'Pluk het laaghangend fruit eerst' Inleiding De Douane en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) hebben behoorlijk goed inzicht in de uitvoer van goederen. Tussen die exportstromen zit ook afval. Het zou natuurlijk vreemd zijn als bedrijven afval uitvoeren naar verboden bestemmingen, dit netjes aangeven bij de Douane, en dan gewoon hun gang kunnen gaan. De VROM-Inspectie werkt daarom met de Douane samen om mogelijke uit de Douane-aangiftegegevens te selecteren. Een volledig beeld van grensoverschrijdende afval(goederen)stromen ontbrak tot op heden echter nog. Hierdoor kon het naleefgedrag niet kon worden vastgesteld en ontbrak een goede onderbouwing voor het vaststellen van de handhavingprioriteiten. Een beter gebruik van de beschikbare informatie ligt voor de hand. De VROM-Inspectie is daarom een samenwerkingsproject Prioritering en Monitoring PriMo met de Douane en het KLPD gestart. De gegevens die tot nu toe beschikbaar waren, zijn afkomstig van het Internationaal Meldpunt Afvalstoffen 1 (het betreft dan o.a. de uitvoer van afval waarvan exporteurs een kennisgeving hebben gedaan) en van de handhavingsacties door het KLPD, de VROM-Inspectie en de Douane. De VROM-Inspectie kreeg tot dusver van de Douane alleen informatie over die gevallen waarbij een controle-actie is uitgevoerd. Met de uitkomsten van Pri- Mo heeft de VROM-Inspectie een beter overzicht van de exportstromen verkregen, waarmee zij gericht kan handhaven op prioritaire afvalstromen en waarmee zij kan inzoomen op die bedrijven die zich mogelijk bezighouden met (illegale export). Werkwijze De Douane- en CBS-gegevens hebben een grote overlap. De Douane heeft alleen informatie op basis van aangiften die in Nederland zijn gedaan, van uitvoer naar bestemmingen buiten de EU. Het CBS ontvangt dezelfde gegevens van de Douane, maar heeft bovendien informatie van uitvoer naar landen binnen de EU met een waarde van meer dan 225.000,- per bedrijf per jaar. De Douane kan gegevens in detail leveren - per bedrijf of per aangifte. Het CBS kan dat niet. De werkwijze is dat uit de Douanesystemen en uit gegevens van het CBS de afvalstoffen worden geselecteerd die in Nederland voor uitvoer worden aangegeven. Goederen en afval Dat vergt nog wel wat creatief denkwerk, omdat uiteraard niet alle afval als zodanig herkenbaar is gecodeerd. Zowel het CBS als de Douane gebruiken voor de classificatie van de im- en export een internationale goederennaamlijst. Deze lijst bevat codes en omschrijvingen van alle materiële goederen. Helaas is er geen enkel verband met bijvoorbeeld de Europese Afvalstoffenlijst - de Eural, die door het IMA wordt gebruikt. Gelukkig bleek dat enkele medewerkers van de VROM-Inspectie en de Douane veel praktijkkennis hebben van goederencodes die vaak worden gebruikt voor aangiften van in- of uitvoer van afvalstoffen. Deze kennis is structureel vastgelegd in een handzame lijst die Startcodelijst is genoemd. 1 Vanaf 2005 zijn de werkzaamheden van het Internationaal Meldpunt Afvalstoffen (IMA) ondergebracht bij de afdeling Uitvoering Afvalbeheer van Senter/Novem in Den Haag. VROM-Inspectie 1 van 5 25-07-05
De Douane en het CBS hebben gegevens over uitvoer van goederen. Goederen die mogelijk afvalstoffen zijn. De Goederencodes zijn daarom ingedeeld in drie groepen: 1. gewone producten: geen afval, dus EVOA niet van toepassing. 2. goederencodes voor product, die mogelijk gebruikt worden voor afval. Deze codes hebben we 'uitwijkcodes' of 'vluchtcodes' genoemd. 3. goederencodes waarvan de omschrijving duidt op afval, bijvoorbeeld 'afval, residu, rest, gebruikte, snippers, oude, sloop, '. De codes die onder 2 of 3 vallen staan op onze startcodelijst. De startcodelijst vormt een eerste selectiecriterium voor het opvragen van Douane- en CBS-gegevens. Landen en afval Met één druk op de knop Op grond van de EVOA moet bij de export van afvalstoffen in veel gevallen toestemming verleend worden door de minister van VROM. Alleen export van groene-lijstafvalstoffen mag in veel gevallen plaatsvinden zonder toestemming. Per land van bestemming gelden hiervoor verschillende procedures mede afhankelijk van de betreffende soort afval. Deze procedures zijn handmatig geïnterpreteerd en vertaald naar een voor de computer leesbare sleutel. Zo is een complete landenlijst ontstaan die is te koppelen aan actuele in- en uitvoergegevens van CBS en Douane en die bovendien per land de informatie over al dan niet toegelaten afvalstoffen bevat. Jaarlijks worden er ruim 3 miljoen aangiften 2 gedaan van uitvoer vanuit Nederland naar landen buiten de EU. Door met de startcodelijst de vermoedelijke afvalstoffen uit die aangiften te selecteren en vervolgens die ruim 170.000 geselecteerde aangiften te toetsen aan de elektronische landenlijst, worden in één klap alle aangiften blootgelegd van afvalstoffen die niet of alleen met toestemming mogen worden uitgevoerd. Om dit te bereiken is een rekenfunctie geschreven die automatisch de aangegeven 'goederen' toetst aan de landenlijst. Tot slot is nagegaan van welke aangiften een kennisgeving met toestemming bekend was bij het IMA. Hiervan bleven die aangiften over die een aanwijzing opleveren van. Deze aanwijzingen zijn de basis voor het stellen van prioriteiten bij handhaving. Verificatie nodig Een aanwijzing betekent niet automatisch dat er ook werkelijk sprake is van. Verificatie is altijd nodig om te bepalen of er werkelijk sprake was van afval. Dit komt onder meer doordat bij de aangifte een verkeerde goederencode kan zijn gebruikt of doordat sommige goederencodes zowel voor producten als voor afvalstoffen kunnen dienen. Resultaten De hierboven beschreven werkwijze is werkenderwijs totstandgekomen en daarmee ook in de praktijk getoetst. Drie cases zijn uitgewerkt waarvan hier de resultaten worden weergegeven: uitvoer naar niet-oeso-landen (derde Wereldlanden), uitvoer naar de landen die 1 mei 2004 zijn toegetreden tot de EU en uitvoer van elektronica-afval. Uitvoer naar niet-oeso-landen Uitvoer naar niet-oeso-landen heeft voor de VROM-Inspectie een hoge prioriteit. De reden hiervoor is dat niet-oeso-landen derdewereldlanden zijn, waar de kans vrij groot is dat afvalstoffen zonder milieubeschermende maatregelen worden gestort of worden verwerkt op een wijze die schadelijk is voor het milieu. In totaal ging er in 2003 bijna 87,9 kiloton afval naar niet-oeso-landen waarbij deze uitvoer zonder beschikking in ieder geval verboden is. Dit betrof 1.597 aangiften. Voor 111 aangiften van afvalstoffen 2 Per aangifte kan meer dan één verschillende soort goederen worden aangegeven. Wanneer in deze tekst gemakshalve van aantallen aangiften wordt gesproken, bedoelen we aantallen aangegeven soorten goederen (partijen goederen). VROM-Inspectie 2 van 5 25-07-05
aan de Douane heeft het IMA een toestemming voor uitvoer verleend en is ook aan het IMA gemeld dat de uitvoer daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het ging hierbij om 24,4 kiloton. Veel blootgelegd Hiermee ontstaat het volgende beeld van de naleving van de EVOA voor de afvalstromen naar niet-oeso-landen waarbij volgens de EVOA een procedure nodig is, of waarvan de EVOA deze uitvoer verbiedt: van de in 2003 uitgevoerde hoeveelheid is 72 procent mogelijk ; kijkend naar aantallen aangiften in plaats van hoeveelheid, is 93 procent van de exporten mogelijk. 28% 24,4 hoeveelheid in kiloton 72% 7% 111 aantal aangiften 93% 63,5 1486 Uitvoer naar niet-oeso-landen in 2003, hoeveelheden berekend op basis van CBS-gegevens, aantal aangiften op basis van Douanegegevens. Alleen goederencodes die als 'afvalcodes' zijn aangemerkt Ongeveer de helft van de hoeveelheid afval die als mogelijke is aan te merken, bestond uit assen en slakken die naar 44 bestemmingen zijn uitgevoerd. Daarnaast is veel bont, leer en textiel uitgevoerd, dat mogelijk als afval moet worden aangemerkt, voornamelijk naar India. Verder is er veel kunststof, papier en karton uitgevoerd. Van alle landen van bestemming ontving India 28 procent van de als mogelijke aan te merken uitgevoerde hoeveelheid, op de tweede plaats komen de Verenigde Arabische Emiraten (9 procent), gevolgd door Singapore (8 procent). In het algemeen zijn aanwijzingen voor gevonden naar landen in alle werelddelen. Uitvoer naar de toetredingslanden Per 1 mei 2004 zijn tien landen toegetreden tot de Europese Unie. Van uitvoer naar deze landen hoeft vanaf de toetredingdatum geen aangifte meer aan de Douane te worden gedaan. Voor vijf van deze landen geldt echter nog een EVOA-overgangsregeling van een aantal jaren voor de uitvoer van afvalstoffen, hetgeen inhoudt dat voor veel afvalstoffen een kennisgeving moet worden gedaan. Om inzicht te krijgen in mogelijke naar deze landen, kon nog gebruik worden gemaakt van Douanegegevens totdat de toetreding een feit was. In totaal ging er in 2003 bijna 3,5 kiloton afval naar de toegetreden landen waarbij deze uitvoer zonder beschikking in ieder geval verboden is. Dit betrof 423 aangiften. Voor slechts 97 van deze aangiften heeft het IMA een toestemming voor uitvoer verleend. Het ging hierbij om 1,8 kiloton. Dat betekent, dat de overige 326 aangiften met een totaal van eveneens 1,8 kiloton vermoedelijk illegaal uitgevoerd is. De resultaten zijn te zien in het volgende plaatje. VROM-Inspectie 3 van 5 25-07-05
50% hoeveelheid in kiloton 1,8 1,8 50% 23% 97 aantal aaniften 326 77% Uitvoer naar toetredingslanden in 2003, hoeveelheden berekend op basis van CBS-gegevens, aantal aangiften op basis van Douanegegevens. Alleen goederencodes die als 'afvalcodes' zijn aangemerkt. Uitvoer van elektronica-afval In 2004 heeft de VROM-Inspectie regio Zuid een onderzoek uitgevoerd naar de export van elektronica-afval naar niet-oeso-landen. Geconstateerd is toen dat veel afgedankte elektrische en elektronische apparaten onder de noemer tweedehands goed geëxporteerd worden naar Azië, Afrika en Oost-Europa. Naar aanleiding van deze resultaten en diverse andere signalen zal in 2005 een landelijk onderzoek worden uitgevoerd: Elektronicaproject 2005. Extra selectiecriteria nodig Daarom is apart onderzocht of met de nieuwe werkwijze zinvolle informatie boven water zou komen ten behoeve van het landelijk onderzoek in 2005. Hiervoor zijn 22.062 aangiften van uitvoer naar niet-oeso-landen uit het aangiftebestand 2003 van de Douane geanalyseerd. Vaak worden afgedankte apparaten als tweedehands goederen verscheept. Alleen als deze defect zijn, is het afval. Daardoor is het niet mogelijk om louter op basis van de goederencode de afvalstoffen te lokaliseren. Bij de nadere selectie zijn daarom de volgende extra criteria gebruikt: bedrijven die eerder hebben gepleegd; landen van bestemming waar eerder illegaal elektronica-afval naar verscheept is; aanvullende goederenomschrijvingen, zoals 'defecte'; lage waarden van de uitgevoerde partijen. Hier worden de resultaten samengevat. Op de goederencodes voor koelkasten, televisies en radio s worden grote hoeveelheden uitgevoerd. Deze aangiftes zijn voor een groot deel vergelijkbaar met eerdere die geconstateerd is. Het betreft namelijk veel kleine im-/exportbedrijven die gebruikte apparaten naar vooral Afrika en Oost-Europa exporteren. Er wordt zeer veel ICT-apparatuur geëxporteerd, circa elfduizend aangiften. Een groot deel is afkomstig van producenten van ICT-apparaten en computeronderdelen. Van deze aangiftes is echter moeilijker af te leiden of het afval is. Een aantal bedrijven dat eerder heeft gepleegd, heeft vergelijkbare goederen tamelijk vaak geëxporteerd. Verder komt een aantal reeds bekende exportstromen en exporterende bedrijven nu in zijn totaliteit naar voren. Aanbeveling voor Elektronicaproject Het is sterk aan te bevelen de uit deze analyse naar voren gekomen bedrijven in het kader van het Elektronicaproject 2005 aan een controle te onderwerpen. Pakkans en controlekans niet-oeso bestemmingen Omdat er nu een redelijk beeld is van de uitvoer van afvalstoffen naar nietoeso-landen, kan een realistische schatting gemaakt worden van de kans dat afvaltransporten naar deze bestemmingen worden gecontroleerd door de VROM-Inspectie, het KLPD of de Douane. Bovendien is het mogelijk in te schatten hoe groot de kans is dat iemand die pleegt ook daadwerkelijk wordt verbaliseerd. VROM-Inspectie 4 van 5 25-07-05
Conclusies en aanbevelingen Het is gelukt om uit de aangiften van export van goederen afvalstromen te selecteren en die afvalstromen bovendien te toetsen aan de EVOA. Zo kan een redelijk compleet beeld van het naleefgedrag worden gemaakt, waarmee de beschikbare handhavingscapaciteit gericht kan worden ingezet. Zonder deze gerichte inzet is de pakkans van bedrijven die plegen, bijzonder klein. Met deze nieuwe methode kan de handhaving op maat worden ingezet en wordt de pakkans bij gelijkblijvende handhavingsinspanning beduidend groter. Het is dan ook sterk aan te bevelen de in dit project ontwikkelde aanpak structureel onderdeel te laten uitmaken van de werkwijze van de VROM- Inspectie en zo op basis van deze jaarlijks uit te voeren monitoring prioriteit te geven aan de handhaving van deze risicovolle exportstromen. Aanbevolen wordt hiertoe een klein team op te richten dat jaarlijks de hier ontwikkelde monitoring en prioritering uitvoert, volgens het stappenplan dat daarvoor is opgesteld. Daarnaast is het aan te bevelen door te gaan met de al bestaande samenwerking tussen de VROM-Inspectie en de Douane, waarbij met zogenaamde selectieprofielen de Douane stelselmatig aangiften selecteert die mogelijk betrekking hebben op. De Douane kan de selectieprofielen mede verfijnen met inzicht dat zal worden verkregen dankzij de jaarlijkse monitoring en prioritering. Het vergroten van de pakkans is niet het doel; gestreefd wordt naar een goede naleving van de EVOA. Afhankelijk van de bedrijfsgroep en de aard van de overtreding zal een passende handhavingsaanpak worden ontwikkeld. Dit kan zijn: selectieprofielen door de Douane, gerichte transportcontroles door het KLPD, administratieve controles door de VROM-Inspectie of binnen het kader van compliance assistance het aanschrijven van een doelgroep of het geven van voorlichting. VROM-Inspectie 5 van 5 25-07-05