Eerste Kamer der Staten-Generaal 1 Vergaderjaar 1992-1993 Nr. 217b 22336 Invoering in de inkomstenbelasting van een vrijstelling ter zake van inkomsten uit kamerverhuur MEMORIE VAN ANTWOORD Ontvangen 22 april 1993 1. Algemeen Met genoegen heb ik geconstateerd dat de fractie van de PvdA overwegend met instemming van het voorliggende voorstel heeft kennis genomen. Het is de leden van de fractie van de PvdA niet duidelijk waarom de term «ter beschikking stellen» wordt gebruikt in plaats van de term verhuren. Zij begrijpen wel dat ook aan andere vormen van ter beschikking stellen dan verhuur kan worden gedacht. Voor de ruime formulering «ter beschikking stellen» heb ik gekozen om zeker te stellen dat bepaalde vormen daarvan, die vergelijkbaar zijn met verhuur, doch niet met zekerheid als zodanig zijn te kwalificeren of omschreven, in aanmerking kunnen komen voor de vrijstelling. Ik heb daarbij mede het oog gehad op onderverhuur. Deze leden vragen of van twee belastingplichtigen die dezelfde woning als hoofdverblijf hebben, ieder voor zich van de vrijstelling gebruik kan maken, zo hij maar aannemelijk maakt dat hij een kamer «ter beschikking stelt». Bij bevestigende beantwoording vragen zij verder nader in te gaan op de voorwaarden en omstandigheden waarin dat het geval zal zijn, alsmede hoe dat zich verhoudt met het voorschrift dat inkomsten uit vermogen dienen te worden aangegeven door de meest verdienende partner. Het wetsvoorstel strekt er toe het kameraanbod in de particuliere sfeer te vergroten door middel van een beperkte defiscalisering van de inkomsten uit kamerverhuur. Het is er met name op gericht particulieren die dit thans niet doen, te stimuleren om een kamer te gaan verhuren tegen een redelijke prijs. Dat doel wordt ook gediend als samenwonende ongehuwden kamers verhuren. In de opzet van de inkomstenbelasting is het niet onevenwichtig als in het geval van twee ongehuwde belasting plichtigen die dezelfde woning als hoofdverblijf hebben ieder van deze belastingplichtigen, mits deze aan de in genoemd artikel gestelde voorwaarden voldoet, gebruik maakt van de voorgestelde vrijstelling. In de opzet van de inkomstenbelasting ligt besloten dat anders dan bij gehuwden, toerekening van de inkomsten uit vermogen aan de meestver dienende partner bij ongehuwde belastingplichtigen niet aan de orde is. 312727F ISSN0921 7363 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1993
Voorts merken deze leden op dat ingeval de verplichting tot aangifte van het uit kamerverhuur genoten voordeel in stand zal blijven, de uit de aangifte blijkende gegevens een belangrijke rol kunnen spelen bij de evaluatie van het voorstel. De leden van de fractie van de SGP vragen tot welke conclusie de analogie tussen de voorgestelde vrijstelling en de rentevrijstelling wat betreft de te verrichten aangifte heeft geleid In de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal van 25 februari 1993 (Kamerstukken II 1991/92, 22 336, nr. 13) heb ik gemeld dat een verkenning van de gevolgen voor het aangifte biljet en de toelichting daarop van de voorgestelde vrijstelling inmiddels heeft plaatsgevonden Naar het zich laat aanzien zal het mogelijk zijn in het uitgebreide aangiftebiljet - het A-biljet - een vraag met betrekking tot het benutten van de vrijstelling voor de inkomsten uit kamerverhuur op te nemen. Deze gegevens kunnen dan worden gebruikt voor de evaluatie van de regeling. Een verplichting tot aangifte voor vrijgestelde inkomsten is niet overwogen. Dat zou een oneigenlijk en bewerkelijk middel zijn om te komen tot een evaluatie van de voorgestelde maatregel. De leden van de fractie van D66 sluiten hierbij aan met de vraag hoeveel kamerverhuurders aangifte doen van de huuropbrengst uit kamerverhuur. Tevens vragen deze leden of bij de aangifte onderscheid wordt gemaakt in huur en woonlasten. In 1992 is naar schatting door ongeveer 31 000 belastingplichtigen inkomsten uit kamerverhuur aangegeven. Hiervan vermelden 23 000 belastingplichtigen kosten in de aangifte. In deze kosten wordt geen splitsing aangebracht. Overigens zij opgemerkt dat kosten ter zake van inkomsten uit kamerverhuur in de voorgestelde regeling niet aftrekbaar zijn indien de vrijstelling van toepassing is. De leden van de fracties van de PvdA, D66 en de SGP maken zich zorgen over de fraudegevoeligheid van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van de SGP verzoeken aan te geven door welk orgaan, op welke punten en op welke wijze de voorgestelde fiscale regeling controle behoeft c.q. daadwerkelijk gecontroleerd zal worden en welke werklast hiermee gepaard zal gaan. De vrijstelling voor inkomsten uit kamerverhuur behoeft in beginsel vanuit fiscaal oogpunt geen controle in de gevallen waarin de bruto inkomsten niet meer bedragen dan f 5 000. Bedragen de inkomsten meer of bestaat daarvan het vermoeden dan gaat de Belastingdienst op dezelfde wijze als thans reeds geschiedt na of de fiscale verplichtingen worden nagekomen. Daarbij kunnen gegevens uit de bevolkingsadmini stratie en renseignementen worden gebruikt. De belastmgplichtige zal voorts in het aangiftebiljet expliciet worden gevraagd of hij van de vrijstelling gebruik heeft gemaakt. De leden van de fractie van de SGP vragen voorts welk tijdstip van inwerkingtreding van de geautomatiseerde bevolkingsadministratie voor ogen staat. Bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel Regels ter zake van gemeentelijke basisadministratie van persoonsgegevens (Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens) is door de Minister van Binnenlandse Zaken naar voren gebracht dat onvoorziene omstandig heden daargelaten, het mogelijk wordt geacht in september 1994 de aansluiting van de laatste gemeenten op het netwerk af te ronden, waarna de Wet GBA in werking kan treden (Handelingen II 1992/93, 21 123, blz. 47-3485). Het inkomensbegrip De leden van de PvdA-fractie constateren dat het inkomensbegrip in
de Wet op de inkomstenbelasting enige wijzigingen ondergaat en vragen naar de consequenties hiervan voor de Inkomensbesluiten IOAW, IOAZ, AOW, AAW en TW. Als voorbeeld noemen de leden het winstbegrip ingeval van onderverhuur in een pand dat tot het «keuzevermogen» behoort of in een bedrijfspand dat tot het privé-vermogen behoort. Worden inkomsten uit het houden van kostgangers gerekend tot de inkomsten uit of in verband met arbeid als bedoeld in genoemde Besluiten, zo vragen zij zich af. Zo ja, leidt dan het overhevelen van f 5000 aan huurcomponent naar de inkomsten uit vermogen tot een verhoging van de aanspraken op sociale zekerheid? De door de leden genoemde Inkomensbesluiten kennen een limitatieve opsomming van inkomensbestanddelen waarmee bij de bepaling van de hoogte van de uitkeringen rekening wordt gehouden. Het gaat hierbij met name om inkomsten uit of in verband met arbeid en om winst. Met betrekking tot eerstgenoemde categorie geven de Inkomensbesluiten een eigen van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 afwijkende omschrijving. Voor het winstbegrip wordt verwezen naar de Wet op de inkomstenbelasting 1964. De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde regeling heeft geen effecten met betrekking tot de toepassing van genoemde Inkomensbe sluiten. Vallen voordelen uit kamerverhuur of uit het houden van kostgangers voor de toepassing van de inkomstenbelasting namelijk in de winstsfeer, dan is voor de toepassing van de Inkomensbesluiten, nu deze voor het winstbegrip verwijzen naar de Wet op de inkomstenbe lasting 1964, eveneens sprake van winst. De voordelen behoren dan tot de inkomensbestanddelen waarmee bij de bepaling van de hoogte van de uitkeringen in beginsel rekening wordt gehouden. Het onderhavige wetsvoorstel brengt hierin geen verandering; dit ziet immers niet op in de winstsfeer ontvangen voordelen. Met betrekking tot niet tot de winstsfeer behorende voordelen uit kamerverhuur of uit het houden van kostgangers is van belang dat de Inkomensbesluiten, zoals reeds opgemerkt, een eigen omschrijving van het begrip «inkomsten uit of in verband met arbeid» kennen. Het voor de toepassing van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 overhevelen van de huurcomponent in de inkomsten uit het houden van kostgangers naar de inkomsten uit vermogen kan op dit punt dan ook niet tot een verhoging van de aanspraken op sociale zekerheid leiden. De leden van de fractie van D66 vragen of de regering de mening van de Raad van State deelt dat vrijstelling van inkomsten uit kamerverhuur inbreuk maakt op het fiscale inkomensbegrip, waardoor de belasting plichtigen ongelijk worden behandeld. Zoals ik heb aangegeven in het nader rapport en de memorie van toelichting maakt een vrijstelling van inkomsten uit kamerverhuur inbreuk op het voor de inkomstenbelasting geldende inkomensbegrip. Naar mijn mening zijn de bezwaren van fiscaal theoretische aard in dezen niet zo zwaarwegend, zodat ze ondergeschikt kunnen worden aan het belang van het treffen van een fiscale maatregel ter lenigmg van de kamernood onder jongeren. Om particulieren tot kamerverhuur te bewegen, zal zo neemt de regering aan naast de voorgestelde beperking van de huurbe scherming van kamerbewoners een financiële prikkel niet kunnen worden gemist. In zoverre wordt een fiscaal instrument ingezet om verhuurders te stimuleren, deze leden spreken in dit verband van het sturen van economisch gedrag, zulks ten behoeve van het huisvestingsbeleid. De mening dat door deze inbreuk op het fiscale inkomensbegrip belas tingplichtigen ongelijk worden behandeld, deel ik niet. Het gelijkheidsbe ginsel brengt niet alleen mee dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld doch eveneens dat ongelijke gevallen niet gelijk worden behandeld, en wel verschillend in de mate van ongelijkheid. Het gelijk
heidsbeginsel ziet daarenboven op een gelijke behandeling van personen. Toepassing van dat beginsel sluit dan bepaald niet uit dat een bronge bonden vrijstelling of aftrekpost in beginsel mogelijk is. Een verschil in fiscale behandeling gebaseerd op zakelijke kenmerken impliceert geen schending van het gelijkheidsbeginsel. In dit geval is er sprake van verhuur in verschillende vormen. Zo gaat het bij kamerverhuur door parti culieren gewoonlijk om verhuur van een enkele kamer in de eigen woning tegen relatief bescheiden huren, terwijl dat bij commerciële verhuur niet het geval is. Nu de vrijstelling is voorbehouden aan deze particulieren, kan mijns inziens niet van een ongelijke behandeling van belastingplich tigen worden gesproken. 2. Gevolgen voor inkomensafhankelijke regelingen Het valt de leden van de fractie van de PvdA op dat bijstandsgerech tigden een zeer gering financieel voordeel van het wetsvoorstel genieten. Zij vragen mij in te gaan op hun stelling dat het daardoor zeer aanne melijk is dat een fors deel van de potentiële kamervoorraad ongebruikt blijft en voorts of dat verantwoord is gezien de doelstelling van het voorstel. De stelling van deze leden zou ik willen nuanceren. Op dit moment, dus nog zonder realisatie van het voorstel, is het al zo dat door de korting op de bijstandsuitkering niet de volledige potentiële kamer voorraad wordt aangesproken. Om dat aanbod te vergroten zou de korting op de bijstandsuitkering moeten komen te vervallen. Het laten vervallen van die korting zou evenwel in strijd komen met de functie van de Algemene Bijstandswet. Die functie is het verstrekken van middelen om in het bestaan te kunnen voorzien als de eigen middelen ontoe reikend zijn. Tot die middelen behoren ook inkomsten uit kamerverhuur. Ook nu kunnen bijstandsgerechtigden voordeel hebben van het verhuren van een kamer, omdat er een forfaitaire aftrek geldt. Inkomsten daarboven mogen bijstandsgerechtigden houden. Met het wetsvoorstel wordt bereikt dat, mits uiteraard aan de voorwaarden wordt voldaan, de inkomsten die de bijstandsgerechtigde mag behouden niet meer worden belast. Door het niet meer belasten van inkomsten uit kamerverhuur overeenkomstig het voorliggende wetsvoorstel wordt het voordeel voor de bijstandsgerechtigde dus groter en kan een deel van de potentiële kamervoorraad bij bijstandsgerechtigden worden benut. De vraag van de leden van de fractie van D66 of het voorliggende wetsvoorstel ook van toepassing is op burgers in de Bijstandswet en/of met een uitkering, kan bevestigend worden beantwoord. Om in aanmerking te kunnen komen voor de vrijstelling voor inkomsten uit kamerverhuur is van geen belang of de belastingplichtige ook nog inkomsten uit een andere bron zoals een uitkermg geniet. 3. Budgettaire en andere aspecten De leden van de fractie van de PvdA denken anders over de passage in de memorie van antwoord dat een toename van constructies tussen samenwonenden die er op gericht zijn het inkomen van een partner buiten beeld te houden niet wordt verwacht (Kamerstukken II 1991/92, 22 336, nr. 5). Bij de behandeling van het ANW-wetsvoorstel hebben zij er al op gewezen dat het door dat voorstel aantrekkelijker wordt een samenwoonrelatie om te zetten in een kostgangersovereenkomst. Door het voorliggende voorstel, zo begrijp ik de leden van de fractie van de PvdA, zou zo'n omzetting extra aantrekkelijk worden. Deze leden vinden dan ook dat de passage in de memorie van toelichting dat de regeling nauwelijks van invloed is op de werklast van de belastingdienst en de rechterlijke macht in een vreemd daglicht komt te staan. In ieder geval denken deze leden dat dit niet opgaat voor de uitkeringsinstanties van de Eerste Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 336, nr. 217b
sociale zekerheid. Deze leden wijzen er voorts op dat het voordeel om binnen de ABW een onderhuurconstructie te presenteren in plaats van een «echte» samenlevingsvariant groter wordt als gevolg van dit voorstel. Het eerder in werking treden van het voorliggende voorstel ten opzichte van het ANW-voorstel maakt het volgens de aan het woord zijnde leden aantrekkelijk voor AWW-ers die samenwonen om een onderverhuursituatie voor te stellen. Bij de inwerkingtreding van de ANW zou dan de contra-bewijsvoering moeilijker worden. Wat betreft de door de leden genoemde onderhuurconstructie op het terrein van de Algemene Bijstandswet en de Algemene Nabestaan denwet geldt dat op dit moment toepassing van genoemde constructie in deze wetten enigszins wordt afgeremd door het belasten van de inkomsten uit (onder)verhuur. Door de voorgestelde defiscalisering van de inkomsten uit kamerverhuur vervalt deze remmende werking. Dit moet echter niet worden overschat omdat het effect van de voorgestelde vrijstelling niet meer beloopt dan de verschuldigde belasting en premies over de netto-inkomsten (maximaal f 5 000 minus kosten) uit die kamer verhuur. Ten opzichte van de door de leden geschetste mogelijkheden en te behalen voordelen in de sfeer van de sociale zekerheid gaat het dan om een relatief bescheiden effect. In dit licht dienen dan ook mijn opmerkingen over de gevolgen van het onderhavige wetsvoorstel voor in de sfeer van de sociale zekerheid voorkomende constructies te worden gezien. Met betrekking tot de verschillende data van inwerkingtreding van de ANW (er van uitgaande dat deze door de Staten-Generaal zal worden aangenomen) en het onderhavige wetsvoorstel zij opgemerkt dat bij de uitvoering van de ANW uiteraard beoordeeld zal worden of onderver huursituaties reëel zijn of dat het om een constructie gaat. Hierbij zal, ingeval het onderhavige wetsvoorstel met terugwerkende kracht tot 1 januari 1993 toepassing zal vinden, zorgvuldig worden gekeken naar onderhuursituaties die zijn aangevangen na genoemde datum. In dit verband zij er op gewezen dat het bij de beoordeling van onderverhuursi tuaties niet zozeer van belang is hoelang deze reeds hebben geduurd, maar dat het gaat om de vormgeving en feitelijke uitvoering van de onderverhuur in de relevante periode. De Staatssecretaris van Financiën, M. J. J. van Amelsvoort Eerste Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 336, nr. 217b