EUROPESE COMMISSIE MEMO Brussel, 15 april 2014 Bankenunie: herstellen van financiële stabiliteit in de eurozone 1. Bankenunie in een notendop Sinds de crisis in 2008 startte, heeft de Europese Commissie hard gewerkt om alle lessen te trekken uit de crisis en een veiligere en gezondere financiële sector te creëren. De Commissie heeft 28 nieuwe regelgevingen voorgesteld om de financiële sector beter te reguleren, te controleren en te besturen zodat de belastingbetalers in de toekomst de rekening niet zullen betalen als de banken fouten begaan. De meeste van deze regels zijn nu van kracht of worden momenteel afgerond. Grafiek 1: sleutelstukjes van de EU-wijde financiële hervormingspuzzel Toen de financiële crisis zich ontwikkelde en in 2010/11 in de schuldencrisis van de eurozone veranderde, werd duidelijk dat voor de landen die een munt deelden en nog meer onderling afhankelijk waren, meer moest worden gedaan, met name om de vicieuze cirkel tussen banken en nationale financiën te doorbreken (zie kader 1). Vandaar dat de staatshoofden en regeringsleiders in juni 2012 overeenkwamen een bankenunie te creëren, de economische en monetaire unie te voltooien en de MEMO/14/294
gecentraliseerde toepassing van EU-wijde regels voor banken in de eurozone (en elke niet-eurolidstaat die zou willen toetreden) mogelijk te maken. Het nieuwe regelgevingskader met gemeenschappelijke regels voor banken in alle 28 lidstaten, dat is opgenomen in één "rule book", is de grondslag van de bankenunie. De gemeenschappelijke regels (met name de richtlijn en verordening kapitaalvereisten MEMO/13/690) zullen in de eerste plaats bankcrises helpen voorkomen en voorzien, als de banken uiteindelijk toch in moeilijkheden geraken, in een gemeenschappelijk kader om het proces te beheren, inclusief een middel om deze op ordelijke wijze af te bouwen (richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) MEMO/14/297). Gemeenschappelijke regels zullen er ook voor zorgen dat alle EU-spaarders de garantie krijgen dat hun deposito's tot 100 000 EUR (per deposant/per bank) te allen tijde en overal in de EU beschermd zijn (richtlijn depositogarantiestelsel DGS MEMO/14/296). De bankenunie zorgt voor de gemeenschappelijke tenuitvoerlegging van die regels in de eurozone. Allereerst wordt de Europese Centrale Bank (ECB) in het kader van het Gemeenschappelijk Toezichtmechanisme vanaf november 2014 de toezichthouder van alle 6000 banken in de eurozone (MEMO/13/780). Om ervoor te zorgen dat de ECB van meet af aan een duidelijk beeld heeft van de situatie van de banken, wordt momenteel een uitgebreide beoordeling van de financiële gezondheid van de banken uitgevoerd. In de tweede plaats zal, in de zeldzame gevallen waarin ondanks sterker toezicht banken failliet gaan, het onlangs aangenomen Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme (GAM) (MEMO/14/295) het mogelijk maken dat bankenafwikkeling effectiever wordt beheerd middels een Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) en een Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds (GAF). Als een bank failliet gaat, zal het GAM met duidelijke besluitvormingsregels voor grensoverschrijdende banken en in hoge mate ervaren personeel veel effectiever zijn in het uitvoeren van afwikkelingen dan het bestaande lappendeken van nationale afwikkelingsautoriteiten. Samen met het nieuwe EU-wijde regelgevingskader voor de financiële sector is de voltooide bankenunie een grote stap in de economische en monetaire integratie van de EU (MEMO/14/244). Zij zal een einde maken aan het tijdperk van massale bail-outs waarvoor door de belastingbetalers is betaald en zal de financiële stabiliteit helpen herstellen. Dit creëert op zijn beurt de juiste voorwaarden voor de financiële sector om krediet te verlenen aan de reële economie en economische herstel en banencreatie aan te moedigen (zie kader 2). 2
Kader 1: de vicieuze cirkel tussen banken en nationale financiën De overheidsschuldencrisis van de eurozone heeft de potentieel vicieuze cirkel tussen banken en overheidsschuld gereleveerd. Hoe werkt de vicieuze cirkel? De bankenunie zal de band tussen banken en overheden helpen doorbreken: Banken zullen sterker zijn en meer immuun voor schokken: Gemeenschappelijk toezicht zal zorgen voor effectieve handhaving van sterkere prudentiële vereisten voor banken en hen verplichten voldoende kapitaalreserves en liquiditeit aan te houden. Dat zal EUbanken solider maken en hun capaciteit versterken om op toereikende wijze de risico's in verband met hun activiteiten te beheren en de verliezen te dragen die zij misschien oplopen. Failliet gaande banken zullen zonder geld van de belastingbetalers worden afgewikkeld waardoor de negatieve effecten op de begrotingspositie van overheden zullen worden beperkt: bankenafwikkeling zal door de aandeelhouders en schuldeisers van banken en door een door de sector gefinancierd afwikkelingsfonds worden gefinancierd. Banken mogen niet worden gered en de begrotingspositie van de overheid zal niet verder worden verzwakt. Banken zullen niet langer "Europees bij leven, maar nationaal bij overlijden zijn", aangezien zij onder toezicht zullen staan van een echt Europees mechanisme en elk faillissement eveneens door een echt Europees mechanisme zal worden beheerd. 3
Kader 2: de kredietverlening aan ondernemingen en huishoudens door banken gemakkelijker maken Ongecoördineerde nationale reacties op bankfaillissementen, soms zijn toevlucht nemen tot afschermen van financiering binnen nationale grenzen en hoge onderlinge afhankelijkheid tussen banken en de lidstaten waar zij gevestigd zijn, hebben tot een ernstige fragmentatie van de eengemaakte markt inzake kredietverlening en financiering geleid. Deze fragmentatie was bijzonder schadelijk binnen de eurozone, waar zij de efficiënte kredietverlening aan de reële economie en aldus de groei belemmerde. Uit recente cijfers blijkt dat 80% van de Duitse kmo's die een lening vragen erin slagen al het gevraagde krediet te krijgen. Dit percentage daalt tot 40% in Zuid-Europese landen en zelfs tot 25% in Griekenland. Bovendien zijn er nog steeds verschillen tussen de rentevoeten die aan de ondernemingen en huishoudens worden aangeboden, hetgeen het ontluikende herstel zou kunnen schaden. Omdat in de Bankenunie alle banken onder dezelfde toezichthouder en hetzelfde afwikkelingsmechanisme vallen, zou het vertrouwen in alle banken moeten toenemen. De marktgeloofwaardigheid van banken zal van hun specifiek risicoprofiel en steeds minder van de financiële sterkte van de lidstaten waar zij gevestigd zijn, afhangen. Dit zou het voor banken in alle lidstaten gemakkelijker moeten maken op gelijke voorwaarden toegang te verkrijgen tot financiering, wat het op zijn beurt voor hen gemakkelijker maakt opnieuw krediet te verlenen aan huishoudens en ondernemingen over heel de EU. 2. Hoe creëert de bankenunie een veiliger banksector in de eurozone? Wij trekken alle lessen uit de crisis. En wij beschikken nu over een gereedschapskist van maatregelen om de banken uitgebreid te behandelen. Wij: - maken in de eerste plaats alle banken veiliger (crisispreventie), - zorgen ervoor dat, als zij met problemen worden geconfronteerd, de toezichthouders vroegtijdig kunnen interveniëren om deze te beheren (vroegtijdige interventie) - zorgen ervoor dat, als mocht toch nog het ergste gebeuren, wij de instrumenten hebben ingevoerd om de crisis effectief te beheren (bankenafwikkeling). 4
2.1 Fase 1: crisispreventie De Europese Commissie heeft met betrekking tot alle financiële actoren en producten 28 wetgevingsvoorstellen ingediend om de financiële sector beter te reguleren, te controleren en te besturen. Deze vormen één "rule book". De banken moeten eraan voldoen op heel de eengemaakte markt. Dit is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat er overal sterke wetgeving zonder mazen is, zodat wij een gelijk speelveld voor banken en een echte eengemaakte markt voor financiële diensten kunnen garanderen. Dit komt ten goede aan banken, de bredere financiële sector alsook de burgers, consumenten en belastingbetalers. 2.1.1 Een sterkere, onafhankelijke toezichthouder om ervoor te zorgen dat de banken de regels toepassen Het Gemeenschappelijk Toezicht mechanisme maakt de Europese Centrale Bank (ECB) verantwoordelijk voor het toezicht op de banken in de eurozone (en andere aan het GTM deelnemende lidstaten). De ECB zal zorgen voor een echt Europees toezicht mechanisme dat niet vatbaar is voor de bescherming van nationale belangen, de band tussen banken en nationale financiën zal verzwakken en rekening zal houden met risico's voor de financiële stabiliteit. De ECB neemt in november 2014 haar nieuwe rol als gemeenschappelijk toezichthouder op. Zij zal ervoor zorgen dat in de eurozone één "rule book" consistent en coherent wordt toegepast. Intussen voert de ECB een omvattende beoordeling van significante banken en de balansen van die banken uit. Danièle Nouy is aangesteld als eerste voorzitter van de Raad van het Gemeenschappelijk Toezichtmechanisme (MEMO/13/1155). 5
2.1.2 Sterkere prudentiële vereisten voor veerkrachtigere banken Het pakket betreffende kapitaalvereisten voor banken, het zogenaamde "CRD IV-pakket" (dat bestaat uit de richtlijn kapitaalvereisten en de verordening kapitaalvereisten) (zie MEMO/13/690) legt de nieuwe mondiale standaarden inzake bankenkapitaal (algemeen bekend als het Bazel III-kader) in het EU-rechtskader ten uitvoer. De nieuwe regels die sinds 1 januari 2014 van kracht zijn, zorgen ervoor dat de banken nu zowel kwantitatief als kwalitatief voldoende kapitaal hebben. Met deze regels is de EU haar toezeggingen tegenover de G20 nagekomen om het Bazel III-kader tijdig ten uitvoer te leggen. 2.1.3 Tijdige planning voor banken in kritieke toestand De financiële sector in de hele Europese Unie kan nu op een sterk kader steunen voor het geval dat banken in moeilijkheden geraken. Dit kader voor bankencrisis en -afwikkeling (MEMO/14/297) vereist dat banken zich belasten met het opstellen van een herstelplan waarin de maatregelen beschreven worden die zij zouden nemen om levensvatbaar te blijven als hun financiële situatie zou verslechteren en een afwikkelingsplan voor hun ordelijke afwikkeling als zij niet langer levensvatbaar zijn. In de bankenunie is die autoriteit de ECB. Die plannen moeten voorzien in de opties voor het toepassen van afwikkelingsinstrumenten (bijvoorbeeld het overdragen van activa naar een overbruggingsbank, het afwaarderen van kapitaalinstrumenten of andere passiva bij een bail-in) en manieren om ervoor te zorgen dat kritieke functies blijven voortbestaan. 2.2 Fase 2: tijdige corrigerende actie wanneer zich problemen voordoen - vroegtijdige interventie Wij hebben nu regels die vroegtijdige interventie mogelijk maken wanneer banken met problemen worden geconfronteerd. Aan de bankentoezichthouders wordt een uitgebreid geheel van bevoegdheden toegekend om hen in staat te stellen te interveniëren als een instelling met financiële nood wordt geconfronteerd (bv. wanneer een bank inbreuk maakt op de kapitaalvereisten uit hoofde van de regelgeving of op het punt staat er inbreuk op te maken), maar voordat de problemen kritiek worden en haar financiële situatie onherstelbaar verslecht. Deze zijn opgenomen in de herstelplannen van banken en omvatten de mogelijkheid om het management te ontslaan en een speciale manager aan te stellen, een aandeelhoudersvergadering bijeen te roepen om urgente hervormingen goed te keuren en de uitkering van dividenden of bonussen te verbieden. Andere maatregelen waar de relevante toezichthouder op kan aandringen, is het verplichten van de bank om haar blootstellingen aan bepaalde risico's te verminderen, haar kapitaal te verhogen of wijzigingen van haar rechts- of ondernemingsstructuren ten uitvoer te leggen. In de bankenunie zal, als de levensvatbaarheid van een bank geacht wordt gevaar te lopen, de ECB als gemeenschappelijk toezichthouder in coördinatie met de relevante afwikkelingsautoriteiten toezien op de vroegtijdige interventie. 2.3 Fase 3: wanneer de financiële situatie van een bank zo verslechtert dat herstel niet meer mogelijk is: crisisbeheer dat deposanten en belastingbetalers beschermt 2.3.1 Bescherming van belastingbetalers Herhaalde bail-outs van banken hebben de overheidsschuld doen toenemen en een zeer zware last op de belastingbetalers gelegd. Er zijn tussen oktober 2008 en december 2012 6
staatssteunmaatregelen in de vorm van herkapitalisatie en steunmaatregelen in verband met probleemactiva goedgekeurd voor een bedrag van 591,9 miljard EUR of 4,6% van het bbp van 2012 van de EU (Commissie). Als we de garanties meetellen, zou dit cijfer alleen al voor de periode 2008-2010 1,6 biljoen EUR of 13% van het bbp van de EU bedragen (Commissie). Zie IP/13/1301. Als de financiële situatie van een bank zo zou verslechteren dat herstel niet meer mogelijk is, zou de BRRD ervoor zorgen dat de aandeelhouders en schuldeisers van de bank hun deel van de kosten zouden moeten betalen middels een "bail-in"-mechanisme (zie kader 3). Het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme zorgt voor de gecentraliseerde en effectieve nakoming van die regels in de bankenunie. Het zorgt ervoor dat de gecompliceerde beslissingen die moeten worden genomen wanneer een afwikkeling, met name een grensoverschrijdende afwikkeling, plaatsvindt, snel kunnen worden genomen met bindend gevolg voor alle lidstaten in de bankenunie. Het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme is opgezet rond een sterke Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad en omvat vaste leden alsook de Commissie, de Raad de ECB en de nationale afwikkelingsautoriteiten. Meestal zal de ECB, wanneer een bank in de eurozone of in een lidstaat die aan de Bankenunie deelneemt, moet worden afgewikkeld, de Afwikkelingsraad, de Commissie en de relevante nationale afwikkelingsautoriteiten van de zaak in kennis stellen. De besluitvormingsprocedures zijn zorgvuldig gekalibreerd zodat het mogelijk zal zijn tijdens een weekeinde over een afwikkelingszaak te beslissen (zie grafiek 2). 7
Grafiek 2 8
Om te vermijden dat op de belastingbetalers een beroep wordt gedaan, zullen alle banken in de EU voor een fonds moeten betalen om aan vlotte afwikkeling bij te dragen. In de bankenunie worden die fondsen geleidelijk aan samengevoegd zodat, als bijkomende middelen nodig zijn om financiering op middellange termijn beschikbaar te stellen voor de bank om deze in staat te stellen actief te blijven tijdens de herstructurering, de middelen zouden worden ontleend aan het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds waarin alle banken in de landen van de bankenunie vanaf 2016 zullen bijdragen en dat tegen 2024 55 miljard EUR zal bevatten. Kader 3: hoe zal het bail-in mechanisme werken in de praktijk? Bail-in: herkapitalisatie middels de afwaardering van passiva en/of de omzetting ervan in aandelenvermogen zou de instelling in staat stellen als lopend bedrijf door te gaan, zou de ontwrichting van het financieel systeem vermijden welke zou worden veroorzaakt door stopzetting of onderbreking van de kritieke diensten ervan en zou de autoriteiten de tijd geven om de instelling te saneren of bedrijfsonderdelen ervan ordelijk af te bouwen. Kortom: als een bank een beroep moet doen op bail-in, zouden de autoriteiten eerst alle aandeelhouders afwaarderen en dan in een vooraf bepaalde volgorde tot bail-in van andere passiva overgaan. Aandeelhouders en andere houders van instrumenten zoals converteerbare obligaties en achtergestelde obligaties zouden het eerst verliezen dragen. Aan deposito's onder de 100 000 EUR zou nooit worden geraakt: deze zijn te allen tijde volledig beschermd. De verantwoordelijkheid voor het dekken van bankverliezen wordt zoveel mogelijk bij de particuliere investeerders in banken en de banksector als geheel, niet bij de belastingbetalers gelegd. 9
2.3.2 Bescherming van deposanten Bankdeposito s worden, ook als een bank failliet gaat, in alle lidstaten nog steeds gegarandeerd tot 100 000 EUR per deposant per bank. Deze garantie geeft spaarders een gevoel van financiële stabiliteit en houdt in dat zij niet overhaast overmatig grote bedragen opnemen bij hun bank, waardoor ernstige economische gevolgen worden voorkomen. Verder krijgen deposanten hun geld sneller uitbetaald, binnen 7 werkdagen (voordien 20), en zullen de nationale depositogarantieregelingen veel beter gefinancierd zijn om de garanties ervan te ondersteunen, met name door een significant niveau van ex-ante financiering: 0,8% van de gedekte deposito's wordt gedurende een periode van 10 jaar bij de banken geïnd. Als de ex-ante fondsen ontoereikend blijken, zal het depositogarantiestelsel directe ex post bijdragen bij de banksector innen en zal het depositogarantiestelsel in laatste instantie toegang hebben tot alternatieve financieringsregelingen zoals leningen van publieke of private derden. Er zal ook een vrijwillig mechanisme zijn van onderlinge kredietneming tussen depositogarantiestelsels uit verschillende EU-landen (MEMO/13/1176). Op grond van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) zullen particulieren en kleine ondernemingen met deposito's van meer dan 100 000 EUR een voorkeursbehandeling ("voorrang van deposanten") genieten. Zij zullen geen verliezen lijden voor andere ongedekte crediteuren, en bevinden zich dus helemaal onderaan in de bail-in hiërarchie. De lidstaten hebben zelfs de speelruimte om hen volledig uit te sluiten. 2.3.4 Terugloopblokkeringen Zodra al het bovenstaande is ingevoerd, zal in verreweg de meeste gevallen geen publieke financiële ondersteuning uit middelen van de belastingbetalers nodig zijn. Maar in uitzonderlijke omstandigheden kunnen bijkomende middelen noodzakelijk zijn, en voor dergelijke gevallen moeten duidelijke en passende regelingen betreffende terugloopblokkeringen worden getroffen. Alle terugloopblokkeringen moeten op middellange termijn begrotingsneutraal zijn en mettertijd door de banksector uit sectorheffingen worden terugbetaald. De GAM-verordening bepaalt dat de Afwikkelingsraad, in samenwerking met de lidstaten, een contract moet sluiten voor een kredietlijn om de kredietnemingscapaciteit van het Fonds te verhogen tegen het moment dat de verordening van toepassing wordt. De GAMverordening stelt nog geen gemeenschappelijk ondervangmechanisme voor het fonds in; dit zal, zoals aangegeven in een verklaring van de Raad in december, de komende jaren worden bestudeerd. 1 1 http://www.eurozone.europa.eu/media/502738/20131218-srm-backstop-statement.pdf 10
3. Wat gebeurt er als er zich problemen voordoen voordat het hele systeem operationeel is? De ECB en de Europese Bankautoriteit voeren momenteel een brede oefening uit om de toestand van de banken te beoordelen en deze aan een stresstest te onderwerpen alvorens het Gemeenschappelijk Toezichtmechanisme in november 2014 volledig operationeel wordt. Als in de bankenunie voor banken kapitaaltekorten worden vastgesteld, treedt de bestaande overeengekomen cascade voor herkapitalisatie in werking: in eerste instantie moeten de banken kapitaal op de markten of via andere private bronnen aantrekken. Mocht dit niet volstaan, dan zou op nationaal niveau, onder strikte voorwaarden en in lijn met de staatssteunregels, publiek geld kunnen worden toegezegd (zie kader 4). In tweede instantie kunnen, als nationale terugloopblokkeringen niet volstaan, instrumenten op het Europese niveau worden gebruikt, inclusief het Europees Stabiliteitsmechanisme 2. Als banken niet langer levensvatbaar zijn, kan men ze volgens nationale stelsels in afwikkeling laten gaan. Kader 4: staatssteunregels De Europese Commissie heeft haar tijdelijke staatssteunregels betreffende overheidssteun voor financiële instellingen tijdens de crisis aangepast. In een mededeling van de Europese Commissie werden de geactualiseerde EU-crisisregels voor staatssteun aan banken tijdens de crisis vanaf 1 augustus 2013 opgenomen. De voornaamste verandering was een versterking van de "lastendeling": de banken moeten, alvorens voor herkapitalisaties of activabeschermingsmaatregelen in aanmerking te komen, een tweede plan uitwerken voor hun herstructurering of ordelijke afbouw. Bovendien zijn de lastendelingsvereisten versterkt: als banken kapitaal tekort komen, moeten hun aandeelhouders en achtergestelde crediteuren nu in eerste instantie bijdragen alvorens overheidsfinanciering wordt verleend.. Zie IP/13/672 en MEMO/13/886 2 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ecofin/139891.pdf 11