Universiteit Leiden Faculteit der Rechtsgeleerdheid Openingscollege facultair jaar 2013-2014 Hooglandse kerk, 4 september 2013 Internationaal recht: is dat geen contradictio in terminis? Niels Blokker Beste studenten, ouders van studenten, collega s, en andere toehoorders, De titel van mijn korte openingscollege is: Internationaal recht: is dat geen contradictio in terminis? De vraag in deze titel staat tussen aanhalingstekens, want dit zijn niet mijn eigen woorden. En in de huidige tijd is er terecht extra aandacht voor dat we zorgvuldig zijn met citeren en bronvermelding, dat we goed laten zien wat van onszelf is en wat van anderen is. De vraag in de titel van mijn openingscollege is afkomstig van mijn vroegere leraar Latijn, drs. de Kruijff. Meneer de Kruijff was een van mijn favoriete leraren toen ik hier in Leiden op het Stedelijk Gymnasium zat. Misschien zijn er hier wel ouders die ook nog les van hem hebben gehad. Ik heb veel van hem geleerd, en hij had een mooi gevoel voor humor. Na mijn eindexamen ontmoette ik hem bij een lustrum van het Gymnasium, in 1983, nu precies 30 jaar geleden. Wat was je ook al weer gaan studeren, Blokker? vroeg hij mij. Ik antwoordde: internationaal recht. Hij dacht even na en vroeg me toen: is dat geen contradictio in terminis? (Is dat niet innerlijk tegenstrijdig?) Ik ben dat nooit meer vergeten, ook omdat meneer de Kruijff zeer kort daarna plotseling kwam te overlijden. Achter zijn vraag lag waarschijnlijk de gedachte dat er zoveel onrecht, zoveel rechteloosheid in de wereld is, dat het voor buitenstaanders moeilijk te begrijpen is dat er überhaupt internationaal recht is. Een vraag als deze wordt trouwens ook wel eens gesteld met betrekking tot het recht in het algemeen. Ik herinner me de graffiti die vroeger bij de ingang van het gebouw van de rechtenfaculteit aan de Hugo de Grootstraat links op de muur was gekalkt: recht is krom. Ook in Leiden bestond toen hier en daar een kritische stroming, al waren de barricaden hier wat minder hoog dan in Amsterdam. Laat ik mij nu beperken tot het internationale recht. Het korte antwoord op de vraag van meneer De Kruijff is: internationaal recht is geen contradictio in terminis. Natuurlijk is er 1
onrecht en rechteloosheid in de wereld, maar dat betekent nog niet dat er geen internationaal recht is. Er is ook een iets langer antwoord, dat ik in de resterende tijd van dit openingscollege zal geven. Ik zal geen algemene bespiegelingen houden, maar in plaats daarvan de vraag van meneer de Kruijff bespreken aan de hand van een bekend fenomeen in de rechtenstudie: de casus. De casus die ik wil behandelen is de situatie in Syrië. Zonder twijfel heerst er in Syrië onrecht en rechteloosheid. Hoe is het mogelijk dat de burgeroorlog daar nu al ruim twee jaar voortduurt, dat er inmiddels meer dan 100.000 doden zijn gevallen, dat inmiddels meer dan 2 miljoen mensen naar het buitenland zijn gevlucht, en dat de internationale gemeenschap niet bij machte is iets te doen aan deze humanitaire tragedie? Beschikt het internationale recht niet over instrumenten hiervoor? Het antwoord op deze laatste vraag is een volmondig ja. De internationale rechtsorde beschikt over een instrumentarium om in te grijpen bij tragedies zoals die in Syrië. Dat bleek twee jaar geleden, toen de Libische leider kolonel Kadhafi op het punt stond het volksverzet in Benghazi met militaire overmacht neer te slaan. De VN- Veiligheidsraad reageerde voortvarend en nam twee resoluties aan, waarin het geweld werd veroordeeld, sancties werden afgekondigd, het Internationaal Strafhof werd ingeschakeld, en waarin een machtiging werd gegeven om militair in te grijpen. Daarbij hanteerde de Veiligheidsraad een betrekkelijk nieuw begrip, de Responsibility to Protect. Een paar woorden over dit nieuwe begrip. In het internationale recht is er al heel lang discussie over de vraag of er een recht op humanitaire interventie is. Mag een land militair ingrijpen als in een ander land bijvoorbeeld genocide wordt gepleegd, zoals in Rwanda in 1994? Als dat al mag, welke voorwaarden zijn hier dan aan verbonden? Mag dat ook zonder dat de Veiligheidsraad hiervoor toestemming geeft? In 1945 is tenslotte in het VN-Handvest afgesproken, als een van de grondregels voor de naoorlogse wereld, dat landen geen geweld zullen gebruiken, tenzij de Veiligheidsraad hiervoor toestemming heeft gegeven of er sprake is van zelfverdediging. Het meest recente grote VN-debat over humanitaire interventie vond plaats in 1999 in de Algemene Vergadering, naar aanleiding van het militaire optreden van de NAVO tegen Servië in verband met Kosovo. In dat debat bleek dat de internationale gemeenschap nog steeds diep verdeeld is over dit onderwerp. Maar uit een crisis en verdeeldheid worden soms ook nieuwe initiatieven en oplossingen geboren. Zo werd na jaren discussie in 2005 het begrip Responsibility to Protect aanvaard door de Algemene Vergadering. De kern hiervan is dat iedere staat de verantwoordelijkheid heeft zijn eigen bevolking te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuivering en misdrijven tegen de menselijkheid. Tegelijk heeft de VN de verantwoordelijkheid staten hierbij te helpen, met alle mogelijke middelen, als die staten hun eigen verantwoordelijkheid niet kunnen of niet willen nakomen. In allerlaatste instantie mag militair geweld worden gebruikt, maar dat mag alleen met toestemming van de Veiligheidsraad. Daarmee is een deel van het probleem niet opgelost: wat te doen als ergens genocide plaatsvindt, zoals in Rwanda in 1994, en de Veiligheidsraad slaagt er niet in overeenstemming te bereiken over militair ingrijpen? Voor veel Westerse landen zoals Nederland is het moeilijk te aanvaarden dat er dan niets zou kunnen gebeuren, ook al kent het huidige internationale recht geen recht op humanitaire interventie zonder toestemming van de 2
Veiligheidsraad. Dit blijkt ook uit een wat curieuze bepaling in het PvdA-VVD Regeerakkoord van oktober 2012. Ik citeer: Voor een bijdrage aan internationale crisisbeheersingsoperaties is een volkenrechtelijk mandaat vereist of dient sprake te zijn van een humanitaire noodsituatie. Betekent dit dat er volgens de Nederlandse regering geen volkenrechtelijke basis hoeft te zijn voor humanitaire interventie? Nood breekt wet? Na het militair optreden tegen Irak in 2003 en na het rapport van de Commissie Davids zal zwaarder dan voorheen worden getild aan een solide volkenrechtelijke basis voor internationaal geweldgebruik. Dan wordt het moeilijker voor de regering steun te verlenen aan humanitaire interventie buiten de Veiligheidsraad om. Het huidige internationale recht biedt daarvoor nu eenmaal geen solide basis. Deze spanning zal de komende weken, maar ook de komende jaren, voelbaar zijn in ons regeringsbeleid, en ook in de internationale politiek. Tot zover deze korte uitweiding over het nieuwe begrip Responsibility to protect, dat overigens een veel ruimere strekking heeft dan de problematiek van een militaire interventie. Nu de Veiligheidsraad onder verwijzing naar dit nieuwe begrip maatregelen had genomen in het geval van Libië is begrijpelijk dat wel gedacht is dat dit dan ook in Syrië zou gebeuren. Het is zeker begrijpelijk dat juristen dit dachten, met hun professionele afkeer van willekeur. Daarom is het ook niet toevallig dat in de Amsterdamse rechtenfaculteit twee jaar geleden een bijeenkomst is georganiseerd met als titel: Why Libya, not Syria? Waarom komt de internationale gemeenschap in het geweer tegen Kadhafi nadat er honderden slachtoffers waren gevallen in Libië, en waarom niet tegen Assad nu daar meer dan honderdduizend doden zijn gevallen? Het probleem hierbij is dat Syrië niet Libië is dat er in delen van de wereld flinke kritiek was op de interventie in Libië, en dat de internationale rechtsorde anders is dan de nationale rechtsorde. Allereerst: Syrië is niet Libië. Libië is grotendeels woestijn, met een bevolking van ongeveer een derde van die van Syrië. In Libië bestond veel minder steun voor Kolonel Kadhafi dan in Syrië voor Assad. Het regime Assad is militair veel sterker dan dat van Kadhafi. Het verzet in Syrië lijkt veel heterogener dan dat in Libië ten tijde van Kadhafi. En Syrië is meer onderdeel van het Midden Oostenvraagstuk dan Libië, waardoor bemoeienis met Syrië dit vraagstuk nog verder kan compliceren. Ten tweede: er was flinke kritiek in delen van de wereld op de militaire interventie in Libië. Natuurlijk had de Veiligheidsraad hiervoor toestemming gegeven, maar die toestemming bestond alleen uit het gebruik van geweld ter bescherming van de burgerbevolking en de door deze bevolking bewoonde gebieden. Dat dit uiteindelijk leidde tot de omverwerping van het Kadhafi regime leidde tot hevige kritiek van onder meer China en vooral Rusland, die duidelijk maakten dat nooit een machtiging was afgegeven voor regime change. Het waren dan ook vooral deze twee landen die hebben verhinderd dat de Veiligheidsraad maatregelen nam in de kwestie Syrië. Zij hebben inmiddels drie maal beiden hun veto uitgesproken over voorgestelde maatregelen, en dan gingen deze maatregelen nog niet eens erg ver. Maar China 3
en Rusland vreesden dat hiermee ook in Syrië onomkeerbare stappen naar regime change gezet zouden kunnen worden. Ten slotte: de internationale rechtsorde is anders dan de nationale. Het is een rechtsorde, maar van een ander karakter dan een nationale rechtsorde. Terwijl in Nederland politie en justitie zullen optreden als zich waar dan ook in Nederland een moordpartij voordoet, is dat in de internationale samenleving anders. De Veiligheidsraad is een politiek orgaan. Of de Veiligheidsraad actie onderneemt in een bepaald geval is niet zozeer afhankelijk van het feit of een schending van het internationale recht heeft plaatsgevonden. Het gaat erom of de Raad van oordeel is dat sprake is van een bedreiging van, of inbreuk op de vrede, of van agressie, en of hij vindt dat bepaalde maatregelen moeten worden genomen. Daarbij is vereist dat geen van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad tegen is. Zoals de vorige Secretaris- Generaal van de VN Kofi Annan bij verschillende gelegenheden heeft benadrukt in de Veiligheidsraad: As members know, I have always held that the unity of the Council is the indispensable foundation for effective action to maintain international peace and security and international law. De huidige Secretaris-Generaal, Ban Ki-moon, was vorige week in Den Haag en Leiden, en heeft toen woorden van gelijke strekking gesproken. Zonder eenheid in de Veiligheidsraad geen actie. Deze drie redenen helpen ons te begrijpen waarom de internationale reactie op de burgeroorlog in Syrië zo anders is dan hoe er op de opstand in Libië werd gereageerd. Had meneer de Kruijff dan toch een beetje gelijk? Is er wel een rol voor internationaal recht in dit soort grote kwesties van oorlog en vrede? Of is internationaal recht hier inderdaad een contradictio in terminis? Is het zoiets als juridisch verpakte internationale politiek? Een soort voortzetting van buitenlandse politiek maar dan met juridische middelen? Wie de politiek volgt, zal zich dit soms afvragen. In 2007 zei de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, Maxime Verhagen, in een debat over de Irak-affaire in de Tweede Kamer: Als je twee juristen bij elkaar zet, heb je drie verschillende opvattingen. Minimaal twee, maar ik durf te zeggen vaak zelfs drie!. Gelukkig namen leden van de Eerste Kamer hier aanstoot aan. Daar leverde Klaas de Vries fundamentele kritiek op Verhagen s woorden, die hij omschreef als laatdunkende opmerkingen over het recht en zijn beoefenaren. Het antwoord op al deze vragen over de rol van het recht in de wereld werd eigenlijk in de kern al een kleine vier eeuwen geleden gegeven door een oud-student van onze universiteit, niemand minder dan Hugo de Groot, in zijn standaardwerk Over het recht van oorlog en vrede. Dát had ik natuurlijk in het Latijn moeten antwoorden aan meneer de Kruijff: De iure belli ac pacis. In deze bijbel van het internationale recht gaf Hugo de Groot aan dat er recht is in de internationale betrekkingen, en waaruit dit recht bestaat. Internationaal recht is geen contradictio in terminis. Maar de aard van dat recht is in een wereld van soevereine staten wel anders dan de aard van het nationale recht binnen die soevereine staten. In het internationale recht zijn het soevereine staten zelf die veelal bepalen aan welke regels zij gebonden zijn. Het zijn soevereine staten zelf die veelal bepalen of deze regels al dan niet geschonden zijn. Het zijn soevereine staten zelf die veelal bepalen of maatregelen moeten 4
worden genomen bij zo n schending, en zo ja welke. De internationale rechtsorde is in al deze opzichten minder ver ontwikkeld dan de nationale rechtsorde in de meeste landen. Maar het fascinerende van het internationale recht is dat het de afgelopen decennia op een aantal terreinen verder is ontwikkeld. In staccato een paar voorbeelden hiervan: * normstelling en toezicht op het terrein van de mensenrechten. * totstandkoming en functioneren van een groot aantal internationale organisaties, waarmee samenwerkingsstructuren zijn ontstaan voor grensoverschrijdende onderwerpen en problemen * de meest ver ontwikkelde organisatie is de Europese Unie. Haar rechtsorde is een geheel eigen plaats in gaan nemen, in veel opzichten tussen de internationale en de nationale rechtsorde in. * de overeenstemming over het Internationaal Strafhof in 1998: niemand had gedacht dat het Statuut voor dit Hof al binnen vier jaar in werking zou treden, en niemand had gedacht dat in 2010 overeenstemming zou worden bereikt over het misdrijf agressie waarover decennia lang is onderhandeld, en toch is dit gebeurd. Overigens moet hieruit niet de conclusie worden getrokken dat het internationale recht zich alleen ontwikkelt in een ijle bovenwereld van internationale diplomatie. De ontwikkeling van het internationale recht en het bevorderen van de naleving ervan, vindt ook op nationaal niveau plaats. Bijvoorbeeld door regeringen aan te spreken op handelen in strijd met internationaal recht, via het parlement of via de rechter. In dit verband noem ik onderzoeken naar het ingrijpen in Irak in 2003 in diverse landen, zoals in Nederland door de Commissie Davids. De nationale rechter speelt een rol, bijv. in Nederland in de Srebrenica-zaken a.s. vrijdag zal de Hoge Raad een belangrijke uitspraak gaan doen in twee van deze zaken. Zo bestaan in de wereld van nu naast elkaar oude en nieuwe regels van internationaal recht. Naast elkaar bestaan klassieke regels voor de betrekkingen tussen soevereine staten, regels die vaak ook nu van grote waarde zijn voor een stabiele internationale samenleving, en nieuwere regels waarin gemeenschappelijke waarden en normen van de internationale gemeenschap tot uitdrukking komen. De in februari van dit jaar overleden Leidse oud hoogleraar volkenrecht Kooijmans zei het als volgt, in de zinnen waarmee hij zijn handboek Internationaal Publiekrecht in Vogelvlucht afsluit - het handboek waarmee jarenlang duizenden Leidse studenten zijn ingewijd in het internationale recht. Ik citeer: Twee wereldbeelden botsen op elkaar: het traditionele beeld van een wereld die bestaat uit scherp van elkaar gescheiden compartimenten (de nationale staten) en een beeld van een wereldsamenleving met gemeenschappelijke waarden en met noden die slechts door gemeenschappelijke inspanningen en met respectering van universele, dus bovennationale, rechtsregels kunnen worden opgelost. De evolutie van de wereldsamenleving en daarmee het internationale recht speelt zich af in een spanningsveld tussen beide. Het is deze spanning die aan het internationale recht een geheel eigensoortig en daarom ook fascinerend karakter geeft. 5
Terug nu naar Syrië. Het oude, traditionele wereldbeeld dat Kooijmans schetste overheerste toen in 1982 in Syrië onder het bewind van de vader van de huidige president Assad een massaslachting plaatsvond in de stad Hana, gericht tegen de Moslimbroederschap. De schattingen lopen uiteen van 20.000 tot 40.000 doden, in een paar weken tijd. Deze slachting kreeg relatief weinig aandacht in een wereld waarin nog geen internet en geen mobieltjes waren. Nu is dat anders. In de wereld van nu kunnen we dagelijks details van het geweld en de rechteloosheid in Syrië zien. En terecht willen we dan dat dit stopt. Maar bekendheid met zulke drama s betekent vanzelfsprekend nog niet dat er ook een goed internationaal antwoord op is. Het is moeilijk internationale oplossingen te vinden zonder dat er binnen Syrië zelf een kiem van verzoening komt of kan worden gecreëerd met behulp van de internationale gemeenschap. In de reactie van de internationale gemeenschap op de oorlog in Syrië zien we veel van de nieuwere ontwikkelingen in het internationale recht terug. Eén daarvan is dat deze oorlog niet als een puur binnenlandse zaak wordt gezien waarmee de internationale gemeenschap zich niet mag bemoeien. Namens de VN en de Arabische Liga is eerst Kofi Annan als bemiddelaar opgetreden, en nu Lakhdar Brahimi. Dat het zelfs hen tot nu toe niet is gelukt vrede dichterbij te brengen zegt iets over de complexiteit van het conflict. Verder is er de onderzoekscommissie ingesteld door de VN Mensenrechtenraad. En er zijn de VN-chemische wapeninspecteurs. Van dit soort betrokkenheid van de VN was nog geen sprake toen in 1982 de massaslachting in Hana plaatsvond. De nieuwere ontwikkelingen in het internationale recht klinken ook door in de discussie van de afgelopen dagen over chemische wapens. Syrië is een van de weinige landen ter wereld die geen partij is bij het verdrag dat chemische wapens verbiedt. Maar niettemin, ondanks deze soevereine keuze, is er internationale consensus dat Syrië toch gebonden is aan het verbod chemische wapens te gebruiken. En omdat dat zo is, kon President Obama het gebruik van chemische wapens met meer gezag een red line noemen, die niet moet worden overschreden. Een volkenrechtelijk hoogtepunt in de speech van Kerry van afgelopen vrijdag is daarom dat hij pal stond voor het belang van deze norm. Zoals Kerry toen zei: This crime against conscience, this crime against humanity, this crime against the most fundamental principles of international community, against the norm of the international community, this matters to us. Maar dan komen we tegelijk op een terrein waar het internationale recht nog vaak weinig is ontwikkeld. Wie bepaalt of het recht is geschonden? En als duidelijk is dat er een schending is, wie bepaalt dan wat er moet gebeuren? Dan komen we bij een volkenrechtelijk dieptepunt in de speech van Kerry van afgelopen vrijdag. Kerry zei: President Obama will ensure that the United States of America makes our own decisions on our own timelines based on our values and our interests. De VS is hierin teveel unilateraal, te weinig multilateraal. Het is van het grootste belang nu een multilaterale benadering te volgen. De VS en Frankrijk zeggen dat het Assad regime op 21 augustus chemische wapens heeft gebruikt. Volgens de VS zijn daarbij ten minste 1429 doden gevallen. Volgens Frankrijk waren dat er ten minste 281. Rusland zegt bewijzen te hebben dat het Syrische verzet herhaaldelijk chemische wapens 6
heeft gebruikt. Dat onderstreept het belang van strikt onafhankelijk onderzoek naar het gebruik van chemische wapens en naar wie hiervoor verantwoordelijk is. Er dreigen nu twee sporen naast elkaar te gaan lopen: het pad dat de Verenigde Staten is ingeslagen en het pad dat de Verenigde Naties volgt. De VS heeft al geconcludeerd dat chemische wapens zijn gebruikt, en wie hiervoor verantwoordelijk is. President Obama wil nu militaire strafmaatregelen nemen. De VN is nog niet zover. Over anderhalve week worden de uitslagen verwacht van de VN-inspecties. Dan is het aan de Veiligheidsraad te beslissen over te nemen maatregelen. Er mag niet te snel worden aangenomen dat dit niet zal lukken. Dat wordt veel te vaak gezegd. In de praktijk komt de Veiligheidsraad vaak wel tot besluiten, soms ook tot besluiten waarbij toestemming wordt gegeven militair geweld te gebruiken. Dat laatste is vanaf het jaar 2000 een kleine 100 keer gebeurd (met betrekking tot bijv. Afghanistan, Haïti en Ivoorkust). Maar het is waar: in het geval van Syrië heeft de Veiligheidsraad tot nu toe vrijwel geen besluiten kunnen nemen. Dat brengt ons natuurlijk bij een kernprobleem. Wat als het humanitaire drama in Syrië maar doorgaat en de Veiligheidsraad er uiteindelijk niet in slaagt besluiten te nemen omdat er veto s vallen van Rusland en China? Het is dan te makkelijk te zeggen dat eventuele militaire maatregelen dan wellicht niet legaal zijn, maar wel legitiem. Legitimiteit kan een staat zichzelf niet geven. Legitimiteit moet worden verkregen, van een instantie die hiertoe het gezag heeft. Het is cruciaal dat multilateraal wordt vastgesteld dat deze legitimiteit er is. En het is nota bene de VS die ons hiervoor de meest voor de hand liggende weg heeft gewezen, door in 1950 het initiatief te nemen voor de Uniting for Peace resolutie van de Algemene Vergadering. Op grond van deze resolutie kan de Algemene Vergadering bijeenkomen en aanbevelingen doen als de Veiligheidsraad verlamd is door gebruikmaking van het vetorecht. Deze resolutie is in de praktijk een aantal keren toegepast. Als de Algemene Vergadering dit zou doen, en als dan het overgrote deel van de leden vóór te nemen maatregelen zou stemmen, dan is er zo n legitimiteit. Juridisch is dat geen substituut voor toestemming van de VR voor militair optreden. Zulk optreden zou dan strikt gezien onrechtmatig zijn. Maar het zou dan duidelijk zijn dat de wereldgemeenschap zich hierbij niet neer wil leggen. Beoefenaars van het internationale recht, in de wetenschap en in de praktijk, dragen bij aan de verdere ontwikkeling van dit vakgebied. Ik roep hierbij in herinnering woorden die professor Schermers sprak bij zijn afscheidscollege uit 2002. Aan het eind van dit college wilde hij - leermeester die hij was - aan de juristen van de toekomst één opdracht meegeven. Ik citeer: zoek en blijf altijd zoeken naar het juiste evenwicht tussen wet en geweten. Het recht kun je alleen goed beoefenen met hoofd en hart, met kennis van de regels en compassie voor de mensen. De balans zal nooit veilig vaststaan. In ieder nieuw geval zul je een nieuw evenwicht moeten zoeken. Dat is de uitdaging voor de jurist, de uitdaging die het beroep zo boeiend maakt. Die uitdaging wil ik jullie meegeven. Het recht moeten we beoefenen met ons hoofd en met ons hart. Ons hart zegt dat humanitaire drama s zoals nu in Syrië onmiddellijk moeten stoppen. Maar ons hoofd moet ervoor zorgen dat onze betrokkenheid hierbij doordacht is. Militair ingrijpen moet alleen plaatsvinden als hiervoor een grondslag is in het internationale recht. Anders dreigt ondermijning van het 7
geweldverbod. Ook andere landen hebben red lines waarom zouden zij het overschrijden daarvan dan niet gewapend mogen afstraffen? Als wij vinden dat de internationaalrechtelijke mogelijkheden om in te grijpen bij humanitaire drama s tekort schieten, dan moeten we de internationale discussie hierover aangaan en onze bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van het internationale recht. Het is beter voort te bouwen op een voorzichtig groeiende consensus rondom het begrip Responsibility to Protect dan tot een militaire Alleingang over te gaan, hoe goed bedoeld ook. Goede leermeesters zijn belangrijk. Meneer de Kruijff was zo n leermeester. En hier aan de Leidse rechtenfaculteit waren Kooijmans en Schermers dat lange tijd. Twee coryfeeën in het internationale recht. Allebei toegewijde docenten, ieder op zijn eigen wijze. Het sterke internationaalrechtelijke team van nu onder leiding van collega Schrijver staat in hun traditie. Ik ben er trots op hier onderdeel van te mogen zijn, sinds kort weer fulltime. Graag besluit ik door ons allen een mooi en inspirerend facultair jaar toe te wensen. Gelukkig nieuwjaar! 8