NAVO s lastigste Partner for Peace Macedonië's minister van Binnenlandse Zaken Edwin Bakker Een paar jaar geleden was de voormalige Joegoslavische deelrepubliek Macedonië nog de showcase voor conflictpreventie door de VN, de EU, de OVSE en de NAVO. Laatstgenoemde leek uitstekend werk te verrichten op het gebied van het moderniseren en democratiseren van Macedonië s defensieapparaat via het Partnership for Peace-programma. Tegenwoordig geldt het land als de lastigste Partner for Peace, mede dankzij het eigenzinnige optreden van één man, de Macedonische minister van Binnenlandse Zaken, Ljube Boskovski. Zes jaar geleden begon het zo mooi: de officiële relatie tussen de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie vastgelegd in een Partnership for Peace (PfP)-overeenkomst. Het kleine landje werd in november 1995 het 27 e lid van dit programma dat een jaar eerder tijdens de NAVO-top voor staatshoofden en regeringsleiders in Brussel (januari 1994) werd gelanceerd. Het Partnership for Peace-programma richt zich op een verdere versterking van de samenwerking tussen de Verdragsorganisatie en de landen van Oost-Europa. Hiertoe zijn in het Framework Document van Partnership for Peace vijf specifieke doelstellingen geformuleerd; twee politieke en drie militaire. Deze zijn: a) Het vergemakkelijken van de transparantie van het nationale defensiebeleid en budgettering; b) het garanderen van democratische controle op de strijdkrachten; c) het handhaven van het vermogen en de paraatheid om, binnen constitutionele kaders, een bijdrage te leveren aan operaties onder de autoriteit van de VN en/of de verantwoordelijkheid van de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa 1 ; d) de ontwikkeling van militaire samenwerking met de NAVO, met als doel gemeenschappelijke planning, training en oefeningen ter versterking van de bekwaamheid om missies te ondernemen op het gebied van peacekeeping, search and rescue, humanitaire operaties en eventuele andere overeengekomen operaties; e) de ontwikkeling, op lange termijn, van strijdkrachten die beter inzetbaar zijn om samen te opereren met die van de leden van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. 2 Veel deelnemende landen zien het Partnership for Peace tevens, zo niet vooral, als aanloop naar een volwaardig lidmaatschap van de NAVO; zo ook Macedonië. Brussel beschouwde de participatie van de voormalige Joegoslavische deelrepubliek als een goede kans om een verdere uitbreiding van het geweld op de Balkan te beteugelen. Zo zag plaatsvervangend NAVO-secretaris-generaal Sergio Balanzino, in de ondertekening van Macedonië's toetreding tot het Partnership for Peace in november 1995 een duidelijk teken van hoop voor de regio. De Macedonische premier Branko Crvenkovski sprak bij deze gelegenheid van een belangrijke gebeurtenis voor zijn land en stelde dat de deelname aan PfP uiteindelijk zou leiden tot verdere samenwerking met de NAVO. Hij beloofde tevens plechtig aan alle verplichtingen verbonden aan het partnership te voldoen. 3 Mislukking Het pakte echter anders uit. Van nauwere samenwerking tussen Macedonië en de NAVO is wel sprake, alleen niet als gevolg van de door premier Crvenkovski bedoelde toetreding tot de organisatie. Daarnaast komt van het door hem beloofde nakomen van verplichtingen onder de huidige regering-georgievski in de praktijk te weinig terecht. Macedonië en Brussel botsten hierover regelmatig, zowel voor, tijdens als na operatie Essential Harvest. De 1
voormalige Joegoslavische deelrepubliek geldt tegenwoordig zonder twijfel als de lastigste partner for peace. Aangezien goede samenwerking het basisprincipe van PfP is, zou men zelfs kunnen stellen dat het programma in het geval Macedonië mislukt is. De Joegoslavische president Kostunica drukte zich in juni 2001, ten tijde van de gewelddadige acties van het 'Macedonische' UCK, in die termen uit. Hij meende dat het Partnership for Peace in Macedonië een mislukking was, omdat het partnership het ontstaan van gewapende etnisch Albanese rebellengroeperingen niet had weten te voorkomen. 4 Gelet op de doelstellingen van het PfP lijkt dit niet het juiste argument om van een falen te spreken. De mislukking van het programma zit hem hoofdzakelijk in de niet gehaalde nietmilitaire doelen van het PfP. Op het gebied van het vergroten van de transparantie van het nationale defensiebeleid en budgettering is wel iets, maar niet veel bereikt. Gelet op de aanwezigheid van diverse internationale waarnemers in het land is van transparantie in de vorm van internationaal toezicht inderdaad sprake. Dit geldt echter niet voor transparantie in de zin van duidelijkheid welke veiligheidstroepen onder wiens bevel vallen. Dit jaar verschenen diverse paramilitaire groeperingen op het toneel, alsmede gevechtseenheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken waarvan onduidelijk is door wie ze worden gecontroleerd. Deze onduidelijkheid manifesteert zich ook op het gebied van budgettering. Met betrekking tot de democratische controle van de Macedonische strijdkrachten is het nog slechter gesteld. Het parlement heeft slechts zeer geringe controle op de militaire gang van zaken. Dit is op zich te begrijpen, gezien de aanwezigheid in diverse commissies van het parlement van etnische Albanese politici die in het verleden het gebruik van geweld door het UCK niet altijd onomwonden afkeurden. Hoewel deels begrijpelijk, vormen de geringe controlemogelijkheden ook voor etnisch Macedonische parlementariërs een ernstig democratisch deficit. Deze beperking komt in zijn meest ernstige vorm tot uitdrukking in de activiteiten van diverse illegale etnisch Macedonische paramilitaire eenheden. Deze vormen een van de grootste bedreigingen voor de vrede en veiligheid in het land en zijn daarmee tevens een indirecte bedreiging voor de aanwezige NAVO-troepen. Paramilitaire bedreiging Het Partnership for Peace, en de intensieve samenwerking tussen de NAVO en Skopje die uitmondde in de operaties Essential Harvest en Amber Fox hebben niet kunnen voorkomen dat in 2001 diverse etnisch Macedonische paramilitaire eenheden op het strijdtoneel verschenen. Deze (deels ongeregelde) troepen, met namen als 'Todor Aleksandrov' 5, 'Macedonische Dagenraad', 'Leeuwen' en 'Macedonië Paramilitairen 2000', vormen een ernstige bedreiging voor het vredesproces waarin de NAVO enorm heeft geïnvesteerd. Een aantal van deze groeperingen was actief betrokken bij gewelddadigheden tegen etnisch Albanese rebellen en burgers. Laatstgenoemde paramilitaire eenheid zou tevens betrokken zijn geweest bij de rellen en de bestorming van het Macedonische parlement op 28 juni waar die dag gesproken werd over een oplossing van de crisis in het noorden van het land. Een bijzondere plek in dit duistere spectrum wordt ingenomen door 'De Leeuwen'. Deze paramilitaire groepering wordt door velen verbonden met de VMRO-DPMNE, de partij van premier Georgievski, die dit overigens ten stelligste ontkent. 6 'De Leeuwen' werden tijdens operatie Essential Harvest door de NAVO gesignaleerd in het gebied rond Tetovo. Deze paramilitairen zijn niet alleen actief geweest aan het front, maar worden ook in verband gebracht met dreigementen aan het adres van journalisten en intellectuelen. De eenheid werd volgens de journalist Robert Alogjozovski in juni 2001 gevormd en opgeleid in een trainingskamp van de Macedonische politie die onder het ministerie van Binnenlandse Zaken valt. De leden werden gerekruteerd uit loyale VMRO-DPMNE-activisten, waaronder voormalige leger- en politieofficieren. 7 De groepering zou gefinancierd worden door de Macedonische diaspora, in het bijzonder door het World Macedonian Congress, een 2
nationalistische organisatie die etnische Albanezen waarschuwde de wapens neer te leggen en dreigde hen anders te verdrijven. De NAVO-afgezant Pieter Feith en de commandant van de NAVO Task Force, Gunnar Lange, die de aanwezigheid van 'De Leeuwen' rond Tetovo wereldkundig maakten, kregen na hun uitlating de wind van voren van Macedonië s minister van Binnenlandse Zaken, de extremist Ljube Boskovski. 8 Later gaf Boskovski in een interview met een Macedonisch tijdschrift het bestaan van de eenheid toe en meldde tevens dat hieraan niets illegaals was. Hij noemde het een 'rapid reaction brigade', bestaande uit de dapperste en beste reservisten en politiemensen, die als doel had de burgers tegen terrorisme te beschermen en 'moeilijke' operaties uit te voeren. 9 De Macedonische regering gaf echter nooit de opdracht voor het vormen van een dergelijke brigade. De grote man achter deze op niet-democratische wijze in het leven geroepen eenheid is de minister van Binnenlandse Zaken zelf. Boskovski Als één persoon zou moeten worden aangewezen die in de ogen van de NAVO geldt als de lastigste partner voor vrede is het wel de Macedonische minister Ljube Boskovski. Deze hardliner geldt als de belangrijkste barrière voor het door de internationale gemeenschap gesteunde vredesplan voor Macedonië. 10 De onder etnische Macedoniërs populaire minister lijkt, onder andere, direct betrokken te zijn geweest bij de ernstigste mensenrechtenschending gedurende de strijd in het afgelopen jaar. In het dorpje Ljuboten vond in augustus een 'operatie' van Macedonische veiligheidsdiensten plaats waarbij tientallen etnische Albanezen het slachtoffer werden van bruut optreden van speciale politie-eenheden ; twee burgers bezweken aan hun verwondingen. Het Macedonische leger nam zonder aanleiding het dorp onder artillerievuur, waarbij nog eens drie burgers het leven lieten. 11 De minister meldde vol trots dat hij gedurende de hele actie in het operatiegebied aanwezig was geweest. Verder zou Boskovski betrokken zijn bij illegale wapenhandel. De minister ontkende deze aantijging en verklaarde dat hij zichzelf in het centrum van Skopje in brand zou steken mocht het waar zijn. Beschuldigingen dat hij betrokken zou zijn bij de oprichting en de acties van De Leeuwen worden inmiddels door hem niet meer ontkend. 12 Sterker nog, de politicus lijkt zich met de eenheid te willen profileren als de redder van het vaderland, althans voor het Macedonische volksdeel. Dat zijn naam via 'De Leeuwen' verbonden wordt met schendingen van de wapenstilstand, het terroriseren van de etnisch Albanese burgers en het frustreren van het vredesproces lijkt de minister niet te deren. De activiteiten van 'zijn' veiligheidsdiensten zijn inmiddels onderwerp van onderzoek door mensenrechtenorganisaties als Human Rights Watch. Ook Carla del Ponte, hoofdaanklager van het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag onderzoekt inmiddels of het Macedonische leger en paramilitaire eenheden zich aan oorlogsmisdaden schuldig hebben gemaakt. Human Rights Watch onderstreept in zijn jaarlijkse rapport het belang van een onderzoek naar de specifieke rol van Boskovski bij mensenrechtenschendingen zoals die in Ljuboten. De vraag is nu welke acties de NAVO ten aanzien van de illegale paramilitaire eenheden en het optreden van Boskovski onderneemt. In het kader van het Partnership for Peace is het uiteraard ontoelaatbaar dat de Macedonische regering zich in laat met illegale paramilitaire groeperingen, laat staan dat een minister van Binnenlandse Zaken zelf activiteiten op dit terrein onderneemt. In het kader van de operaties Essential Harvest en Amber Fox is het op zijn zachtst gezegd verbazingwekkend dat de NAVO niet op zeer krachtige wijze protesteert tegen deze praktijken. Toegegeven, de NAVO-ambassadeur in Skopje, de commandant van de NAVO Task Force en met name secretaris-generaal George Robertson hebben meerdere malen de aanwezigheid en activiteiten van de paramilitaire eenheden (in algemene bewoordingen) veroordeeld, maar op deze woorden volgden vooralsnog geen daden. 3
Besluit Had de NAVO niet moeten dreigen met vertrek, of in ieder geval sterker moeten aandringen op de ontbinding van 'De Leeuwen' en andere illegale eenheden? Had de NAVO niet het opstappen van Boskovski moeten eisen en moet zij dit niet alsnog doen? 13 Deze en soortgelijke vragen zijn makkelijker te stellen dan te beantwoorden. Duidelijk is dat het Partnership for Peace-programma op het terrein van de politieke doelstellingen gefaald heeft en dat de Verdragsorganisatie zich op dit moment in Macedonië in een zeer moeilijke positie bevindt. Met name de Macedonische regering en in het bijzonder de minister van Binnenlandse Zaken Boskovski valt veel te verwijten. Dit ontslaat de NAVO echter niet om kritisch te kijken naar PfP en om uit de ervaring in Macedonië lessen te trekken voor de samenwerking met andere Oost-Europese staten waar sprake is van interne spanningen. Ontwikkelingen in en om Macedonië geven duidelijk aan welke risico's er kleven aan samenwerking met landen waar de binnenlandse politieke situatie niet stabiel is en de positie van minderheden niet naar tevredenheid van alle betrokken partijen is geregeld. Jarenlange contacten tussen vertegenwoordigers van de NAVO en autoriteiten in Skopje bleken in het geval Macedonië geen garantie voor veel NAVO-invloed op het binnenlandse veiligheidsbeleid. Ontwikkeling in en om Macedonië geven tevens aan welke risico's er kleven aan de uitbreiding van de NAVO als de binnenlandse politieke situatie niet stabiel is en de positie van minderheden niet naar tevredenheid van alle betrokken partijen is geregeld. Met dit in gedachten zal Brussel ten aanzien van PfP (en het Membership Action Plan) zich nog eens kritisch moeten afvragen of het concept niet te vrijblijvend is op het gebied van de niet-militaire aspecten van het programma en of de NAVO zich niet wat al te gemakkelijk heeft ingelaten met staten waar het met de democratische controle op het defensieapparaat droevig is gesteld (denk aan Oekraïne, Azerbeidzjan Turkmenistan en Oezbekistan). De negatieve ervaringen die in Macedonië zijn opgedaan zouden in ieder geval gebruikt moeten worden om het zwaartepunt in het kader van de samenwerking binnen het PfP meer in de richting van de politieke doelstellingen te verplaatsen. Deze ervaringen dienen tevens een belangrijke plek te krijgen in de discussie over uitbreiding van de NAVO met andere jonge democratieën met onopgeloste minderhedenkwesties zoals de Baltische staten, Slowakije, Roemenië en Bulgarije. Dr. E. Bakker is als universitair docent verbonden aan het Centrum voor Internationaal Conflictanalyse en -Management van de Katholieke Universiteit Nijmegen en was in juni gastdocent aan de zomeruniversiteit in Ochrid, Macedonië. Noten 1. Tegenwoordig Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). 2. Artikel 3 van het Partnership for Peace Framework Document, Ministerial Meeting of the North Atlantic Council/North Atlantic Cooperation Council, NATO Headquarters, Brussels, 10-11 January 1994. 3. Macedonian Information and Liaison Service, Macedonia officially admitted in partnership for peace: 11-11-95, www.soros.org.mk/mn/mils/en/95/11/16-1.html. 4. Partnership for Peace has failed in Macedonia, says Kostunica, AFP, 15 juni 2001. www.news.serbiaunity.net. 5. Aleksandrov is een bekende Macedonische held die streed tegen de Ottomaanse overheersing. 6. Saso Ordanoski, Macedonia: Boskovski threatens peace. Theatrical interior minister with shadowy past threatens Macedonian peace process, IWPR's Balkan Crisis Report, No. 289, 19 oktober 2001. 7. Robert Alagjozovski, A paramilitary parlance. Macedonia's government denies the existence of nationalist paramilitaries, but the evidence suggests otherwise. Balkan Report, Transitions Online, 28 september 2001. 8. Boskovski is minister van Binnenlandse Zaken sinds 13 mei 2001. Daarvoor was hij staatssecretaris op het zelfde departement (januari-mei 2001) en twee jaar directeur van het 4
Macedonische Security and Counterintelligence Department (1998-2001). Zie ook: Radio Free Europe/Radio Liberty, NATO warns Macedonia over paramilitaries, 11 september 2001, www.rferl.org/newsline/2001/09/4-see/see-110901.html. 9. Saso Ordanoski, Macedonische paramilitairen. Dronken patriottisme of dronken verhalen? Magazine Forum, No. 89, 6 september. Skopje, Macedonië. 10. Saso Ordanoski,, IWPR's Balkan Crisis Report, No. 289. 11. Human Rights Watch, World Report 2001, Macedonia. www.hrw.org. 12. Zowel de naam van het hotel dat bezit is van Boskovski als de naam van de wijn die door hem wordt geproduceerd is 'Leeuw'. Zie Saso Ordanoski, IWPR's Balkan Crisis Report, No. 289. 13. Door het recente vertrek van de relatief gematigde Sociaal-Democratische Unie uit de regering van nationale eenheid lijkt de invloed van Boskovski op het veiligheidsbeleid groter geworden. Hiermee vormt de extremistische minister van Binnenlandse Zaken meer dan ooit een bijzonder ernstige bedreiging voor de vrede en veiligheid in het land. 5