OP WEG NAAR EEN EFFECTIEVE BESCHERMING VAN ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN EINDRAPPORT VAN DE TASK FORCE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN Aangeboden aan de Staatssecretaris voor Migratie- en Asielbeleid ter attentie van de Leden van de Belgische Regering Juni 2010
Inhoudstafel INHOUDSTAFEL INHOUDSTAFEL 1 SAMENVATTING 3 INLEIDING 7 DEEL I: ACHTERGROND, DOELSTELLINGEN EN WERKWIJZE TASK FORCE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN 9 INLEIDING 10 1. ACHTERGROND 10 2. PRIORITEITEN 10 3. WERKWIJZE TASK FORCE 11 3.1 Inventarisatie bestaande, lopende en geplande initiatieven 11 3.2 Werkgroep cartografie 11 3.3 Werkgroep sensibilisering 12 3.4 Werkgroep informatie 12 3.5 Andere initiatieven 12 4. DOELGROEP EN DOELSTELLINGEN 13 4.1 Doelgroep 13 4.2 Algemene doelstelling & kader 14 DEEL II: EEN AANTAL BEVINDINGEN 17 INLEIDING 18 1. STUDIE CHILD FOCUS EN FGP AIRPORT 18 2. EEN AANTAL VASTSTELLINGEN VAN DE TASK FORCE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN 19 DEEL III: CARTOGRAFIE 21 INLEIDING 22 1. DOELSTELLINGEN EN AANBEVELING 22 1.1 Doelstelling 22 1.2 Aanbeveling 22 2. TOELICHTING 23 2.1 De methodiek Ordeningsmethodiek Processen 23 2.2 Verklarende symbolen, kleuren en terminologie 23 2.3 De schema s Alleenreizende Minderjarigen 23 1
Inhoudstafel DEEL IV: AANBEVELINGEN 41 INLEIDING 42 1. ALGEMEEN KADER 42 2. OVERZICHT VAN DE AANBEVELINGEN 43 3. DE AANBEVELINGEN 44 Inleiding 44 THEMA 1: SAMENWERKING EN REGISTRATIE, CENTRALISERING EN UITWISSELING VAN INFORMATIE 44 THEMA 2: VOOR DE REIS 52 THEMA 3: TIJDENS DE REIS 58 THEMA 4: BIJ AANKOMST IN HET BESTEMMINGSLAND 60 THEMA 5: OPVANG EN BEGELEIDING IN HET BESTEMMINGSLAND 63 THEMA 6: BIJ TERUGKEER NAAR HET LAND VAN HERKOMST OF EEN DERDE LAND 68 THEMA 7: SENSIBILISERING, OPLEIDING, VORMING EN TRAINING 69 THEMA 8: OPVOLGING VAN DE AANBEVELINGEN VAN DE TASK FORCE 73 BIJLAGEN 75 2
Samenvatting SAMENVATTING Kinderen die alleen (= zonder de begeleiding en bescherming van hun ouder(s) of wettelijke vertegenwoordiger) een internationale reis maken (of de duidelijke intentie vertonen dit te doen), hierna alleenreizende minderjarigen genoemd, vormen een risicogroep om slachtoffer te worden van diverse misbruiksituaties, waaronder in het bijzonder situaties van mensenhandel of ernstige vormen van mensensmokkel. Dit bleek duidelijk uit een studie van Child Focus en de Federale Gerechtelijke Politie op Brussels Airport (Lippens, 2007). In navolging van deze studie werd een Task Force opgericht bestaande uit vertegenwoordigers van diverse betrokken actoren. Deze Task Force had als centrale doelstelling om aanbevelingen te formuleren om te voorzien in een meer adequate bescherming van minderjarigen die alleen reizen. Dit betekent enerzijds het ontwikkelen van preventieve maatregelen die kunnen verhinderen dat alleenreizende minderjarigen in een misbruiksituatie terechtkomen en anderzijds het creëren van maatregelen die een vroegtijdige detectie en identificatie en een gedegen opvolging van alleenreizende minderjarigen in (potentiële) misbruiksituaties kunnen realiseren. De werkzaamheden van de Task Force hebben enerzijds geresulteerd in het uitwerken van een cartografie, visueel vormgegeven met de methodiek Ordeningsmethodiek Processen en anderzijds een hele reeks van aanbevelingen die betrekking hebben op het volledige reistraject van een alleenreizende minderjarige. In de cartografie (zie deel III van het rapport) worden de verschillende processen die alleenreizende minderjarigen doorlopen uitgetekend en beschreven. De nadruk ligt hierbij op de manieren waarop de preventie, detectie, identificatie en opvolging van alleenreizende minderjarigen in (potentiële) misbruiksituaties met bijzondere aandacht voor kinderhandel en kindersmokkel nu gebeurt en de wijzen waarop dit kan verbeterd worden. Binnen de doelgroep van alleenreizende minderjarigen is er doorheen deze processchema s extra aandacht voor de doelgroep niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, gezien zij toch een bijzondere risicogroep vormen inzake mensenhandel mensensmokkel en eventuele andere misbruiksituaties. De drie processchema s zoals hier weergegeven detecteren en identificeren, behandelen van verblijfsaanvragen en verblijven, begeleiden en belangen behartigen kunnen richtinggevend zijn om verdere concrete afspraken te maken inzake de rol van de diverse actoren in het omgaan met alleenreizende minderjarigen en de samenwerking tussen deze verschillende actoren. Daarnaast heeft de Task Force zich toegelegd op het formuleren van een aanbevelingen om de vooropgestelde doelstelling maximale preventie ten aanzien van potentieel slachtofferschap van alleenreizende minderjarigen zo goed mogelijk te kunnen bereiken. Deze aanbevelingen dienen echter essentieel gelezen te worden in een samenhangend geheel, wat betekent dat de verschillende delen van het traject van een alleenreizende minderjarige niet los van elkaar kunnen beschouwd worden De Task Force heeft de aanbevelingen geclusterd rond acht thema s: vijf thema s die aansluiten bij het chronologische traject van een alleenreizende minderjarige (zie schema 1 op p. 44) en drie transversale thema s, met name sensibilisering, vorming en opleiding, samenwerking, registratie en uitwisseling van informatie en opvolging van de werkzaamheden van de Task Force. 3
Samenvatting Bij de uitwerking van deze aanbevelingen staan de twee uitgangspunten van de Task Force steeds centraal, met name 1) doorheen alle aanbevelingen dient het belang van het (individuele) kind steeds het uitgangspunt én de centrale toetssteen te zijn; en 2) alle aanbevelingen dienen in samenhang met elkaar gelezen te worden. THEMA 1: SAMENWERKING EN REGISTRATIE, CENTRALISERING EN UITWISSELING VAN INFORMATIE AANBEVELING 1: De samenwerking tussen de verschillende actoren die werken met de doelgroepen alleenreizende minderjarigen, niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en Europese niet-begeleide minderjarigen in kwetsbare toestand behoeft op verschillende punten ernstige verbetering. Een globaal akkoord voor alle betrokken actoren waarin de samenwerkingsmodaliteiten, verantwoordelijkheden en werkwijzen worden verduidelijkt is dan ook noodzakelijk. Het uitgangspunt voor dit akkoord en dus voor de werkwijze en finaliteit van elke actor moet het belang van het (individuele) kind zijn. Het globaal akkoord moet in die zin ook duidelijkheid scheppen over de werkwijze en bevoegdheden in het bepalen van dit belang van het kind. AANBEVELING 2: Bij aantreffen van een minderjarige in een (potentiële) risicosituatie dienen zo vlug mogelijk voldoende identificatiegegevens van de minderjarige op nauwkeurige wijze geregistreerd te worden. AANBEVELING 3: Er dient een nationaal registratie- en opvolgingssysteem (bij voorkeur onder verantwoordelijkheid van een onafhankelijke dienst) te worden uitgewerkt en geïmplementeerd voor de registratie en opvolging van alleenreizende minderjarigen die zich potentieel in een misbruiksituatie bevinden. AANBEVELING 4: Elke Europese lidstaat dient een Centraal Aanspreekpunt te creëren dat informatie inzake onrustwekkende situaties van alleenreizende minderjarigen en niet-begeleide minderjarigen bijhoudt en waar nodig doorgeeft aan andere lidstaten. Een Europees Centrum inzake at risk - minderjarigen dient de gegevens op Europees niveau te registreren en te analyseren. AANBEVELING 5: Voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, minderjarige slachtoffers van mensenhandel en niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand dient een elektronisch dossiersysteem te worden gecreëerd, waarbij alle actoren verplicht een aantal gegevens dienen in te geven en toegang gegeven wordt tot een vooraf bepaald aantal velden ingevuld door andere actoren. Een onafhankelijke dienst niet-begeleide minderjarigen staat in voor het beheer van deze gegevens. THEMA 2: VOOR DE REIS AANBEVELING 6: De reisdocumenten waarmee alleenreizende minderjarigen reizen behoeven op diverse punten aanpassingen, zodanig dat de preventie en de detectie van (potentieel) slachtofferschap van misbruiksituaties geoptimaliseerd worden. Het betreft hier aanbevelingen inzake identiteitsdocumenten, parentale toestemming, visumprocedure en reisdossier. AANBEVELING 7: Indien een (potentiële) risicosituatie gedetecteerd wordt vooraleer een minderjarige vertrekt, dient hier opvolging aan gegeven te worden in de landen van herkomst, transit en aankomst. 4
Samenvatting AANBEVELING 8: Bij minderjarigen die vertrekken voor een reis over de Belgische grenzen heen, is extra waakzaamheid geboden ten aanzien van mogelijke situaties van mensenhandel of andere misbruiksituaties (o.a. internationale kinderontvoeringen door ouders) waarin deze minderjarige kan terechtkomen. AANBEVELING 9: Niet-begeleide minderjarigen die via ons land op doorreis zijn naar een ander land verdienen, omwille van hun bijzondere kwetsbaarheid, extra aandacht en specifieke beschermingsmaatregelen, onder meer inzake begeleiding op het moment van interceptie, voogdij en opvang. THEMA 3: TIJDENS DE REIS AANBEVELING 10: De speciale, betalende luchtvaartprocedure voor jonge alleenreizende minderjarigen ( Unaccompanied Minors ) dient op diverse punten geoptimaliseerd te worden om een betere bescherming van deze Unaccompanied Minors te realiseren. AANBEVELING 11: Bedrijven die op één of andere manier een rol spelen in internationaal vervoer dienen voldoende bewust te zijn van de mogelijke risico s die alleenreizende minderjarigen lopen en moeten over de juiste kanalen beschikken om bepaalde informatie op eenvoudige wijze door te geven aan de bevoegde autoriteiten. THEMA 4: BIJ AANKOMST IN HET BESTEMMINGSLAND AANBEVELING 12: Detectie en identificatie van minderjarige (potentiële) slachtoffers van mensenhandel is een taak van àlle actoren zowel politionele als niet-politionele die op één of andere manier met alleenreizende minderjarigen in contact komen. Herkenning van signalen, bijkomende vraagstelling en goede doorverwijzing van (potentiële) misbruiksituaties zijn hierin cruciaal. AANBEVELING 13: Het traject dat een alleenreizende minderjarige aflegt bij aankomst in België dient eenvormig te zijn, nauwgezet gevolgd te worden en procedurele waarborgen dienen gerespecteerd te worden. AANBEVELING 14: Het opvang- en beschermingssysteem voor alleenreizende minderjarigen die als verstekeling in een haven worden aangetroffen kan op verschillende punten verbeterd worden. THEMA 5: OPVANG EN BEGELEIDING IN HET BESTEMMINGSLAND AANBEVELING 15: Specifieke maatregelen dienen te worden genomen om ervoor te zorgen dat nietbegeleide minderjarige vreemdelingen en Europese niet-begeleide minderjarigen in kwetsbare toestand worden opgevangen en begeleid op een dusdanige wijze dat deze opvang en begeleiding hen voldoende beschermt ten aanzien van mogelijke misbruiksituaties en voldoende tegemoet komt aan hun diverse noden en verwachtingen. AANBEVELING 16: Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen, zowel niet-eer als EER-onderdanen, dienen zo snel mogelijk een voogd toegewezen te worden. Voogden dienen voldoende opgeleid en gevormd te worden. 5
Samenvatting AANBEVELING 17: Het creëren van waarborgen tegen recuperatie van de minderjarigen en het nemen van initiatieven om verdwijnen van minderjarigen tegen te gaan zijn noodzakelijk om de risico s op mensenhandel en andere misbruiksituaties te verminderen. THEMA 6: BIJ TERUGKEER NAAR HET LAND VAN HERKOMST OF EEN DERDE LAND AANBEVELING 18: Bij een (mogelijke) terugkeer van een minderjarig (potentieel) slachtoffer van mensenhandel of van een andere misbruiksituatie naar het land van herkomst of naar een derde land dient een voldoende risk assessment, met het inbouwen van voldoende waarborgen en opvolging na terugkeer, te garanderen dat de minderjarige na terugkeer niet (opnieuw) slachtoffer wordt van een misbruiksituatie. THEMA 7: SENSIBILISERING, OPLEIDING, VORMING EN TRAINING AANBEVELING 19: Gerichte en doorgedreven sensibiliserings-, opleidings-, vormings- en trainingsinitiatieven op Belgisch, Europees en internationaal niveau zijn noodzakelijk om alle betrokken actoren voldoende bewust te maken van de problematiek en eveneens voldoende informatie te verschaffen. THEMA 8: OPVOLGING VAN DE AANBEVELINGEN VAN DE TASK FORCE AANBEVELING 20: De aanbevelingen van de Task Force dienen voldoende verspreid te worden en ook op zo kort mogelijke termijn geïmplementeerd te worden. Bovendien dienen andere vastgestelde knelpunten, o.m. inzake NMBV, zo snel mogelijk aangepakt te worden. Ten derde dient België haar voortrekkersrol inzake de problematiek van mensenhandel verder uit te bouwen door het nemen van initiatieven op Europees en internationaal niveau het Belgisch EU-voorzitterschap vormt hier een uitgelezen kans toe. Ten slotte wenst de Task Force hier nogmaals te benadrukken dat deze problematiek in essentie een Europese en een internationale problematiek betreft. De aanpak van de vastgestelde problemen beperken tot het Belgische niveau zal dan ook weinig effectief zijn. Initiatieven nemen op Europees en internationaal niveau is dan ook een absolute noodzaak. De opportuniteit die België binnen afzienbare tijd heeft met het Voorzitterschap van de Europese Unie moet dan ook volgens de Task Force ten volle aangegrepen worden om de voortrekkersrol die België al decennia speelt inzake de bestrijding van mensen- en kinderhandel verder te ondersteunen. 6
Inleiding INLEIDING Anno 2010 is globalisering een essentieel element van onze leefwereld geworden, waarbij reizen zelfs naar de andere kant van de wereld voor veel mensen toegankelijker wordt, dus ook voor minderjarigen. Dagelijks zijn er duizenden minderjarigen ergens op de wereld alleen onderweg, zonder hun ouder(s) of wettelijke vertegenwoordiger. Hun reismotieven vertonen onderling vaak grote verschillen, maar allen bevinden zij zich in een min of meer kwetsbare positie, gezien ze niet kunnen rekenen op de ondersteuning van hun ouder(s). Dit betekent dat zij risico lopen om slachtoffer te worden van allerlei criminaliteitsvormen gedurende hun reistraject, zoals mensensmokkel en mensenhandel in het bijzonder, maar ook andere risicosituaties. Vanuit de bezorgdheid dat alleenreizende minderjarigen mogelijk slachtoffer kunnen worden of zijn van diverse vormen van misbruik met een bijzondere focus op mensenhandel en mensensmokkel besloten Child Focus, de Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Airport en de Koning Boudewijnstichting de krachten te bundelen en tussen 1 juni 2006 en 31 mei 2007 een exploratief onderzoek uit te voeren op Brussels Airport 1 naar deze uiterst complexe problematiek. Het Internationaal Verdrag betreffende de Rechten van het Kind vormt het kader voor dit onderzoek. Het doel ervan is nagaan of de huidige procedures en praktijken inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport misbruik niet faciliteren en aanbevelingen formuleren om de dagelijkse praktijk inzake alleenreizende minderjarigen op de luchthaven optimaliseren. Om deze aanbevelingen verder uit te werken werd de oprichting van een Task Force ingeschreven in het Actieplan 2008 2016 van de Interdepartementale Cel ter Bestrijding van Mensenhandel en Zwaardere Vormen van Mensensmokkel (FOD Justitie). De Task Force 2 werd in februari 2009 opgericht onder voogdijschap van de toenmalige Minister voor Migratie- en Asielbeleid, Mevr. Turtelboom, en werd in juni 2009 verder gezet onder het voogdijschap van de Staatssecretaris voor Migratie- en Asielbeleid, Dhr. Wathelet. De werkzaamheden van deze Task Force werden gefinaliseerd in juni 2010. De algemene doelstelling van de Task Force kan omschreven worden als het voorkomen dat alleenreizende minderjarigen (potentieel) slachtoffer worden van een misbruiksituatie en het verbeteren van de identificatie, detectie en opvang van minderjarige (potentiële) slachtoffers van mensenhandel binnen de groep van de alleenreizende minderjarigen. Om deze doelstelling te realiseren heeft de Task Force zich vooreerst toegelegd op het in kaart brengen van de verschillende actoren die betrokken zijn bij de doelgroep van alleenreizende minderjarigen, hun onderlinge samenwerking en informatie-uitwisseling. Daarnaast heeft de Task Force zich gefocust op het uitwerken van aanbevelingen die na concrete implementatie de bescherming van minderjarigen die alleen reizen moeten verbeteren. In een eerste deel van het rapport wordt kort ingegaan op de achtergrond en de vooropgestelde doelstellingen van de Task Force en haar gehanteerde werkwijze. 1 Daar waar het onderzoek van Child Focus en FGP Aiport zich beperkte tot alleenreizende minderjarigen die aankomen op de nationale luchthaven, spitsen de aanbevelingen van de Task Force zich toe op àlle alleenreizende minderjarigen, ongeacht de plaats waar ze aangetroffen worden (land, lucht, zee) en ongeacht of ze in België aankomen, dan wel uit België vertrekken. 2 De samenstelling van de Task Force is te vinden in bijlage 1. 7
Inleiding Het tweede deel van het rapport gaat kort in op enerzijds de belangrijkste bevindingen uit het eerder vermelde onderzoek van Child Focus en FGP Airport en anderzijds op een aantal bijkomende bevindingen vanuit de Task Force Alleenreizende Minderjarigen. In deel drie worden de belangrijkste actoren die op één of andere manier betrokken zijn bij de doelgroep alleenreizende minderjarigen in een cartografie in kaart gebracht. De Task Force heeft hier geopteerd voor een visualisering aan de hand van de methodiek Ordeningsmethodiek Processen, om op die manier niet alleen de actoren en hun rol in kaart te brengen, maar ook aandacht te besteden aan de specifieke processen en de doelstellingen van deze processen die door de actoren dienen gerealiseerd te worden. Deze cartografie is op deze manier ook richtinggevend voor het verder afbakenen en definiëren van de rollen van de verschillende actoren en hun onderlinge interacties en informatie-uitwisseling. Het meest omvangrijke vierde deel van dit rapport omvat het luik aanbevelingen waarbij aan de hand van acht verschillende thema s (drie transversale thema s en vijf thema s chronologisch geordend volgens het reistraject van de alleenreizende minderjarige) concrete aanbevelingen worden geformuleerd die kunnen leiden tot een betere bescherming van kinderen en jongeren die alleen reizen. De Task Force heeft er tevens voor geopteerd om zich in haar aanbevelingen niet te beperken tot het nationale niveau, maar tevens ook aanbevelingen op Europees en internationaal niveau uit te werken. Ten slotte wenst de Task Force haar uitdrukkelijke wens uit te spreken dat België haar pioniers- en voortrekkersrol inzake de bestrijding van mensenhandel verder zet, met specifieke aandacht voor minderjarige slachtoffers. Hierbij hoopt de Task Force dat België deze voortrekkersrol niet alleen op nationaal niveau uitspeelt, maar tevens en vooral ook op het Europese en internationale forum verder realiseert. 8
DEEL I ACHTERGROND, DOELSTELLINGEN EN WERKWIJZE TASK FORCE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN 9
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze INLEIDING In dit eerste deel wordt de achtergrond van de Task Force Alleenreizende Minderjarigen toegelicht, alsook haar vooropgestelde doelstellingen en de concrete werkwijze die gehanteerd werd om die doelstellingen te realiseren. 1. ACHTERGROND De Task Force werd opgericht naar aanleiding van het onderzoek van Child Focus en de Federale Gerechtelijke Politie van Brussels Airport (hierna: FGP Airport): De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Verkennend onderzoek naar het risico op slachtofferschap van misbruik op Brussels Airport (Lippens, 2007) 3. In dit onderzoek werd nagegaan hoe de detectie en identificatie van (mogelijke) slachtoffers van misbruik met een specifieke focus op mensenhandel en ernstige vormen van mensensmokkel binnen de groep van minderjarigen die zonder hun ouder(s) of wettelijke vertegenwoordiger internationaal reizen kan verbeterd worden. Dit onderzoek resulteerde in een hele reeks van aanbevelingen, die zich zowel op Belgisch, Europees als internationaal niveau situeren. De lijst van aanbevelingen werd opgenomen in bijlage 2. Om de aanbevelingen verder te concretiseren werd in februari 2009 door toenmalig Minister van Asiel- en Migratiebeleid, Mevr. Turtelboom, een Task Force opgericht en sinds juli 2009 werd de voogdij over deze Task Force overgenomen door Dhr. Wathelet, Staatssecretaris bevoegd voor Migratie- en Asielbeleid. De oprichting van de Task Force werd eveneens opgenomen in het Actieplan van de Interdepartementale Coördinatiecel ter Bestrijding van Mensenhandel en Mensensmokkel (hierna: Interdepartementale Cel). De Task Force is samengesteld uit vertegenwoordigers van de betrokken ministeries en overheidsdiensten (FOD Buitenlandse Zaken, Kabinet Binnenlandse Zaken, Kabinet Migratie, Fedasil, Dienst Vreemdelingenzaken, Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen, Kabinet Mobiliteit, Directoraat-Generaal der Luchtvaart FOD Mobiliteit, Kabinet Justitie, Dienst Strafrechtelijk Beleid FOD Justitie, Dienst Voogdij FOD Justitie), politie (Centrale Dienst Mensenhandel, lokale politie, Dienst Immigratie, FGP Airport) en niet-gouvernementele organisaties (Child Focus en UNHCR) en wordt voorgezeten door dr. Ilse Derluyn (Vakgroep Orthopedagogiek Universiteit Gent). De volledige samenstelling van de Task Force is opgenomen in bijlage 1. 2. PRIORITEITEN In haar vergadering van 10 juni 2009 heeft de Task Force voor van haar werkzaamheden volgende prioriteiten gesteld: 1. Het opstellen van een overzicht ( cartografie ) van alle federale en communautaire actoren die een specifieke taak/opdracht hebben in verband met minderjarigen die alleen reizen. Dit overzicht zal het eveneens mogelijk maken om een inventaris van hun missies en activiteiten 3 Lippens, V. (2007). De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Verkennend onderzoek naar het risico op slachtofferschap van misbruik op Brussels Airport. Brussel: Child Focus, FGP Airport & Koning Boudewijnstichting. http://www.childfocus.be/uploads/documents/102-478-aeroport_zaventem-nlprint.pdf ). 10
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze op te stellen, om tot een optimale informatieflux en/of een optimale informatie-uitwisseling te komen. Hierbij worden tevens de hiaten en problemen aangeduid en worden er mogelijke oplossingen gesuggereerd. 2. Een sensibilisatie van alle betrokken diensten en actoren, in het bijzonder van eerstelijnsactoren op luchthavens, met betrekking tot de problematiek van de minderjarigen die alleen reizen, door onder meer aandacht te besteden aan de rechten van het kind, aan de tekenen die erop wijzen dat een minderjarige het slachtoffer van mensenhandel zou kunnen zijn, enz. 3. Een richtlijn voor de medewerkers van de burgerlijke stand van de gemeenten, in de context van het gebruik/misbruik van authentieke documenten voor het reizen met of van kinderen. Deze drie thema s werden eveneens vastgelegd in referentie tot het Actieplan van de Regering ter bestrijding van Mensenhandel (juli 2008). Daarnaast werd aangegeven dat het Belgische voorzitterschap van de Europese Unie in de tweede helft van 2010 een belangrijk ankerpunt is om een aantal van de voorgestelde aanbevelingen (ook) op Europees niveau te realiseren. 3. WERKWIJZE TASK FORCE De Task Force heeft na een aantal voorbereidende werkzaamheden drie werkgroepen opgericht: een werkgroep cartografie, een werkgroep sensibilisering en een werkgroep informatie. Naast deze werkgroepen, die hun bevindingen en aanbevelingen steeds hebben teruggekoppeld naar de plenaire vergadering, werd ook een aantal andere bijkomende initiatieven genomen ter uitwerking van een aantal aspecten en aanbevelingen. 3.1 Inventarisatie bestaande, lopende en geplande initiatieven Een inventarisatie werd opgesteld m.b.t. de stand van zaken van de aanbevelingen uit de studie van Child Focus & FGP Airport (wat is reeds gerealiseerd m.b.t. die bepaalde aanbeveling of wat wordt er verwacht, zowel op nationaal, Europees als internationaal niveau?), aangevuld met bijkomende, hieraan gerelateerde aanbevelingen. 3.2 Werkgroep cartografie In navolging van de gestelde prioriteiten (zie punt 2) werd een werkgroep cartografie opgericht met als doelstelling het in kaart brengen van de actoren die op één of andere manier een rol spelen in het traject van alleenreizende minderjarigen en/of kunnen bijdragen aan detectie, identificatie en/of opvang van minderjarige (potentiële) slachtoffers van mensenhandel. Bij deze cartografie worden 1. de actoren in kaart gebracht en hun specifieke rol, 2. de informatiestromen en 3. de hiaten in dit alles, met bovendien mogelijke voorstellen tot oplossing van deze hiaten. Er werden in eerste instantie visuele schema s opgesteld van actoren betrokken bij de doelgroep van alleenreizende minderjarigen, hun specifieke rol en de informatiestromen. Volgende actoren werden in kaart gebracht: - actoren betrokken bij visumaanvraag - politionele actoren - actoren betrokken bij het verwerven van verblijfsdocumenten - federale opvangactoren - dienst voogdij & voogden. 11
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze Om deze schema s in één duidelijk geheel te brengen, werden met ondersteuning van de Federale Politie aan de hand van de methodiek Ordeningsmethodiek Processen vier verschillende processen die een rol (kunnen) spelen bij alleenreizende minderjarigen uitgewerkt, met telkens de verschillende activiteiten, actoren en uitkomsten (zie deel III). Deze cartografie vormt een erg belangrijk vertrekpunt van de werkzaamheden en aanbevelingen van de Task Force en dit om twee redenen: 1- Het in kaart brengen van de actoren, hun rol en de bijhorende processen heeft een aantal problemen en onduidelijkheden naar boven gebracht. De Task Force heeft daarop getracht om in haar aanbevelingen ook te zoeken naar mogelijke antwoorden op deze vastgestelde knelpunten. 2- De cartografie legt een aantal processen en de volgorde van deze processen vast. Om de verschillende activiteiten van de diverse actoren beter op elkaar af te stemmen wenst de Task Force dan ook aan te bevelen dat deze cartografie en de wijze waarop de processen hier werden vastgelegd als uitgangspunt kan dienen om verdere samenwerkingsafspraken tussen verschillende actoren op korte termijn vast te leggen. De cartografie zoals in kaart gebracht met behulp van de methodiek Ordeningsmethodiek Processen is weergegeven in Deel III van dit eindrapport. 3.3 Werkgroep sensibilisering In navolging van de hierboven gestelde prioriteiten werd een werkgroep sensibilisering opgericht met als bedoeling een overzicht te maken van de noden en mogelijkheden tot sensibilisering van de verschillende actoren die betrokken zijn bij de doelgroep van alleenreizende minderjarigen. Inzake sensibilsering, training, vorming en informatie werden vijf prioritaire doelgroepen vastgesteld, met name (in willekeurige volgorde): DVZ; transportsector (lucht weg spoor zee); lokale en federale politie; opvangsector & voogden; consulaten en ambassades. Van deze sectoren werd een inventaris gemaakt van het huidige aanbod aan vorming en sensibilisering, van verdere noden naar sensibilisering/training/vorming/informatie inzake de doelgroep van alleenreizende minderjarigen en werd een overzicht gegeven van de bestaande vormingskanalen die eventueel kunnen aangewend worden om deze bijkomende vorming te geven. De werkgroep formuleerde navolgend een aantal aanbevelingen hieromtrent (zie deel IV). Het eindverslag van de werkgroep sensibilisering is te vinden in bijlage 3. 3.4 Werkgroep informatie In de werkgroep cartografie werd een aantal knelpunten vastgesteld inzake de registratie van informatie met betrekking tot risicosituaties waarin alleenreizende minderjarigen zich (potentieel) bevinden, inzake de opvolging van deze situaties en inzake de uitwisseling van informatie tussen de verschillende actoren. Daarom heeft de plenaire vergadering besloten een derde werkgroep informatie op te richten met als bedoeling een aantal aanbevelingen te formuleren inzake registratie en uitwisseling van informatie (zie deel IV). 3.5 Andere initiatieven Naast bovenstaande werkgroepen werd nog een aantal andere initiatieven genomen. Zo werd er gezocht naar afstemming met de initiatieven en de lopende en geplande werkzaamheden van de Interdepartementale Cel ter Bestrijding van Mensenhandel en Mensensmokkel en haar Bureau, om op deze manier overlap tussen verschillende initiatieven zo veel mogelijk te vermijden. 12
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze Daarnaast werd er overleg gepleegd met het Kabinet Mobiliteit en de FOD Mobiliteit Directoraat- Generaal der Luchtvaart rond de mogelijkheden om specifieke procedures m.b.t. minderjarigen die alleen reizen met het vliegtuig te optimaliseren. Hieruit volgend werd er initiatief genomen om een voorstel tot aanbeveling inzake de procedure voor Unaccompanied Minors te laten agenderen op de werkgroep Facilitation van de European Civil Aviation Conference (ECAC) (zie bijlage 4), als mogelijke toegangspoort om deze aanbeveling in eerste instantie op Europees niveau te realiseren, maar hopelijk hieruit volgend ook op internationaal niveau (bv. via de International Civil Aviation Organisation ICAO). 4. DOELGROEP EN DOELSTELLINGEN Doorheen haar werkzaamheden heeft de Task Force vele malen vastgesteld dat het afbakenen van de doelgroep waarrond haar aanbevelingen zich dienen te concentreren geen eenvoudige opdracht is. Twee nauw aan elkaar verwante redenen kunnen hiervoor geïdentificeerd worden: enerzijds bestaat er een grote overlap tussen de doelgroep alleenreizende minderjarigen en andere doelgroepen, in het bijzonder niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en Europese niet-begeleide minderjarigen in kwetsbare toestand. Daarnaast heeft de Task Force ook veelvuldig vastgesteld dat er rond deze twee laatste doelgroepen, niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en Europese niet-begeleide minderjarigen in kwetsbare toestand heel wat knelpunten bestaan in de dagelijkse praktijk, die vaak reeds lang bestaan, maar niettemin nog steeds dringend de nodige oplossingen behoeven. Hoewel de Task Force zich in haar werkzaamheden heeft gefocust op alleenreizende minderjarigen wil zij niettemin toch aanbevelen om op korte termijn intensief werk te maken van het oplossen van een aantal prangende knelpunten inzake de doelgroepen niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en Europese niet-begeleide minderjarigen in kwetsbare toestand. In wat volgt worden de doelgroep van de werkzaamheden en de algemene doelstelling van de Task Force toegelicht. 4.1 Doelgroep Uit België vertrekkende of in België aankomende alleenreizende minderjarigen die (potentieel) slachtoffer zijn van een misbruiksituatie, waarbij in de eerste plaats aan (potentiële) slachtoffers van mensenhandel en de zwaardere vormen van mensensmokkel wordt gedacht 4. Definitie Alleenreizende Minderjarige : minderjarig = <18 jaar; alleen = zonder ouder(s)/wettelijke voogd; reizend = oversteken van een (Belgische) grens (lucht-, land- of zeegrens) of de duidelijke intentie tonen om een (Belgische) grens over te steken. ~ Opmerking 1: niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (NBMV 5 ) vormen wellicht één van de belangrijkste deelgroepen van de doelgroep van de Task Force, maar Task Force focust zich in essentie niet op de problematiek van de NBMV. 4 Hoewel misbruiksituatie een heel ruime term is, opteert de Task Force er niet voor om deze term in te perken of te definiëren om voldoende openheid te laten. Niettemin legt de Task Force wel een duidelijke extra focus op situaties van kinder-/mensenhandel en zwaardere vormen van mensensmokkel. 5 Een niet-begeleide minderjarige vreemdeling (NBMV) is elke persoon die: jonger dan 18 jaar lijkt te zijn of verklaart dat hij jonger is dan 18 jaar; die niet begeleid is door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij 13
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze ~ Opmerking 2: ook Europese minderjarigen (inclusief Belgische kinderen) die (potentieel) slachtoffer zijn van mensenhandel behoren tot de doelgroep (cf. omzendbrief 26.09.08 6 ). Dit betekent concreet dat ook de zogenaamde niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand 7 deel uitmaken van de doelgroep van de Task Force. 4.2 Algemene doelstelling & kader De Task Force streeft met haar aanbevelingen volgende doelstelling na: Voorkomen dat alleenreizende minderjarigen slachtoffer worden van een misbruiksituatie en het verbeteren van de detectie, identificatie, registratie en opvang van minderjarige (potentiële) slachtoffers van mensenhandel binnen de groep van de alleenreizende minderjarigen. Hierbij wordt verder gebouwd op de aanbevelingen zoals geformuleerd in de studie Alleenreizende minderjarigen van Child Focus & FGP Airport (Lippens, 2007) en wordt ingegaan op de aanbeveling (punt 4.3) uit het Actieplan van de Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensensmokkel en de mensenhandel. De werkzaamheden van de Task Force hanteren het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind 8 als kader, waarbij het belang van het kind steeds centraal dient te staan. Er dient dus op elk moment over gewaakt te worden dat de aanbevelingen en de implementatie ervan niet in strijd zijn over hem uitoefent krachtens de wet van toepassing overeenkomstig artikel 35 van de wet van 16 juli 2004 houdende het Wetboek van internationaal privaatrecht; onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte (E.E.R.); en die verkeert in één van de volgende situaties: ofwel, de erkenning van de hoedanigheid van vluchteling heeft gevraagd; ofwel, niet (meer) voldoet aan de voorwaarden tot toegang en verblijf op het grondgebied vastgelegd in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Wet op de Voogdij voor Niet- Begeleide Minderjarige Vreemdelingen). 6 Omzendbrief inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel dd 26.09.08 (B.S. 31.10.2008). 7 Een niet-begeleide Europese minderjarige in kwetsbare toestand wordt als volgt omschreven: Elke persoon jonger dan 18 jaar die onderdaan is van een ander land dan België dat lid is van de Europese Economische Ruimte; en niet begeleid is door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij over hem uitoefent krachtens de wet die van toepassing is overeenkomstig artikel 35 van de wet van 16 juli 2004 houdende het Wetboek van internationaal privaatrecht; en niet in het bezit is van een gelegaliseerd document waaruit blijkt dat de persoon die het ouderlijk gezag uitoefent, daaronder begrepen de voogd, de toestemming heeft gegeven om te reizen en in België te verblijven; en niet ingeschreven is in één van de bevolkingsregisters; en zich bevindt in een kwetsbare toestand, zoals hierna omschreven. Kwetsbare toestand: toestand beoordeeld in het licht van de rechten die erkend zijn krachtens het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind, te weten een minderjarige die gevaar kan lopen wegens een onregelmatige administratieve toestand, een onstabiele sociale toestand, zwangerschap, gebrekkigheid, een gebrekkige lichamelijke of geestelijke toestand, als slachtoffer van mensenhandel of mensensmokkel, of bedeltoestand. Bron: Omzendbrief betreffende niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand dd. 02;08.2007 (B.S. 17.09.2007). 8 Het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 20 november 1989 en werd van kracht op 2 september 1990, na ratificatie door 20 lidstaten. Andere belangrijke richtinggevende verdragen voor de werkzaamheden van de Task Force zijn de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (aangenomen door de Algemene vergadering van de Verenigde Naties op 10 december 1948) en het Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, prostitutie en pornografie bij het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (aagenomen door de Algemene vergadering van de Verenigde Naties op 25 mei 2000). 14
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en de hierbij nauw aansluitende Verklaring voor de Rechten van de Mens en dus niet leiden tot ongewenste, negatieve neveneffecten voor deze en andere betrokken doelgroepen.. 15
Deel I: Achtergrond, doelstellingen en werkwijze 16
DEEL II EEN AANTAL BEVINDINGEN 17
Deel II: Een aantal bevindingen INLEIDING In dit deel wordt heel kort een aantal bevindingen besproken die wat achtergrond schetsen van de cartografie zoals uitgewerkt in deel III en de aanbevelingen zoals weergegeven in deel IV. Deze bevindingen, die geenszins volledigheid nastreven, steunen op het reeds vermelde onderzoek van Child Focus en FGP Airport rond alleenreizende minderjarigen en een aantal bijkomende bevindingen uit de werkzaamheden van de Task Force. 1. STUDIE CHILD FOCUS EN FGP AIRPORT 9 Vanuit de bezorgdheid van misbruiken i.v.m. alleenreizende minderjarigen besloten Child Focus, de Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Airport en de Koning Boudewijnstichting de krachten te bundelen en tussen 1 juni 2006 en 31 mei 2007 een exploratief onderzoek uit te voeren op Brussels Airport 10 naar deze uiterst complexe problematiek. Het Internationaal Verdrag betreffende de Rechten van het Kind 11 vormde het kader voor dit onderzoek. Het centrale doel van het onderzoek was bestuderen indien de huidige procedures en praktijken inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport misbruik al dan niet faciliteren en het formuleren van aanbevelingen om de dagelijkse praktijk inzake alleenreizende minderjarigen op de luchthaven optimaliseren. Dit onderzoek deelt de groep alleenreizende minderjarigen in in drie subcategorieën. Vooreerst zijn er de Unaccompanied Minors (UM). Het betreft kinderen tussen vijf en twaalf jaar die volgens de IATA-normen 12 enkel alleen mogen reizen met verplichte begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. Zij worden geregistreerd en zijn bekend bij de luchtvaartmaatschappijen en de bemanningsleden. Hun status wordt kenbaar gemaakt aan de hand van een gadget, meestal een grote envelop met de letters UM die rond de nek wordt gedragen en waarin de reisdocumenten van het kind worden bewaard gedurende het reistraject. Daarnaast zijn er de Young Passengers (YP): jongeren tussen twaalf en achttien jaar die voldoende zelfredzaam worden geacht om volledig autonoom te reizen. Zij worden nergens systematisch geregistreerd. Men heeft aldus geen adequaat zicht op het aantal Young Passengers dat jaarlijks alleen reist via Brussels Airport. Het hoeft niet benadrukt te worden dat het risico dat deze jongeren ten prooi vallen aan criminele activiteiten verhoogd wordt door het feit dat niemand op de hoogte is van hun minderjarige status. De derde categorie binnen de populatie van alleenreizende minderjarigen bestaat uit de Minors Third Party (MTP): minderjarigen die gedurende de reis begeleid worden door een derde die niet over het ouderlijke gezag beschikt, of niet de wettelijke voogd is. Ook zij worden nergens systematisch geregistreerd en bovendien wordt hun detectie bemoeilijkt doordat ze schijnbaar niet alleen reizen. Het gegeven dat zij het reistraject afleggen in gezelschap van een derde en diens bedoelingen niet 9 Lippens, V. (2007). De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Verkennend onderzoek naar het risico op slachtofferschap van misbruik op Brussels Airport. Brussel: Child Focus, FGP Airport & Koning Boudewijnstichting. http://www.childfocus.be/uploads/documents/102-478-aeroport_zaventem-nlprint.pdf ). 10 Daar waar dit onderzoek zich beperkt tot de nationale luchthaven mag vermoed worden dat ook heel wat alleenreizende minderjarigen via andere kanalen (bijvoorbeeld via de landsgrenzen) het land binnenkomen. 11 Wet van 25 november 1991 houdende goedkeuring van het Verdrag inzake de rechten van het kind aangenomen te New York op 20 november 1989, Belgisch Staatsblad 17 januari 1992, 803. 12 IATA, de International Air Transport Association, is een niet-gouvernementele koepelorganisatie die aan haar leden standaarden oplegt, onder andere op vlak van transport van alleenreizende minderjarigen, die evenwel niet afdwingbaar zijn. 18
Deel II: Een aantal bevindingen steeds kunnen worden nagegaan, maakt ook van deze categorie alleenreizende minderjarigen een uiterst kwetsbare doelgroep. Binnen deze drie categorieën bevinden zich zowel kinderen en jongeren die terugkeren van vakantie, familiebezoek, als niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Deze minderjarigen doorlopen het migratietraject, de reis van hun eigen moederland tot het gastland, zonder hun ouders. Heel vaak worden zij hierbij door een andere persoon begeleid, hoewel de bedoelingen van deze persoon niet steeds even duidelijk zijn en bij dit migratietraject fenomenen van mensensmokkel en mensenhandel een belangrijke impact kunnen hebben. Deze niet-begeleide minderjarigen behoren dan tot de categorie Minors Third Party. Maar even goed is het mogelijk dat zij omwille van hun jonge leeftijd ofwel verplicht begeleiding genieten van de luchtvaartmaatschappij (waardoor zij tot de categorie Unaccompanied Minors behoren) ofwel volledig autonoom per vliegtuig hun land van bestemming trachten te bereiken (Young Passengers). Het onderzoek heeft een aantal sterktes en zwaktes blootgelegd aangaande de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Het is vooreerst duidelijk geworden uit deze studie dat de problematiek van alleenreizende minderjarigen en het risico dat zij lopen om slachtoffer te worden van mensenhandel of andere misbruiksituaties relatief onbekend is bij de betrokken actoren, zowel in België als in het buitenland. Daarnaast heeft deze studie vastgelegd dat er doorheen het traject van een alleenreizende minderjarige relatief weinig mogelijkheden zijn om in te spelen op dit risico op slachtofferschap. Vanuit deze vaststellingen heeft het onderzoek een hele lijst aanbevelingen uitgewerkt die de bestaande praktijken inzake preventie van slachtofferschap en vroegtijdige detectie en identificatie van (potentiële) slachtoffers van kinderhandel en andere misbruiksituaties kunnen optimaliseren. 2. EEN AANTAL VASTSTELLINGEN VAN DE TASK FORCE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN Voortbouwend op de vaststellingen vanuit bovengenoemde studie heeft de Task Force een aantal knelpunten extra benadrukt: de noodzaak aan een duidelijke afstemming van de rollen van de verschillende actoren en de samenwerkingsverbanden tussen deze actoren de noodzaak aan voldoende sensibilisering van betrokken actoren om meer bekendheid met en bewustzijn van de problematiek te realiseren de noodzaak aan voldoende vorming, training en opleiding inzake het omgaan met de problematiek van alleenreizende minderjarigen die (potentieel) slachtoffer zijn van misbruiksituaties, in het bijzonder mensenhandel en zwaardere vormen van mensensmokkel de noodzaak aan een goede registratie van gegevens inzake (potentiële) slachtoffers van kinderhandel en andere misbruiksituaties en de opvolging van deze situaties de noodzaak aan informatiecentralisering en deling zodanig dat bestaande informatie meer optimaal kan aangewend worden de noodzaak aan het realiseren van een aantal specifieke beschermingsmaatregelen die preventief kunnen werken ten aanzien van slachtofferschap van misbruiksituaties bij alleenreizende minderjarigen de noodzaak aan het realiseren van een aantal specifieke beschermingsmaatregelen die kunnen leiden tot een vroegtijdige detectie en identificatie en een adequate opvang, opvolging en begeleiding van minderjarige (potentiële) slachtoffers van misbruiksituaties, zowel in België als in het herkomstland. 19
DEEL III CARTOGRAFIE 21
Deel III: Cartografie INLEIDING In dit deel wordt de cartografie uiteengezet zoals uitgewerkt in de Werkgroep Cartografie en gevisualiseerd aan de hand van de methodiek Ordeningsmethodiek Processen, dit laatste met ondersteuning van de Federale Politie, met name door Dhr. Peter Van Haken en Mevr. Karen De Cock. Na het uiteenzetten van de doelstellingen van deze cartografie en de aanbeveling die de Task Force hieruit voortvloeiend wenst te doen, worden de schema s toegelicht en voorgesteld. 1. DOELSTELLINGEN EN AANBEVELING 1.1 Doelstelling In deze cartografie worden de belangrijkste actoren die op één of andere manier betrokken zijn bij de doelgroep alleenreizende minderjarigen, samen met hun specifieke rol en hun positie en de onderlinge samenwerking en informatie-uitwisseling, in kaart gebracht. De Task Force heeft hier geopteerd voor een visualisering aan de hand van de methodiek Ordeningsmethodiek Processen, om op die manier niet alleen de actoren en hun rol in kaart te brengen, maar ook aandacht te besteden aan de specifieke processen en de doelstellingen van deze processen die door de actoren dienen gerealiseerd te worden. Deze cartografie vormt in de eerste plaats dus een beschrijving van de actuele situatie, waarbij specifieke knelpunten naar voor zij gekomen, die op hun beurt geleid hebben tot het uitwerken van een aantal specifieke aanbevelingen (zie ook deel IV, aanbevelingen). 1.2 Aanbeveling Deze cartografie identificeert het verloop van verschillende processen die zich manifesteren bij het reizen van minderjarigen zonder hun ouders. De Task Force beveelt daarom aan om de processen, zoals vastgelegd in deze cartografie, op het terrein nauwgezet te volgen, zodanig dat er voldoende duidelijkheid en transparantie komt en op lange termijn ook blijft inzake de gevolgde processen en de rol die elke actor hierin vervult. Om dit te realiseren is de Task Force van mening dat de nodige initiatieven tot het optimaliseren en verfijnen van de bestaande processen dienen genomen te worden door de respectieve ministers, in een hiertoe geschikte vorm (bv. via Ministeriële Omzendbrieven, dienstnota s vanwege de administratie, vormings- en sensibiliseringsinitiatieven, ) (zie tevens deel IV). Ten slotte werd in deze cartografie ook een aantal specifieke extra maatregelen opgenomen die bij implementatie moeten leiden tot een betere bescherming van alleenreizende minderjarigen. Deze extra maatregelen worden verder uitgewerkt in het vierde deel van het eindrapport, het luik aanbevelingen. 22
Deel III: Cartografie 2. TOELICHTING 2.1 De methodiek Ordeningsmethodiek Processen De cartografie werd gevisualiseerd aan de hand van de methodiek Ordeningsmethodiek Processen. Dit betekent dat de focus ligt op het proces dat doorlopen wordt en de finaliteit die met bepaalde activiteiten dienen gerealiseerd te worden. Vertrekkend vanuit een procesarchitectuur waarin de verschillende processen aan elkaar gelinkt worden, wordt daarna elk proces (in dit geval: drie verschillende processen) verder uitgewerkt. Het uitwerken van een proces gebeurt aan de hand van de verschillende processtappen die na elkaar worden doorlopen. Elke processtap kan verder nog uitgewerkt worden in een procesdetaillering (in wat voorligt gebeurt dit enkel voor een aantal processtappen van het eerste proces detecteren en identificeren). Daarnaast kunnen bepaalde producten ook verder in detail beschreven worden (in wat voorligt gebeurt dit enkel voor het product visum ). 2.2 Verklarende symbolen, kleuren en terminologie Enkele verklarende symbolen, termen en kleuren: Een processtap met een grijs achtergrondkader wijst op het bestaan van twee verschillende versies van deze ene processtap (cf. reizen van Unaccompanied Minors versus reizen van Young Passengers / Minors Third Party; plaatsing in Bijzondere Jeugdzorg via aanmelden bij Comité Bijzondere Jeugdzorg versus plaatsing in Fedasilcentrum via aanmelding bij Dispatching Fedasil). Zaken die aanbevolen worden om in de toekomst gerealiseerd te worden, worden in het groen aangegeven. Pijlen van boven zijn sturende pijlen, wat erop wijst dat deze informatie / input noodzakelijk én sturend is voor de processtap. Pijlen binnenkomend vanaf links zijn input -gegevens, die het uitvoeren van de desbetreffende processtap ondersteunen. Pijlen die van een bepaalde processtap vertrekken zijn uitgaande producten die resulteren uit een bepaald proces. Afgeronde rechthoeken duiden op andere processen of processtappen waarnaar verwezen wordt. Omzendbrief mensenhandel 26.09.08 : Omzendbrief inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel dd 26.09.08 (publicatie 31.10.2008). Omzendbrief Col 01/07: Omzendbrief nr. col 1/2007 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep - Betreft: Mensenhandel - Ministeriële richtlijn inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel. 2.3 De schema s Alleenreizende Minderjarigen Het uitgangspunt gehanteerd in alle schema s is hetzelfde als de centrale doelstelling van de Task Force: Hoe gebeurt de detectie en identificatie van (potentiële) slachtoffers van kinderhandel en op welke wijze kan deze eventueel verbeterd worden? De schema s streven, onder meer omwille van haalbaarheid, zeker geen volledigheid na. Zo werd er voor geopteerd om niet te veel in te gaan op uitzonderingssituaties. Ook werd er voor gekozen om bepaalde processen enkel te vermelden, maar niet gedetailleerd in kaart te brengen, gezien de werkwijze bij deze processen voor de meeste betrokkenen relatief duidelijk is (bv. bij detectie van een 23
Deel III: Cartografie minderjarig slachtoffer van mensenhandel is zowel het proces van rechercheren (politioneel), opvangen als het aspect verblijfsdocumenten duidelijk beschreven in de Omzendbrief inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel dd 26.09.08; B.S. 31.10.2008). Om de schema s voldoende overzichtelijk te houden werd er tevens voor gekozen om bepaalde processen die op elk moment in elk schema kunnen plaatsgrijpen enkel weer te geven in het overzichtsschema. In het bijzonder dient hier aandacht te worden gevraagd voor de problematiek van verdwijningen van minderjarigen. Gezien dit in elke processtap van de verschillende processen kan plaatsvinden, wordt het gegeven verdwijning enkel in het eerste overzichtsschema weergegeven. Dit betekent echter niet dat dit fenomeen geen aandacht verdient, integendeel zelfs! Heel wat minderjarigen die zich in een kwetsbare situatie bevinden (niet-begeleide minderjarigen, minderjarigen (potentieel) slachtoffer van mensenhandel of andere misbruiksituaties, ) verdwijnen na korte of langere tijd nadat ze werden aangetroffen. De lokale samenwerkingsprotocollen die in dit kader werden gerealiseerd met de bedoeling een betere afstemming van de initiatieven van de verschillende actoren te realiseren, dienen zeker toegejuicht te worden. 13 Niettemin betreft dit vooral lokale initiatieven die nog niet verder op regionale / nationale schaal werden gerealiseerd. Daarnaast moeten we vaststellen dat in heel wat situaties weinig tot geen gegevens beschikbaar zijn die een verdere opvolging van de verdwijning toelaten (bv. geen foto voorhanden, geen biometrische gegevens, ). Ten slotte dient opgemerkt dat het hoge aantal verdwijningen bij niet-begeleide minderjarige vreemdelingen een hoge druk legt op de betrokken actoren, wat adequate opvolging bij verdwijningen niet steeds evident maakt. In het schema s werd een aantal aspecten in het groen aangeduid. Dit zijn zaken die wenselijk zijn om op korte termijn te realiseren (cf. deel IV, aanbevelingen). Deze aspecten hebben vooral betrekking op het gegeven informatieregistratie en uitwisseling. Dit wordt duidelijk gemaakt in het opnemen van het aspect registratie- en opvolgingssysteem (cf. aanbeveling 3) en gedeeld dossier (cf. aanbeveling 5). Ook hier werd ervoor geopteerd om dit niet op elk moment van het proces op te nemen om de overzichtelijkheid van de schema s te vergroten. SCHEMA PROCESARCHITECTUUR Het eerste schema, de procesarchitectuur, biedt een overzicht van alle verschillende processen die dan in de navolgende schema s verder worden uitgewerkt en de relaties tussen deze verschillende processen. 13 Zie onder meer het samenwerkingsprotocol afgesloten tussen verschillende betrokken actoren (parket, opvangcentra, Child Focus, lokale politie, ) inzake verdwijningen van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen uit de Observatie- en Oriëntatiecentra van Neder-over-Heembeek en Steenokkerzeel. 24