerdense jongeren geven aan dat hun ouders het goed vinden dat hij/zij alcohol drinkt, 12% van de ouders raadt het af, 11% zegt er niets van en 1 % verbiedt het. 36% van de jongeren heeft geen afspraken met ouders/verzorgers over het drinken van alcohol. 30% heeft de afspraak geen alcohol te drinken tot een bepaalde leeftijd, 9% heeft de afspraken max 2 glazen per week te drinken. 19% van de ouders koopt alcohol speciaal voor de jongeren. 15% van de ouders drinkt (bijna) elke dag waar de jongere bij is, 65% soms. Uit de volwassen monitor 5 blijkt dat 11% van de Heerdense volwassenen 6 een zware drinker (regulier aantal dagen meer dan 6 dagen per dag voor mannen en 4 glazen voor vrouwen) is en 21% een overmatige drinker (>14 glazen/week voor mannen, >7 glazen/week voor vrouwen). Veiligheid Uit de Gebiedsscan criminaliteit & overlast 2014 van de gemeente Heerde, samengesteld door het team Veluwe-Noord van het politiedistrict Noord- en Oost-Gelderland blijkt dat alcohol- en of drugsgebruik steeds vaker een prominente rol speelt, ook bij (jonge) jongeren, bij incidenten als mishandeling en bedreiging in- en om horecagelegenheden. Daarnaast blijft het gebruik van drank en/of drugs onder jongeren het politieteam zorgen baren. Drugs en alcohol hebben een aanzuigende kracht op minderjarigen. Voorlichting aan minderjarigen zal dan ook vroeg moeten starten. De Gebiedsscan verzoekt daarom de gemeente en het jongerenwerk in preventieve zin de gevolgen van alcohol- en/of 2 Dijck, D. van, & Knibbe, R.A. (2005). De prevalentie van probleemdrinken in Nederland: Een algemeen bevolkingsonderzoek. Maastricht: Universiteit van Maastricht. 3 EMOVO is een gezondheidsonderzoek onder jongeren (klas 2 en 4 van het VO / 14 en 16 jarigen) dat iedere 4 jaar wordt uitgevoerd. Dit onderzoek is uitgevoerd in 2011. Eind 2015 wordt opnieuw het EMOVO uitgevoerd, de resultaten zijn begin 2016 bekend. 4 5 glazen per avond 5 Opgesteld en uitgevoerd door de GGD Noord- en Oost Gelderland in 2012: Gezondheid in de Midden IJssel / Oost Veluwe 6 Ondervraagde tussen de 19 en 64 jaar uit de gemeente Heerde 6
drugsgebruik blijvend onder de aandacht te brengen van jongeren en hun ouders. Bijvoorbeeld door het organiseren van een informatieavond waarbij informatie wordt verstrekt over het gebruik van alcohol en drugs. Naleving van de wet door alcoholverstrekkers De naleving van de wet door alcoholverstrekkers is in verschillende buurgemeenten vastgesteld aan de hand van een mysteryshop onderzoek 7. Met het nalevingsonderzoek is per setting bepaald hoe de naleving van de leeftijdsgrens in de praktijk wordt uitgevoerd. In tabel 1 staan de uitkomsten van een mysteryshopping actie in drie vergelijkbare (buur)gemeenten, uitgevoerd eind 2014, beschreven. Het geeft een sterke indicatie hoe het met het naleefgedrag van de leeftijdsgrens van 18 jaar gesteld KAN staan in de gemeente Heerde. Er zijn geen aanwijzingen dat er in de gemeente Heerde in positieve of negatieve zin van wordt afgeweken. Enkel een Mystery-shopping actie kan hier éénduidig uitsluitsel over geven. Tabel 1 Uitkomsten mysteryshop onderzoek omliggende (buur)gemeenten NALEEFgedrag Gemeente A Gemeente B Gemeente C Gemiddeld Landelijk (2013) Supermarkt 67,7% 40% 75% 60,9% 55% Slijterij 50% 33.3 % - 41,7% N.b. Café/cafetaria 38% 0,0% 30% 22,7% 14% Paracommercie 8 20% 15% 0,0% 11,7% 15% Toelichting: Het percentage geeft aan welk deel van de onderzochte horeca-inrichtingen de grens van 18 jaar heeft nageleefd. Bij 67,7% (gemeente A) in het voorbeeld werd dus in 2/3 van de onderzochte gevallen geen drank verstrekt en bij 1/3 deel van de bezoeken werd aan de mystery-gast wel alcohol verstrekt. De mystery-gast was uiteraard nog geen 18 jaar. 7 Hierbij worden jongeren onder de 18 jaar ingezet, om de naleving van de leeftijdsgrenzen te toetsen. Ze volgen een vast protocol dat is uitgewerkt door de Universiteit Twente en het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid (STAP). 8 Dit zijn verenigingen en stichtingen met een horecafunctie 7
4. Acties en resultaten Dit hoofdstuk maakt inzichtelijk welke preventie- en handhavingsacties de gemeente Heerde, aan de hand van de beschreven pijlers, uitvoert om de doelstellingen te bereiken. Hierbij wordt een sterk accent gelegd op preventie-activiteiten: met een positieve benadering van de omgeving van de jongere, zoals ouders, scholen en sportverenigingen, kan de handhavingsinzet waarschijnlijk worden beperkt. Pijler 1: Educatie en bewustwording Het creëren van publiek draagvlak voor de doelen van het gewenste alcoholmatigingsbeleid is een belangrijke voorwaarde voor een succesvol beleid. Een belangrijke factor daarbij is de omgeving van de drinker, die door tal van sociale, culturele en religieuze aspecten gestalte krijgt in bepaalde normen. Kernbegrippen binnen deze pijler zijn bewustwording en communicatie. Het gaat er niet om slechts brede steun en begrip voor het beleid te verkrijgen, maar ook om te bevorderen dat burgers het beleid naleven. Interventie Doelgroep Uitvoering Minimaal twee keer per jaar communicatie via de lokale media over de gevaren van alcohol, inhoud en resultaten van het P&H plan. Burgers gemeente Heerde Beleidsmedewerker Jeugd Risico s van alcoholgebruik en inhoud P&H plan structureel inbedden op zorgvraagheerde.nl Informatie en voorlichting over alcohol tijdens het collectief contractmoment en gezondheidsonderzoek Jaarlijks aanbieden van preventieprogramma s/activiteiten/ voorlichting aan alle scholen (PO/VO) 11 * In gesprek met voortgezet onderwijs over omgaan met de regels rondom de (nieuwe) leeftijdsgrens m.b.t. alcohol en maatregelen op openbare gelegenheden (feesten, kampen etc) in het kader van het convenant veilige school Minimaal 2 keer per jaar bekendheid geven via lokale media aan de gratis te volgen online cursussen omtrent alcohol / zelfhulp. Communicatiecampagne NIX18: lokaal aanhaken met onder andere artikelen/advertenties 12 in lokale kranten en vrijblijvend hulpmiddelen (posters etc.) te bieden aan sportverenigingen voor ondersteuning van de campagne. Burgers gemeente Heerde Leerlingen groep 7 PO, klas 1 VO, hun ouders Leerlingen basisonderwijs, voorgezet onderwijs en hun ouders Leerlingen en personeel voortgezet onderwijs Burgers gemeente Heerde Burgers gemeente Heerde, (sport)verenigingen Beleidsmedewerker Jeugd Team Jeugd i.s.m. GGD NOG en Scholen Team Jeugd i.s.m. scholen en uitvoerende partijen Beleidsmedewerker Jeugd i.s.m. Team Jeugd en Scholen Beleidsmedewerker Jeugd i.s.m. Tactus, GGD en Trimbosinstituut Rijk, Gemeente Trimbos instituut (Sport)verenigingen 11 Het team Jeugd stelt elk jaar, vanaf 2016 een uitvoeringsplan op en bepaald in samenwerking met de verschillende partijen waar behoefte aan is m.b.t. het programma s/activiteiten/voorlichting over alcohol. 12 door o.a. bij verenigingen advertentieruimte in te kopen om advertenties/artikelen te plaatsen 9
Pijler 3: Toezicht en handhaving Het toezicht op en de handhaving van de naleving van de regels volgt de beleidsintenties van de gemeentelijke regelgeving als benoemd bij pijler 2. In de gemeente Heerde zijn in totaal 55 drank- en horecavergunningen 14 verleend. Daarnaast zijn er een 10-tal verkooppunten waar geen drank- en horecavergunning voor nodig is (bijv. supermarkten en kiosken en enkele snackbars). Ook worden er op jaarbasis een 20-tal evenementen gehouden, veelal jaarlijks terugkerende evenementen, waar alcohol wordt verkocht. Om alcohol te mogen schenken tijdens evenementen moet er een ontheffing worden aangevraagd. Interventie Doelgroep Uitvoering Leeftijdscontroles (verstrekking < Alle verstrekkers, ook BOA 18 jaar) tijdens evenementen Controle op de tijdstippen van de Alle verstrekkers BOA alcoholverstrekking Controle op bijeenkomsten van Para-commercie BOA persoonlijke aard (verjaardagen etc) Controle op verstrekken zonder Alle verstrekkers BOA vergunning/toestemming Controle van de actualiteit en Alle BOA naleving van de vergunning vergunninghouders Controle op gebruik alcohol op Jeugd/jongeren BOA en Politie straat De controles richten zich met name op de regelnaleving door de alcoholverstrekkers. Het idee hierachter is om overtreding bij de bron aan te pakken. Immers, hoe meer de drankverstrekker (de bron) de regels naleeft, des te meer zal de controle op het drankgebruik (door personen onder de 18 jaar) minder frequent nodig zijn. Bij controle op de leeftijdsgrenzen worden aan de hand van een risico-inventarisatie, verkregen informatie en eigen signalering jaarlijks de hotspots (bedrijven waar jongeren alcohol proberen te kopen) benoemd. Deze locaties worden 4x per jaar aan een leeftijdsgrenzencontrole onderworpen. Er wordt uitgegaan van 20 hotspots per jaar. Jaarlijks wordt in het handhavings-uitvoeringprogramma (HUP) vastgelegd op welke interventies de accenten worden gelegd. Pijler 4: Vroegsignalering Het ontdekken van alcoholproblemen in een vroeg stadium biedt de meeste kans op herstel en voorkomt ernstiger alcoholschade. Hoe eerder hulp wordt geboden, hoe groter het effect en hoe lager de kosten. Interventie Doelgroep Uitvoering Inzetten van een aandacht Leerlingen PO en VO Tactus i.s.m. Team Jeugd functionaris verslavingspreventie Deskundigheidsbevordering beroepskrachten voor signaleren van alcohol gebruik onder jongeren / kwetsbare jongeren en risicojongeren Beroepskrachten Team Jeugd i.s.m. Tactus, GGD en Trimbosinstituut In gesprek met NOG Veiligerhuis over het praten met risicojongeren i.p.v. over de jongeren en toeleiding naar het team Jeugd Risicojongeren en NOG Veiligerhuis Beleidsmedewerker Jeugd i.s.m. Team Jeugd en Politie 14 Peildatum: 1 januari 2015 11
Opzoeken van jongeren op straat en in gesprek gaan met deze jongeren en hun ouders/ verzorgers over onder andere alcoholgebruik Gesprek aan gaan met jongeren en hun en hun ouders/ verzorgers die in aanraking zijn gekomen met het NOG Veiligerhuis / Politie / BOA en Halt Jongeren en hun ouders/verzorgers (Risico)jongeren Team Jeugd i.s.m. BOA Team Jeugd i.s.m. NOG Veiligerthuis, Politie, BOA en Halt 12
5. Financiën Het uitgangspunt is dat de uitvoering van de handhavingstaak op grond van de DHW budgettair neutraal verloopt. Deze taak is met de invoering van de nieuwe wet vanaf 1 januari 2013 van het Rijk overgedragen naar gemeenten. De benodigde personele capaciteit wordt ingezet voor toezicht en handhaving (415 uur per jaar) vanuit de reguliere formatie. Voor de interventies die staan beschreven bij pijler 1 (educatie en bewustwording) en pijler 4 (vroegsignalering) wordt ingeschat dat er geen extra financiële middelen noodzakelijk zijn. Daarbij moet opgemerkt worden dat de banner ( 175 per stuk) aanvullend uit de bestaande middelen van volksgezondheid en jeugdbeleid zullen moeten worden gefinancierd. De preventieprogramma s/activiteiten/voorlichting wordt door het team Jeugd vastgelegd in een uitvoeringplan, gedekt uit de post genotsmiddelen preventie. 13