Knelpunteninventarisatie Wettelijke Regeling Externe Veiligheid Vervoer Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer 21 juli 2005 9P0277.01
Colosseum 3 Postbus 26 7500 AA Enschede +31 (0)53 483 01 20 Telefoon +31 (0)53 432 27 85 Fax info@enschede.royalhaskoning.com E-mail www.royalhaskoning.com Internet Arnhem 09122561 KvK Documenttitel Knelpunteninventarisatie Wettelijke Regeling Externe Veiligheid Vervoer Verkorte documenttitel Status Eindrapport Datum 21 juli 2005 Projectnaam Projectnummer 9P0277.01 Opdrachtgever Referentie Wettelijke regeling Externe Veiligheid Vervoer Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer Auteurs Collegiale toets Ir. G.W.M. Tiemessen; ing. A.J.H. Schulenberg Drs. E. Arends (Royal Haskoning), Ir. I.W.G.M. Kuppen Drs. J.P.F. Kimmel Datum/paraaf 5 april 2005. Vrijgegeven door Drs. E. Arends Datum/paraaf 5 april 2005.
INHOUDSOPGAVE Blz. 1 INLEIDING 1 2 SAMENVATTING 3 2.1 Doel onderzoek 3 2.2 Wat zijn knelpunten 3 2.3 Hoe zijn de knelpunten bepaald 3 2.4 Waar liggen de PR-knelpunten 4 2.5 Waar liggen de GR-knelpunten 6 2.6 Knelpunten en de invloed van ruimtelijke ontwikkelingen 7 2.7 Normering uit NMP4 en RNVGS: gevolgen voor het aantal knelpunten 7 3 ACHTERGRONDEN, KADER EN UITGANGSPUNTEN 9 3.1 Project ANKER 9 3.2 Wettelijke verankering risiconormen 9 3.3 Bestuurlijk-juridisch kader 9 3.4 Afwegingskader groepsrisico 9 3.5 : COEV 10 3.6 Gehanteerde uitgangsgegevens 12 3.6.1 Risicoatlassen 12 3.6.2 Actualisatie risicoatlassen 12 3.6.3 Nieuwe kaart van Nederland 12 3.6.4 Overige uitgangspunten 12 4 BELEID, BEGRIPPEN, NORMEN EN METHODIEK 14 4.1 Overzicht beleid 14 4.2 Begrippen en normstelling 14 4.2.1 Plaatsgebonden en groepsrisico 14 4.2.2 Normen voor het plaatsgebonden risico 15 4.2.3 Afwijken van de normen (voor het plaatsgebonden risico) 17 4.2.4 De oriëntatiewaarde van het groepsrisico 18 4.2.5 Toetsing en verantwoording groepsrisico 19 4.3 Toegepaste rekenmethodiek 20 4.3.1 Kwantitatieve risicoanalyse 20 4.3.2 Beschrijving RBM2 21 4.3.3 Vergelijking RBM2 en SAFETI 21 4.3.4 Uitgangspunten risicoberekeningen 22 5 BASISGEGEVENS: INFRASTRUCTUUR, TRANSPORT EN AANWEZIGHEID 23 5.1 Inleiding 23 5.2 Beschouwde infrastructuur 23 5.2.1 Vaarwegen 23 5.2.2 Wegen 24 5.2.3 Spoorwegen 24 5.3 Huidig en toekomstig vervoer van gevaarlijke stoffen 25 5.3.1 Achtergronden gegevens huidig vervoer 25 Concept-eindrapport - i - 21 juli 2005
5.3.2 Aanpassingen in de huidige vervoerstromen in de risicoatlassen 26 5.3.3 Achtergrond gegevens toekomstig vervoer 27 5.3.4 Ontwikkeling vervoer binnenwater tot 27 5.3.5 Ontwikkeling vervoer over de weg 29 5.3.6 Ontwikkeling vervoer per spoor voor -2020 30 5.4 Aanwezigheid 32 5.4.1 Aanwezigheidsgegevens 32 5.4.2 Huidige situatie 32 5.4.3 Toekomstige situatie 33 5.4.4 Toepassing RO-gegevens 34 6 RESULTATEN 35 6.1 Inleiding 35 6.2 Binnenwater 37 6.2.1 Overzicht berekeningen en resultaten 37 6.2.2 Toelichting transportgegevens binnenwater 38 6.2.3 Resultaten risicoatlas hoofdvaarwegen 39 6.2.4 Westerschelde 43 6.3 Weg 46 6.3.1 Resultaten plaatsgebonden risico 46 6.3.2 Resultaten Groepsrisico 52 6.4 Spoor 56 6.4.1 Resultaten plaatsgebonden risico 56 6.4.2 Resultaten groepsrisico 62 7 OVERZICHT EN EVALUATIE RESULTATEN 65 7.1 Beperkingen - hoe met resultaten om te gaan 65 7.2 Samenvatting resultaten en vergelijking huidig en toekomst situatie 65 7.2.1 Wat zijn knelpunten 65 7.2.2 Samenvatting PR-resultaten huidig en toekomst 66 7.2.3 Samenvatting GR resultaten 67 7.2.4 Robuustheid resultaten voor onzekerheden in toekomstige ontwikkelingen 68 7.3 Conclusie met betrekking tot de normering in NMP4 en RNVGS 70 7.3.1 Verschil in normering NMP-4 en RNVGS 70 7.3.2 Bestaande situaties 71 7.3.3 Nieuwe situaties 73 7.4 Evaluatie resultaten 75 7.4.1 Gevoeligheidsanalyse modellen en uitgangspunten 75 7.4.2 Vergelijking met resultaten van de risicoatlassen 75 7.4.3 Vergelijking met KIEV-studies 76 7.5 Conclusies 77 7.6 Aanbevelingen 77 Concept-eindrapport - ii - 21 juli 2005
8 REFERENTIES 79 9 AFKORTINGEN 81 10 BEGRIPPEN 83 BIJLAGEN: Bijlage 1 Aanwezigheid bevolking Bijlage 2 Toekomstige ontwikkelingen ruimtelijke ordening Bijlage 3.1 Uitgangspunten risicoberekeningen spoor Bijlage 3.2 Uitgangspunten risicoberekeningen weg Bijlage 3.3 Uitgangspunten risicoberekeningen binnenwater Bijlage 4 Gevoeligheidsanalyse Bijlage 5 Vervoersprognose spoor /2020 Bijlage 6 Vergelijking resultaten COEV en Risicoatlassen Bijlage 7 Vergelijking resultaten COEV en KIEV Bijlage 8 Kaarten Concept-eindrapport - iii - 21 juli 2005
1 INLEIDING Dit deelrapport van het wettelijke regeling externe veiligheid vervoer geeft een overzicht van de huidige en toekomstige knelpuntsituaties bij het vervoer van gevaarlijke stoffen 1 over de weg, per spoor en over de binnenwateren in Nederland. Om de gesignaleerde knelpunten aan te pakken zijn mogelijk te treffen maatregelen geïdentificeerd en beschreven in de AVV deelrapportage Oplossingsrichtingen. In deze deelrapportage zijn ook de risicoreducties en financiële en overige consequenties van de maatregelen weergegeven.. De scope van de studie en de gevolgde aanpak legt beperkingen op aan het gebruik van de resultaten. Deze studie is inventariserend en signalerend van aard. De resultaten zijn tot stand gekomen op basis van een generieke aanpak. De studie heeft een landelijke scope, vergelijkbaar met de eerder opgestelde risicoatlassen. Het betreft dus geen opsomming van lokaal doorgerekende situaties. Vanwege het generieke en globaal, landelijk karakter zijn in de berekeningen soms vereenvoudigingen gehanteerd die achterwege zouden zijn gelaten in een lokale studie die specifiek is gericht op bijvoorbeeld toetsing van een ruimtelijk voornemen aan de gestelde risiconormen voor het PR. Opbouw hoofdrapportage Na de samenvatting in hoofdstuk 2 beschrijft hoofdstuk 3 de achtergronden, het kader en de uitgangspunten van het project. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de voorgenomen AMvB externe veiligheid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, de wettelijke verankering van de risiconormering, het bestuurlijk-juridisch kader van de risiconormering en het afwegingskader voor het groepsrisico. De plaats van het onderhavig onderzoek in dit geheel is toegelicht. Ten slotte zijn de uitgangspunten van dit onderzoek beschreven. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de begrippen, risicomaten en normen en toetsingscriteria die in het externe veiligheidsbeleid worden gehanteerd. Daarnaast wordt een toelichting gegeven op de (reken)methodiek die in dit onderzoek is toegepast. Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van de basisgegevens die voor de risicoberekeningen zijn gebruikt. Begonnen wordt met een beschrijving van de beschouwde infrastructuur en het transport over deze infrastructuur. Vervolgens is beschreven hoe de personendichtheid in de omgeving van deze infrastructuur is bepaald. Om inzicht te krijgen in de toekomstige risico s rondom het vervoer van gevaarlijke stoffen is in het consequentieonderzoek naast het huidig vervoer ook de toekomstige te verwachten groei van het vervoer en de geplande ruimtelijke ontwikkelingen in beeld gebracht. Beschreven wordt welke ontwikkelingen worden verwacht tot en welke aanpak bij de bepaling van deze ontwikkelingen is gevolgd. Tevens wordt de werkwijze beschreven bij de inventarisatie van relevante geplande ruimtelijke ontwikkelingen en de resultaten ervan. 1 In het verdere vervolg wordt kortheidshalve gesproken over het vervoer of transport. Concept-eindrapport - 1-21 juli 2005
In hoofdstuk 6 zijn de resultaten samengevat van de huidige en de toekomstige risico s rondom het vervoer (weg, binnenwater, spoor) zoals die uit de berekeningen naar voren komen. Voor de modaliteiten binnenwater, weg en spoor is het plaatsgebonden risico als gevolg van deze vervoersstromen gerapporteerd. Tevens is binnen de maatgevende PR10-6 -contour het aantal objecten en de kwetsbaarheid ervan bepaald. Daarnaast wordt aangegeven op welke locaties zich knelpunten of aandachtspunten voordoen wat betreft het groepsrisico. Waar mogelijk zijn de resultaten op kaarten weergegeven. De beschrijving van de toekomstige situatie is met onzekerheden omgeven. Dit betreft zowel het vervoer als de ruimtelijke situatie. Daarnaast zijn in de gevoeligheidsanalyse enkele modelleringsonzekerheden nader bekeken. Door het uitvoeren van een gevoeligheidsanalyse zijn de consequenties van deze onzekerheden op het aantal knelpunten onderzocht. Hoofdstuk 6 en bijlage 4 beschrijven de resultaten van de uitgevoerde gevoeligheidsanalyse. Tot slot geeft hoofdstuk 7 een evaluatie van de resultaten en wordt een vergelijking gemaakt met de eerder opgestelde risicoatlassen en met KIEV-studies. Hoofdstuk 7 geeft een opstap naar deel 2 van het onderzoek: de beschrijving van de risicoreducerende maatregelen en de effecten van deze maatregelen. Kaarten en basisbestanden De bijgevoegde kaarten visualiseren de belangrijkste basisgegevens en resultaten van het onderzoek. Deze kaarten en basisgegevens kunnen met een GIS-data-viewer nader bekeken worden. Bijlagen en documentatie uitgangspunten Aan het rapport is een aantal in het kader van het onderzoek opgestelde notities toegevoegd. Deze notities documenteren de gekozen uitgangspunten en de gevolgde aanpak en de vergelijkingen met de eerder opgestelde risicoatlassen en KIEV-studies. Concept-eindrapport - 2-21 juli 2005
2 SAMENVATTING 2.1 Doel onderzoek Om een goed inzicht te krijgen in de gevolgen van een eventuele wettelijke regeling externe veiligheid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen is het project Consequentie Onderzoek Externe Veiligheid (COEV) gestart. Dit onderzoek moet onder meer duidelijk maken wat een (strengere) normering van het risico in de huidige en toekomstige situatie aan knelpuntsituaties met zich meebrengt en of deze knelpuntsituaties op te lossen zijn door technisch en financieel haalbare maatregelen. In dit rapport wordt verslag gedaan over de huidige en toekomstige knelpunten die zich voordoen bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, per spoor en over de binnenwateren. 2.2 Wat zijn knelpunten Het externe veiligheidsbeleid kent twee begrippen om het risiconiveau voor activiteiten met gevaarlijke stoffen in relatie tot de omgeving aan te geven. Deze begrippen zijn het plaatsgebonden risico (PR) en het groepsrisico (GR). Als PR-aandachtspunt wordt gedefinieerd een (gedeelte van een) transportas waarbij het plaatsgebonden risico van 10-6 /jaar buiten de dimensies van de weg, spoorbaan of waterweg ligt. Een dergelijke situatie kan namelijk een belemmering voor de ruimtelijke ordening betekenen. In het COEV-project wordt als knelpunt in het bijzonder die situatie aangemerkt waarbij zich tevens een (beperkt) kwetsbare bestemming binnen de 10-6 - contour bevindt. De PR-contouren zijn berekend vanaf de as van de betreffende transportroute. Als GR-knelpunt wordt aangemerkt die situatie (één kilometer transportroute) waarbij het product van de kans op een ongeval met de daarbij behorende vervolgkansen en het kwadraat van het aantal slachtoffers bij die kans (fn 2 ) groter is dan 0.01. Dit is de oriëntatiewaarde van het groepsrisico, zoals aangegeven in de circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen [19]. In COEV is het plaatsgebonden en groepsrisico in kaart gebracht vanuit de risicobenadering. Hierbij is sterk gefocust op de risiconormen. Opgemerkt moet worden dat ook zonder een overschrijding van de normstelling de effecten van een eventueel ongeval in de bebouwde omgeving al snel leiden tot een rampsituatie. Ook het belang van een effectgerichte benadering dient daarom niet uit het oog verloren te worden, al vormt dit geen onderwerp van studie binnen COEV. 2.3 Hoe zijn de knelpunten bepaald De ligging en ernst van de knelpunten zijn vastgesteld op grond van risicoberekeningen met het rekenprogramma RBM2, ontwikkeld in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het RBM2 programma is een gestandaardiseerde rekenmethodiek voor het bepalen van de risico's van het transport van gevaarlijke stoffen en vraagt als invoer de ligging van de infrastructuur, de aard en de hoeveelheid van de daarover vervoerde stoffen (ingedeeld in stofcategorieën) en gegevens over de bebouwing langs de transportroute, de ongevalsfrequentie, etc. Concept-eindrapport - 3-21 juli 2005
Infrastructuur De in het COEV-project beschouwde wegen zijn ontleend aan de Risicoatlas wegtransport gevaarlijke stoffen [3] en betreffen de rijkswegen en de belangrijkste provinciale wegen. Er is rekening mee gehouden dat in een aantal nieuwe wegen gerealiseerd zal zijn. Het hoofdvaarwegennet, bestaande uit de hoofdtransportassen en de hoofdvaarwegen met tenminste een bevaarbaarheidklasse IV, is conform de Risicoatlas Hoofdvaarwegen [5]. Voor wat betreft spoor zijn alle baanvakken beschouwd waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Dit zijn in het algemeen de baanvakken uit de Risicoatlas Spoor [2]. Voor het jaar is rekening gehouden met realisatie van de Betuweroute en de Hanzelijn. Transporten gevaarlijke stoffen De hoeveelheden transport gevaarlijke stoffen over de weg en per binnenvaartschip zijn overgenomen uit de risicoatlassen [5], [7], zij het dat enkele correcties zijn doorgevoerd. Voor spoor zijn realisatiegegevens over 2002 gebruikt, verstrekt door ProRail. Voor de toekomstige vervoershoeveelheden in zijn schattingen gemaakt van de ontwikkelingen in het vervoer gevaarlijke stoffen. Voor weg en binnenvaart is gebruik gemaakt van de notitie Verwachtingen vervoer gevaarlijke stoffen over weg en water [12]. Voor spoorvervoer is uitgegaan van door ProRail opgestelde Prognoses van het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor [11] en later verstrekte gegevens ten aanzien van de richting van de verschillende vervoersstromen. In de prognoses zijn ook de te verwachten transporten over de Betuweroute en de Hanzelijn opgenomen. Aanwezigheid langs de transportroutes De gegevens voor de huidige situatie zijn verkregen door het koppelen en bewerken van de basisbestanden ACN en LISA. Het ACN-bestand bevat coördinaten van ruim 7.5 miljoen adressen in Nederland. Het vestigingsregister van bedrijven LISA bevat gegevens van circa 800.000 bedrijfsadressen in Nederland 2. De gegevens van de toekomstige ruimtelijke situatie zijn verkregen door op basis van de Nieuwe kaart van Nederland de relevante toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen te selecteren die in de risicoberekeningen beschouwd moeten worden. Vervolgens is bij gemeenten en provincies gedetailleerde informatie opgevraagd over de ligging en omvang van het plangebied, functies en type van geplande bestemmingen en aantal personen. Daarnaast is gebruik gemaakt van door TNO verstrekte gegevens over toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. 2.4 Waar liggen de PR-knelpunten De PR-knelpunten zijn op de kaarten A, B, C, D en E opgenomen. Onderstaande tabel (0.a) vat de resultaten samen, waarna deze kort besproken worden. 2 Een object kan meerdere adressen bevatten, denk aan een kantoorgebouw of een bedrijfsverzamelgebouw waarin meerdere bedrijven zijn gevestigd. De kwetsbaarheid kan vervolgens weer verschillen per adres (voorbeeld: crèche gevestigd binnen een bedrijfsgebouw). Concept-eindrapport - 4-21 juli 2005
Tabel 0a. Samenvatting PR-resultaten PR 10-5 contour (max. afstand [m]) Maximale afstand [m] tot PR 10-6 /jaar Aantal adressen (kwetsbaar) binnen PR 10-6 /jaar 2002 + gg cp0 cp00 hg 2002 + gg cp0 cp00 hg Water Nee 6 16-16 4 (1) 10 (4) - 10 (4) Spoor 1278 (1129) 11 (10) 64 (54) 68 (58) station Ja (11 m) 153 27 78 48 Vrije baan Nee 12 12 12 12 Weg Nee 83 87-92 37 (18) 42-55 (26) (19) Toelichting afkortingen: - gg = geen groei van het vervoer - cp0 = centrale pad v.w.b. groei van het vervoer - cp00 = alleen voor spoorvervoer: centrale pad v.w.b. groei van het vervoer met mogelijk het voorkomen van bonte treinen - hg = hoge groei Binnenvaart Voor de huidige situatie wordt een PR-contour van 10-6 /jaar op de oever (maximaal 6 meter) alleen aangetroffen langs het Lekkanaal, langs gedeelten van het Amsterdam- Rijnkanaal en de Oude Maas bij de Botlekbrug. Voor de toekomstige situatie in zijn de contouren iets ruimer (maximaal 16 meter) en komt er een locatie op het AR-kanaal bij. De ligging van de 10-6 -contour wordt bepaald door het vervoer van brandbare vloeistoffen, en door plaatselijke hoge ongevalfrequenties. In de huidige situatie zijn er 4 en in zijn er 10 adressen binnen de PR 10-6 -contour gelegen, waarvan er 4 in als kwetsbaar zijn aan te merken. Weg Het vervoer over de weg betreft overwegend brandbare vloeistoffen en brandbaar gas. Er is geen PR 10-5 contour. De ligging van de PR 10-6 contour op de aandachtspuntlocaties, i.c. langs de A15 en A16, wordt veelal bepaald door het transport van brandbaar gas. Aandachtspuntlocaties zijn die locaties waar de PR 10-6 contour buiten de weg reikt, gerekend vanaf de as van de weg (hier aangehouden: > 20 meter). De ligging van de PR 10-6 contour van 2002 (maximaal 83 meter) verschilt niet veel met die van (maximaal 87 meter (cp0) tot 92 (hg)). Tot is er geen groei in het vervoer van GF3 (brandbaar gas). In de huidige situatie zijn er 37 en in zijn er 42 (cp0) tot 55 (hg) adressen binnen de PR 10-6 -contour, waarvan er 19 (cp0) en 26 (hg) als kwetsbaar zijn aan te merken. Genoemde adressen bevinden zich allen in de provincie Zuid-Holland. De berekende PR-10-6 -contouren zijn kleiner dan in de Risicoatlas Weg, voornamelijk vanwege verschillen in de BLEVE-modellering. Spoor Het vervoer in 2002 betreft het gerealiseerde vervoer. Het vervoer in is gebaseerd op een marktprognose, dus naast bestaande vervoersrelaties is ook rekening gehouden met mogelijk toekomstig vervoer. De huidige situatie (2002) verschilt sterk van toekomstige situatie (). De in gerealiseerde Betuweroute en Hanzelijn geven Concept-eindrapport - 5-21 juli 2005
een herverdeling van het vervoer over het spoornet, waardoor er lokaal grote wijzigingen zijn in de omvang en samenstelling van de transportstromen. In de berekeningen is onderscheid gemaakt in vrije baan situaties en complexe spoorwegknooppunten (stationslocaties). Voor complexe stationslocaties is vanwege mogelijke interacties een toeslagfactor voor de ongevalfrequenties aangehouden. Hierdoor zijn de voor de stationslocaties berekende contouren groter dan die voor de vrije baan met hetzelfde transport. In Eindhoven en Dordrecht is de PR 10-6 contour in 2002 circa 125 meter vanaf de spooras gelegen. Ook is er hier en bij Venlo, Breda en Amersfoort een PR 10-5 contour. In zijn de PR 10-5 contouren en de forse PR 10-6 contouren bij de knooppunten verdwenen, met name vanwege de herverdeling van het vervoer over het spoornet, (Betuweroute, Hanzelijn). Deze afname van het PR is ook te zien aan het aantal adressen gelegen binnen de PR 10-6 contour, dat afneemt van 1278 (huidige situatie) tot 11 (cp0) in. Van de 1278 adressen bevinden er zich circa 300 te Eindhoven en ruim 900 te Dordrecht. 2.5 Waar liggen de GR-knelpunten De GR-knelpunten zijn op de kaarten F, G, H, I weergegeven. Onderstaande tabel (0b) geeft een overzicht van het aantal gevonden knelpunten per modaliteit, waarna een korte toelichting volgt. Tabel 0b. Samenvatting GR-resultaten, aantallen knelpunten (GR >= OW) Modaliteit 2002 -gg -cp0 -cp00 -hg weg 8 9 11 n.v.t 16 spoor 24 n.v.t 11 15 13 water - - - - - Toelichting afkortingen: - gg = geen groei van het vervoer - cp0 = centrale pad v.w.b. groei van het vervoer - cp00 = alleen voor spoorvervoer: centrale pad v.w.b. groei van het vervoer met mogelijk het voorkomen van bonte treinen - hg = hoge groei Binnenvaart Bij het vervoer van gevaarlijke stoffen over de binnenwateren zijn geen locaties gevonden waar de oriëntatiewaarde van het groepsrisico wordt overschreden, ook niet op de Westerschelde. Weg Het vervoer over de weg betreft overwegend brandbare vloeistoffen en brandbaar gas. De GR-knelpunten worden bepaald door het transport van brandbaar gas. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn bepalend voor de berekende verschillen in de ernst van de huidige en toekomstige GR-knelpunten, aangezien het transport van brandbaar gas in gelijk is aan het huidige transport. Daar waar vervoer van giftig gas langs gebieden met een hoge personendichtheid plaatsvindt, is dit transport bepalend voor het GR Concept-eindrapport - 6-21 juli 2005
Spoor De GR-knelpunten worden bepaald door het transport van brandbaar gas. De ernst van het GR-knelpunt op bepaalde stationslocaties wordt mede bepaald door de toeslagfactor voor ongevalfrequenties die vanwege de complexiteit voor deze locaties wordt toegepast. 2.6 Knelpunten en de invloed van ruimtelijke ontwikkelingen Door de transportstromen constant te houden en de ruimtelijke ontwikkelingen te variëren (huidige situatie 2002 vergeleken met toekomstige situatie bij geen groei van transportstromen ( gg) is voor het wegtransport de invloed van deze ontwikkelingen vastgesteld. Bij weg resulteert 2002 ten opzichte van -gg in één extra groepsrisicoknelpunt, en neemt door RO-ontwikkelingen de omvang van het GR overall gezien toe. Voor wat betreft het plaatsgebonden risico zijn er in 2002 acht locaties met adressen binnen de PR 10-6 contour en valt er in bij een achttal nieuwe plannen een PR 10-6 contour voor een (klein) deel binnen het plangebied. Of dit betekent dat ook daadwerkelijk bestemmingen binnen deze contour gepland zijn, is op bais van de beschikbare informatie niet te zeggen. Bij het spoorvervoer is de situatie van de vervoersstromen dermate gewijzigd door de Betuwe- en Hanzelijn dat -gg een geheel andere situatie betreft dan 2002. Over de rol van ruimtelijke ontwikkelingen is bij spoorvervoer daardoor op basis van een vergelijking 2002 met -gg geen uitspraak te doen. De sterke afname van de omvang van de PR contouren ten opzichte van 2002 beperkt de invloed van ruimtelijke ontwikkelingen, te meer omdat de knelpunten gelegen zijn in reeds bebouwd gebied rondom stationslocaties. Bij water is afgezien van een nadere analyse van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling omdat zelfs bij een extreme toename van het aantal personen op de oever geen overschrijding van het groepsrisico optreedt. De PR contour ligt slechts 16 meter op de oever zodat ook hier de invloed van ruimtelijke ontwikkelingen beperkt zal zijn. 2.7 Normering uit NMP4 en RNVGS: gevolgen voor het aantal knelpunten De normering die in de beleidsvernieuwing van het NMP-4 is aangekondigd wijkt af van de normstelling uit de nota RNVGS voor wat betreft de beperkt kwetsbare en kwetsbare bestemmingen in bestaande situaties en de beperkt kwetsbare bestemmingen in nieuwe situaties. Onderstaande tabel geeft deze verschillen weer. Risiconormering NMP-4 en RNVGS Bestaande situatie Nieuwe situatie Kwetsbaar Grenswaarde PR 10-5 Beperkt kwetsbaar Grenswaarde PR 10-5 Nota RNVGS en Circulaire NMP-4 Streven naar PR 10-6 Grenswaarde PR 10 Streven naar PR 10-6 Grenswaarde PR 10 Kwetsbaar Grenswaarde PR 10-6 Grenswaarde PR 10-6 Beperkt kwetsbaar Grenswaarde PR 10-5 Richtwaarde PR 10-6 Grenswaarde PR 10-6 -5-6 Concept-eindrapport - 7-21 juli 2005
De vraag die voorligt is of het hanteren van de normering uit NMP-4 in de praktijk leidt tot andere knelpunten dan de grenswaardenormering uit de RNVGS. Onderstaande tabel (0c.) geeft een overzicht van de gevonden verschillen. Tabel 0c. Knelpunten in bestaande situaties op basis van de normering in RNVGS en NMP-4 Bestaande situatie (bestaande objecten binnen risicocontour huidig (2002) en in ) Knelpunt (ja/nee) o.b.v. RNVGS normering ¹ Knelpunt (ja/nee) o.b.v. NMP4 normering (aantal kwetsbare bestemmingen) ² 2002 + gg cp0 cp00 hg 2002 + gg cp0 cp00 hg Water Nee Ja (1) Ja (4) n.v.t. Ja (4) Weg Nee Ja (18) Ja (19) n.v.t. Ja (26) Spoor Nee Ja (1129) Ja (10) Ja (54) Ja (58) ¹ Grenswaardenormering RNVGS: kwetsbare bestemming of beperkt kwetsbare bestemming binnen PR 10-5 ² Grenswaardenormering NMP-4: kwetsbare bestemming binnen PR 10-6 (en/of beperkt kwetsbare bestemming binnen PR 10-5 ) De RNVGS normering leidt niet tot knelpunten ten aanzien van het plaatsgebonden risico bij het vervoer van gevaarlijke stoffen in de bestaande situatie; de NMP-4 normering wel. Dit wordt veroorzaakt door het ontbreken van (objecten binnen) een PR 10-5 contour (RNVGS); en het juist wel aanwezig zijn van kwetsbare objecten binnen de PR 10-6 contouren (NMP-4). Voor toekomstige situaties is niet exact de ligging van de objecten te bepalen uit de veelal globale toekomstige ruimtelijke plannen. Concept-eindrapport - 8-21 juli 2005
3 ACHTERGRONDEN, KADER EN UITGANGSPUNTEN 3.1 Project ANKER De minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) streeft ernaar een wettelijke regeling te realiseren, waarschijnlijk in de vorm van een AMvB externe veiligheid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Doel is dat het externe-veiligheidsbeleid hierin wettelijk wordt verankerd. Het gaat dan met name om vier aspecten die wettelijk moeten worden geregeld: De aard en hoogte van risiconormen; De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen Rijk, lokale overheden en netwerkbeheerders; De procedures voor de doorwerking van risiconormen in ruimtelijke en andere besluitvorming en handhaving van risiconormen; De toepassing van een uniforme nader te bepalen risicoanalysemethode. Al deze aspecten komen in het project ANKER aan de orde. Het consequentieonderzoek, kortweg COEV, is een onderdeel van het project ANKER, en richt zich met name op de aard en hoogte van de risiconormen en de consequenties daarvan. 3.2 Wettelijke verankering risiconormen De risiconormen in het externe veiligheidsbeleid inzake het vervoer van gevaarlijke stoffen hebben tot op heden de status van niet wettelijk vastgelegde normen en zijn vastgelegd in de Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen. Ze dienen voor de uitoefening van bevoegdheden door provincies, gemeenten en rijk bij besluitvorming over het vervoer van gevaarlijke stoffen en de ruimtelijke ordening. Het bindende karakter van die normen staat geenszins vast. Dit niettegenstaande de toetsing van besluiten door de rechter, die de normen en de daarvan afgeleide veiligheidsafstanden als uitgangspunt gebruikt. 3.3 Bestuurlijk-juridisch kader De beoogde wettelijke regeling moet de overheid (conform de regelgeving voor inrichtingen) verplichten informatie te verzamelen over de risico s van gevaarvolle activiteiten (risicoanalyse) met het oog op: een zorgvuldige besluitvorming over de aanvaardbaarheid van die activiteit; de te treffen maatregelen; een goede voorbereiding op de ramp- en ongevalbestrijding; informatie aan de bevolking. Daarnaast moet worden voorzien in inspraak en bestuurlijke afstemming. Deze bestuurlijke-juridische aspecten komen in een ander onderdeel van het project ANKER aan de orde. 3.4 Afwegingskader groepsrisico De risicobenadering in het externe veiligheidsbeleid biedt onvoldoende inzicht in de gevolgen van zware ongevallen en de mogelijkheden voor zelfredzaamheid van aanwezige personen. Deze aspecten zijn voor de voorbereiding op en hulpverlening bij die ongevallen van belang. In het kader van een meer integrale benadering van risico s Concept-eindrapport - 9-21 juli 2005
voor de veiligheid van burgers is dit een gemis. Verdere uitwerking van het afwegingskader voor het groepsrisico (GR) gebeurt in een interdepartementale werkgroep onder leiding van de directie Externe Veiligheid van VROM. Deze uitwerking heeft geen deel uitgemaakt van het consequentieonderzoek. 3.5 : COEV In het onderhavige consequentieonderzoek zijn de ruimtelijke, financiële en economische consequenties van een wettelijk norm voor het plaatsgebonden risico voor het vervoer zoals neergelegd in het NMP4 en de RNVGS in beeld gebracht. Dit heeft geleid tot een rapportage waarin een beeld wordt gegeven van de huidige en de te verwachten knelpunten in Nederland ten gevolge van het vervoer en ruimtelijke ontwikkelingen op basis van de NMP4-normering en op basis van de RNVGS. Tevens geeft de rapportage een overzicht van maatregelen waarmee enerzijds op korte termijn sanering van huidige knelpunten kan plaatsvinden en anderzijds ruimte kan worden gecreëerd voor toekomstig vervoer en nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. De ruimtelijke, financiële en economische gevolgen van de verschillende maatregelen zijn eveneens in kaart gebracht. De resultaten van dit onderzoek dragen bij aan beleidsmatige en politieke keuzes over de hoogte van de risiconormen, toekomstig vervoer en te plannen ruimtelijke ontwikkelingen. Alvorens kan worden overgegaan tot de wettelijke verankering van een norm voor het plaatsgebonden risico, zal eerst een beeld moeten worden gevormd van draagvlak, betaalbaarheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van een dergelijke norm. Uiteindelijk zal op basis van dit beeld een politieke afweging worden gemaakt over de hoogte en status van de norm voor het plaatsgebonden risico. Het beeld van de haalbaarheid van een norm voor het plaatsgebonden risico wordt met name bepaald door: de huidige en de te verwachten risico s door het vervoer in Nederland; de mogelijke maatregelen om risico s te reduceren/beheersen; de hoogte en het karakter van de norm voor het PR; de te hanteren risicomodellen. De huidige risico s rondom het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn voor een deel reeds in beeld gebracht in de risicoatlassen. In COEV zijn voor het transport over water hier en daar verfijningen aangebracht. De inzichten in de huidige risico s van het transport over de weg en over spoor zijn geactualiseerd. De toekomstige groei van het vervoer en de geplande ruimtelijke ontwikkelingen en de hiermee samenhangende risico s zijn in COEV eveneens in beeld gebracht. Duidelijkheid over de invloed van risicoreducerende maatregelen is eveneens van belang voor de haalbaarheid van een bepaalde norm voor het plaatsgebonden risico. Er kunnen vier soorten maatregelen worden onderscheiden: Bestuurlijke maatregelen. Maatregelen die door het openbaar bestuur getroffen kunnen worden, zoals wettelijke regelingen en regelgeving omtrent het vervoer gevaarlijke stoffen, bijvoorbeeld rijverbod bij slecht zicht. Concept-eindrapport - 10-21 juli 2005
Technische maatregelen. Maatregelen die een technische aanpassing betreffen bij afzonderlijke voertuigen (weg en spoor) en vaartuigen, bijvoorbeeld dubbelwandige tank. Infrastructurele maatregelen. Maatregelen die een aanpassing van de infrastructuur betreffen, zoals rijbaanscheidingen of het opheffen van overwegen. Organisatorische maatregelen. Maatregelen die een aanpassing betreffen bij de vervoersorganisaties, zoals opstellen instructies rijgedrag. Een optimale en kosteneffectieve inzet van deze maatregelen bij het aanpakken van uiteenlopende knelpunten vraagt om inzicht in de effectiviteit en de kosten van deze maatregelen. De keuze voor de hoogte en het karakter van de risiconorm bepaalt uiteindelijk of risico s rondom het vervoer, nu of in de toekomst, al dan niet een knelpunt vormen. De risico s op grond van de te verwachten groei in het vervoer en de mogelijkheden om deze risico s door risicoreducerende maatregelen te beheersen, worden hiervoor met elkaar geconfronteerd. De mate waarin deze confrontatie vertrouwen geeft in de mogelijkheid de bij wettelijke regeling vast te stellen normen te handhaven, is van invloed op de keuze voor een meer of minder ambitieuze norm. Een praktisch probleem bij risicoberekeningen is dat deze niet zonder meer eenduidige uitkomsten laten zien. Parallel aan het project Ketenstudies van de directie Externe Veiligheid van het ministerie van VROM is het project Unificatie Risicoberekeningen gestart om deze problematiek aan te pakken. Dit betreft de risicoanalyses van inrichtingen, niet van transport. Binnen de ministeries van Verkeer en Waterstaat en VROM wordt eveneens een dergelijk project overwogen voor transport. Dit onderwerp valt buiten het consequentieonderzoek. Wel is in dit verband ervoor gekozen om gebruik te maken van de meest recente berekeningsmethodiek voor transport te weten RBM2. Uit onderzoek is gebleken dat de resultaten van RBM2 goed vergelijkbaar zijn met de resultaten van het softwarepakket Safeti, dat mogelijk de standaard zal worden voor risicoberekeningen bij inrichtingen. Opgemerkt moet worden dat toekomstige nieuwe inzichten en aannames/ veronderstellingen de resultaten beïnvloeden van de risicoberekeningen en daarmee in de risicoanalyse de haalbaarheid van vast te stellen risiconormen behoorlijk kunnen beïnvloeden. Hieronder zijn de projecten genoemd die relevant zijn voor het consequentieonderzoek: Besluit Milieukwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen (BEVI); Ketenstudies LPG, chloor en ammoniak; Circulaire Risicobenadering vervoer gevaarlijke stoffen; Afwegingskader groepsrisico; Regulering vervoer gevaarlijke stoffen spoor, weg en water; Lange termijnverkenning Centraal Planbureau 2020-2040 onderdeel werkgroep leefomgeving; Risicoatlas buisleidingen; KIEV. Concept-eindrapport - 11-21 juli 2005
3.6 Gehanteerde uitgangsgegevens 3.6.1 Risicoatlassen Een belangrijk uitgangspunt voor de bepaling van de huidige en toekomstige risicosituatie zijn de risicoatlassen voor weg, water en spoor. Deze risicoatlassen geven naast een landelijk beeld van het huidige transport van gevaarlijke stoffen tevens een overzicht van de risico s. De risicoatlassen vormen het uitgangspunt voor het toekomstig beeld van het transport van gevaarlijke stoffen. Dit is in hoofdstuk 4 nader uitgewerkt. 3.6.2 Actualisatie risicoatlassen De risicoatlassen spoor en weg zijn door de toepassing van de rekenmethodiek RBM2 geactualiseerd. Bij spoor zijn daarnaast de basisgegevens voor het transport geactualiseerd: in het consequentieonderzoek is uitgegaan van de meest recente beschikbare realisatiecijfers voor het vervoer, te weten die van 2002. Een herberekening van de risicoatlas hoofdvaarwegen is in het consequentieonderzoek niet aan de orde geweest. Blijkens de beschikbare risicoatlas vormen de transporten van gevaarlijke stoffen over de meeste hoofdvaarwegen geen knelpunt. Aanvullende berekeningen met IPORBM zijn uitgevoerd voor mogelijk geacht toekomstige vervoer over deze vaarwegen. Daarnaast zijn de resultaten van actuele risicoberekeningen voor de in de beschikbare risicoatlas geïdentificeerde aandachtspunten (de waterwegen Westerschelde en de Nieuwe Waterweg/Nieuwe Maas/Oude Maas) in dit consequentieonderzoek verwerkt. Hierdoor is ook voor de hoofdvaarwegen een totaalbeeld van huidige en toekomstige risico aandachtspunten verkregen. 3.6.3 Nieuwe kaart van Nederland Bij de selectie van ruimtelijke ordeningsplannen (RO-plannen) is als basismateriaal uitgegaan van de Nieuwe Kaart van Nederland 2002 (NKvN). In de NKvN zijn alle ROplannen van 2001 tot 2030 opgenomen. Er is een onderscheid gemaakt in harde plannen die vóór in een ver gevorderd stadium van besluitvorming verkeren en zachtere plannen. Alle plannen zijn in een GIS-bestand (Geografisch Informatie Systeem) verwerkt en zijn in aantal kaartlagen onderscheiden, zoals gemeenten, infrastructuur, provincies, etc. Er is gebruik gemaakt van het zogenaamde Informatiemodel Ruimtelijke Ordening (IMRO). Dit is een standaard in de vorm van een algemeen begrippenkader waarmee het mogelijk wordt om (bestemmings)plannen op een uniforme wijze te legenderen. Alle informatie in de NKvN is aangeleverd door gemeenten, provincies, ontwerpbureaus en rijksdiensten. De Stichting De Nieuwe Kaart van Nederland is een initiatief van de Bond van Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP), de Nederlandse Vereniging van Tuin- en Landschapsarchitektuur (NVTL) en het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV). In hoofdstuk 5 is het gebruik van de NKvN in het nader toegelicht. 3.6.4 Overige uitgangspunten Het onderzoek heeft uitsluitend betrekking op het doorgaande transport per spoor, over de weg en over binnenwateren. Het transport door de lucht en door buisleidingen en het Concept-eindrapport - 12-21 juli 2005
transport binnen inrichtingen zoals stuwadoorsinrichtingen, terminals en emplacementen (rangeerhandelingen), is niet beschouwd. De in kaart te brengen aandachtspunten en knelpunten hebben zowel betrekking op het plaatsgebonden risico (PR) als op het groepsrisico (GR). Bij wegtransport blijft de provincie Zeeland een witte vlek in die zin dat alleen verouderde gegevens voorhanden zijn. Er heeft namelijk geen actualisatie plaatsgevonden van de beschikbare gegevens die stammen uit 1995. Sindsdien is de infrastructuur door de ingebruikname van de Westerscheldetunnel en het uit de vaart nemen van de veerverbindingen ingrijpend gewijzigd. Het berekende risico bij vaarwegen heeft betrekking op de doorgaande vaarweg. Bijzondere vaarwegsituaties als sluiskolken, (vlucht)havens, of ankerplaatsen zijn niet beschouwd. Concept-eindrapport - 13-21 juli 2005
4 BELEID, BEGRIPPEN, NORMEN EN METHODIEK 4.1 Overzicht beleid Naast inrichtingen en gebruik van luchthavens omvat het externe veiligheidsbeleid ook het transport van gevaarlijke stoffen. Het transport van gevaarlijke stoffen door de lucht is gering van omvang en komt in dit onderzoek niet aan de orde. Het transport van gevaarlijke stoffen door buisleidingen is in dit onderzoek op grond van andere overwegingen niet meegenomen. Het externe veiligheidsbeleid richt zich bij transport op de bescherming van personen in de omgeving van de infrastructuur, voor transporten die een risico opleveren voor omwonenden langs die route. Dat risico is afhankelijk van de kans op een ongeval en van de aard van de vervoerde stoffen. Het externe veiligheidsbeleid omvat niet de bescherming van verkeersdeelnemers. Deze interne veiligheid, maar ook omgevingssituaties waarin dit van belang is (ondertunneling, overkappingen), komt in dit onderzoek niet expliciet aan de orde en wordt verder niet uitgewerkt. Het huidige beleid over de afweging van veiligheidsbelangen in relatie tot de omgeving is gestoeld op een risicobenadering. Een en ander is recentelijk verwoord in de Circulaire Risiconormering Vervoer Gevaarlijke Stoffen (26 juli 2004). De circulaire operationaliseert en verduidelijkt het huidige externe veiligheidsbeleid, gebaseerd op de Nota Risiconormering Vervoer gevaarlijke Stoffen (RNVGS). De circulaire kan worden gezien als voorbode van een eventuele wettelijke verankering van de risiconormen voor vervoer als aangekondigd in het Vierde Nationaal Milieu Beleidsplan (NMP-4). In de circulaire is zoveel mogelijk aangesloten bij het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Het vervoer binnen inrichtingen (emplacementen, stuwadoorsinrichtingen) valt buiten het toepassingsbereik van de circulaire. In het navolgende wordt de risicobenadering voor het transport van gevaarlijke stoffen uitgewerkt. De begrippen (plaatsgebonden risico en groepsrisico), de normstelling en de toetsing aan de normen worden beschreven en toegelicht. De externe veiligheidsnormen zijn getalsmatig gesteld in termen van het plaatsgebonden en groepsrisico. Het instrument waarmee die getalswaarden zijn berekend wordt beschreven aan het slot van dit hoofdstuk. De gegevens voor de berekeningen (beschouwde infrastructuur, vervoerstromen en ruimtelijke ontwikkelingen) komen in hoofdstuk 5 aan de orde. 4.2 Begrippen en normstelling 4.2.1 Plaatsgebonden en groepsrisico De risicobenadering externe veiligheid kent twee begrippen om het risiconiveau voor activiteiten met gevaarlijke stoffen in relatie tot de omgeving aan te geven. Deze begrippen zijn het plaatsgebonden risico (PR) en het groepsrisico (GR). Het PR is de kans per jaar dat een persoon, die zich continu en onbeschermd op een bepaalde plaats in de omgeving van een transportroute bevindt, overlijdt door een ongeval met het transport van gevaarlijke stoffen op die route. Plaatsen met een gelijk risico kunnen door zogenaamde risicocontouren op een kaart worden weergegeven. Concept-eindrapport - 14-21 juli 2005