EUROPESE COMMISSIE Brussel, 10.8.2010 COM(2010) 427 definitief VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de haalbaarheid van het opstellen van lijsten van gebieden in derde landen met lage teeltgebonden broeikasgasemissies
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de haalbaarheid van het opstellen van lijsten van gebieden in derde landen met lage teeltgebonden broeikasgasemissies (Voor de EER relevante tekst) 1. IEIDING In de richtlijn hernieuwbare energie 1 (de richtlijn) zijn duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa vastgesteld. Voor biobrandstoffen zijn overeenkomstige criteria vastgesteld in de richtlijn brandstofkwaliteit 2. Deze criteria zijn van toepassing op in de EU geproduceerde en op ingevoerde biobrandstoffen en vloeibare biomassa. Deze duurzaamheidscriteria hebben onder meer betrekking op een mechanisme dat ervoor moet zorgen dat bij de vervanging van fossiele brandstoffen door biobrandstoffen, de ter realisatie van de EU-streefcijfers gebruikte biobrandstoffen en vloeibare biomassa, een broeikasgasemissiereductie van ten minste 35 % inhouden ten opzichte van de brandstoffen die zij vervangen 3. Ter vergemakkelijking van de naleving van dit criterium, zijn in bijlage V, deel A, standaardwaarden opgenomen voor de broeikasgasemissiereducties voor verschillende productieketens voor biobrandstoffen. Als alternatief voor het berekenen van de feitelijke waarden, mogen producenten normaliter steeds een standaardwaarde vermelden voor de door hen geleverde biobrandstof en vloeibare biomassa. Voor in de Unie geteelde grondstoffen mogen echter alleen standaardwaarden worden gebruikt als de grondstoffen zijn geteeld in op de door de lidstaten ingediende lijsten voorkomende gebieden, waarvan kan worden verwacht dat de teeltgebonden emissies er lager zijn of gelijk aan de in bijlage V, deel D, bij de richtlijn vermelde waarden 4. Krachtens de richtlijn moet de Commissie uiterlijk op 31 maart 2010 een verslag indienen over de haalbaarheid van een soortgelijke benadering voor in derde landen geteelde grondstoffen. Met het onderhavige verslag wordt aan die verplichting voldaan 5. In dit verslag wordt de artikelnummering van de richtlijn hernieuwbare energie gevolgd om naar specifieke bepalingen te verwijzen. In tabel 1 hieronder is aangegeven waar de overeenkomstige bepalingen voor biobrandstoffen zich bevinden in de richtlijn brandstofkwaliteit. In dit verslag worden onder verwijzingen naar "de richtlijn" verwijzingen 1 2 3 4 5 Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PB L 140/16 van 5.6.2009). Richtlijn 98/70/EG, als gewijzigd bij Richtlijn 2009/30/EG. Die oploopt tot 50 % in 2017 en 60 % in 2018 als ze worden geproduceerd in nieuwe installaties. Artikel 19, lid 2, van de richtlijn hernieuwbare energie. Artikel 19, lid 4, van de richtlijn hernieuwbare energie. 2
naar de richtlijn hernieuwbare energie verstaan. Als de richtlijn brandstofkwaliteit een overeenkomstige bepaling bevat, zijn de verwijzingen ook van toepassing op die richtlijn. Tabel 1: Artikelen en bijlagen waarnaar wordt verwezen in dit verslag Richtlijn hernieuwbare energie Artikel 19: Berekening van het effect van biobrandstoffen en vloeibare biomassa op de broeikasgasemissies Bijlage V: Regels voor het berekenen van het effect van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en hun fossiele alternatieven op de broeikasgasemissie Richtlijn brandstofkwaliteit Artikel 7 quinquies: Berekening van broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus van biobrandstoffen Bijlage IV: Regels voor de berekening van broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus van biobrandstoffen 2. STANDAARDWAARDEN VOOR BROEIKASGASEMISSIES Met betrekking tot de standaardwaarden voor broeikasgasemissies worden in de richtlijn drie stadia onderscheiden in de productieketens van biobrandstof en vloeibare biomassa: "teelt", "verwerkende activiteiten" en "vervoer en distributie". De standaardwaarden in de richtlijn zijn gebaseerd op de Well-to-Wheelstudie van het JEC 6. Het onderdeel "teelt" maakt, afhankelijk van de productieketen, doorgaans 30-70 % van de totale emissies uit; "verwerkende activiteiten" is verantwoordelijk voor 25-60 %, en de resterende emissies (vaak relatief gering, normaal 2 à 20 %) zijn afkomstig van "vervoer en distributie". De belangrijkste componenten van het onderdeel "teelt" zijn volgens de Well-to-wheelstudie van het JEC: emissies ten gevolge van de productie van meststoffen, emissies van machines en N 2 O-emissies uit de bodem 7. Deze laatste maken, afhankelijk van de productieketen, 40-70 % van de teeltgebonden emissies uit (in sommige gevallen zelfs meer). In tabel 2 hieronder worden de totale teeltgebonden emissies, de N 2 O-emissies uit de bodem en de totale emissies van de volledige keten vergeleken aan de hand van enkele voorbeelden 8. Tabel 2: Teeltgebonden broeikasgasemissies vergeleken met de emissies van de volledige keten Teeltgebonden emissies [gco2eq./mj] Emissies van de volledige keten[gco2eq./mj] Teeltgebonden emissies als percentage van de emissies van N 2 O-emissies [gco2eq./mj] N 2 O-emissies als percentage van de teeltgebonden emissies 6 7 8 De gegevens komen van het Instituut voor milieu en duurzaamheid van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie (JRC), dat deel uitmaakt van het JRC-, EUCAR- en Concawe-consortium (JEC), dat verantwoordelijk is voor de Well-to-Wheelstudie van het JEC. http://ies.jrc.ec.europa.eu/our-activities/support-to-eu-policies/well-to-wheels-analysis/wtw.html Bij de standaardmethode van het IPCC wordt ervan uitgegaan dat bij continue teelt op minerale bodems zonder wijziging van de teeltpraktijken, het koolstofgehalte van de bodem ongewijzigd blijft. Volgens dezelfde methode leidt continue teelt op organische bodems tot aanzienlijke koolstofverliezen uit de bodem. In de EU wordt echter slechts een zeer beperkt aantal gewassen op organische bodems geteeld. In de Well-to-Wheelstudie van het JEC, waarin typeomstandigheden worden beschreven, zijn bijgevolg geen teeltgebonden veranderingen van het koolstofgehalte van de bodem opgenomen. De exacte waarden voor alle onderdelen van de productieketens ("teelt", "verwerkende activiteiten" en "vervoer en distributie) zijn te vinden in bijlage V, deel D, bij de richtlijn. 3
de volledige keten Suikerbietethanol 12 33 35% 6,2 54% Suikerrietethanol 14 24 60% 6,9 47% Biodiesel uit koolzaad 29 46 63% 18,0 62% Biodiesel uit zonnebloemen 18 35 50% 9,4 53% Verwacht wordt dat teeltgebonden emissies ten gevolge van de productie van meststoffen en door machines niet moeilijk in te schatten zijn voor verschillende regio's. N 2 O-emissies daarentegen vertonen een grote ruimtelijke variatie en zijn moeilijk in te schatten. Er bestaan uiteenlopende benaderingen voor de inschatting ervan en de onzekerheid is aanzienlijk. Gezien het voorgaande ligt de nadruk in dit verslag op de haalbaarheid van het betrouwbaar inschatten van regionale N 2 O-emissies in derde landen. 3. STAND VAN ZAKEN VAN HET ONDERZOEK OP HET GEBIED VAN N 2 O-EMISSIES TEN GEVOLGE VAN HET TELEN VAN GEWASSEN Er zijn twee manieren om modellen van N 2 O-emissies te maken: - op processen gebaseerde ecosysteemmodellen die de processen en factoren simuleren die emissies in de bodem veroorzaken; - statistische technieken aan de hand waarvan de correlaties tussen bepalende factoren en via veldmetingen opgetekende emissies worden vastgesteld 9. Beide benaderingen kunnen worden gebruikt om emissiefactoren te ontwikkelen zoals die welke de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) voorstelt voor het berekenen van broeikasgasemissies in het kader van het Intergouvernementele Raamverdrag inzake klimaatverandering van de Verenigde Naties (UNFCCC). De IPCC stelt afhankelijk van de beschikbare gegevens en modellen drie verschillende benaderingen van toenemende complexiteit voor. Bij de eenvoudigste, Tier 1 genaamd, worden emissiefactoren vermenigvuldigd met waarden voor bijvoorbeeld bemesting. De Tier 1-benadering is echter een ruwe vereenvoudiging. Dat de onzekerheidsmarge van de door de IPCC verschafte standaardfactoren voor directe emissies 10-70 %, +300 % bedraagt, is een indicatie voor de onzekerheid. Bepaalde veldmetingen vallen zelfs buiten deze marge 11. Het DNDC-model is een voorbeeld van een op processen gebaseerd model. Dit model werd gebruikt voor de berekening van de in het Well-to-Wheelverslag van het JEC 12 gepresenteerde N 2 O-emissies voor Europese gewassen. Een op processen gebaseerd model zoals het DNDC-model kan nauwkeurige resultaten opleveren omdat een grote verscheidenheid aan milieufactoren, met inbegrip van hun interacties, in overweging kan 9 10 11 12 Stehfest and Bouwman 2006 N 2 O and NO emissions from agricultural fields and soils under natural vegetation: summarizing available measurement data and modelling of global annual emissions, blz. 207 228. IPCC-richtsnoeren voor nationale inventarissen inzake broeikasgassen (IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories), hoofdstuk 11, tabel 11.1. JEC WTW-verslag, Well-to-Tankverslag versie 2c, maart 2007, bladzijde 31. De berekeningen zijn gebaseerd op een recente versie van het DNDC-model een bodemgesteldheidsmodel (bladzijde 31 van het WTT-verslag (versie 2c 2007, raadpleegbaar op: http://ies.jrc.ec.europa.eu/our-activities/support-to-eu-policies/well-to-wheels-analysis/wtw.html). 4
worden genomen. Niettemin hangt het resultaat af van de kwaliteit van de inputgegevens, inclusief de validatie voor het toepassingsgebied van het model. Op mondiaal niveau met regionale resolutie is de kwaliteit van de thans beschikbare gegevens ontoereikend. Een alternatief voor een op processen gebaseerd model is een statistisch model, zoals het model van Stehfest en Bouwman (het S&B-model). Het model biedt vandaag de dag de meest vergevorderde statistische verwerking van N 2 0-emissies. Het model is echter onzeker, zoals is duidelijk gemaakt door Smeets et al. 13, en heeft een aantal tekortkomingen, met name: a) het model is gebaseerd op ongeveer 1 000 veldmetingen, maar geen enkele daarvan is in boreale gebieden verricht; b) metingen op organische bodems zijn uitgesloten omdat zulke metingen de voorspelde emissies van minerale bodems sterk beïnvloedden; c) hoewel het gewastype wordt erkend als een belangrijke parameter voor N 2 O- emissies, is het aantal als basis voor het model gebruikte veldmetingen niet uitgebreid genoeg om alle gewassen te dekken. Het statistische model moet dus worden verbeterd door de onzekerheden ervan te verminderen via een groter aantal veldmetingen onder variabele omstandigheden 14. Het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC) van de Commissie werkt momenteel aan een naar regionaal niveau uitgesplitste analyse van N 2 O-emissies. Thans bestaat de meest geavanceerde methode erin het Stehfest en Bouwman-model 15 algemeen toe passen voor een reeks voor de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa gebruikte gewassen. Uit de nauwkeurigheid van de inputgegevens, in combinatie met het feit dat de meeste biobrandstoffen en vloeibare biomassa onder de noemer "andere gewassen" vallen, terwijl het gewastype van groot belang is voor de bepaling van de emissies, blijkt evenwel duidelijk dat deze werkzaamheden voorlopig niet de basis kunnen vormen voor bindende wetsvoorstellen. 4. PASSENDE MAATREGELEN OM DE ONZEKERHEID VAN TEELTGEBONDEN N 2 O- EMISSIES IN DERDE LANDEN AAN TE PAKKEN De kennis van de factoren die een rol spelen bij de N 2 O-emissies door landbouwgronden ontwikkelt zich snel, maar is nog steeds veeleer beperkt. Daarom moet er meer kennis over deze kwestie worden opgedaan alvorens er pogingen kunnen worden ondernomen ter zake maatregelen te treffen met betrekking tot derde landen. De Commissie heeft de resultaten van de huidige werkzaamheden van het JRC beschikbaar gesteld op haar website, samen met een beschrijving van de methode en de gebruikte gegevens. De Commissie hoopt hierdoor feedback over de gebruikte methode en data te krijgen en zo de modellering te verbeteren, die in een latere fase als basis voor een wetsvoorstel zou kunnen dienen. Het is van bijzonder belang meer inzicht te verwerven in de 13 14 15 Smeets, Bouwman, Stehfest, van Vuuren, Posthuma The contribution of N 2 O to the greenhouse gas balance of first-generation biofuels, blz. 1 23. Smeets, Bouwman, Stehfest, van Vuuren, Posthuma The contribution of N 2 O to the greenhouse gas balance of first-generation biofuels, blz. 1 23. Voor een beschrijving van dit model, zie: Stehfest and Bouwman 2006 N 2 O and NO emissions from agricultural fields and soils under natural vegetation: summarizing available measurement data and modelling of global annual emissions, blz. 207 228. 5
N 2 O-emissies door teeltgewassen die typisch zijn voor derde landen en deze op te nemen in N 2 O-modellen. In sommige regio's zijn de statistische gegevens over bepaalde belangrijke parameters, zoals bodemkenmerken, het gebruik van meststoffen en oogsten, beperkt en verdienen zij bijzondere aandacht. 5. CONCLUSIE In artikel 19, lid 4, van de richtlijn is bepaald dat de Commissie moet nagaan of het haalbaar is de eis inzake het opstellen van lijsten van gebieden ook te doen gelden voor derde landen. In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat het weliswaar wenselijk, maar nog niet haalbaar is voor derde landen wettelijk bindende lijsten van gebieden op te stellen, aangezien een belangrijke component van de achterliggende berekening onzeker is en gemakkelijk in twijfel kan worden getrokken en aangezien de derde landen niet de gelegenheid hebben gekregen om een bijdrage te leveren aan de gebruikte methode en gegevens. Het is daarom niet gepast, althans niet in dit stadium, om wetgevende lijsten voor derde landen op te stellen die zijn gebaseerd op de huidige modellering van N 2 O-emissies door de landbouw. Met het oog op een nieuwe beoordeling in 2012 is het evenwel van belang om een beter inzicht in dit onderwerp te krijgen en de gebruikte gegevens in kaart te brengen. Om een dergelijk proces te steunen, heeft de Commissie daarom de voorlopige resultaten van de werkzaamheden van het JRC, samen met alle nodige gegevens en een beschrijving van de methode, gepubliceerd op de website van het JRC 16. De Commissie zal deze gebruiken als basis voor de besprekingen met derde landen in het kader van het overleg en de uitwisseling van informatie overeenkomstig artikel 23, lid 2, van de richtlijn hernieuwbare energie. 16 Bijgewerkte versies, inclusief een gedetailleerde beschrijving van de berekeningswijze en de inputgegevens, kunnen worden geraadpleegd op: http://afoludata.jrc.ec.europa.eu/index.php/dataset/files/221. 6