Artikel 12 Gemeenten die in de financiële problemen geraken, kunnen een aanvraag indienen voor extra steun uit het gemeentefonds. Voordat hiertoe wordt overgegaan is het belangrijk dat de gemeente goed zicht heeft op de consequenties daarvan.
In contacten met gemeenten is ons als provinciaal toezichthouder gebleken dat niet in alle gevallen voldoende duidelijkheid bestaat over de ingrijpende consequenties van een artikel 12-status. Soms bestaat ten onrechte de indruk, ingegeven vanuit voorbeelden uit het verleden, dat artikel 12 een relatief gemakkelijke mogelijkheid biedt om de gemeente weer op niveau te krijgen.
Deze brochure gaat in op die consequenties, met als doel om gemeentebesturen additionele informatie te verschaffen teneinde een weloverwogen beslissing te kunnen nemen over een eventuele artikel 12-aanvraag. Daarbij gaat de brochure eveneens in op de rol van de provincie in artikel 12-situaties. Deze brochure richt zich in de eerste plaats tot gemeenteraadsleden. Door de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de Raad heeft de Raad grote invloed op de financiële positie van de gemeente. De Raad bepaalt dus in belangrijke mate of de gemeente op enig moment in de positie komt dat de vraag moet worden gesteld of een artikel 12-aanvraag moet worden gedaan.
Artikel 12: een kort historisch overzicht 1 Bijzondere financiële steun aan gemeenten is in de jaren dertig van de vorige eeuw voor het eerst wettelijk ingevoerd. Gemeenten hebben veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheid van een beroep op het Rijk om financiële steun. In 1955 bijvoorbeeld ontvingen ruim 700 van de 1000 gemeenten een verhoging van de uitkering en na 1960 heeft ruim een derde van de gemeenten kortere of langere tijd aanvullende steun ontvangen. Steeds heeft het Rijk geprobeerd het beroep op het collectieve instrument te verminderen. Zo werd bij de wijziging van de Financiële-verhoudingswet 1960 de verwachting uitgesproken dat het verlenen van aanvullende steun voortaan een uitzondering zal zijn. Pas na 1972 (nog steeds 150 artikel 12-situaties) daalde het beroep op aanvullende steun ten laste van het gemeentefonds, zeker na de aanpassing van de Financiële-verhoudingswet in 1997. Bij dit alles heeft een grondige herijking van de verdeelsleutel van het gemeentefonds plaatsgevonden. Er wordt rekening gehouden met specifieke situaties in gemeenten (in de vorm van verfijningen van de uitkering), zoals historische kernen, slechte bodem, dynamiek van de bevolkingsgroei, etc. De verdeling is kostengeoriënteerd, rekening houdend met de structuurkenmerken en de mogelijkheid van gemeenten om zelf inkomsten te genereren. Tevens hebben gemeenten meer mogelijkheden gekregen tot verhoging van hun eigen inkomsten, zoals door de invoering van de onroerendegoedbelastingen, later de onroerendezaakbelastingen (ozb) in 1970. Ook is de financiële functie (beheersmatige controle) bij gemeenten sterk verbeterd. Ten slotte zijn de toegangscriteria voor artikel 12 aanmerkelijk aangescherpt. Dit alles heeft er ook toe geleid dat zich een omslag in de houding ten opzichte van een artikel 12-status gemanifesteert van populaire mogelijkheid voor iets extra s tot tot het uiterste te voorkomen. 1 Zie voor een uitgebreid historisch overzicht: W.M.C. van Zaalen (2002), Financiële verhoudingen in Nederland, uitgave van het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De ratio van artikel 12 De mogelijkheid van artikel 12-uitkeringen kan worden gezien als het noodzakelijke sluitstuk op het geheel van verdeelmaatstaven (gemeentefonds, specifieke uitkeringen) om twee redenen: 1 Er kunnen bepaalde externe factoren van invloed zijn op ontwikkelingen in gemeenten die verstoringen in de begroting tot gevolg hebben. 2 Eigen beleid van een gemeente kan tot hardnekkige tekorten leiden. Als een gemeente in een artikel 12-situatie dreigt te komen, is een grondige analyse van deze factoren uiteindelijk bepalend voor de hoogte van de aanvullende uitkering. Voor zover sprake is van een tekortsituatie die is ontstaan door eigen beleidskeuzes of door eigen falen van de gemeente, zal allereerst een forse inspanning van de gemeente zelf worden gevraagd om het tekort op te lossen. Wanneer een artikel 12-aanvraag: de formaliteiten? Een gemeente die een artikel 12-aanvraag indient moet zowel voor het jaar waarover de aanvraag wordt gedaan als voor de drie daaropvolgende jaren een aanmerkelijk en structureel tekort hebben 2. Dat wil zeggen dat het tekort groter moet zijn dan 2% van de som van de algemene uitkering en de ozb-capaciteit. Bovendien is er een drempel aan de inkomstenkant (toegangskaartje): de ozb moet 20% boven het landelijke gemiddelde liggen en de riool- en reinigingsrechten moeten kostendekkend zijn. Vervolgens treedt een formele procedure in die in box 1 is samengevat. Kort gezegd komt het erop neer dat de beheerders van het gemeentefonds dat zijn de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) en de staatssecretaris van Financiën uiteindelijk beslissen over de aanvraag. Zij doen dat op basis van diverse adviezen, waaronder een rapport van de inspecteur van de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (iflo) van het ministerie van bzk en een van de provincie. Uiteindelijk duurt de hele procedure formeel ongeveer anderhalf jaar. In de praktijk blijkt dat een artikel 12-traject veelal een proces van meerdere jaren is. 2 Een aanvullende uitkering wordt slechts verleend indien de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden (artikel 12, lid 2 Fvw).
Wat gebeurt er in de praktijk? Het streven bij een artikel 12-traject is er op gericht een gemeente tijdelijk financieel te steunen op voorwaarde dat de gemeente er zelf in slaagt een structureel begrotingsevenwicht te bereiken. Het uitgangspunt is dus in alle gevallen, zo snel mogelijk terug naar financiële zelfstandigheid. Dit vergt veelal een rigoureus saneringsproces. Als een gemeente aan de voorwaarden voor een aanvraag voldoet, maakt de inspecteur van het ministerie van bzk een analyse om het zogenoemde relevante tekort te bepalen. Dit betreft zowel de hoogte als de duur van het tekort. Op het door de gemeente berekende tekort worden veelal correcties toegepast: Er wordt geanalyseerd op welke uitgavenposten/clusters de gemeente meer (of minder) uitgeeft dan op grond van de gemeentefondsuitkering kon worden verwacht en waarom dat het geval is. Met hetzelfde doel wordt ook een vergelijking gemaakt met andere referentiegemeenten. Onaanvaardbare beleidsintensiveringen (nieuw beleid) worden geschrapt. Er wordt grondig bezien welke middelen de gemeente zelf kan inbrengen, bijvoorbeeld waar het gaat om vrij aanwendbare reserves; die reserves worden ingezet (veelal in jaarlijkse porties) en teruggebracht tot een minimaal acceptabel niveau. Ook wordt bezien welke andere extra inkomsten en vermogensbezit (en dus aanwendingsmogelijkheden) een gemeente heeft. Tenslotte wordt de realiteit van de ramingen bezien, met name op het gebied van onderhoudsplannen: achterstallig onderhoud wordt als additionele uitgave opgenomen. Dit betekent een structurele verhoging van de uitgaven, waartegenover nieuwe bezuinigingen moeten worden gevonden. Het aldus gecorrigeerde tekort biedt de basis voor het voorstel van de inspecteur omtrent de hoogte van de aanvullende uitkering. Dit kan een bedrag zijn uitgesmeerd over meerdere jaren (totdat de begroting structureel in evenwicht is) of een bedrag ineens. Voorwaarde is dat de gemeente een saneringsbegroting heeft opgesteld.
De door de gemeente op te stellen saneringsbegroting betekent dat vaak pijnlijke bezuinigingen moeten worden ingevuld 3. De omvang van de taakstellende bezuinigingen wordt door de inspecteur vastgesteld. De gemeente is vervolgens zelf verantwoordelijk voor de invulling van de bezuinigingen. Een bloemlezing van maatregelen die artikel 12-gemeenten hebben moeten treffen: Sluiting zwembaden, bibliotheken Verlaging voorzieningen gehandicapten (wvg) Verkoop woningbedrijf Reductie personeelslasten; vacaturestop; doelmatigheidsonderzoeken Taakstelling brandweer Reductie schoolbegeleiding Reductie schoolzwemmen Korting subsidies musea Korting bijdragen aan (sport)accommodaties Al met al kunnen de bezuinigingsmaatregelen fors oplopen. Om dit cijfermatig te plaatsen is het goed kort stil te staan bij de samenstelling van de begroting van gemeenten. Immers, een aanzienlijk deel van de inkomsten van gemeenten betreft specifieke uitkeringen van het Rijk. Dit zijn geoormerkte uitkeringen. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de specifieke uitkeringen voor alle gemeenten samen bijna 50% van de inkomsten uitmaken. De overige inkomsten zijn uitkeringen uit het gemeentefonds (ongeveer 35%) en eigen inkomsten (retributies en belastingen) die een kleine 20% van het totaal bedragen. 36,5 9,7 8,0 Specifieke uitkeringen Algemene uitkering Belastingen Retributies 45,9 Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek. 3 In de gemeenteraad van een van de Zuid-Hollandse artikel 12-gemeenten is de aanvullende uitkering ooit getypeerd als een Rijksbijdrage met een rouwrandje.
Het betreft hier een gemiddelde voor alle gemeenten. Vanzelfsprekend kan de situatie in een individuele gemeente sterk afwijken. In ieder geval is duidelijk dat als een gemeente een saneringsbegroting opstelt ervan moet worden uitgegaan dat in het gunstigste geval maximaal 20 % van de totale begroting door de gemeente beïnvloedbaar is. Positie artikel 12-gemeente niet benijdenswaardig Een artikel 12-proces heeft ingrijpende gevolgen voor het functioneren van een gemeente. Behalve dat er gedurende langere tijd een fors beslag wordt gelegd op de ambtelijke capaciteit om informatie aan te reiken en analyses te verrichten, is er meer: De gemeente heeft hoge belastingtarieven. Er wordt van de gemeente een forse eigen inspanning vereist. Zo moeten vrij besteedbare reserves worden ingezet en een meerjarige saneringsbegroting worden opgesteld. Er wordt een fors beslag gelegd op de capaciteit van de gemeentelijke organisatie. Gedurende het artikel 12-traject, dat veelal enkele jaren beslaat, mogen door de gemeente geen besluiten worden genomen die leiden tot substantiële nieuwe lasten (of verhoging van bestaande lasten) of tot afname van baten. Er is expliciete goedkeuring nodig van de inspecteur van het ministerie van bzk. In een maandelijks tripartiet overleg tussen de gemeente, de inspecteur van het ministerie van bzk en de provinciale toezichthouder wordt gesproken over nut en noodzaak van eventuele nieuwe uitgaven. De gemeente moet duidelijk kunnen maken dat de benodigde uitgaven onuitstelbaar en onontkoombaar zijn en er moet in financiële dekking zijn voorzien. De Raad verliest grotendeels zijn kaderstellende taak ten aanzien van de begroting. De gemeente staat in feite onder curatele. Tenslotte zij nog gewezen op de mogelijkheid van terugvordering van onterecht toegekende uitkeringen. In 2003 is dit voor het eerst geschied. De reden voor terugvordering was dat de gemeente in kwestie onvolledige informatie heeft gegeven over mogelijke inkomsten voor de gemeente. Toen deze inkomsten zich later materialiseerden zijn deze afgetrokken van de verstrekte uitkering.
Wat moet er aan een artikel 12-aanvraag vooraf gaan? Voorop staat dat gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor hun financiële positie. De gemeente moet in de eerste plaats zelf maatregelen nemen als zich financiële problemen dreigen aan te dienen. De ervaring leert dat artikel 12-situaties nogal eens ontstaan door gebrek aan adequate beheers- en onderhoudsplannen voor wegen, gebouwen, riolering, etc, of door bezuinigingen op deze uitgavenposten. Weliswaar is in sommige gevallen de slechte bodemgesteldheid daaraan debet geweest, maar niettemin zijn achterstanden ontstaan in onderhoud die niet langer binnen de begroting kunnen worden opgevangen. Een groot deel van de gemeenten die via artikel 12 zijn gesaneerd, zijn in de problemen gekomen door het ontbreken van beheersplannen. Grofweg komt het erop neer dat de aanvullende artikel 12-uitkering de gemeente helpt (een deel van) de onderhoudsachterstanden te financieren. De structurele verhoging van de onderhoudslasten in de begroting moet de gemeente echter zelf opvangen door structureel te bezuinigen op andere posten of door de belastingen verder op te schroeven. Als financiële problemen zich dreigen aan te dienen is het raadzaam voor de gemeente ook extra intensief overleg met de provincie als toezichthouder te voeren. De toezichthouder zal daar vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid ook gespitst op zijn. Het is immers de wettelijke taak van de toezichthouder te voorkomen dat gemeenten in een uitzichtloze financiële positie terechtkomen. In de regel betekent dit dat een aanvraag voor een aanvullende artikel 12-uitkering niet uit de lucht zou moeten komen vallen. Voorafgaand aan zo n aanvraag zullen er intensieve contacten moeten zijn geweest tussen de provincie en de betrokken gemeente. Vanuit de provincie zullen er waarschuwingssignalen zijn afgegeven, al dan niet in de vorm van een verzwaard toezichtregime, in jargon preventief toezicht genoemd.
Hier ligt een gezamenlijk belang voor provincies en gemeenten. In het kader van preventief toezicht zal de provincie een verdiepingsonderzoek verrichten waarin de financiële positie van een gemeente grondig wordt geanalyseerd. Dit onderzoek zal in beginsel leiden tot aanbevelingen waarmee de gemeente er op eigen kracht weer bovenop kan komen. Mocht het uiteindelijk toch tot een artikel 12-aanvraag komen dan is de eerste vereiste in het procedurele traject een provinciaal verslag (zie box 1). Hoe beter de provincie op de hoogte is, hoe sneller dit verslag beschikbaar is. Relatie met andere publicaties Deze brochure moet worden gezien als een aanvulling op andere publicaties, in het bijzonder de door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) uitgegeven publicatie: Handleiding Artikel 12 Fvw (2002; zie www.minbzk.nl). Daarin wordt uitgebreid ingegaan op diverse aspecten, waaronder de rol van diverse betrokkenen (Ministeries bzk en Financiën, Raad voor Financiële verhoudingen, Provincie en gemeente) in het artikel 12-traject; de toegang tot artikel 12 en de definities over financiële kengetallen (begrotingstekort, e.d.). Voor een toelichting op de rol van de Provincie als toezichthouder op gemeentefinanciën zij verwezen naar de, specifiek aan Gemeenteraadsleden geadresseerde, brochure van de provincie Zuid-Holland: Brochure Financieel Toezicht (2003; zie www.pzh.nl).
Box 1: Artikel 12-procedure Wanneer (*) Wie Wat Vóór 1 december (t-1) Gemeente Aanvraag tot aanvullende uitkering voor begrotingsjaar (t) indienen bij beheerders gemeentefonds (cc Gedeputeerde Staten) 15 februari (t) Provincie Toezending Provinciaal verslag aan beheerders Gemeentefonds met afschrift aan Gemeenteraad en de Rfv 1 maart (t) Ministerie BZK / Tussenrapportage binnen 3 maand IFLO na de aanvraag aan de beheerders van het gemeentefonds (cc Gemeenteraad, GS en Rfv) Vóór 1 december (t) Ministerie BZK / Rapport Inspecteur IFLO toegezonden IFLO aan Gemeenteraad, GS en de Rfv Vóór 1 februari (t+1) Provincie Advies van GS over rapport IFLO aan [uiterlijk 2 maanden de beheerders van het gemeentefonds na rapport IFLO] (cc Gemeenteraad en Rfv) Gemeente Eventuele bedenkingen Gemeenteraad over rapport IFLO aan beheerders gemeentefonds (cc GS en Rfv) Vóór 1 april (t+1) Rfv Advies Rfv over rapport IFLO aan de [uiterlijk 4 maanden na beheerders gemeentefonds (cc rapport IFLO] Gemeente raad en GS) Vóór 1 juni (t+1) Beheerders Beschikking wordt gestuurd aan [uiterlijk 6 maanden Gemeentefonds Gemeenteraad (cc GS en Rfv) na rapport IFLO] (*) t = het begrotingsjaar waarover uitkering wordt aangevraagd.
Vragen? Mocht u vragen hebben over deze brochure of een nadere toelichting wensen, dan kunt u zich richten tot Flip Huisman, afdelingshoofd Financieel Toezicht, Rechtsbescherming en Archiefinspectie (telefoon: 070-441 66 56), of Marc Wijnands, bureauhoofd Financieel Toezicht van de provincie Zuid-Holland (telefoon: 070-441 66 58). Colofon Ontwerp: bureau Vormgeving. Druk: NKB Bleiswijk. 20032477