Voorstellen inzake bescherming van vluchtelingen, begunstigden van subsidiaire bescherming en staatlozen in België INLEIDING

Voorstellen inzake bescherming van vluchtelingen, begunstigden van subsidiaire bescherming en staatlozen in België INLEIDING Met het oog op de voortzetting van de constructieve dialoog die sedert lange tijd met de Belgische overheden wordt gevoerd, wenst het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna UNHCR), in deze periode van vorming van een nieuwe federale regering en hervatting van het parlementaire jaar, de aandacht van de overheid en de betrokken actoren te vestigen op bepaalde thema's met betrekking tot zijn mandaat die hem bijzonder belangrijk lijken. Deze nota beschrijft de tien aanbevelingen die worden gedaan (I) in het kader van de herdenking die in december 2011 in Genève zal plaatshebben ter gelegenheid van de zestigste verjaardag van het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen (hierna het Verdrag van 1951) en de vijftigste verjaardag van het Verdrag van 1961 tot beperking der staatloosheid (hierna het Verdrag van 1961), (II) in verband met asiel en (III) betreffende staatloosheid. Ondanks de belangrijke stijging van het aantal asielaanvragen die sinds 2008 is vastgesteld, evenals de moeilijke economische conjunctuur en het politieke debat in België, moeten de infra geformuleerde aanbevelingen niet als bijkomstig worden beschouwd daar zij tot doel hebben elementaire rechten te waarborgen aan asielzoekers, begunstigden van internationale bescherming en staatlozen. Sommige aanbevelingen hebben eveneens tot doel de asielprocedures te optimaliseren. Aan de vooravond van de winterperiode uit UNHCR vooreerst zijn bezorgdheid betreffende de opvang van asielzoekers. Belangrijke inspanningen werden reeds geleverd, maar het is voor iedereen duidelijk dat deze in de huidige omstandigheden niet voldoende zijn om een gepaste opvang aan asielzoekers te bieden. UNHCR roept nogmaals alle betrokken actoren op om zich te mobiliseren om een oplossing te vinden voor de verzadiging van het opvangnetwerk. Ten tweede, sinds september 2010 werden niet minder dan zeventien wetgevende en reglementaire teksten die betrekking zouden kunnen hebben op vluchtelingen, asielzoekers en staatlozen ingediend bij het federale parlement of besproken door de federale regering. Vaak geassimileerd met migratie, hebben de kwesties betreffende internationale bescherming echter een eigen specificiteit die verantwoordelijkheden op basis van internationaal en Europees recht impliceren. Aldus is het belangrijk dat België de fundamentele waarborgen van deze bescherming niet ondermijnt door wetgevende en reglementaire veranderingen in te voeren die met name geen rekening zouden houden met zijn verplichtingen of met gevolgen voor het hele systeem. De ervaring van talrijke Europese landen heeft trouwens reeds aangetoond dat

weinig doordachte wetgevende veranderingen aan de kaak werden gesteld door nationale en internationale hoven en rechtbanken. Het is eveneens belangrijk om toe te zien op het gebruik van rechtvaardige en efficiënte procedures, des te meer daar België momenteel wordt geconfronteerd met een belangrijke stijging van asielzoekers. Tegelijkertijd is het belangrijk om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van deze procedures gehandhaafd blijft en verbeterd wordt. Het nut en de wil om de doeltreffendheid van de procedures te verbeteren mag immers hun kwaliteit niet ondermijnen. Dit document benadrukt eveneens de noodzaak om internationale bescherming te blijven verlenen aan personen die er nood aan hebben. In dit opzicht steunt UNHCR de inspanningen van de Belgische overheid. Ten slotte vormt de herdenking van de zestigste verjaardag van het Verdrag van 1951 en de vijftigste verjaardag van het Verdrag van 1961 een belangrijke gelegenheid voor België om concrete verbintenissen aan te gaan ten voordele van vluchtelingen en staatlozen, meer bepaald betreffende de asielprocedure, gezinshereniging, hervestiging, de procedure tot erkenning als staatloze en de inhoud van dit statuut, evenals de beperking van staatloosheid. Met dit document wenst UNHCR op constructieve wijze bij te dragen tot de huidige discussies. De organisatie is bereid om alle betrokken actoren te ondersteunen in hun taak van internationale bescherming en om, indien nodig, de verschillende onderwerpen die in deze nota worden aangekaart verder toe te lichten. I. HERDENKING In het jaar 2011 worden de zestigste verjaardag van het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen, de honderdvijftigste verjaardag van de geboorte van Fridtjof Nansen, eerste Hoog Commissaris van de Volkenbond voor de vluchtelingen, en de vijftigste verjaardag van het Verdrag van 1961 tot beperking der staatloosheid gevierd. Aan het einde van dit herdenkingsjaar zal op 7 en 8 december 2011 in Genève een vergadering van ministers plaatsvinden. Bij deze gelegenheid hoopt UNHCR formele engagementen te bekomen vanwege de Staten, alsmede vanwege de Europese Unie (hierna EU) teneinde tot een nog meer efficiënte bescherming van vluchtelingen bij te dragen en situaties van staatloosheid te beperken. De hiernavermelde voorstellen tot engagement zullen verder in het document worden verduidelijkt. Aanbeveling 1: Bijdrage van België aan de herdenking UNHCR spoort België aan om aan de vergadering van ministers in december deel te nemen met concrete engagementen op de volgende gebieden: Beperking van staatloosheid: het Verdrag van 1961 tot beperking der staatloosheid ratificeren (zie aanbeveling 10 infra); Staatloosheid: een specifieke reglementering goedkeuren betreffende een procedure tot erkenning van de hoedanigheid van staatloze, eventueel voorzien van een statuut 2

Aanbeveling 1: vervolg dat hun toelaat om van de elementaire rechten die er aan verbonden zijn te genieten en, in principe, de toekenning van een recht op verblijf (zie aanbeveling 10 infra); Hervestiging: de solidariteitsinspanning voortzetten door een regelmatig programma voor hervestiging van vluchtelingen op te stellen (zie aanbeveling 8 infra); Gezinshereniging: de kosten die betrekking hebben op de gezinshereniging van begunstigden van internationale bescherming verminderen (zie aanbeveling 7 infra); Asielprocedure: een mechanisme om toe te zien op de kwaliteit invoeren bij de asielinstanties en de onderzoeksbevoegdheid van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (hierna RvV) en/of het gebruik van de vernietiging voor aanvullende onderzoeksmaatregelen door het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (hierna CGVS) versterken om een daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen aan asielzoekers wier aanvraag in eerste aanleg werd geweigerd (zie aanbeveling 2 infra). UNHCR spoort België eveneens aan om: de aanwezigheid van de EU in deze vergadering te steunen met concrete engagementen, in het bijzonder betreffende de hervestiging van vluchtelingen, en zijn oproep aan de EU-landen te steunen om de Verdragen van 1954 en 1961 inzake staatloosheid te ratificeren. II. ASIEL A. Asielprocedure UNHCR is zich bewust van de uitdagingen die door de huidige stijging van het aantal asielaanvragen worden gesteld. Teneinde er het hoofd aan te bieden werden door de regering en de asielinstanties positieve initiatieven ondernomen, met name de stijging van het personeel van de asielinstanties, de prioriteit die aan het onderzoek van bepaalde dossiers wordt gegeven en de versterking van het terugkeerbeleid. Het blijft echter van fundamenteel belang dat personen die hun land ontvluchten op zoek naar bescherming asiel kunnen aanvragen en, indien nodig, het kunnen krijgen. Met het oog hierop zijn rechtvaardige en efficiënte procedures, die tot kwaliteitsvolle beslissingen leiden en voorzien zijn van een daadwerkelijk rechtsmiddel, essentieel. Als het belangrijk is om snel te antwoorden op asielaanvragen, is het niet minder belangrijk om de kwaliteit, de doeltreffendheid en de integriteit van het asielsysteem te handhaven. Een kwaliteitsvolle asielprocedure kan immers, in dergelijke situaties, het verschil tussen leven en dood betekenen. Het project Further developing quality dat door UNHCR werd ontwikkeld, heeft uitgewezen dat EU-Lidstaten nu algemeen aanvaarden dat het opstellen van mechanismen voor de handhaving en de verbetering van de kwaliteit van asielsystemen niet alleen absoluut noodzakelijk is voor zwakke asielsystemen, maar ook voor sterkere systemen. Er werd tevens vastgesteld dat dergelijke systemen een waarborg zijn voor doeltreffendheid 3

en beter beheer van de kosten. In dit verband wil UNHCR eraan herinneren dat de handhaving van deze kwaliteit een dagelijkse uitdaging vormt: in principe moeten de inspanningen die hierop betrekking hebben worden voortgezet zolang asielzoekers bescherming zoeken, en zolang wettelijk gegronde beslissingen moeten worden genomen. Een effectief terugkeerbeleid van personen die geen nood aan internationale bescherming hebben en om andere redenen niet op het Belgische grondgebied kunnen blijven, draagt er eveneens toe bij om de integriteit van het asielsysteem te handhaven. Een dergelijk beleid geeft voorrang aan vrijwillige terugkeer met inachtname van de mensenrechten en de menselijke waardigheid. UNHCR acht het wenselijk dat elke wetswijziging rekening houdt met dergelijke elementen. Na het stellen van deze algemene beschouwingen dient te worden opgemerkt dat als België momenteel over een sterk asielsysteem beschikt, sommige aspecten ervan niettemin aandacht verdienen en voor verbetering vatbaar zijn, daar zij een weigering van een bestaande nood aan internationale bescherming tot gevolg zouden kunnen hebben. Er dient eveneens op te worden gewezen dat sommige van deze aspecten tot de toepassing, eerder dan tot de formulering van de wet behoren. In dit verband werd in 2009 een evaluatie van de nieuwe procedure door de Senaat verricht, en dient hiermee rekening te worden gehouden. Het is belangrijk de toegang tot de asielprocedure te waarborgen. In dit verband zijn er bekommernissen, in het bijzonder in de havens. Deze bekommernissen hebben met name betrekking op de toegang tot het grondgebied, de registratie van asielaanvragen, het beschikbaar stellen van informatie over de rechten en verplichtingen van asielzoekers, de identificatie van kwetsbare personen en het rekening houden met hun bijzondere situatie 1. (Zie eveneens aanbeveling 5 infra: Bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.) Er wordt eveneens op gewezen dat asielaanvragen aan de grens door de Directie Controle Binnenland en Grenzen van de Dienst Vreemdelingenzaken (hierna DVZ) worden behandeld, en niet door haar Directie Asiel, nochtans meer gespecialiseerd op dit gebied. Er wordt hier eveneens op de «Dublin» procedure 2 gewezen, waarvan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens onlangs de automatische toepassing, zonder bijkomende verificatie, van het vertrouwensprincipe tussen Staten partij bij de Verordening, volgens welke zij hun internationale verplichtingen inzake internationale bescherming nakomen, ongeldig heeft gemaakt 3. Op dit gebied spoort UNHCR de betrokken overheden aan waakzaam te blijven. Het zou eveneens nuttig kunnen zijn om het onderzoek door DVZ van nieuwe elementen die worden voorgelegd in het kader van volgende asielaanvragen, waarvan het aantal belangrijk blijft, te herzien. Voor zover het CGVS verantwoordelijk is voor de behandeling van asielaanvragen en eveneens van nabij de ontwikkelingen in de landen van herkomst volgt, lijkt het de meest geschikte instantie te zijn om alle elementen die volgende aanvragen staven te onderzoeken en om te bepalen of nieuwe elementen aan de orde zijn of werden voorgelegd. Bovendien is het aangewezen dat de asielzoeker, tegen de weigeringsbeslissing om zijn volgende asielaanvraag in overweging te nemen, een beroep met volle rechtsmacht kan indienen, met opschortende werking of mogelijkheid om hierom te verzoeken. Het beroep tot nietigverklaring dat thans voorzien is, geeft immers niet voldoende garanties. 4

Bovendien zijn bepaalde interpretaties en de evaluatie van de geloofwaardigheid door de instanties die verantwoordelijk zijn voor de behandeling van asielaanvragen eveneens specifieke aandacht waard 4. Het zichtbare gebrek aan samenhang tussen de asielinstanties en DVZ betreffende de nationaliteit van de belanghebbende roept in het bijzonder vragen op. Het is immers niet zeldzaam dat een asielzoeker wiens aanvraag de asielinstanties weigeren omdat zij de nationaliteit niet geloofwaardig achten, zonder echt onderzoek te verrichten naar de vrees voor vervolging of het reële risico op ernstige schade, ofwel wordt teruggestuurd naar het land waarvan hij heeft verklaard de nationaliteit te hebben, of dat men van hem verwacht dat hij ernaar terugkeert. Bovendien lijkt het risico op schending van artikel 3 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna EVRM), dat de terugwijzing van personen beoogt te verhinderen naar gebieden waar zij aan foltering of aan onmenselijke of vernederende straffen of behandelingen zouden kunnen worden blootgesteld, niet systematisch te worden onderzocht door de asielinstanties; dit heeft tot gevolg dat een leemte ontstaat in het beschermingssysteem dat in België aangeboden wordt. Indien een niet-terugleidingsclausule op zeer nuttige wijze aanwezig is in sommige beslissingen van het CGVS, waaronder gevallen van uitsluiting, gaat dit echter niet op in dossiers waarin de herkomst of het recente vertrek van de belanghebbende uit het land van beweerde nationaliteit in vraag werd gesteld. In deze dossiers buigt geen enkele instantie zich in de praktijk over de eventuele schending van artikel 3 EVRM in geval van terugkeer van de belanghebbende naar zijn land van herkomst, en dit ondanks de rechtstreekse en absolute werking van artikel 3 EVRM waarvan de reikwijdte breder is dan die van artikel 15 b (of c) van de Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna Kwalificatierichtlijn). Andere moeilijkheden hebben betrekking op het toegenomen formalisme van de beroepsprocedure, op de afwezigheid van onderzoeksbevoegdheid van de RvV, het geringe aantal verwijzingen naar het CGVS voor aanvullende onderzoeken en dientengevolge, de afwezigheid van systematische toegang voor de RvV tot het geheel van de informatie die vereist is om zich een mening te kunnen vormen over de nood aan internationale bescherming van asielzoekers. Op dit gebied en meer in het algemeen is het gebrek aan uniformiteit van rechtspraak van de RvV eveneens een bron van bezorgdheid. In het algemeen brengt het tekort aan garanties op het niveau van de beroepsprocedure een aantal geweigerde asielzoekers ertoe zich tot de Europese justitie te wenden. De rol van advocaten is voortaan van groter belang, met name op het niveau van het beroep voor de RvV waar de procedure momenteel hoofdzakelijk schriftelijk is. Als het aanbieden van kosteloze juridische bijstand en rechtsbijstand aan asielzoekers ongetwijfeld een zeer positief feit is, verschilt de kwaliteit van deze juridische bijstand in de praktijk aanzienlijk, naargelang de interesse of de expertise van de betrokken advocaat. De kwaliteit van de informatie die aan de asielzoeker wordt aangeboden is eveneens zeer veranderlijk, a fortiori in een periode waarin het opvangnetwerk verzadigd is (zie aanbeveling 3 infra: Opvang van asielzoekers). Ten slotte, na verschillende aspecten van de asielprocedure in België die voor verbetering vatbaar zijn te hebben doorgenomen, moet eveneens worden vastgesteld dat de recente 5

stijgingen van het aantal asielaanvragen in België en in andere Europese landen, met name te wijten zijn aan de komst van asielzoekers afkomstig uit gebieden zoals de Balkan, die tot voor kort geen grote toestroom vluchtelingen teweeg hebben gebracht. Als men niet aan de gegrondheid van sommige van deze asielaanvragen kan twijfelen, kunnen sommige ervan vermoedelijk ook worden uitgelegd aan de hand van andere factoren, zoals de liberalisering van de visaregelingen en de discriminatie en armoede waarmee sommige minderheden in hun land van herkomst worden geconfronteerd. In dit verband is UNHCR zich ten volle bewust van het effect van deze aankomsten op het goed functioneren van de asielstelsels van de betrokken landen, en dit ten nadele van personen die nood hebben aan internationale bescherming. Dit ingewikkelde probleem oplossen zou verschillende maatregelen vereisen die verder gaan dan de waaier van maatregelen die door slechts één land van asiel worden genomen teneinde kwaliteitsvolle beslissingen te nemen binnen korte tijd. Deze maatregelen zouden ruimere initiatieven op Europees niveau inhouden, met name om doelgerichte inlichtingen te verstrekken in de landen van herkomst en de inspanningen op te voeren om de sociale problemen en discriminaties waarmee de betrokken bevolkingen in de landen van herkomst worden geconfronteerd aan te pakken. Aanbeveling 2 : Asielprocedure UNHCR beveelt België aan om ervoor te zorgen rechtvaardige en efficiënte asielprocedures aan te bieden, die voorzien zijn van een mogelijkheid tot daadwerkelijk rechtsmiddel en die leiden tot kwaliteitsvolle beslissingen. Een asielstelsel moet eveneens voorzien zijn van een effectief terugkeerbeleid dat de nadruk legt op vrijwillige terugkeer en dat wordt uitgevoerd met respect voor de rechten van de mens en de menselijke waardigheid. Elke wetswijziging zou met deze elementen rekening moeten houden. In dit kader dienen de aanbevelingen te worden beschouwd die in december 2009 werden verstrekt in het verslag betreffende de evaluatie van de nieuwe asielprocedure, gedaan namens de Commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden van de Senaat. UNHCR beveelt in het bijzonder aan om: een mechanisme in te voeren bij de asielinstanties om toe te zien op de kwaliteit teneinde de besluitvorming te waarborgen en te verbeteren; in het bijzonder voor asielzoekers aan de grens, met inbegrip van verstekelingen, bruikbare informatie over hun rechten en verplichtingen te waarborgen, evenals toegang tot de asielprocedure, het rekening houden met de bijzondere situatie van kwetsbare personen en een aangepaste aandacht voor hun bijzondere behoeften; de mogelijkheid te overwegen om asielaanvragen aan de grens te behandelen op het niveau van de Directie Asiel van DVZ in plaats van op het niveau van de Directie Controle Binnenland en Grenzen; het CGVS bevoegdheid te verlenen om volgende asielaanvragen te onderzoeken en te beslissen om ze al dan niet in overweging te nemen; tegen de weigeringsbeslissingen om volgende asielaanvragen in overweging te nemen, een beroep van volle rechtsmacht te voorzien, met opschortende werking of mogelijkheid om hierom te verzoeken; 6

Aanbeveling 2: vervolg een samenhang binnen het asielsysteem te handhaven door geen geweigerde asielzoekers terug te sturen naar het land waarvan zij stellen de nationaliteit te hebben, indien de asielinstanties het weigeren van hun verzoek motiveren op basis van een gebrek aan geloofwaardigheid wat diezelfde nationaliteit, oorsprong of herkomst betreft, zonder een onderzoek naar de vrees voor vervolging of het risico op ernstige schade te hebben gevoerd. Het is minstens aanbevolen om voor deze asielaanvragen het risico op schending van artikel 3 EVRM te onderzoeken en om, eventueel, de negatieve beslissingen van de asielinstanties van een clausule te voorzien om de bevoegde minister te waarschuwen voor een potentiële schending van artikel 3 EVRM in geval van terugkeer naar een bepaald land, naar een land van eerder verblijf of naar het land van herkomst; het formalisme van de beroepsprocedure te versoepelen en de daadwerkelijkheid van het rechtsmiddel te garanderen; erop toe te zien dat de RvV op de hoogte is van alle noodzakelijke informatie voor de kwalitatieve uitoefening van zijn rol van jurisdictie van volle rechtsmacht, en de juridische bijstand te verbeteren die aan asielzoekers wordt aangeboden. B. Opvang van asielzoekers De verzadiging van het opvangnetwerk die sinds mei 2008 is vastgesteld, veroorzaakt talrijke problemen. Al zijn dringende maatregelen getroffen en bemoedigende resultaten geboekt aan het einde van vorig jaar, zijn de moeilijkheden opnieuw opgedoken eind april 2011. Sindsdien heeft deze verzadiging bijna 2.500 asielzoekers getroffen 5, en heeft het een totaal van 10.000 personen bereikt sinds april 2008. Zich bewust van de stijging van het aantal asielaanvragen en de uitdagingen dat dit met zich meebrengt, maakt UNHCR zich echter zorgen over het belangrijke aantal personen die niet worden gehuisvest - of die verblijven in noodopvangstructuren - en over de onaangepastheid van deze structuren aan de behoeften en de rechten van asielzoekers. Asielzoekers die in deze structuren verblijven, krijgen noch de aangepaste sociale, medische of juridische begeleiding, noch de noodzakelijke informatie voor het goede verloop van hun asielprocedure, met inbegrip van die betreffende hun rechten en verplichtingen. De situatie van asielzoekers die het zonder opvang moeten stellen, is a fortiori nog verontrustender. De verzadiging van het opvangnetwerk heeft eveneens gevolgen voor de uitoefening van het recht op werk en de scholing van kinderen. Bijzonder verontrustend is de situatie van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (zie infra D: Bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen). Deze tekortkomingen hebben aldus een negatief effect, niet alleen op het welzijn van de betrokkenen maar ook op de kwaliteit van hun asielprocedure en eventueel op hun vooruitzichten om te integreren. Asielzoekers lopen het risico dat hun asielaanvraag uiteindelijk wordt geweigerd, niet om redenen die verband houden met het motief van hun aanvraag tot bescherming maar wegens andere redenen die met name verband houden met hun bijzondere kwetsbaarheid of met problemen van administratieve aard, zoals het zich niet aanbieden voor een interview of het niet respecteren van bepaalde termijnen. Deze situatie 7

lijkt overigens niet in overeenstemming te zijn met de Richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de Lidstaten 6 (hierna Opvangrichtlijn) en de Belgische wetgeving. Bovendien zijn de financiële kosten van dergelijke aanpak omvangrijk en zeer waarschijnlijk veel hoger dan de kosten die aan een structurele oplossing verbonden zouden zijn. Overigens zou de huisvesting van asielzoekers in hotels - die weliswaar thans is verminderd - negatieve indrukken kunnen wekken bij de bevolking en in het buitenland als een aantrekkingsfactor kunnen worden aanzien. Hetzelfde geldt voor de dwangsommen waartoe Fedasil veroordeeld is geweest, en dat nog steeds wordt. UNHCR verwelkomt de inspanningen die reeds door de overheden werden gedaan, met name de toename van het budget, het beschikbaar stellen en de oprichting van bijkomende opvangplaatsen, de stijging van het personeel van de asielinstanties en hun werk om het aantal genomen beslissingen te verhogen, evenals de welwillendheid van de maatschappelijk werkers die geen moeite sparen om oplossingen te zoeken voor de problemen die zich dagelijks voordoen. Dit neemt niet weg dat een meer structurele oplossing, met de vereiste flexibiliteit om zowel de opwaartse als neerwaartse schommelingen inherent aan de stromen van asielzoekers op te vangen, absoluut noodzakelijk is en, vóór de winter, nog dringender. Aanbeveling 3: Opvang van asielzoekers UNHCR verzoekt alle betrokken overheden om op prioritaire wijze hun inspanningen voort te zetten om met de betrokken partners een structurele oplossing voor de huidige tekorten van de opvang van asielzoekers te vinden. Het is van belang dat deze opvang aan asielzoekers tot de afloop van hun procedure aangeboden blijft 7, en de vereiste flexibiliteit inhoudt om de stromen van asielzoekers, zowel opwaarts als neerwaarts, op te vangen en om hen een sociale, medische en juridische opvolging te waarborgen met inachtname van de bepalingen van de Opvangrichtlijn. C. Detentie 8 van asielzoekers UNHCR heeft gunstig gereageerd op de inspanningen van de Belgische overheid met betrekking tot het invoeren van alternatieven voor de detentie van niet-begeleide of alleenstaande minderjarige vreemdelingen en gezinnen met kinderen. Immers, zoals herhaald in het kader van de globale Rondetafelconferentie van UNHCR over alternatieven voor detentie die in Genève werd gehouden op 11 en 12 mei 2011, is de detentie van asielzoekers op zich ongewenst 9. Dit is des te meer het geval voor kwetsbare personen zoals kinderen, afgezien van het feit of zij al dan niet worden begeleid, bejaarden, zwangere vrouwen, gehandicapte personen, slachtoffers van foltering en personen die bijzondere medische of psychologische behoeften hebben. Onder de positieve initiatieven die op dit gebied in België zijn genomen, zijn er de opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in «Centra voor observatie en oriëntatie», de oprichting van «terugkeerhuizen» voor onregelmatig verblijvende gezinnen met kind(eren) en het gebruik van deze structuren, sinds eind 2009, voor gezinnen met kind(eren) die asiel vragen aan de grens. Voor deze laatsten is het belangrijk dat hun begeleiding wordt aangepast aan de normen van de Opvangrichtlijn en om erop toe te zien, in het geval dat hun vraag om 8

internationale bescherming wordt geweigerd, dat hun terugkeer eveneens in de eerste plaats op vrijwillige basis gebeurt. Het zou overigens belangrijk zijn om in de wet een wettelijke basis te voorzien om alternatieven voor detentie te ontwikkelen. UNHCR verwelkomt eveneens het tot stand brengen van een juridisch kader dat het principieel verbod van detentie van kinderen en hun gezin waarborgt, in een wetsontwerp waarvan de goedkeuring door het parlement nakend is. Het betreurt echter dat gezinnen die een asielaanvraag indienen aan de grens, in dit stadium, niet van dergelijke garantie in de wet lijken te genieten. 10 Wat meer in het algemeen asielzoekers aan de grens betreft, blijven het systematisch gebruik van detentie van asielzoekers aan de grens en de gebruikelijke toevlucht tot deze maatregel in het kader van de toepassing van de Dublin II-Verordening 11 verontrustend. Men stelt ook vaak vast dat, krachtens verschillende artikelen van de wet van 15 december 1980, achtereenvolgende beslissingen tot vasthouden worden toegepast op personen die een eerste asielaanvraag in detentie in België indienen. In feite komt dit erop neer dat ze langer worden vastgehouden dan de uiterste wettelijke datum van twee maanden voorzien voor de behandeling van hun asielaanvraag. Bovendien gebeurt de controle van de detentie door de Raadkamer en door de Kamer van Inbeschuldigingstelling niet automatisch aangezien de betrokkene of zijn / haar advocaat hierom moet verzoeken en aangezien deze controle bestaat uit een toetsing van de rechtmatigheid van de maatregel van vrijheidsberoving, zonder dat de noodzaak noch de evenredigheid van dergelijke maatregel opnieuw in vraag wordt gesteld. In dit verband is het nuttig erop te wijzen dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (HJEU) heeft geoordeeld dat de detentie van onregelmatig verblijvende personen en de detentie van asielzoekers onder verschillende juridische regelingen vallen. 12 In een ander arrest betreffende een onregelmatig verblijvende persoon oordeelde het HJEU dat detentie de meest dwingende maatregel is van de trapsgewijze procedure om de terugleidingsbeslissing uit te voeren, en dat het evenredigheidsprincipe op elke fase hiervan van toepassing moet zijn 13. Het lijkt dus paradoxaal dat personen die internationale bescherming behoeven, worden geconfronteerd met een strengere detentieregeling dan de regeling die voor onregelmatig verblijvende vreemdelingen wordt georganiseerd. Momenteel wordt immers noch de evenredigheid noch de noodzaak van de detentie van asielzoekers onderzocht. In dit verband moet erop worden gewezen dat de herschikking van de Opvangrichtlijn die momenteel wordt besproken, voorstellen inhoudt - overigens gesteund door UNHCR - voor een meer uitgebreide reglementering van de gronden voor detentie; deze voorstellen houden met name een noodzakelijkheidstest in, een belangrijkere rechterlijke controle en meer aangepaste detentieomstandigheden. De Dublin II-Verordening voorziet een organisatie van overdrachten op vrijwillige en autonome basis en bepaalt niet dat de uitvoering van een verantwoordelijkheidsoverdracht als dusdanig een reden voor detentie kan zijn. De herschikking van de Dublin II-Verordening bevat eveneens bepalingen om detentie te beperken en om aanvullende procedurele waarborgen te voorzien. 14 9

Aanbeveling 4: Detentie van asielzoekers UNHCR beveelt aan om: de trend van het veelvuldig en systematisch beroep op detentie - voor bepaalde categorieën van asielzoekers, met name aan de grens - om te keren en het juridisch statuut van detentie van asielzoekers te specificeren, door de detentie aan een automatische rechterlijke toetsing te onderwerpen, erop gericht zowel de noodzaak als de evenredigheid ervan te onderzoeken; de cumulatie van de detentiemaatregelen genomen in het kader van de wet van 15 december 1980 te beperken en zelfs af te schaffen; de Opvangrichtlijn toe te passen in gesloten centra, alsmede, eventueel, in de terugkeerhuizen, in het bijzonder wat de identificatie van kwetsbare personen betreft; het principieel verbod van detentie uit te breiden tot alle gezinnen die asiel vragen aan de grens; en een wettelijke basis voor alternatieven voor detentie te voorzien in de wet die verschilt van die voor de inbewaringstelling. D. Bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen De stijging van het aantal niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die in België aankomen is een uitdaging voor de overheden betrokken bij de bescherming van deze minderjarigen. Velen onder hen komen uit landen waar veiligheidsproblemen of andere moeilijkheden heersen in het bijzonder vormen van vervolging die specifiek zijn voor kinderen die hun situatie kunnnen beïnvloeden. Het gaat met name om Afghanistan, Guinee, Irak, de Democratische Republiek Congo, Pakistan en Somalië. De vervolgingen die specifiek zijn voor kinderen kunnen zowel indiensttreding / rekrutering onder de wettelijke leeftijd inhouden, als kinderhandel en vrouwelijke genitale verminkingen. Geweld in gezinsverband en echtelijk geweld, gedwongen huwelijk of huwelijk onder de wettelijke leeftijd, slavernij of gevaarlijke kinderarbeid, gedwongen arbeid, gedwongen prostitutie en kinderpornografie kunnen ook dergelijke vervolgingen zijn 15. De Belgische Grondwet, zoals gewijzigd in 2008, bepaalt in haar Artikel 22bis: «Het belang van het kind is de eerste overweging bij elke beslissing die het kind aangaat». Al moet deze bepaling worden verwelkomd, desalniettemin moet worden vastgesteld dat er momenteel in België geen betrouwbaar systeem bestaat om het belang van het kind te bepalen, en dus de naleving van dit principe te waarborgen in elke beslissing betreffende niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Bovendien is UNHCR bezorgd over de naleving van de wettelijke bepalingen betreffende opvang 16 en voogdij 17 van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die, met name door de Opvangrichtlijn, als kwetsbare personen worden beschouwd die bijzondere behoeften hebben. Wat opvang betreft, worden niet-begeleide minderjarige vreemdelingen momenteel gehuisvest in hotels of in opvangcentra voor volwassenen en ontvangen zij bijgevolg geen aangepaste begeleiding. Anderen zijn dakloos en worden dus niet opgevolgd. 10

Wat de Dienst Voogdij betreft, heeft deze noch de capaciteit noch de middelen om de taak die hem door de wetgever werd toegewezen te vervullen. Immers, omwille van het tekort aan voogden of omwille van het gebrek aan opvang, wordt aan sommige niet-begeleide minderjarige vreemdelingen thans geen voogd toegewezen. Bovendien variëert de begeleiding die door de voogden wordt aangeboden sterk van de ene tot de andere persoon, naargelang het begrip die ze van hun rol en van de procedures hebben. Bovendien, zelfs al heeft UNHCR het initiatief verwelkomd om de reglementering betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarigen, die in de Omzendbrief van 15 september 2005 voorzien is, in wet om te zetten, neemt deze recente wetswijziging 18 niet de bezorgdheid weg die door één van de frappante aspecten van de huidige praktijk wordt veroorzaakt. Immers, de onmogelijkheid om gelijktijdig een procedure op basis van de omzendbrief en een asielprocedure in te leiden, en om deze twee procedures achtereenvolgens te voeren prioriteit verlenend aan de asielprocedure, heeft tot gevolg dat de voogd een beslissing moet nemen die soms meer wordt gemotiveerd door aspecten die verband houden met het verblijf dan met de nood aan internationale bescherming. Elke beslissing in dit verband is zeer delicaat, a fortiori wanneer deze wordt genomen door voogden die er niet noodzakelijk de vereiste expertise voor hebben. Het risico bestaat dat een dergelijke situatie niet-begeleide minderjarige vreemdelingen benadeelt die internationale bescherming zouden kunnen genieten ten gevolge van een asielprocedure inclusief een interpretatie van de criteria en procedurele waarborgen met specifieke aandacht voor kinderen 19. Bovendien heeft het al dan niet aanvragen van asiel gevolgen wat de opvang en begeleiding betreft van niet-begeleide minderjarigen. Immers, in tegenstelling tot asielzoekers die onder de bevoegdheid van de federale regering vallen, zijn de Gemeenschappen verantwoordelijk voor de bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die geen asiel aanvragen. Maar de verdeling van verantwoordelijkheden en het gebrek aan coördinatie tussen deze twee bevoegdheidsniveau s heeft tot gevolg dat sommige niet-begeleide minderjarige vreemdelingen verstoken blijven van de hulp die zij nodig hebben. Ten slotte is de leeftijdsbepaling, die vaak uitsluitend op basis van een medische test van lichamelijke aard gebeurt, eveneens voor verbetering vatbaar. De leeftijdsbepaling moet immers deel uitmaken van een volledige evaluatie, rekening houdend zowel met het fysieke voorkomen als met de psychologische maturiteit. Alvorens tot de leeftijdsbepaling over te gaan, is het eveneens belangrijk om een gekwalificeerde en onafhankelijke voogd aan te stellen om het kind raad te geven. Dit wordt thans niet gegarandeerd, wat de volledige naleving van Artikel 22bis, alinea 4 van de Grondwet in het gedrang brengt, in het bijzonder voor niet-begeleide minderjarigen die aan de grens worden vastgehouden. Aanbeveling 5: Bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen UNHCR beveelt aan om: te waarborgen dat de leeftijdsbepaling deel uitmaakt van een volledige evaluatie, rekening houdend zowel met het voorkomen en parameters van fysieke aard als met de psychologische maturiteit van de persoon; 11

Aanbeveling 5: vervolg een formeel mechanisme in te voeren om het belang van het kind te bepalen. Dit proces, geleid door beslissingsbevoegde personen met de nodige expertise, zou de aangepaste deelname van het kind zonder discriminatie moeten vergemakkelijken en zou alle relevante factoren moeten afwegen teneinde de beste optie te bepalen; de vereiste maatregelen te treffen teneinde de toegang tot de asielprocedure te garanderen voor elke niet-begeleide minderjarige vreemdeling die in aanmerking zou kunnen komen voor internationale bescherming, met name door de gelijktijdige inleiding toe te laten van een procedure op basis van de omzendbrief betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarigen en een asielprocedure, en het achtereenvolgens voeren van deze twee procedures met verlening van prioriteit aan de asielprocedure; te waarborgen dat de asielprocedure van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen op alle niveaus door gespecialiseerd personeel wordt geleid en een gekwalificeerde wettelijke vertegenwoordiging inhoudt. Teneinde een aangepaste besluitvorming in verband met dergelijke verzoeken te waarborgen, zijn een interpretatie van de criteria om de nood aan internationale bescherming te bepalen met aandacht voor kinderen, evenals specifieke garanties inzake procedure en bewijsstukken noodzakelijk; erop toe te zien dat de diensten verantwoordelijk voor opvang en voogdij over voldoende middelen beschikken om hun taak te vervullen; een evaluatie te ondernemen van het voogdijstelsel voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen; toe te zien op een betere coördinatie en samenwerking tussen de federale overheden en de Gemeenschappen. E. Statuut van de begunstigden van internationale bescherming Gezien de duur van hedendaagse conflicten is het voor tal van personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen onmogelijk om in de nabije toekomst en in aanvaardbare omstandigheden van veiligheid en waardigheid naar hun land van herkomst terug te keren. De wet van 15 december 1980 voorziet echter een verschillende behandeling, met name inzake recht op verblijf en documentatie, voor vluchtelingen en personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen aangezien deze laatsten aan een restrictievere regeling zijn onderworpen. Dit verschil in behandeling kan de uitoefening van bepaalde fundamentele rechten verhinderen en heeft negatieve gevolgen voor de integratie van de personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen. Doordat zij geen ander alternatief hebben dan zich te richten tot de overheden van het land waarvan zij de nationaliteit hebben, zullen personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen vaak voor onoverkomelijke moeilijkheden komen te staan om een reisdocument te verkrijgen, te wijten aan de vrees die zij koesteren ten opzichte van de overheden van hun land van herkomst of aan het onvermogen van deze overheden om hun dergelijke documenten te verstrekken. In het kader van de hervorming van de gezinsherening heeft de wetgever onlangs de gelijkenis van de beschermingsnoden van deze twee groepen begunstigden van internationale bescherming erkend, en aldus de wet van 15 december 1980 gewijzigd zodat het recht op gezinshereniging op identieke wijze op hen wordt toegepast. Het gaat hier om een belangrijke 12

vooruitgang in het streven naar de harmonisatie van de rechten van de begunstigden van internationale bescherming die ook zou moeten worden toegepast op andere gebieden. Een gelijkaardige tendens is te bespeuren in de discussies betreffende de herschikking van de tekst van de Kwalificatierichtlijn 20. Aanbeveling 6 : Statuut van de begunstigden van internationale bescherming Gezien de gelijkenissen van hun behoeften aan bescherming en integratie beveelt UNHCR aan om het statuut van de personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen meer af te stemmen op dat van de vluchtelingen, met name inzake documentatie. F. Gezinshereniging van begunstigden van internationale bescherming Veel begunstigden van internationale bescherming worden geconfronteerd met een lange procedure van gezinshereniging die verschillende maanden - en zelfs jaren - kan duren ten gevolge van de moeilijkheden die zij ervaren om gezinsleden op te sporen en om te voldoen aan de officiële vereisten, met name inzake bewijsstukken om de familiebanden te bevestigen. Vaak hebben zij ook niet voldoende financiële middelen om de kosten te dekken die verbonden zijn aan de procedure van gezinshereniging (visa, reiskosten, DNA-tests). Het zou derhalve wenselijk zijn om de kosteloosheid van de visa voor gezinshereniging, de vrijstelling van andere administratieve kosten, en de terugbetaling van de DNA-tests minstens wanneer het resultaat van de test positief blijkt te zijn te waarborgen. Hoewel men zich kan verheugen over het feit dat de nieuwe wet op de gezinshereniging van 8 juli 2011 geen bijkomende voorwaarden aan het recht op gezinshereniging van de begunstigden van internationale bescherming heeft opgelegd, is deze vrijstellingsregeling echter slechts van toepassing wanneer de aanvraag tot gezinshereniging binnen het jaar na de erkenning of de toekenning van de status wordt ingediend. Maar om verschillende redenen, onafhankelijk van de wil van de begunstigde van internationale bescherming, is het niet altijd mogelijk om dit verzoek in te dienen binnen de toegestane periode (opsporing van het gezin bijvoorbeeld). UNHCR had de afschaffing van deze termijn van één jaar aanbevolen om te vermijden dat aan de begunstigden van internationale bescherming de striktere voorwaarden zouden worden opgelegd (met name het beschikken over voldoende middelen van levensonderhoud) die op vreemdelingen in het algemeen van toepassing zijn. Overigens bestaan er moeilijkheden voor de gezinsleden die tot de gezinshereniging worden toegelaten. Zij worden met name noch automatisch erkend noch verkrijgen zij de status van de persoon waarmee zij zich herenigen in België. Aldus is de verblijfsvergunning waarover de gezinsleden (kinderen en echtgenoot) beschikken afhankelijk van die van de vervoegde persoon. In geval het gemeenschappelijk leven wordt verbroken (scheiding, overlijden) lopen de gezinsleden het risico dat ze hun afgeleid statuut verliezen en het voorwerp uitmaken van een bevel om het grondgebied te verlaten. Het risico op verlies van het afgeleid statuut bestaat ook wanneer de kinderen, meerderjarig geworden, beslissen de gezinswoning te verlaten, te werken of hoger onderwijs te volgen. Ook inzake documentatie, terwijl het CGVS bevoegd is om documenten van burgerlijke stand te verstrekken aan erkende vluchtelingen, is het echter niet bevoegd voor de gezinsleden die 13

zich herenigen met een erkende vluchteling en die niet hetzelfde statuut genieten. Deze laatsten, die zich dergelijke documenten niet kunnen aanschaffen bij de overheden van hun land van herkomst, ervaren vaak moeilijkheden, met name bij hun inschrijving in de gemeente. Het gebeurt eveneens dat de gemeentebesturen weigeren om de geldigheid van de documenten in hun bezit te erkennen. Op dezelfde wijze verstrekt de Belgische overheid geen reisdocumenten aan herenigde gezinsleden van vluchtelingen. Doordat zij geen beroep kunnen doen op de overheden van hun land van herkomst om een reisdocument te verkrijgen, wordt hun bewegingsvrijheid beperkt tot het Belgische grondgebied. Aanbeveling 7 : Gezinshereniging van begunstigden van internationale bescherming UNHCR beveelt aan om: de procedure van gezinshereniging van begunstigden van internationale bescherming te vereenvoudigen, in het bijzonder wat documentatie betreft die de familiebanden bewijst; de kosten die aan de gezinshereniging verbonden zijn te verminderen; de termijn van één jaar na de erkenning of de toekenning van het statuut, gedurende dewelke de begunstigde van internationale bescherming van de bijkomende voorwaarden wordt vrijgesteld om de gezinshereniging toe te staan, af te schaffen; via een vereenvoudigde procedure en overeenkomstig het principe van de eenheid van het gezin hetzelfde juridisch statuut als dat van het familielid dat vervoegd wordt, te verlenen aan de gezinsleden die tot de gezinshereniging worden toegelaten. G. Hervestiging van vluchtelingen In 2011 was België het eerste land dat vluchtelingen hervestigd heeft ten gevolge van de crisis in Libië door tijdens de zomer 25 Eritrese en Congolese vluchtelingen op te vangen (gezinnen, alleenstaande vrouwen en niet-begeleide minderjarigen). UNHCR wenst in dit verband zijn erkentenis aan België te betuigen. De selectie en de overdracht van deze personen zijn zeer efficiënt verlopen, rekening houdend met de moeilijke omstandigheden op het terrein, met name wat de veiligheid betreft. Deze zeer positieve stap blijft echter duidelijk ontoereikend in verhouding tot de behoeften. Al beschikt België over geen echt hervestigingsprogramma, heeft het echter in het verleden punctueel vluchtelingen hervestigd afkomstig uit Hongarije na 1956 en de «bootvluchtelingen» uit Vietnam. In 2009 heeft de federale regering de hervestiging hervat door middel van een pilootproject, opgesteld ten gevolge van de uitnodiging van de Raad van de EU om bij te dragen tot de hervestiging van 10.000 Irakese vluchtelingen in haar Lidstaten. In het kader van dit solidaire initiatief werden 47 vluchtelingen (vooral vrouwen die tot een risicogroep behoren en kinderen) in België hervestigd. UNHCR heeft zeer gunstig gereageerd op deze initiatieven. UNHCR probeert immers om duurzame oplossingen voor de vluchtelingenproblemen te vinden, hetzij door vrijwillige repatriëring naar het land van herkomst, hetzij door integratie 14

van de vluchtelingen in hun eerste land van asiel, of indien geen enkele van deze opties kan worden overwogen, door hervestiging in een derde land. Laatstgenoemde betekent eigenlijk de overdracht van een vluchteling van een eerste opvangland waar hij niet zonder risico voor zijn veiligheid kan blijven of op lange termijn geen oplossing kan vinden, naar een ander land. In individuele gevallen is hervestiging een instrument voor bescherming, maar het is eveneens een instrument voor internationale samenwerking en verdeling van de verantwoordelijkheden dat landen die een groot aantal vluchtelingen opvangen toelaat dit te blijven doen. In het bijzonder moet de toenemende strategische waarde van hervestiging met het oog op het verbeteren van de bescherming en de levensomstandigheden van vluchtelingen die in de eerste opvanglanden verblijven en het oplossen van langdurige vluchtelingensituaties worden opgemerkt. De laatste jaren is het aantal EU-Lidstaten die vluchtelingen hervestigen toegenomen van zes naar vijftien. Landen zoals Denemarken, Finland, Groot-Brittannië, Ierland, Nederland en Zweden die een hervestigingsprogramma aanbieden, zijn in 2007-2010 vervoegd door Frankrijk, Portugal, Roemenië, de Tsjechische Republiek, Spanje en Bulgarije. Andere landen, zoals Duitsland, Italië, Luxemburg en Zwitserland, maar ook België, hebben vluchtelingen op een ad hoc basis hervestigd. Het aantal vluchtelingen die in de komende jaren moeten worden hervestigd, wordt op iets minder dan 800.000 geschat (d.w.z. iets minder dan 10% van de vluchtelingenbevolking in de wereld). Voor 2011 hebben de Staten die over hervestigingsprogramma s beschikken 21 iets minder dan 80.000 hervestigingsplaatsen aangeboden, terwijl UNHCR 172.000 vluchtelingen probeert te hervestigen. Een belangrijk verschil blijft dus bestaan tussen het aantal te hervestigen vluchtelingen en het aantal beschikbare plaatsen. Een gelijkaardig, en zelfs groter tekort is te vrezen voor 2012. Aanbeveling 8: Hervestiging van vluchtelingen In een context waar UNHCR op wereldniveau aanbeveelt om het aantal hervestigingsplaatsen met 10% te verhogen door landen die reeds over hervestigingsprogramma s beschikken aan te sporen hun quota te verhogen en door landen die er niet over beschikken aan te sporen dergelijke programma s op te richten, nodigt UNHCR België uit om : zijn inspanningen op het gebied van solidariteit voort te zetten door een regelmatig programma voor hervestiging van vluchtelingen op te stellen; dit dossier op Europees niveau te ondersteunen. H. Europese Zaken België heeft traditioneel de principes van internationale bescherming op Europees niveau verdedigd en een constructieve en beslissende rol opgenomen in de uitwerking van een Gemeenschappelijk Europees asielstelsel. UNHCR roept België op om de ingeslagen weg voort te zetten en verzoekt zijn steun in verband met praktische samenwerking, maar ook in verband met de herschikking van de Kwalificatierichtlijn 22 en ook nog de Opvang- 23 en Procedure- 24 richtlijnen, alsmede de Dublin II-Verordening. UNHCR is de mening toegedaan dat de laatste voorstellen tot herschikking positieve elementen bevatten die, indien zij zouden worden goedgekeurd, de huidige werking van de asielstelsels zouden verbeteren. Zij zouden 15

overigens de teksten en bijgevolg de praktijken dichter bij de rechtspraak van het HJEU en van het EHRM brengen die de nood aan wijziging hebben aangetoond 25. De opbouw van de opvangcapaciteit en de ruimte voor bescherming in de landen gelegen op de oostelijke grens van de EU en in het westen van de Balkan, de handhaving van de opening van de Europese grenzen voor personen die crisissen rond de Middellandse Zee ontvluchten en de solidariteit jegens de eerste landen van asiel, evenals de EU bijdrage aan de herdenking van UNHCR zijn net zoveel gebieden waar UNHCR op de steun van België rekent. Aanbeveling 9 : Europese Zaken UNHCR verzoekt de steun van België in verband met: het oprichten van een echt Gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat de belangrijkste onsamenhangendheden in de praktijk van de EU-landen verhelpt. Behalve praktische samenwerking is het voeren van constructieve discussies met de nodige flexibiliteit om tot een akkoord te komen wat de herschikkingen betreft van de Kwalificatie-, Opvang- en Procedure-richtlijnen, evenals de Dublin II- Verordening, noodzakelijk om het hoofd te bieden aan de tekorten inzake bescherming die thans binnen de EU worden waargenomen; de opbouw van de opvangcapaciteit inzake asiel en van de ruimte voor bescherming in de landen gelegen aan de oostelijke grens van de EU en in het westen van de Balkan; de handhaving van de opening van de Europese grenzen voor personen die crisissen rond de Middellandse Zee ontvluchten en de solidariteit jegens de eerste landen van asiel, en de bijdrage van de EU tot de herdenking van UNHCR in december 2011 (zie aanbeveling 1). III. STAATLOOSHEID In 2010 en 2011 heeft UNHCR een interdisciplinair onderzoek gevoerd naar de sociaaldemografische en juridische aspecten van staatloosheid in België. Dit project had tot doel informatie te verzamelen over de situatie van staatlozen en aanbevelingen te formuleren met het oog op het verbeteren van deze situatie. De resultaten ervan zullen beschikbaar zijn in de komende maanden, maar sommige trends kunnen nu reeds worden vastgesteld. Ten eerste is de afwezigheid van een specifieke procedure tot erkenning van de hoedanigheid van staatloze en een specifieke reglementering betreffende het statuut en het verblijf van staatlozen een bron van belangrijke moeilijkheden voor deze personen. De beslissingen van burgerlijke rechtbanken - waarvan de rechtspraak overigens niet gelijkgestemd is - die de hoedanigheid van staatloze erkennen, gaan niet gepaard met een recht op verblijf noch met andere rechten die uit het statuut van staatloze voortvloeien, en verlenen aldus een statuut ontdaan van elke nuttige uitwerking. UNHCR had zich verheugd over de verbintenis die in de regeringsverklaring van maart 2008 werd aangegaan betreffende het invoeren van een nieuwe 16

procedure tot erkenning van het statuut van staatloze en het toekennen, in principe, van een verblijfsvergunning in geval van erkenning van dit statuut. Tot nu toe heeft deze verbintenis echter nog geen concrete vorm kunnen aannemen. Al heeft België het Verdrag van 1954 betreffende de status van staatlozen geratificeerd, heeft het nog niet het Verdrag van 1961 geratificeerd. In het kader van de inspanningen om staatloosheid te beperken en in het kader van de vijftigste verjaardag van dit Verdrag, hoopt UNHCR te kunnen rekenen op de ratificatie door België van het Verdrag van 1961 tot beperking der staatloosheid 26. De ministeriële conferentie van 7 en 8 december 2011 die door UNHCR wordt georganiseerd ter afsluiting van de herdenking, zou een perfecte gelegenheid zijn om, zoals andere landen het zullen doen 27, dergelijke wil van België aan te kondigen. Deze ratificatie zou het engagement van België op gebied van mensenrechten bevestigen en zijn wil weergeven om zich aan de internationale normen te houden. Waarschijnlijk nog belangrijker is dat België eveneens tot de geleverde inspanningen zou bijdragen om staatloosheid wereldwijd te beperken en te voorkomen door de bestaande normen en praktijken op dit gebied te versterken en door andere Staten aldus aan te sporen om dit Verdrag ook te ratificeren. Andere redenen die voor een bekrachtiging van dit Verdrag pleiten, zijn een positieve inbreng ter preventie van wetsconflicten, een bijdrage tot internationale vrede en tot de preventie van gedwongen verplaatsingen, de verbetering van de economische en sociale ontwikkeling, de promotie van de Rechtsstaat en een betere regeling van internationale migraties 28. Bijgevolg is het eveneens wenselijk dat de wetgeving betreffende de nationaliteit, die momenteel in het parlement wordt besproken, indien deze wordt gewijzigd, met voornoemde internationale instrumenten in overeenstemming wordt gebracht. Aanbeveling 10: Staatloosheid UNHCR beveelt aan: een specifieke reglementering betreffende de procedure tot erkenning van de hoedanigheid van staatloze aan te nemen en een statuut in te voeren voor deze personen dat hen toelaat te genieten van de elementaire rechten die er aan verbonden zijn en, in principe, een verblijfsrecht toe te kennen; het Verdrag van 1961 tot beperking der staatloosheid te ratificeren; wetgeving in overeenstemming met de internationale instrumenten inzake staatloosheid aan te nemen in geval van wijziging van het Wetboek van de Belgische Nationaliteit. Regionale Vertegenwoordiging van UNHCR voor West-Europa 12 oktober 2011 17

1 Europese Commissie, Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (Herschikking), 3 december 2008, COM (2008) 815 definitief, http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2008:0815:fin:nl:pdf, art. 21 ; UN High Commissioner for Refugees, UNHCR Comments on the European Commission's Proposal for a recast of the Directive laying down minimum standards for the reception of asylum-seekers (COM (2008)815 final of 3 December 2008), 13 maart 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/49ba8a192.html. 2 Procedure ingevoerd in toepassing van Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, Publicatieblad Nr. L 050 van 25/02/2003, p. 0001-0010, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32003r0343:nl:html (andere talen: http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32003r0343:fr:not). 3 Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Grote Kamer, Zaak M.S.S. t. België en Griekenland (verzoek n 30696/09), Arrest Straatsburg, 21 januari 2011, http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentid=880340&portal=hbkm&source=externalb ydocnumber&table=f69a27fd8fb86142bf01c1166dea398649. 4 Zie ook UNHCR, Safe at Last? Law and Practice in Selected EU Member States With Respect to Asylum- Seekers Fleeing Indiscriminate Violence, 27 juli 2011, http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4e2ee0022.pdf. 5 Cijfers van 26 september 2011. 6 Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!docnumber&lg=fr&type_doc=directive&an_doc= 2003&nu_doc=9. 7 Hier inbegrepen diegenen waarvan de aanvraag in overweging werd genomen in geval van volgende verzoeken. 8 Onder detentie wordt ook het vasthouden in een gesloten centrum verstaan. 9 Het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris herhaalt in zijn conclusie n 44 (XXXVII) van 1986 dat detentie van asielzoekers normaal gezien moet worden vermeden gezien het leed dat het veroorzaakt. 10 Het wetsontwerp 326 van 8 oktober 2010 tot invoeging van een artikel 74/9 in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, inzake het verbod op het opsluiten van kinderen in gesloten centra (Doc. 53K0326/009, http://www.dekamer.be/flwb/pdf/53/0326/53k0326009.pdf) voorziet inderdaad de mogelijkheid om families aan de grens vast te houden «met het oog op het overgaan tot de verwijdering». Bovendien, hoewel dit voorzien is «voor een zo kort mogelijke periode», is er, in geval van detentie, in de praktijk een risico dat deze vermelding geen enkel effect heeft op het verloop van de twee maanden detentie waaraan asielzoekers aan de grens gewoonlijk worden onderworpen als de initiële beslissing tot vasthouden niet aan een onderzoek naar de opportuniteit wordt getoetst. 11 Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (zie eindnoot 2 supra). 12 Hof van Justitie van de Europese Unie, Arrest van het Hof (Grote kamer) van 30 november 2009 (verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door het Administrativen sad Sofia-grad-Bulgarie) - Said Shamilovich Kadzoev (Huchbarov), Zaak C-357/09 PPU, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:62009j0357:nl:not. Het Hof verwijst namelijk naar de Procedurerichtlijn (art. 18) die verbiedt dat een persoon wordt vastgehouden enkel omdat hij asiel aanvraagt, en 18

naar de Opvangrichtlijn (art. 7.3) die toelaat om een asielzoeker op een bepaalde plaats vast te houden «in de gevallen waarin zulks nodig blijkt». 13 Hof van Justitie van de Europese Unie, Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 28 april 2011 (verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Corte di Appello di Trento - Italië) - Strafzaak tegen Hassen El Dridi alias Karim Soufi, Zaak C-61/11 PPU, http://eurlex.europa.eu/notice.do?val=571272:cs&lang=fr&list=575822:cs,571272:cs,599550:cs,569983:cs,5712 92:cs,&pos=2&page=1&nbl=5&pgs=10&hwords=el%20dridi~&checktexte=checkbox&visu=#texte. Zie ook Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 20 september 2011, n 10816/010, Lokpo en Touré t/ Hongarije waarin de nood wordt onderstreept een onderzoek te voeren naar de rechtmatigheid maar ook naar de evenredigheid van de vasthouding, http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4e8ac6652.pdf. 14 Europese Commissie, Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (Herschikking), 3 december 2008, COM (2008) 820 (definitief), artikels 27 (4) en 27 (8), http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2008:0820:fin:nl:pdf. 15 UNHCR, Guidelines on International Protection No. 8: Child Asylum Claims under Articles 1(A)2 and 1(F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 22 december 2009, HCR/GIP/09/08: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4b2f4f6d2.pdf (EN) en http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/refworld/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4cced15c2 (FR), paragraaf 18. 16 Wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen ; Koninklijk besluit van 9 april 2007 houdende vaststelling van het stelsel en de werkingsregels voor de centra voor observatie en oriëntatie voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. 17 Programmawet (I) van 24 december 2002 die de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen heeft ingevoerd. 18 Wetsontwerp van 23 juni 2011 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen met het oog op de toekenning van een tijdelijke machtiging tot verblijf aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling (Doc. 53K0288/010, http://www.dekamer.be/flwb/pdf/53/0288/53k0288010.pdf). Wetsontwerp aangenomen en wet afgekondigd op 12 september 2011, maar nog niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. 19 Opmerkingen van het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) inzake het Wetsvoorstel 0288/001 van 5 oktober 2010 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen met het oog op de toekenning van een tijdelijke machtiging tot verblijf aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling (ingediend door de dames Nahima Lanjri, Sonja Becq en Leen Dierick), 27 mei 2011; UNHCR, Guidelines on International Protection No. 8: Child Asylum Claims under Articles 1(A)2 and 1(F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 22 december 2009, HCR/GIP/09/08: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4b2f4f6d2.pdf (EN) en http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/refworld/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4cced15c2 (FR). 20 Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming (Herschikking), 21 oktober 2009, COM(2009) 551 definitief, 2009/0164 (COD), bijvoorbeeld artikel 1, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2009:0551:fin:nl:pdf. 21 Argentinië, Australië, Brazilië, Bulgarije, Canada, Chili, Denemarken, Spanje, Verenigde Staten, Finland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Hongarije, Ijsland, Ierland, Japan, Noorwegen, Nieuw-Zeeland, Paraguay, Nederland, Portugal, Tsjechische Republiek, Roemenië, Zweden, Uruguay. 22 Zie eindnoot 20. 19

23 Zie eindnoot 1. 24 Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming (Herschikking), 21 oktober 2009, COM(2009) 554 definitief, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2009:0554:fin:nl:pdf. 25 Voor meer details, zie namelijk UNHCR, UNHCR s Recommendations to Poland for its EU Presidency, July - December 2011, http://www.unhcr.org/4df8d00f9.html. 26 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, Verdrag tot beperking der staatloosheid, New York, 30 augustus 1961, Verzameling Verdragen, vol. 989, blz. 175. 27 37 Staten zijn momenteel partij bij het Verdrag van 1961 waaronder Duitsland, Oostenrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. In Europa heeft Kroatië onlangs de nationale bekrachtigingsprocedure van dit Verdrag beëindigd. UNHCR voorziet ook dat Spanje, Bulgarije en Moldavië het Verdrag in 2011 zullen ratificeren. Andere bekrachtigingen worden elders ter wereld aangekondigd (acht andere Staten zijn redelijk gevorderd in het proces en minimum 13 andere Staten hebben meegedeeld dat zij de zaak bestuderen). 28 Voor meer details, zie UNHCR, The Statelessness Conventions Campaign. Why States Should Accede to the 1954 and 1961 Statelessness Conventions, 2011, http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4cb6b2052.pdf. 20