BBL DOSSIER KlimaatBELEID The basics
inleiding Als het over klimaatverandering gaat, worden we om de oren geslagen met begrippen als emissierechten en INDCs. De kranten staan vol vurige opinieartikels van klimaatactivisten en mooie en minder mooie beloften van onze politici. Maar de opwarming van de aarde, hoe werkt dat juist? En wat is een COP? Wat doen onze beleidsmakers en is dit voldoende om de opwarming van de aarde tegen te gaan? In wat volgt, leidt BBL je door de basics van het klimaatverhaal. Dit dossier werd gepubliceerd naar aanleiding van de 21ste internationale klimaatconferentie van de Verenigde Naties in Parijs (30 november t.e.m. 12 december 2015). Auteur: Laurien Spruyt Eindredactie: Julie Reniers Vormgeving: Geert Jespers Meer info: laurien.spruyt@bblv.be Verantwoordelijke uitgever: Danny Jacobs Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw, Tweekerkenstraat 47, 1000 Brussel December 2015 Lees ook: Klimaatverandering. The basics en kom te weten hoe dat juist zit met die klimaatopwarming. Inhoud 1. Internationaal klimaatbeleid Hoe de internationale klimaatonderhandelingen startten De akkoorden: Kyoto en de COPs 2. Het woordenboek van de klimaatpolitiek Emissions Trading System (ETS) Klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) 3. Europees klimaatbeleid 4. Belgisch klimaatbeleid 5. Bronnen en verwijzingen KlimaatBELEID The basics 2
1. Internationaal klimaatbeleid Hoe de internationale klimaatonderhandelingen startten Een duik in de geschiedenis In het midden van de 20ste eeuw steeg het bewustzijn rond de sterke onderlinge afhankelijkheid van menselijke activiteiten en het leefmilieu. In 1962 beschreef Rachel Carson in haar boek Silent spring voor het eerst de schadelijke effecten van overmatig pesticidengebruik op de natuur. Het ophefmakende rapport The Limits to Growth van de Club van Rome in 1972 doorprikte het heersende paradigma van oneindige groeimogelijkheden. Het rapport maakte duidelijk dat oneindige groei niet mogelijk is op een eindige planeet, met een beperkte voorraad aan natuurlijke hulpbronnen. Top van de Aarde in Rio de Janeiro In 1972 plaatsten de Verenigde Naties op de United Nations Conference on the Human Environment in Stockholm globale milieuproblemen op de politieke agenda. Twintig jaar later werd op de United Nations Conference on Environment and Development, ofwel de Top van de Aarde in Rio de Janeiro in 1992 het zogenaamde Klimaatverdrag (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change) afgesloten. Dit verdrag trad in werking in 1994. Het doel: de emissies van broeikasgassen te reduceren en zo de gevolgen van klimaatverandering, veroorzaakt door de mens, te voorkomen. De opwarming van de aarde gaat immers elke mens op de planeet aan. Het is een collectief probleem op wereldschaal en vraagt om internationale samenwerking die sterker is dan ooit tevoren. Conference of Parties (COP) Sinds het afsluiten van Het Klimaatverdrag komen de 195 landen die het ratificeerden jaarlijks samen in de Conference of Parties (COP). Daar bespreken ze de geboekte vooruitgang. De wereldleiders en klimaatonderhandelaars nemen er de broeikasgasemissies van de verschillende landen onder de loep en evalueren hoe de uitvoering van de internationale afspraken verloopt. De akkoorden: Kyoto en de COPs In 1997 werd het Kyoto-protocol afgesloten, een wettelijk bindend akkoord tussen de zogenaamde Annex-I-landen (de geïndustrialiseerde landen) om hun uitstoot van broeikasgassen in de periode 2008-2012 met gemiddeld 5,2% te verminderen, ten opzichte van het basisjaar 1990. Hoewel ook ontwikkelingslanden partij kunnen zijn van het Kyotoprotocol, is het enkel wettelijk bindend voor de geïndustrialiseerde landen. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het grootste deel van de historische (en huidige) emissies. Ondertussen is het Kyoto-protocol afgelopen en hebben de betrokken landen hun gezamenlijke belofte waargemaakt. (1) In 2009 stond het klimaat opnieuw hoog op de politieke agenda. Op de 15de klimaatconferentie in Kopenhagen onderhandelden de wereldleiders over de inhoud van een nieuw globaal akkoord dat het Kyoto-protocol moest opvolgen. Dat lukte niet: de onderhandelaars bereikten slechts een gedeeltelijk akkoord, zonder concrete doelen. Wel kwamen ze voor het eerst overeen dat het noodzakelijk was om de opwarming tot 2 C te beperken. Die 2 -doelstelling werd op de klimaattop in Cancun (2010) officieel gemaakt. KlimaatBELEID The basics 3
Op de klimaatconferentie in Durban (2011) werd beslist om ten laatste tegen 2015 een nieuw universeel klimaatakkoord af te sluiten. In Doha (2012) werd het Kyoto-protocol verlengd. Tussen 2013 en 2020 moet de uitstoot van broeikasgassen met minstens 18% dalen ten opzichte van het basisjaar 1990. Een aantal grote industrielanden (o.a. de Verenigde Staten, Canada, Japan, Rusland en Nieuw-Zeeland) tekenden echter niet. Daardoor vertegenwoordigden de landen (waaronder de lidstaten van de EU) die akkoord gingen met de verlenging van het Kyoto-protocol, slechts 15% van de globale uitstoot aan broeikasgassen. Op de klimaatconferentie in Warschau (2013) werd een tijdlijn opgesteld voor het akkoord in Parijs. In Lima (2014) werd een eerste kladversie opgesteld van het akkoord van 2015, waarin de verschillende visies van de onderhandelende landen werden opgenomen. Van 30 november tot en met 12 december 2015 vinden in Parijs de 21ste internationale klimaatonderhandelingen plaats. De verwachtingen zijn hooggespannen. Het is immers de bedoeling om er met alle 195 betrokken landen de opvolger van het Kyoto-protocol te ondertekenen. Dit is nodig, want ondanks alle klimaatconferenties is de mondiale CO 2 -uitstoot sinds 1990 met maar liefst 60% toegenomen. (2) Het jaar 2015 is een kantelmoment. Volgens wetenschappers wereldwijd moeten we nu in actie schieten als we een ernstige klimaatverstoring met negatieve gevolgen voor mens en samenleving willen voorkomen. Parijs 2015 kan het begin zijn van een ambitieuze klimaatpolitiek, daadkrachtig en solidair, die onze toekomst veiligstelt. Meer weten? Een uitgebreid overzicht van 21 jaar internationale klimaatonderhandelingen vind je op de website van Climate Express of op www.klimaat.be Filmpje: Internationaal klimaatbeleid in een notendop KlimaatBELEID The basics 4
2. Het woordenboek van de klimaatpolitiek Emissions Trading System (ETS) Sinds het Kyoto-protocol (1997) bestaat een systeem van verhandelbare emissierechten (Emissions Trading System of ETS). Emissie- of uitstootrechten geven landen het recht om een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten. Indien een land meer uitstoot dan waar het recht op heeft, moet het uitstootrechten aankopen. Zo wordt het duur om broeikasgassen uit te stoten. Dat moet leiden tot een vergroening van de industrie en investeringen in hernieuwbare energie. Er zijn 2 manieren waarop een land emissierechten kan verwerven: landen die de vooropgestelde reductiequota overschrijden (en dus meer broeikasgassen uitstoten dan ze eigenlijk mogen), kunnen emissierechten kopen van landen die minder broeikasgassen uitstoten dan toegestaan. Landen kunnen ook bijkomende uitstootrechten verwerven door groene projecten in het buitenland te steunen via Joint Implementation (JI) of Clean Development Mechanism (CDM). Bij Joint Implementation vindt het project plaats in een industrieland dat deel uitmaakt van het emissiehandelssysteem. Bij het Clean Development Mechanism gebeurt het project in een land dat geen emissiehandel voert, waaronder veel landen in het Zuiden. Verschillende regio s en landen hebben ook een eigen systeem van verhandelbare emissierechten. Dat van de Europese Unie (EU ETS) geeft ook emissierechten aan bedrijven. Door de economische crisis (en de vrijgevigheid van sommige landen aan hun industrie) crashte de koolstofprijs echter, waardoor het ETS-systeem vandaag nog weinig incentive geeft aan bedrijven om hun uitstoot te verminderen. Klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden De ontwikkelingslanden dreigen het zwaarst getroffen te worden door de gevolgen van de klimaatopwarming, terwijl ze er het minst verantwoordelijkheid voor dragen. Op de klimaatconferentie in Kopenhagen (2009) kwamen de geïndustrialiseerde landen daarom overeen om tegen 2020 jaarlijks 100 miljard dollar klimaatfinanciering vrij te maken voor ontwikkelingslanden, om zich aan te passen aan de gevolgen van de klimaatverandering (adaptatie) en hun uitstoot te reduceren (mitigatie). Deze belofte werd opgesplitst in twee periodes. Ten eerste een drie jaar durende snelle start periode van 2010 tot 2012 waar internationaal 30 miljard dollar beloofd werd (Fast Start Financing), om de financieringsbal aan het rollen te brengen. En een tweede fase vanaf 2013 tot 2020 waar de internationale klimaatfinanciering vanaf 2020 een bedrag van 100 miljard dollar per jaar moet bereiken. (3) Het geld bestemd voor klimaatfinanciering wordt gestort in het Groene Klimaatfonds. Dit werd opgestart op de klimaatconferentie in Cancun (2010). In Cancun was er ook veel aandacht voor het delen van klimaatvriendelijke technologieën (Technology Transfer) met ontwikkelingslanden. De technologische kennis die het Westen heeft opgebouwd kan de ontwikkelingslanden immers helpen hun economie uit te bouwen met minimale impact op het milieu en het klimaat. KlimaatBELEID The basics 5
In 2014 werd op de top in Lima op de valreep aan de vereiste klimaatfinanciering voor het Groene Klimaatfonds voldaan. Op de klimaatconferentie in Parijs is klimaatfinanciering een van de cruciale punten om tot een klimaatakkoord te komen. Meer weten? Leestip: Dossier Klimaatrechtvaardigheid na Parijs en verder van 11.11.11 Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) De Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) zijn de inspanningen die de landen die deelnemen aan de COP, op nationaal niveau willen leveren. Elk land moet verantwoorden hoe zijn inspanning conform is met de doelstelling om de opwarming van de aarde te beperken tot 2 C en waarom het een faire en ambitieuze bijdrage is. Naast mitigatiedoelstellingen (verminderen van de uitstoot van broeikasgassen), wordt ook aan alle landen gevraagd om te overwegen een adaptatiecomponent (aanpassing aan al bestaande effecten van klimaatverandering) op te nemen. Na de COP worden dit Nationally Determined Contributions (NDCs). Op 1 november 2015 presenteerde het UNFCCC-secretariaat een syntheserapport van de INDCs. Als alle voorliggende beloftes worden gehouden, gaan we naar een opwarming van de aarde met 2,7 graden. Daarom moeten de ambities van de NDCs nog voor 2020 periodiek herzien en aangescherpt worden (lees meer). Hoewel lucht- en scheepvaart belangrijke vervuilers zijn, vallen deze buiten de INDCs. Er is immers geen nationale eigenaar. Ook de VN-organen bevoegd voor lucht- en scheepvaart moeten daarom aangespoord worden tot emissiereducties. KlimaatBELEID The basics 6
3. Europees klimaatbeleid In 2010 legde de Europese Unie de 20/20/20-doelstellingen vast: 20% minder uitstoot van broeikasgassen (t.o.v. 1990), 20% hernieuwbare energie en 20% meer energie-efficiëntie in Europa tegen 2020. De Europese Unie wil tegen 2030 40% minder broeikasgassen uitstoten, 27% minder energie verbruiken en 27% van de energie uit hernieuwbare bronnen halen. Een andere belangrijke hoeksteen van het EU-klimaatbeleid is het Emission Trading System (zie hoger). Op de klimaattop in Parijs pleit de EU voor bindende doelstellingen die ambitieus genoeg zijn om de wereldwijde opwarming van de aarde gemiddeld onder de 2 C te houden. Die doelstellingen moeten wel op de meest rendabele manier bereikt worden. Verder wil de EU ook dat het klimaatakkoord dynamisch is, wat betekent dat het om de vijf jaar kan worden bijgestuurd. Daarnaast willen de Europese Parlementsleden dat de lidstaten een stappenplan uitwerken, waarin ze uitleggen hoe ze jaarlijks willen bijdragen aan de internationale klimaatfinanciering. Ze stellen voor om de winst uit de handel in emissierechten hiervoor te gebruiken. De doelstelling om de jaarlijkse broeikasgasuitstoot met 20% te verminderen werd reeds in 2014 gehaald. Dat lijkt misschien een groot succes, maar komt vooral omdat de ambitie van de EU te zwak is: lage streefcijfers zijn immers makkelijk te halen. KlimaatBELEID The basics 7
4. Belgisch klimaatbeleid Doelstellingen op Europees niveau bepaald België onderhandelt op de internationale klimaatconferenties niet rechtstreeks met de andere deelnemers, maar wordt, net als de andere Europese landen, vertegenwoordigd door de Europese Unie. Ook de inspanningen die ons land moet doen om de klimaatverandering aan te pakken worden op Europees niveau bepaald. De Europese lidstaten engageerden zich samen voor de 20/20/20-doelstellingen en spraken samen af wat de inspanningen van elke lidstaat afzonderlijk moet zijn om die te halen. Voor België betekent dit dat de Belgische uitstoot aan broeikasgassen tegen 2020 met 15% moet gedaald zijn in de sectoren die niet deelnemen aan de Europese handel in uitstootrechten (ETS, zie hierboven), zoals transport, landbouw en huisvesting. Dat is belangrijk, want in België wordt 30% van de CO 2 -uitstoot veroorzaakt door de industrie, 20% door transport, 20% door elektriciteit en 10% door de landbouw. Zoals hierboven reeds vermeld werd, zijn de doelstellingen van Europa niet erg ambitieus. Binnen Europa is België dan ook nog eens een van de slechtste leerlingen van de klas. Ons land voert geen structurele maatregelen in om emissies terug te dringen en helpt Europa daardoor onvoldoende om de klimaatdoelstellingen te halen (lees meer). Ook wat betreft de doelstellingen voor energie-efficiëntie hinkt België achterop. (4) Dit terwijl ons land wel een van de grootste vervuilers ter wereld is. Hoewel België slechts 0,16% van de totale wereldbevolking telt, is ons land verantwoordelijk voor 0,31% van de globale CO 2 -uitstoot. Volgens The Climate Change Performance Index 2015 hebben we een CO 2 -uitstoot van 9,8 ton per Belg. Ter vergelijking: Denemarken is volgens de Index de beste leerling in de klas, met een CO 2 -uitstoot van 6,6 ton per Deen. Denemarken beschikt nu al bijna over een kwart groene energie, terwijl Vlaanderen hoopt om over 5 jaar aan 10% te zullen geraken. (5) Regeringen blijven ter plaatse trappelen Terwijl op de klimaattop in Parijs onderhandeld zal worden over doelstellingen voor de periode 2020 tot 2030, zijn we in België nog maar net klaar met de interne verdeling van de afspraken van de vorige periode, die loopt van 2013 tot 2020 (zie hoger: de afspraken gemaakt op de klimaattop in Doha). Onze klimaatministers hebben 6 jaar lang onderhandeld over de verdeling van de Belgische klimaatinspanningen tussen Vlaanderen, Wallonië, Brussel en de federale overheid. Ter vergelijking: de EU heeft de engagementen voor de periode 2013-2020 in 6 maanden verdeeld over de lidstaten. Regering na regering werd een Belgisch akkoord op de lange baan geschoven, omdat de beleidsmakers het niet eens raakten over hoeveel inspanningen elk landsdeel moet doen om de uitstoot aan broeikasgassen te verminderen en welk percentage aan hernieuwbare energie het moet halen. Ook de verdeling van de Belgische bijdrage aan het internationale klimaatfonds en de verdeling van de inkomsten uit de verkoop van emissierechten waren heikele punten. Sinds begin december 2015 (de eerste week van de klimaattop in Parijs) is er een intern Belgisch akkoord over de internationale afspraken voor de periode 2013-2020. Vlaanderen belooft tegen 2020 haar CO 2 -uitstoot af te bouwen met 15,7%, Wallonië met 14,7%. In 2020 moet de Vlaamse energiemix voor 10,3% uit hernieuwbare bronnen afkomstig zijn en de Waalse energiemix voor 12,6%. KlimaatBELEID The basics 8
Het Belgisch Klimaatfonds De inkomsten die België uit de verkoop van uitstootrechten haalt, komen terecht in het Belgische klimaatfonds. Tussen 2013 en 2015 zou welgeteld 326 miljoen euro in dit fonds terechtgekomen zijn. Het is de bedoeling dat dit fonds aangewend wordt om een groen beleid te voeren (vergroening van de industrie, investeringen in hernieuwbare energie) en om het internationale klimaatfonds te spijzen. Zolang er geen akkoord was over de verdeelsleutel, bleef dit fonds echter geblokkeerd en kon België de middelen dus niet aanwenden om een klimaatvriendelijk beleid te voeren of voor internationale klimaatfinanciering. Dit belette Vlaanderen echter niet om vorige lente 50 miljoen euro uit het Vlaamse Klimaatfonds te gebruiken om 104 van de meest vervuilende bedrijven in Vlaanderen te subsidiëren. Een totale verspilling van overheidsmiddelen, volgens Jonathan Lambregs en Mathias Bienstman van Bond Beter Leefmilieu, die bovendien geen emissiereducties oplevert. Belgische bijdrage aan het internationale klimaatfonds Net als alle landen moet België een bijdrage leveren aan het internationale klimaatfonds, om zo ontwikkelingslanden te steunen in hun strijd tegen klimaatverandering. België beloofde jaarlijks 50 miljoen, wat - in vergelijking met andere Europese landen - niet ambitieus is (zie Figuur 1). In tegenstelling tot de internationale afspraken gebruikt België bovendien geld afkomstig uit het krimpende budget voor ontwikkelingssamenwerking om de pot van de klimaatfinanciering te spijzen (lees meer). Figuur 1: Internationale klimaathulp. (6) Dat het Belgische klimaatbeleid te wensen overlaat, merkten ze ook in het buitenland. De lakse houding van België inzake internationale klimaatfinanciering, leverde ons land zowel op de klimaattop in Lima als op de klimaattop in Parijs de Fossil of the Day -award op. KlimaatBELEID The basics 9
5. Bronnen en verwijzingen (1) Climate Express (2015). Overzicht klimaattops. Retrieved from nl.climate-express.be/klimaattop/ (2) Vlaamse Radio- en Televisieomroep [VRT] (2015). De Zevende Dag. FactCheck: Is België echt een klimaatfossiel? (06/12/2015). Retrieved from m.deredactie.be/#!/snippet/56640df20cf21a0134bb9cd8 (3) 11.11.11 (2012). Snelle start financiering: Hoe het niet moet. Retrieved from www.11.be/wat-doet-11-11-11/ beleidsbeinvloeding/11-dossiers/item/belgie-komt-internationale-klimaatafspraken-niet-na-dossier-11-11-11 (4) European Environment Agency (2015). Trends and projections in Europe 2015: Tracking progress towards Europe s climate and energy targets. Retrieved from www.eea.europa.eu/publications/trends-and-projections-in-europe-2015 (5) Burck, J., Marten, F., Bals, C. (2014). The Climate Change Performance Index 2015. Retrieved from: germanwatch.org/ en/9472 (6) Vlaamse Radio- en Televisieomroep [VRT] (2015). Het Journaal (05/12/2015). KlimaatBELEID The basics 10