Het drama van de weduwe MALVA D R I ESS EN In de loop van de twintigste eeuw is de wettelijke bescherming van het inkomen van weduwen ingrijpend veranderd. Was aanvankelijk vooral sprake van een gestage uitbreiding van rechten, in met name de laatste twee decennia is de sociaal-rechtelijke bescherming van weduwen dramatisch verslechterd. De positie van de weduwe is daarbij gedurende het grootste deel van deze eeuw tamelijk gunstig in vergelijking met die van gescheiden vrouwen. Van oudsher neemt de politiek aan dat weduwen geen verwijt valt te maken van hun behoefte aan inkomen als gevolg van het overlijden van hun man. In het onderscheid dat in de sociale zekerheid werd en wordt gemaakt tussen burgers die een uitkering 'verdienen' en burgers die weliswaar in het sociale vangnet moeten worden opgevangen, maar eigenlijk geen uitkering 'verdienen', hebben weduwen altijd aan de goede kant van de lijn gestaan. De gescheiden vrouw wordt daarentegen zelf verantwoordelijk gehouden voor de door haar genomen beslissingen; sterker nog, haar keuze om te scheiden was en is in de ogen van veel politici verwerpelijk, zodat haar positie, juridisch gezien, geen ondersteuning behoort te krijgen. Aan de bevoorrechte positie van de weduwe is aan het eind van deze eeuw verandering gekomen. Onder invloed van de emancipatiehypothese (de veronderstelling dat nu alle vrouwen zelfstandig in hun inkomen kunnen voorzien) is de bescherming van weduwen sterk afgenomen. De weduwe heeft daarmee belangrijk aan (juridische) steun ingeboet, zodat haar positie eigenlijk weinig meer 'onderdoet' voor die van de bijstandsmoeder. In deze bijdrage wordt dit proces beschreven. Ik doe dit aan de hand van drie wettelijke regelingen die de weduwenuitkeringen regelden: de Ongevallenwet van 1901, de Algemene Weduwen en Wezenwet van 1959 en de Algemene nabestaandenwet van 1996. De Ongevallenwet van 1901: de eerste weduwenbescherming In 1901 kwam de Ongevallenwet als eerste regeling op het gebied van de sociale zekerheid tot stand. De wet was een publiekrechtelijke regeling, die, via het systeem van het private verzekeringsstelsel, het ongevallenrisico van werknemers dekte. Tot die tijd bleven de meeste werknemers die een ernstig ongeval hadden gehad en hun gezinnen onverzorgd achter en waren zij overgeleverd aan de openbare liefdadigheid. Om voor een schadevergoeding in aanmerking te komen moest er immers een juridische procedure worden 24
MALVA DRIESSEN HET DRAMA VAN DE WEDUWE gestart tegen de werkgever, waarbij de getroffen arbeider of zijn nabestaanden met een zware bewijslast waren opgezadeld. De schade die de Ongevallenwet verzekerde bestond hoofdzakelijk uit kosten van verpleging en loonderving van de getroffen arbeider. Bovendien kende de wet een regeling voor de nagelaten betrekkingen indien het bedrijfsongeval tot de dood van de werknemer leidde. Zo was voorzien in een uitkering voor de begrafeniskosten en een rente-uitkering aan de nagelaten betrekkingen. Voor deze laatste uitkering kwam een brede kring nabestaanden in aanmerking. Dit paste volledig in het tijdsbeeld. Samenlevingsverbanden waren destijds immers veel breder. Het wegvallen van het inkomen van een kostwinner kon daardoor veel verstrekkender gevolgen hebben dan nu het geval is, omdat de kostwinner vaak grotere gezinsverbanden dan het kerngezin onderhield. Tot de kring der rechthebbenden behoorden de vrouw en in sommige gevallen de man van de overledene, wettige en natuurlijke kinderen, ouders, ouderloze kleinkinderen, grootouders en schoonouders. Uit de kamerstukken bij de totstandkoming van deze wet blijkt niet van problemen of weerstand tegen de breedte van deze groep uitkeringsgerechtigden. Nu waren er wel belangrijke beperkingen aangebracht aan de hoogte van de uitkering, zodat deze slechts een fractie van het dagloon bedroeg. Een andere belangrijke beperking gold het vereiste dat de overledene kostwinner was en dat de rente nooit meer bedroeg dan het bedrag dat de overledene in de regel bijdroeg aan het levensonderhoud van de nabestaande. Dat de echtgenoot kostwinner was, was vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek; de uitkering voor de vrouw van de overledene en voor zijn kinderen stond daarmee los van de vraag of de echtgenoot feitelijk ook wel kostwinner was. De wet verzekerde ook in loondienst werkende vrouwen en regelde dus voor haar nagelaten betrekkingen ook een uitkering. De achtergrond van deze verzekeringsplicht en de daaraan gekoppelde uitkering werd als volgt verwoord in de memorie van toelichting (MvT) bij het eerste ontwerp: 'Daar het ontwerp onder werklieden zoowel mannen als vrouwen verstaat, is het noodig even stil te staan bij den echtgenoot, wiens vrouw ten gevolge van een bedrijfsongeval overlijdt. Indien de overblijvende echtgenoot geschikt is tot werken, lijdt hij, uit een financieel oogpunt gesproken, geen schade; heeft hij geen kinderen uit zijn huwelijk, dan komen voortaan al zijne verdiensten hem ten goede, en laat zijne vrouw hem wel kinderen na, dan ontvangen zij zelfstandig eene rente, welke den vader wordt uitgekeerd en waardoor hij in staat is het financieel verlies voor zijn gezin, dat het gevolg is van het overlijden der moeder, te vergoeden. Daarom is het alleen noodig in het geval te voorzien, dat de overblijvende echtgenoot ongeschikt is tot werken en ter zake van die ongeschiktheid geene rente ontvangt; in dit geval is het billijk ook hem eene rente als schadeloosstelling toe te kennen voor den duur zijner ongeschiktheid tot werken' (Handelingen der Staten-Generaal. Bijlagen. 1897-1898. 182. 3. p. 16). 25
HET DRAMA VAN DE WEDUWE MALVA DRIESSEN Dat de wet ook vrouwen verzekerde sloot aan bij de destijds bestaande praktijk dat ook vrouwen fabrieksarbeid verrichtten. Hoewel fatsoensnormen vrouwen dicteerden thuis te blijven was het in veel gevallen bittere noodzaak dat zij 'bijverdienden', omdat het loon van mannelijke fabrieksarbeiders vaak niet hoog genoeg was om een gezin te onderhouden. Het feit dat vrouwen 'bij'verdienden had overigens meer met de hoogte van het vrouwenloon te maken dan met het aantal uren dat zij werkten. De weduwenuitkering was ook naar de normen van die tijd niet bepaald hoog te noemen: 30% van het dagloon. Wellicht was dat de reden dat de wetgever verder geen inkomenstoets introduceerde. Uit de Kamerstukken blijkt verder dat ook de regering het inkomen van weduwen betitelde als bijverdiensten met een wisselvallig karakter en van geringe omvang, waarmee niet teveel rekening gehouden moest worden. Datzelfde gold mutatis mutandis voor de arbeidsongeschikte weduwnaar. De wet kende niet alleen geen kortingsregeling, maar ook geen arbeidsverplichting. Het was een uitkering tot aan de dood, tenzij de weduwe besloot te hertrouwen: 'De noodzakelijkheid van deze geregelde uitkering vervalt, bijaldien de weduwe opnieuw een huwelijk aangaat, waardoor zij volgens de wet een kostwinner verkrijgt' (MvT, p. 16). Overigens kreeg zij wel een 'bruidsschat' mee: een afkoopsom van tweemaal de jaarrente. Aan de 'pseudo-weduwe', de ex-echtgenote van de overledene, kende de wet geen rechten toe. In het Voorlopig verslag bij een van de ontwerpen werd zelfs opgemerkt: '... dat er geen voldoende reden is der vrouw eene uitkering Is dat Recht? Uit: Maandblad van de Vereeniging voor Vrouwenkiesrecht, 1910 Eerste bezoeker: Zoo vrouwtje is uw man dood, dan heb ik hier niets te maken. ïweedo bezoeker: Zoo vrouwtje is uw man dood, dan zjjt gij aansprakelijk voor de belasting. 26
MAL VA DR i ESSEN HET DRAMA VAN DE WEDUWE te verleenen, wanneer zij haren man kwaadwillig heeft verlaten' (Handelingen der Staten-Generaal. Bijlagen. 1897-1898. 182. 5. p. 49). De positie van gescheiden vrouwen in het interbellum Deze laatste zinsnede uit het Voorlopig verslag is richtinggevend voor het denken over de positie van gescheiden vrouwen in die tijd: ongeacht de reden voor de echtscheiding trof de gescheiden vrouw blaam. Er bestond dan ook geen maatschappelijke verantwoordelijkheid voor haar. Zij was overgeleverd aan familieleden (in directe lijn) die een onderhoudsplicht ten opzichte van haar hadden of, zoals in de meeste gevallen, aan de armenzorg. Datzelfde gold overigens (tot aan de totstandkoming van de Invaliditeitswet in 1931) ook voor de weduwe wier man niet door een bedrijfsongeval, maar 'zomaar' was overleden. Toch was er een groot verschil tussen beide categorieën vrouwen: de weduwe behoorde, anders dan de verlaten vrouw, tot de deserving poor, ten opzichte van wie de kerken een bijzondere verplichting voelden. Rond de eeuwwisseling betekende afhankelijkheid van de armenzorg dat de arme vaak onvoldoende werd geholpen. Het systeem van armenzorg functioneerde zodanig, dat de overheid pas mocht helpen als van particuliere zijde geen hulp werd geboden. Een gift van een particulier, ook al was die volstrekt onvoldoende om in het onderhoud te voorzien, sloot bovendien hulp van het gemeentebestuur uit. De Armenwet van 1912, hoewel socialer van karakter, veranderde weinig aan dit principe van subsidiariteit. Bovendien had zij weinig invloed op de omvang van de geboden hulp. Recht op armenzorg bestond niet, en daarmee week de Armenwet af van de sociale verzekeringen. Behalve met bovenbeschreven belemmeringen had een gescheiden vrouw derhalve ook direct te maken met de opvattingen van de gemeente waarin zij woonde, als uitvoerder van de wet. Die bleken er soms zo hun eigen ideeën over gescheiden vrouwen op na te houden. Zo waren er gemeenten die principieel geen uitkering gaven, omdat zij meenden dat gescheiden vrouwen zich vrijwillig aan armoede hadden blootgesteld. Tot aan de Tweede Wereldoorlog steeg het aantal echtscheidingen wel, maar echtscheiding kwam aanzienlijk minder vaak voor dan scheiding door de dood. Het moeizame karakter van het echtscheidingsproces (de grote leugen) en de maatschappelijke en kerkelijke visie op scheiding waren hier debet aan, maar zeker ook de positie van een vrouw na afloop van de scheiding, zowel in maatschappelijk als financieel opzicht. Maatschappelijk werd zij in veel gevallen gezien als een 'persona non grata' en financieel gezien zat zij volledig aan de grond. Relatief de meeste echtscheidingen kwamen dan ook voor bij de gegoede burgerij, waar vrouwen nog konden terugvallen op onderhoud door familieleden. 27
HET DRAMA VAN DE WEDUWE MALVA DRIESSEN De Algemene Weduwen en Wezenwet: volledige weduwenbescherming Door de crisisjaren en de daarop volgende Tweede Wereldoorlog raakte het denken over de sociale zekerheid in een stroomversnelling: het niveau van de uitkeringen moest hoger, meer risico's moesten gedekt worden en de kring van verzekerden zou moeten worden uitgebreid. In die zin adviseerde de Commissie van Rhijn vanuit Londen in 1943. In het hele sociale-zekerheidsstelsel dat de Commissie voorstond had het kostwinnersdenken een prominente plaats: gehuwde vrouwen werden geacht hun bestaanszekerheid te ontlenen aan hun kostwinner. Hoewel de regering steeds verklaarde dat een regeling voor weduwen hoge prioriteit bezat duurde het nog tot 1959 voor die regeling er ook daadwerkelijk kwam. De rechtsgrond voor de uitkering lag volgens het kabinet'... in de door de overgrote meerderheid van ons volk gevoelde zedelijke verplichting om tijdig en in voldoende mate maatregelen te treffen, opdat in geval van vroegtijdig overlijden de nabestaanden niet onverzorgd achterblijven' (TK 1958-1959, 5390, MvT, p. 21). De noodzaak om tot een dergelijke verzekering te komen lag in het vermoeden (!) 'dat slechts een betrekkelijk gering percentage... weduwen niet in behoeftige omstandigheden verkeerde en het zonder een aanvullende armenzorguitkering (met alle bezwaren van dien) kon stellen' (idem, p. 21). De groep nabestaanden bleek slechts uit weduwen te kunnen bestaan; de discussie of ook mannen als rechthebbenden zouden kunnen worden gezien werd door de wetgever nergens aangeroerd. Anders lag dat met betrekking tot de vraag wie verzekerd (en dus premieplichtig) moest zijn: alleen de gehuwde vrouwen, als potentieel rechthebbenden? Alleen de gehuwde mannen, analoog aan de in privaatrechtelijke regelingen gevolgde constructie van een beding ten behoeve van een derde? Op grond van tal van overwegingen, die op zichzelf de moeite van het lezen waard zijn, kwam de wetgever (conform de opvattingen van de Commissie van Rhijn) tot de conclusie dat uiteindelijk alle leden van de bevolking, ongeacht hun burgerlijke staat, verzekerd dienden te zijn. Dat betekende dat wensen van Kamerleden die vrijstelling van premiebetaling wensten voor ongehuwde vrouwen, ouder dan vijftig jaar, niet werden gehonoreerd. Datzelfde gold voor Eerste-Kamerleden die de premieplicht wilden beperken tot mannen. Voor wat betreft het recht op uitkering werd gekozen voor een risicoverzekering (en dus niet voor een opbouwverzekering), waarbij alleen misbruik werd uitgesloten van verzekering. De uitkering was een bodemvoorziening, die ruimte liet voor aanvullingen uit andere bronnen en waarmee in de allereerste levensbehoefte kon worden voorzien. Het uitkeringsbedrag was uniform, erg laag, maar wel welvaartsvast. Over de vraag wie uitkeringsgerechtigd zou moeten zijn werd uitgebreid gedelibereerd, waarbij, zoals gezegd, de vraag of ook een weduwnaar voor een uitkering in aanmerking zou kunnen komen non-existent was. Sterker 28
MA UVA DRI ESSEN HET DRAMA VAN DE WEDUWE nog dan in 1901 leek het idee te leven dat, omdat vrouwen niet werkten hun echtgenoten ook geen uitkering nodig hadden! Wel kwam de vraag aan de orde of de regeling zou moeten gelden voor alle weduwen. Het kabinet meende van niet. Vrouwen die geacht werden te kunnen voorzien in het eigen levensonderhoud hadden geen blijvende uitkering nodig. 'Het is zelfs voor haar eigen geestelijk welzijn beter, dat zij, in stede van bij de pakken blijven neerzitten, iets waartoe het ontvangen van permanent weduwenpensioen haar zou kunnen brengen, aan de arbeid gaan' (TK 1958-1959,5390, MvT, p. 24). Dit resulteerde in de opvatting dat een blijvende uitkering slechts was weggelegd voor weduwen die ouder waren dan vijftig jaar of invalide waren of voor weduwen die kinderen verzorgden van achttien jaar of jonger. Deze laatste groep mocht de uitkering houden als zij 45 jaar waren als het jongste kind achttien jaar was geworden. Alle andere weduwen kregen slechts een gewenningspensioen. De pseudo-weduwe had in het wetsvoorstel geen uitkeringsrecht en kreeg dat ook niet, ondanks aandrang van de Kamer hierop. Ook met betrekking tot de arbeidsinschakeling van weduwen bleef de regering een strenge lijn volgen: de in de Eerste Kamer gemaakte opmerkingen over 'weduwen die in de leeftijd tussen de 45 en vijftig jaar zowel fysiek als psychisch in een moeilijke periode verkeerden' leidden niet tot gewijzigde opvattingen over de arbeidsinzet van oudere weduwen. Overigens zegde de minister de Kamers wel toe de wet na korte tijd kritisch te bekijken. Dit leidde tot een wijziging van de wet in 1962. Toen daalden alle leeftijdsgrenzen en kregen, op verzoek van de Kamer, ook pseudo-weduwen een uitkeringsrecht. Hoewel het verzoek slechts betrekking had op pseudo-weduwen met een alimentatierecht, 'gaf' de minister een ongeclausuleerd recht aan alle pseudo-weduwen. Beide maatregelen breidden de kring van rechthebbenden aanzienlijk uit, hetgeen de wet uiteraard veel duurder maakte. De reeds eerder gevoerde premiediscussie, die zich ditmaal toespitste op premiebetaling door vrouwen zonder dat daar ooit rechten tegenover stonden, was ook nu weer aan de orde, overigens zonder resultaat. De discussie over de positie van de weduwnaar was al vervlogen voor zij was aangeroerd. Al met al leek de AWW vanaf het begin van de jaren zestig de weduwen goed te beschermen. Bijna alle weduwen hadden een uitkeringsrecht tot aan hun 65ste. Slechts jonge, kinderloze weduwen werden geacht zelf in hun onderhoud te voorzien. Het recht ging alleen verloren als de weduwe hertrouwde. Bijverdienen was geen probleem, omdat de uitkering immers als bodemvoorziening was bedoeld en dus geen inkomenstoets kende. Anders dan de overige voorzieningen voor een-oudergezinnen lag het uitkeringspercentage (later) op 100% van het minimumloon (en niet op 90%). De verbeterde positie van de weduwe kan uiteraard niet los gezien worden van demografische factoren en van de gewijzigde opvattingen over 29
HET DRAMA VAN DE WEDUWE MALVA DR I ESSEN gezinspatronen in die tijd. Een aantal factoren is daarbij van belang. Dat is in de eerste plaats de geboortegolf van na de oorlog, maar ook de verdere groei van het kerngezin, waarvan 'de man het hoofd en de vrouw het hart' was. Als spil van het gezin bestierde zij de huishouding. De stijgende welvaart leidde ertoe dat vrouwen minder buitenshuis werkten. Het feit dat de noodzaak hiertoe ontbrak werd als een verworvenheid gezien. Het door al deze factoren sterk verankerde kostwinnersmodel noodzaakte wel tot een adequate weduwenvoorziening. Gescheiden vrouwen, een ander geval Opvallend is, dat, uitgaande van het kostwinnersmodel, waarin de vrouw voor wat betreft haar inkomen afhankelijk was van haar echtgenoot, de discussie over het inkomensrisico voor vrouwen bij echtscheiding in deze jaren een totaal ander karakter had: echtscheiding is altijd een onverzekerbaar risico gebleven, waarvoor noch door een private noch een publieke verzekering dekking werd geboden. Discussies over dit onderwerp, gevoerd in het kader van het echtscheidingsrecht, mondden uiteindelijk uit in de conclusie dat een oplossing voor dit 'probleem' gevonden moest worden in de civielrechtelijke onderhoudsplicht, waarop een bijstandsuitkering eventueel een aanvulling zou kunnen vormen. Deze discussie had echter geen invloed op het fenomeen echtscheiding. Het aantal echtscheidingen stabiliseerde, na een explosie direct na de Tweede Wereldoorlog, weliswaar in de jaren vijftig en begin jaren zestig op het vooroorlogse niveau, maar de groei vanaf de jaren zeventig was enorm. Uiteraard zijn er verschillende factoren 'verantwoordelijk' voor deze groei, waarvan in juridische zin het gewijzigde echtscheidingsrecht, maar zeker ook het in werking treden van de Algemene Bijstandswet (ABW) in 1965 een zeer belangrijke rol hebben gespeeld. Deze laatste wet bood vrouwen immers een financiële inkomenspositie, onafhankelijk van het inkomen, maar ook van het gedrag van haar ex-echtgenoot: de bijstandswet creëerde, anders dan de Armenwet, een recht, waardoor echtscheiding in ieder geval een optie was. Holtmaat wijst er terecht op, dat de ABW nog steeds het strafbankje van de sociale zekerheid is, waar je maar beter verre van kunt blijven. Dat neemt niet weg, dat de wet met al haar onvolkomenheden, het wel mogelijk maakte dat het 'hart van het gezin' kon blijven kloppen, onafhankelijk van 'het hoofd'. Overeenkomstig de denkbeelden van die tijd, dat de verzorging van kinderen een alomvattende taak is die het beste in handen van de moeder kan liggen, werd aan bijstandsmoeders in de praktijk geen verplichting opgelegd om betaalde arbeid te verrichten. Ondanks het feit dat bij standsvrouwen zich veel inbreuken op hun privacy moesten laten welgevallen, was voor veel vrouwen een bijstandsuitkering verre te prefereren boven een slecht huwelijk. Bovendien leek hun 'verblijf in de bijstand' maatschappelijk aanvaard.
MAL VA DR i ESSEN HET DRAMA VAN DE WEDUWE De Algemene nabestaandenwet: terug naar af Als je al zou kunnen zeggen dat het sociale-zekerheidsrecht met enige vertraging het maatschappelijk denken weerspiegelt, dan gaat die regel niet op voor het denken over de positie van de weduwe. Daar lijkt de wetgever de maatschappelijke ontwikkelingen vóór te willen zijn. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft hier zijn steentje aan bijgedragen: roemrucht zijn de zogenaamde weduwnaarsuitspraken uit 1988. In deze uitspraken bepaalde de Raad dat de AWW in strijd was met artikel 26 Bupo-Verdrag, omdat uitsluitend het overlijden van de gehuwde man verzekerd was. De consequentie van de uitspraak was, dat nu ook weduwnaars recht kregen op een nabestaandenuitkering. De uitvoering van de uitspraak werd daadkrachtig ter hand genomen door de Sociale Verzekeringsbank, die actief op zoek ging naar rechthebbende weduwnaars om vervolgens (zelfs met terugwerkende kracht) tot uitkering over te gaan. Zowel de uitspraak zelf, als de reactie van de SVB en het stilzitten van de regering leidden tot beroering. De commotie over de uitspraak had betrekking op de wijze waarop de Raad het gelijkheidsbeginsel had toegepast: de Raad ging uit van formele gelijke behandeling en hield geen rekening met de ongelijke positie waarin weduwen ten opzichte van weduwnaars verkeerden. Weduwnaars hadden in tegenstelling tot weduwen vaak een eigen inkomen en waren niet aangewezen op een uitkering. Door uit te gaan van het concept van formele gelijke behandeling waar het ongelijke gevallen betrof was het resultaat van de uitspraak in strijd met het materiëlegelijkheidsbegrip. Opvallend was het schrille contrast met de AAW-uitspraken, die de CRvB eerder dat jaar deed en waarin bepalingen uit de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) onverbindend werden geacht wegens strijd met hetzelfde artikel 26 Bupo-Verdrag. Toen meende de staatssecretaris het Bupo- Verdrag te moeten opzeggen en kwam hij met reparatiewetgeving met een voor de wetgever ongekende snelheid, terwijl de uitvoerders van de AAW, de bedrijfsverenigingen, met trage tegenzin de uitspraken implementeerden. Hoewel er in 1988 wel al nieuwe nabestaandenwetgeving 'in de pen' zat, liet een nieuw wetsvoorstel nog tot 1991 op zich wachten om vervolgens, na niet mis te verstane kritiek van de Tweede, maar vooral de Eerste Kamer, te worden ingetrokken. Het waren met name de gelijkstellingsbepalingen van gehuwden met ongehuwd samenwonenden en de overgangsregeling die hieraan debet waren. In 1994 deed het kabinet een nieuwe poging, waarbij een bezuinigingsopdracht de belangrijkste doelstelling leek te zijn. Het voorstel was ingrijpender van aard dan het voorstel uit 1991; het feit dat beide Kamers het wetsvoorstel aanvaardden leek meer te maken te hebben met de onschendbaarheid van een regeerakkoord dan met de wens te zorgen voor een acceptabele nabestaandenwetgeving.
HET DRAMA VAN DE WEDUWE MALVA DRIESSEN In de vrouwenbeweging heeft het denken over de nabestaandenwetgeving altijd een wat ambigu karakter gehad. Haar zienswijze op de sociale zekerheid werd (en wordt) beheerst door de individualiseringsgedachte: er moesten gelijke en zelfstandige uitkeringsrechten voor ieder individu komen, onafhankelijk van kostwinnersdenken, leefeenheid en gezinsinkomen. Vanuit deze individualiseringsgedachte was de AWW super-suspect, omdat de regeling bijna de verpersoonlijking was van het kostwinnersdenken. Zij vormde als zodanig een obstakel voor het veranderende denken over de herverdeling van betaalde arbeid en zorg. Aan de andere kant leek (en lijkt) het niet opportuun kostwinnersbepalingen af te schaffen als de achterliggende voorwaarde, te weten economische zelfstandigheid van vrouwen, ten enenmale ontbreekt. Het is vanuit deze laatste gedachte dat er vanuit de vrouwenbeweging van meet af aan fel is geageerd tegen de ideeën die ten grondslag liggen aan de Anw. Dit ontlokte Len Andringa de verzuchting: 'De trein dendert echter door en dat heeft tot gevolg dat een voor weduwen beschermende wet wordt opgeofferd aan het moderne gelijkheidsdenken'. De Anw zoals die nu geldt, kent uitkeringsrechten toe aan mannelijke en vrouwelijke nabestaanden, maar heeft, in vergelijking met de AWW, belangrijke doelgroepbeperkingen. Slechts verzorgers van kinderen, jonger dan achttien jaar, arbeidsongeschikten en bepaalde leeftijdscohorten hebben uitkeringsrechten. Bovendien is de uitkering inkomensafhankelijk en is het begrip 'gezamenlijke huishouding' geïntroduceerd. Dit laatste kan een uitkeringsrecht opleveren, maar kan tevens leiden tot beëindiging van het recht. Op de wet is, zoals gezegd, veel aan te merken. De belangrijkste kritiek richt zich op de premisse van de regering dat vrouwen anno de jaren negentig niet of nauwelijks meer financieel afhankelijk zouden zijn van hun echtgenoten. Alle inkomenstabellen van gehuwde vrouwen logenstraffen deze redenering echter: het percentage gehuwde vrouwen (zeker vrouwen met kinderen) dat economisch zelfstandig is, is nog altijd zeer gering. Bovendien is de door de regering genoemde grondslag van de wet, te weten het behoeftebeginsel, slechts op onderdelen leidend beginsel te noemen. Zo wordt het bijvoorbeeld niet duidelijk waarom aan mannen, geboren vóór 1950, categoraal een uitkering wordt verschaft, terwijl deze groep bijna in zijn geheel inkomen uit arbeid heeft en daarmee niet als behoeftig kan worden gekenschetst. Bovendien kennen de inkomenstoets en de daarbij in acht te nemen vrijlatingsregeling van de wet een nogal selectief karakter, waarbij de relatie met het behoeftebeginsel niet duidelijk is. Tenslotte wordt het idee van het behoeftebeginsel volledig losgelaten voor weduwen van wie het jongste kind achttien jaar is geworden: zij verliezen hun uitkering, ook al betekent dat dat zij behoeftig worden. Meer in overeenstemming met de maatschappelijke realiteit zou zijn geweest als de regering zou hebben gekozen voor een inkomensdervingsregeling als grondslag voor de wet. Dat zou meer recht hebben
MALVA DRIESSEN HET DRAMA VAN DE WEDUWE gedaan aan de positie van de weduwe, die immers in veel gevallen economisch afhankelijk was van haar overleden echtgenoot. Veel kritiek is er ook op het overgangsregime van de Anw. Hoewel dit overgangsrecht achteraf wat is verzacht blijft het gevoelen dat het geheel of gedeeltelijk verliezen van de AWW-uitkering slechts als 'afpikken' kan worden beschouwd. Dit knelt des te meer, omdat deze groep zich niet kan verzekeren tegen het (overlijdens)risico, omdat het immers al is ingetreden. Weduwen voelen zich in de kou gezet en geven daar ook uiting aan. De bijstandsmoeder Kijken we naar vrouwen met een uitkering krachtens de bijstand, zoals die wet geldt sinds 1996, dan valt op dat ook voor hen veel clementie is verdwenen. Onder het nieuwe regime geldt de arbeidsverplichting evenzeer voor vrouwen met kinderen. Slechts voor het verzorgen van kinderen, jonger dan vijfjaar, wordt een uitzondering gemaakt. Net gewend aan het fenomeen dat scheiden mag en financieel ook mogelijk is, worden bij stands vrouwen nu weer geconfronteerd met de politieke (en maatschappelijke) opvatting dat een verblijf in de bijstand eigenlijk toch niet zo gewenst is. De nieuwste opvattingen van het kabinet, voortvloeiend uit de nota Arbeid en zorg, namelijk dat ook vrouwen met kinderen jonger dan vijf jaar een gedeeltelijke arbeidsplicht zouden moeten krijgen, onderstrepen die gedachte. Omdat de wetgever verder veel vrijheid bij de gemeenten heeft gelegd om de bijstandswet in te kleuren, is de positie van bijstandsvrouwen met betrekking tot de arbeidsplicht per gemeente zeer verschillend. Er zijn gemeenten die vrouwen tot een fulltime baan pressen op het moment dat het jongste kind zijn vijf verjaardagskaarsjes amper heeft uitgeblazen en er zijn gemeenten die vinden dat je vrouwen met de zorg voor kinderen jonger dan twaalf, niet met de verplichting om een betaalde betrekking te zoeken mag lastig vallen. Ook in de voorwaardenscheppende sfeer zijn er aanzienlijke verschillen tussen de gemeenten. Bovendien is vooral voor deze categorie vrouwen de zogenaamde 'armoedeval' een reëel probleem: haar inkomen uit arbeid leidt vaak tot verlies van andere inkomstenbronnen, zodat zij de facto in inkomen achteruit gaat. Tenslotte Vanaf het eerste moment dat er in Nederland sociale-zekerheidswetgeving komt, wordt de weduwe beschermd. Die bescherming is weliswaar zeer beperkt omdat zij alleen geldt voor weduwen die hun echtgenoot door een bedrijfsongeval zijn verloren, maar dat neemt niet weg dat er vanaf het prille begin een maatschappelijke verantwoordelijkheid wordt gevoeld voor de weduwe. Opmerkelijk is daarbij dat eenzelfde bescherming geldt voor de 33
HET DRAMA VAN DE WEDUWE MALVA DR1ESSEN arbeidsongeschikte weduwnaar. Deze bescherming vervalt in 1959 en komt weer terug in 1996. Bij de opbouw van de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog wordt aan de positie van de weduwe nadrukkelijk aandacht besteed: er komt een wet die een minimumgarantie biedt voor alle weduwen. De clementie voor haar is groot, maar blijft wel beperkt tot de weduwe met kinderen. Zij heeft, zeker na de wetswijziging in 1962, in vrijwel alle gevallen een uitkering tot aan haar pensioen. Voor de weduwe zonder kinderen geldt echter, dat zij in staat wordt geacht haar eigen kostje te verdienen. Daarmee neemt zij geen andere positie in dan die van de gescheiden vrouwen in die tijd. Aan het einde van deze eeuw blijkt de weduwe (maar ook de weduwnaar!) nog steeds speciale bescherming nodig te hebben. Er kunnen echter vraagtekens worden geplaatst bij het niveau van die bescherming. Zoveel is in ieder geval wel duidelijk, dat lang niet alle weduwen een gang naar de Sociale Dienst wordt 'bespaard'. In veel gevallen zal dat evenwel pas zijn als het jongste kind achttien jaar is geworden. Het is de vraag of alle weduwen wel voldoende worden voorbereid op deze stap. Hoe dan ook zal van weduwen een verplichting tot of intensivering van arbeidsinschakeling worden gevraagd op een leeftijd dat de meeste leeftijdgenoten al weer meer denken aan verminderen of verlaten van het arbeidsproces. Kijken we naar de positie van de gescheiden vrouw, dan valt op dat zij tot ver in deze eeuw maatschappelijke steun heeft moeten ontberen. Pas de bijstandswet van 1963 heeft ondersteuning gebracht die tot op zekere hoogte ook rechten creëerde. Dat wil overigens niet zeggen dat gescheiden vrouwen geen beren meer op hun pad vinden, integendeel. Hier noem ik slechts de door de wet ingegeven inbreuken op de privacy. Het regime voor vrouwen met kinderen in de bijstand is, voor wat betreft de verplichting tot arbeidsinschakeling, overeenkomstig het tijdsbeeld niet streng. Dit verandert in het midden van de jaren negentig en het laatste woord lijkt in deze nog niet gesproken. In de vergelijking van weduwen en bij stands vrouwen valt op dat, op het hoogtepunt van de verzorgingsstaat, de positie van de weduwe 'riant' was. Haar uitkering was hoger, haar privacy meer beschermd en haar eigen inkomen en vermogen ongetoetst. Deze positie hield zij tot haar pensioen. De huidige weduwe heeft meer overeenkomsten met de bijstandsmoeder: haar uitkering is beduidend minder zeker geworden en het uitkeringsniveau ligt lager. Bovendient bemoeit nu ook haar uitvoerder zich met haar privé-leven omdat hij belangen heeft bij kennis over haar leefomstandigheden en haar inkomen. Hierdoor heeft ook deze uitkering steeds meer het karakter van een gunst gekregen. In het oog springt het verschil in arbeidsplicht: de weduwe met kinderen wordt dertien jaar langer 'met rust gelaten'. Maar onverbiddelijk zal ook voor haar het moment aanbreken dat zij geen rechten meer aan de Anw zal kunnen ontlenen. Dan onderscheidt zij zich, na 'opeten' van het bij 34
MALVA DR I ESSEN HET DRAMA VAN DE WEDUWE de dood van de partner vrijgekomen huis en mèt korting van haar weduwenpensioen in niets meer van de bijstandsmoeder. Ziehier het drama van de weduwe. Eén lichtpuntje: dit drama valt in veel gevallen - weliswaar te duur, maar toch - privaat te verzekeren als Anw-gat. Dat zal de gescheiden vrouw nooit lukken! Literatuurverwijzing Len Andringa, 'De waarde van de weduwe, Nemesis 1992, p. 3-8. W.H.A.C.M. Bouwens, Onderhoudsplichten bijstand, Nijmegen 1996. M. Westerveld, Keuzes van gisteren... een blauwdruk voor morgen?, 's-gravenhage 1994. R. Holtmaat, Met zorg een recht, Zwolle 1992. Loes van der Valk, Van pauperzorg tot bestaanszekerheid, Amsterdam 1986. G.A. Kooy (red.), Gezinsgeschiedenis, Assen/Maastricht 1985. W.A. Dumon, G.A. Kooy, Echtscheiding in België en Nederland, Deventer I983- S.A.H.M. Sneevliet, Behoeftebeginsel Anw op de helling, SMA 1997, p. 115-125- W. De Vries Wzn., De totstandkoming van de Ongevallenwet 1901, Deventer 1970. Evers, 'Weigeren van onderstand aan een gescheiden vrouw', Tijdschrift voor armwezen, maatschappelijk hulp en kinderbescherming 1935, p. 4456. Kamerstukken Ongevallenwet (Bijlagen 182, 6, 207, 26). Kamerstukken AWW 1959 (5390 en 5391). Kamerstukken AWW 1962 (6540). Kamerstukken Anw (22 013, 24 169). 35