WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID D. Scheele, J.J.M. Theeuwes en G.J.M. de Vries (red.) Arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS
Arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht
De serie Verkenningen omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de wrr tot stand zijn gekomen en naar zijn oordeel van zodanige kwaliteit en betekenis zijn dat publicatie gewenst is. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid De wrr is gevestigd: Lange Vijverberg 4-5 Postbus 20004 2500 EA s-gravenhage Telefoon 070-356 46 00 Telefax 070-356 46 85 E-mail info@wrr.nl Website http://www.wrr.nl
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID Arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht D. Scheele, J.J.M. Theeuwes en G.J.M. de Vries (red.) Amsterdam University Press, Amsterdam 2007
Omslagfoto: wrr / Chantal Ariëns Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen isbn 978 90 5356 993 1 nur 741 / 754 wrr/amsterdam University Press, Den Haag / Amsterdam 2007 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
inhoudsopgave inhoudsopgave Ten geleide 9 1 Arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht: een introductie van deze verkenning Dirk Scheele, Jules Theeuwes en Gerard de Vries 11 2 Mobiliteit, interne arbeidsmarkten en arbeidsverhoudingen naar een nieuwe dynamiek? Jelle Visser en Marc van der Meer 2.1 Inleiding 2.2. Baanmobiliteit en het Nederlands mobiliteitsregime 2.2.1 Bedrijfsdynamiek en mobiliteit 2.2.2 Baanmobiliteit en economische conjunctuur 2.2.3 Baanwisselingen 2.2.4 Mobiliteitsregimes 2.3 Veranderende interne arbeidsmarkten en het nieuwe psychologisch contract 2.3.1 Van internalisering naar externalisering als dominante bedrijfsstrategie 2.3.2 Interne arbeidsmarkten 2.3.3 Tijdelijke contracten en uitzendwerk 2.3.4 Perceptie van toegenomen baanonzekerheid 2.3.5 Gemiddelde of modale baanduur van werknemers 2.3.6 Naar een nieuw psychologisch contract? 2.4 Beleid ten aanzien van mobiliteit: enkele voorbeelden 2.4.1 Jongeren: kwetsbaar zonder startkwalificaties 2.4.2 Mannen en vrouwen: opleidingsverschillen en uiteenlopende keuzen 2.4.3 Laag productieve werknemers en ouderen: over de mogelijkheden van een tijdige loopbaanverandering 2.5 Conclusies: naar een nieuwe arbeidsverhouding 17 17 18 18 19 20 23 25 25 26 40 42 44 45 49 50 51 52 54 5 3 Menselijk kapitaal en het proces van creatieve destructie Arie Gelderblom en Jaap de Koning 3.1 Inleiding 3.2 Werkgelegenheid en menselijk kapitaal: een beschrijvende analyse 3.2.1 Inleiding 3.2.2 Indicatoren voor menselijk kapitaal 3.2.3 Technologie-indicatoren 3.2.4 Prestatie-indicatoren 3.2.5 Indicatoren baanmobiliteit 3.2.6 Conclusies 65 65 67 67 67 71 71 73 75
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht 3.3 Zijn beter opgeleiden meer opgewassen tegen veranderingen in de arbeidsmarkt? 3.3.1 Inleiding 3.3.2 Het initiële opleidingsniveau 3.3.3 Scholing van werkenden 3.3.4 Scholing van werklozen 3.4 Effecten van menselijk kapitaal op werkgelegenheid en economische groei 3.4.1 Inleiding 3.4.2 Initieel onderwijs 3.4.3 Scholing van werkenden 3.4.4 Scholing van werklozen 3.4.5 Conclusies 3.5 Samenvatting en conclusies 3.5.1 Samenvatting 3.5.2 Gevolgen voor het beleid Bijlage 3.1 volledige tabellen van paragraaf 3.2 met alle landen 76 76 77 82 88 97 97 98 102 105 107 108 108 112 126 6 4 Flexibiliteit en ontslagrecht Alexandra Baris en Evert Verhulp i scholing en ontslag 131 131 4.1 Kabinetsstandpunt en arbeidsmarktbeleid 4.1.1 Inleiding 4.1.2 ww en ontslagrecht 4.1.3 Ontslagbescherming 4.1.4 Employability en ontslag 4.1.5 Scholing 4.1.6 Conclusie 4.2 Scholing 4.2.1 Inleiding 4.2.2 Overheid 4.2.3 Sociale partners 4.2.4 Werkgevers 4.2.5 Werknemers 4.2.6 Knelpunten en conclusie 134 134 135 137 138 139 140 140 140 142 146 150 151 153 ii scholing en ontslagrecht 155 4.3 Het ontslagrecht als stimulans voor scholing 4.3.1 Ontwikkelingen in het ontslagrecht de afgelopen 25 jaar 4.3.2 Ontslagrecht en scholing 4.3.3 Verantwoordelijkheid 4.4 Scholing en ontslagrechtelijke bedingen 4.4.1 Inleiding 4.4.2 Studiekostenbeding 155 155 156 158 162 163 163
inhoudsopgave 4.4.3 Concurrentiebeding 4.4.4 Minimumverblijftijd 4.4.5 Conclusie 4.5 Scholing in het ontslagrecht 4.5.1 Inleiding 4.5.2 Preventieve toets 4.5.3 Opzegtermijnen 4.5.4 Kennelijk onredelijk ontslag 4.5.5 Ontbinding 4.5.6 Scholing en ontslagvergoedingen, motie Verburg en Bussemaker 4.5.7 Ontslagrecht en ww 4.5.8 Naar een activerend ontslagrecht? 4.6 Conclusies 165 167 169 169 169 170 175 178 179 181 182 184 185 iii ontslagrecht en oudere werknemers 188 5 Ontslagregels: een rechtseconomische analyse Ann-Sophie Vandenberghe 5.1 Inleiding 5.2 De rechtseconomische benadering 5.2.1 De rechtseconomische benadering 5.2.2 Typische kenmerken van de arbeidsrelatie 5.2.3 Ontslagregimes 5.3 De rechtseconomische analyse van de regels met betrekking tot de gronden voor ontslag 5.3.1 Ontslagbescherming en de reallocatie van arbeid via de externe arbeidsmarkt 5.3.2 Ontslagbescherming en het gezamenlijke belang van de individuele arbeidspartijen 5.3.3 Ontslagbescherming en het algemene en sociale zekerheidsbelang 5.3.4 Versoepeling ontslagrecht 5.4 De rechtseconomische analyse van ontslagvergoedingen 5.4.1 De huidige Nederlandse regels met betrekking tot de ontslagvergoeding 5.4.2 Economische veranderingen en de kosten van ontslag 5.4.3 Ontslagvergoedingen als substituut voor de collectieve werkloosheidsverzekering 5.4.4 De ontslagvergoeding als vergoeding voor het verlies aan relatiespecifieke investeringen 5.4.5 De ontslagvergoeding als vergoeding voor het verlies aan uitgestelde beloning 5.4.6 De ontslagvergoeding als spaarsysteem 5.4.7 Beoordeling van de Nederlandse regels met betrekking tot de ontslagvergoeding 5.5 Conclusies en aanbevelingen 5.5.1 Conclusies 5.5.2 Aanbevelingen 209 209 212 212 213 215 217 218 224 229 232 235 235 236 237 239 241 242 242 244 251 253 7
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht 6 Arbeidsmarktinstituties en arbeidsmarktdynamiek Michèle Belot en Jan van Ours 6.1 Inleiding 6.2 Globale empirie 6.2.1 Arbeidsmarktinstituties 6.3 Arbeidsmarktprestaties 6.3.1 Werkgelegenheid en werkloosheid 6.3.2 Groei, baancreatie en baanvernietiging 6.3.3 Arbeidsmarktinstituties en arbeidsmarktprestaties 6.4 Arbeidsmarktinstituties theoretisch en empirisch onderzoek 6.4.1 Afzonderlijke instituties en reallocatie 6.4.2 Combinatie van instituties 6.4.3 Instituties, arbeidsmarktdynamiek en welvaart 6.5. Perspectief op instituties en dynamiek Bijlage 6.1 Over de auteurs 261 261 262 263 269 269 272 275 277 278 286 287 289 294 295 8
ten geleide ten geleide De voor u liggende studies zijn verricht ter onderbouwing van het wrr-advies Investeren in werkzekerheid. De vraag die voor heeft gelegen betreft de mogelijkheden van de Nederlandse arbeidsmarkt om zich aan te passen aan een steeds veranderlijker omgeving. In dat verband zijn allereerst de studies van Arie Gelderblom en Jaap de Koning en die van Michèle Belot en Jan van Ours verricht. Is het kennisniveau van de beroepsbevolking adequaat en zijn de arbeidsmarkt-instituties verstarrend? De studie van Jelle Visser en Marc van der Meer is verricht om een kennislacune te dichten over de relatie tussen interne en externe arbeidsmarkten. Zijn aanpassingen via de interne arbeidsmarkt functioneel equivalent met aanpassingen via de externe arbeidsmarkt? De studies van Ann-Sophie Vandenberghe en van Alexandra Baris en Evert Verhulp concentreren zich op de arbeidsmarktinstitutie van het ontslagrecht. De laatstgenoemde auteurs onderzoeken nauwgezet de relatie die tussen scholing en het ontslagrecht gelegd kan worden. De projectgroep die de voorbereiding van het advies Investeren in werkzekerheid heeft voorbereid, is de auteurs van de voorliggende studies dankbaar voor de inspirerende discussies die bij de totstandkoming van de teksten zijn gevoerd. Het advies heeft zeer kunnen profiteren van de inzichten die naar voren zijn gebracht. De studies bieden een goede inleiding op de thema s flexibiliteit, scholing en ontslagrecht. Rond deze thema s is er een samenhang en vullen de studies elkaar aan. De raad wil door middel van deze uitgave de studies voor een breder publiek toegankelijk maken. 9 Prof. dr. Wim van de Donk Voorzitter wrr
10 arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht: een introductie van deze verkenning 1 arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht: een introductie van deze verkenning Dirk Scheele, Jules Theeuwes en Gerard de Vries Ingrijpende veranderingen op de productmarkten dwingen tot veranderingen in de inzet van arbeid. Arbeidsflexibiliteit stelt bedrijven en instellingen in staat om de inzet van arbeid te laten meebewegen met de onrust op productmarkten waarop zij zich waar moeten maken. Die arbeidsflexibiliteit ontstaat niet vanzelf. Het arbeidsaanbod kan aan flexibiliteit winnen door het opdoen van arbeidsvaardigheden door scholing en ervaring. Het is daardoor beter in staat om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden. Het arbeidsaanbod kan ook tot flexibiliteit gebracht worden door aanpassingen in de arbeidsmarktinstituties. Ontwikkelingen in het arbeidsrecht brengen werknemers ertoe om meer oog te hebben voor de toekomst van hun loopbaan en voor de kansen die zich in de loop van de tijd voordoen. In het bijzonder is het ontslagrecht van invloed op de flexibiliteit van werknemers. In deze wrr-verkenning brengen we onderzoeksrapporten samen die als achtergrond en inspiratie hebben gediend bij het schrijven van wrr-advies Investeren in werkzekerheid. Drie kernbegrippen staan centraal in deze verkenning: flexibiliteit, scholing en ontslagrecht. Flexibiliteit vormt de aanleiding om na te denken over scholing en ontslagrecht. De studie van Visser en Van der Meer vormt daarom een startpunt (hoofdstuk 2). Zij verkennen de verandering in de dominante bedrijfsstrategie waaruit de noodzaak voor meer flexibiliteit naar voren komt. Een vervolgvraag is hoe deze flexibiliteit tot stand gebracht kan worden. Scholing of breder genomen employability wordt dikwijls naar voren geschoven als middel om de flexibiliteit van arbeid te verhogen. In de tweede opgenomen studie verkennen Gelderblom en De Koning de relatie tussen de versterking van het menselijk kapitaal en de mogelijkheid van werknemers om zich daardoor op de arbeidsmarkt staande te houden (hoofdstuk 3). Ook Baris en Verhulp hebben het over scholing. Hun studie is als derde opgenomen (hoofdstuk 4). Het huidige ontslagrecht laat kansen onbenut om flexibiliteit op de arbeidsmarkt te creëren en tegelijkertijd zekerheid voor de werknemer overeind te houden. Baris en Verhulp verkennen door een juridische bril de relatie tussen scholing en het ontslagrecht. Vervolgens wordt in deze verkenning geheel ingezoomd op het ontslagrecht. In de vierde studie neemt Vandenberghe voor de individuele werknemer en werkgever de werking van het ontslagrecht onder de loep, dit keer vanuit een economische invalshoek (hoofdstuk 5). In de laatste studie verkennen Belot en Van Ours ten slotte in samenhang met andere arbeidsmarktinstituties de gevolgen van het ontslagrecht voor macro-economische grootheden zoals de werkgelegenheid en de dynamiek op de arbeidsmarkt (hoofdstuk 6). De gedachte dat de inspanningen die de werkgever doet om de inzetbaarheid van de werknemer te verbeteren, gevolgen moet hebben voor de ontslagbescherming, is een thema waar met name de bijdrage van Baris en Verhulp aan raakt. 11
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht 12 Visser en Van der Meer zijn op zoek naar veranderingen in de relatie tussen de interne en de externe mobiliteit op de arbeidsmarkt. Vinden er merkbare veranderingen plaats? Zij maken aannemelijk dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden in de dominante bedrijfsstrategie. Terwijl in de vorige eeuw de bedrijfsstrategie vooral gericht was op internalisering van de relevante processen om de onzekerheid in de omgeving te beheersen (ontstaan van verticale geïntegreerde onderneming), is vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw de dominante bedrijfsstrategie in de richting gegaan van externalisering (ontstaan van op kernactiviteiten gerichte netwerkonderneming). Er worden bedrijfsonderdelen en -activiteiten afgestoten en er vinden veranderingen plaats in de interne aansturing van bedrijfsonderdelen. Deze veranderingen hebben gevolgen voor de mobiliteit van de werknemer. Het impliciete contract tussen werkgevers en werknemers, waarbij baanzekerheid wordt geboden in ruil voor loyaliteit en inzet, komt onder druk te staan. De erosie van de interne arbeidsmarkt lijkt haar intrede te hebben gedaan. Aanwijzingen daarvoor zoeken zij in de groei van tijdelijke contracten en uitzendwerk, in de perceptie van baanonzekerheid en in de ontwikkeling van de modale baanduur. De omslag in de dominante bedrijfsstrategie heeft op tal van terreinen gevolgen voor de arbeidsverhoudingen. Automatismen in beloningssystemen worden ter discussie gesteld. De positie van de vakbonden is enorm veranderd. De oude verhouding tussen insiders en outsiders komt onder druk te staan. De vraag naar arbeidsvaardigheden is aan verandering onderhevig. Met inachtneming van beduidende internationale verschillen is er een beweging in de richting van een brede competentieontwikkeling. In het nieuwe psychologische contract tussen werkgevers en werknemers neemt de werkgever verantwoordelijkheid om zijn werknemer te ondersteunen in zijn loopbaanontwikkeling, ook wanneer die buiten het bedrijf zelf zal plaatsvinden. Hij biedt daarvoor gelegenheid tot scholing en tot deelname aan relevante netwerken. De praktijk van dit nieuwe psychologische contract is nog verre van uitontwikkeld. In een open kenniseconomie is het noodzakelijk om regelingen te treffen over de beschikkingsrechten op voorheen opgedane kennis. Visser en Van der Meer identificeren groepen die onder de nieuwe arbeidsverhoudingen een kwetsbare positie lijken in te nemen: jongeren zonder startkwalificaties, laagproductieve werknemers en oudere werknemers. Ook vrouwen kunnen door beroepssegregatie of door een geringe verticale doorstroom in een nadelige positie verkeren. Al met al suggereren de beschikbare arbeidsmarktstatistieken geen einde van de vaste aanstelling. Wel ontstaat er een nieuwe arbeidsverhouding waarin het onderhoud van de arbeidskwalificatie primair als een eigen verantwoordelijkheid van de werknemer wordt gezien. De werkgever heeft daarbij de secundaire verantwoordelijkheid en dient tijd en middelen beschikbaar te stellen voor het onderhoud van de arbeidvaardigheden van de werknemer en van diens brede inzetbaarheid. De overheid heeft hiervoor ten slotte voorwaardenscheppende verantwoordelijkheden. Gelderblom en De Koning stellen de vraag aan de orde of werknemers door scholingsinspanningen beter gewapend zijn wanneer de noodzaak van mobiliteit op de arbeidsmarkt zich voordoet. In vergelijking met andere oeso-landen scoort Nederland evenmin als zijn directe buurlanden hoog als kenniseconomie. Er valt
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht: een introductie van deze verkenning hier winst te boeken. Gelderblom en De Koning vinden positieve effecten van het initiële opleidingsniveau op de kans om zich op de arbeidsmarkt staande te houden. Ook bedrijfsopleidingen hebben een positief effect op de arbeidsmarktkansen. Scholing vergroot de kans op interne mobiliteit en verkleint de kans om werkloos te worden. Deze bevindingen lijken ook voor oudere werknemers te gelden. Toch volgen oudere werknemers minder vaak een bedrijfsopleiding. De vraag of scholing van werklozen eveneens een positief effect heeft op hun arbeidsmarktkansen wordt door de beschikbare studies vaker positief dan negatief beantwoord. Op de lange termijn zijn eventuele positieve effecten echter gering. Een tweede vraag die Gelderblom en De Koning aan de orde stellen is in hoeverre een beter opgeleide beroepsbevolking leidt tot meer economische groei, meer innovatie en meer werkgelegenheid. Het positieve inkomensrendement van onderwijs dat uit micro-economisch onderzoek naar voren komt, is waarschijnlijk gerelateerd aan het positieve verband tussen onderwijs en productiviteit dat uit macro-economisch onderzoek blijkt. Minder duidelijk is dat een grotere voorraad menselijk kapitaal leidt tot een hogere groei van de productiviteit. Gelderblom en De Koning beëindigen hun bijdrage met de opmerking dat investeringen in scholing nooit geheel kunnen voorkomen dat werknemers werkloos worden. Baris en Verhulp constateren in een bijdrage vanuit een juridische invalshoek dat ontslagrecht en scholing hoog op de politieke agenda staan. Er bestaat druk om het ontslagrecht te versoepelen zonder dat daarmee een afwenteling op de ww ontstaat. De scholing van de bevolking moet worden bevorderd, niet alleen ter voorkoming van werkloosheid maar ook ter stimulering van de kenniseconomie. Zij benadrukken de onderlinge samenhang van arbeidsmarktinstituties en van scholingsarrangementen. De overheid richt zich in haar verantwoordelijkheid voor postinitiële scholing vooral op de scholing voor werkzoekenden. Daarnaast zijn ook middelen uitgetrokken voor de scholing van werkende personen. Naast de overheid worden in het overleg tussen werkgevers en werknemers middelen vrijgemaakt voor scholing. Deze middelen zijn hoofdzakelijk gericht op de scholing van werkende personen. Het blijkt dat aan gemaakte afspraken over scholing in de praktijk nog weinig vervolg wordt gegeven. Baris en Verhulp zien ondanks de bezwaren die hiertegen bestaan ook voordelen van meer dwingend rechtelijke regelingen voor scholing. Zij bespreken de verantwoordelijkheden die de sociale partners kunnen nemen op dit vlak. Een interessante mogelijkheid om werknemers tot eigen regie over hun loopbaan aan te zetten is hen de beschikking te geven over overdraagbare scholingsgelden. Van een postcontractuele zorgplicht van de werkgever voor zijn werknemer is in het huidige ontslagrecht althans voor langere tijd geen sprake. Hooguit bestaat er oog voor een zorgplicht in het kader van situaties waarin de dreiging van ontslag manifest is. Het is volgens Baris en Verhulp denkbaar dat met het oog op scholing en employability van werknemers bij cao wordt afgeweken van de preventieve ontslagtoets. Een marginaal ingevulde bezwaarprocedure onder verantwoordelijkheid van de sociale partners zou de scholing door werknemers afdwingbaar moeten maken. Bij gegrond bezwaar zou dan voor het concrete geval de mogelijkheid van afwijking bij cao vervallen. 13
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht De invulling van een zoekperiode na opzegging van de arbeidsrelatie met een scholingsverplichting maakt volgens Baris en Verhulp weinig kans. Daarvoor zou nodig zijn dat de ontslagvergoeding bij een dergelijke regeling wordt betrokken. 14 Vandenberghe gaat in een rechtseconomische benadering in op de doelmatigheid van het ontslagrecht. Zij behandelt daarbij afzonderlijk de doelmatigheid van het ontslag en de doelmatigheid van de ontslagvergoeding. De doelmatigheid van een ontslag hangt gegeven een bepaald loonniveau af van de productiviteit van een werknemer in zijn huidige baan en van de productiviteit in een alternatieve baan. Daarnaast worden er voor de beëindiging van een arbeidsrelatie transactiekosten gemaakt. Vandenberghe komt met een voorstel voor een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd met de vrijheid om de overeenkomst eenzijdig op te zeggen. Hier kan een beding mee verbonden zijn dat de werkgever de werknemer helpt zoeken naar een nieuwe baan. Vanwege de vrijheid om de overeenkomst eenzijdig op te zeggen kan er geen schadevergoeding worden gevraagd voor het beëindigen van de arbeidsrelatie. Vanuit rechtseconomisch perspectief is er een aantal redenen om een ontslagvergoeding toe te kennen aan ontslagen werknemers. Het motief dat de werknemer zijn productiviteit in belangrijke mate ontleent aan bedrijfsspecifieke investeringen en dat ontslag inbreuk maakt op de verdiencapaciteit van de werknemer, staat daarbij centraal. De vraag is hoe de werknemer het best tegen een inkomstenderving als gevolg van ontslag verzekerd kan zijn. Vandenberghe plaatst een verzekering via het systeem van ontslagvergoedingen tegenover een verzekering via eigen besparingen en bespreekt hier de voor- en nadelen van. Belot en Van Ours bespreken de beïnvloeding van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt door het ontslagrecht in samenhang te bezien met de effecten van een aantal andere arbeidsmarktinstituties. Met name kijken zij naar het wettelijk minimumloon, de werkloosheidsverzekering en het activerend arbeidsmarktbeleid. Zij concluderen dat van al deze arbeidsmarktinstituties het minimumloon het minst van invloed is op de arbeidsmarktflexibiliteit. De groep die er door geraakt wordt is betrekkelijk klein. Het activerend arbeidsmarktbeleid heeft de meeste invloed op de arbeidsmarktflexibiliteit. De werkloosheidsverzekering en het ontslagrecht nemen een tussenpositie in. Belot en Van Ours vergelijken combinaties van arbeidsmarktinstituties van een aantal landen in termen van hoge en lage niveaus. In Nederland zijn de genoemde instituties royaal bemeten en in de Verenigde Staten is het tegengestelde het geval. Opvallend is dat op één uitzondering na de arbeidsmarktprestaties (werkgelegenheidsgroei, langdurige werkloosheid, werkgelegenheidsgraad van ouderen) zowel in de Verenigde Staten als in Nederland hoog zijn. Die uitzondering betreft de langdurige werkloosheid in Nederland. Deze ligt op een hoog niveau, zij het dat er de laatste tijd een daling gerealiseerd is. Theoretisch wordt verwacht dat ontslagbescherming een negatief effect heeft op de reallocatie van banen. Inefficiënte banen blijven lang bestaan en nieuwe banen worden minder snel geschapen. Empirisch onderzoek wijst vooral op een effect van ontslagbescherming op de baancreatie. Een hoog niveau van ontslagbescher-
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht: een introductie van deze verkenning ming leidt ertoe dat minder snel nieuwe banen worden geschapen, dat de toetreding van nieuwe bedrijven minder snel plaatsvindt en dat werknemers langer werkloos blijven. De langdurige werkloosheid in Nederland in vergelijking met die in de Verenigde Staten heeft dus mogelijk te maken met het hoge niveau van ontslagbescherming. 15
16 arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht
mobiliteit, interne arbeidsmarkten en arbeidsverhoudingen naar een nieuwe dynamiek? 2 mobiliteit, interne arbeidsmarkten en arbeidsverhoudingen naar een nieuwe dynamiek? Jelle Visser en Marc van der Meer 1 2.1 inleiding Mobiliteit is eigen aan de arbeidsmarkt. Elke maand zoeken nieuwkomers een plek, veranderen mensen van baan bij dezelfde of een andere werkgever, beginnen ze een eigen bedrijf, gaan bedrijven failliet, gaan mensen al of niet vervroegd met pensioen, worden ze werkloos of arbeidsongeschikt en zo verder. Dit essay analyseert de aard en omvang van deze dynamiek en de instituties en het beleid die haar beïnvloeden. We richten ons met name op drie hoofdvragen. (1) Hoe dynamisch, rechtvaardig en efficiënt werkt het Nederlandse mobiliteitsregime? (2) In hoeverre staan interne arbeidsmarkten en het psychologisch contract van duurzame arbeidsrelaties onder druk en wat komt ervoor in de plaats? (3) Hoe kan bevorderd worden dat meer mensen halverwege hun werkzame leven aan een tweede carrière beginnen? 17 Dit essay beperkt zich in hoofdzaak tot de mobiliteit van werknemers die van baan veranderen bij dezelfde (interne mobiliteit) of bij een andere werkgever, dan wel voor zichzelf beginnen (externe mobiliteit). Deze baanmobiliteit bestrijkt maar een deel van de totale arbeidsmarktdynamiek, die immers ook de stromen omvat van mensen die de arbeidsmarkt verlaten of betreden en mensen die werkloos worden of werk vinden. Daarmee zullen we ons zijdelings bezighouden, voor zover het met baanmobiliteit verband houdt. Met name de relatie tussen de dynamiek (groei en krimp, oprichting en ondergang) van bedrijven, bedrijfstakken en beroepen enerzijds en de interne en externe baanmobiliteit is van belang. Nieuwe en groeiende bedrijven, beroepen en bedrijfstakken scheppen nieuwe kansen voor promotie en banen voor buitenstaanders; verdwijnende en krimpende bedrijven, beroepen en bedrijfstakken dwingen tot omschakeling en duwen mensen naar buiten. Idealiter vindt omschakeling plaats via interne en externe baanmobiliteit, zonder werkloosheid, met behoud van capaciteiten en zonder voortijdig vertrek van de arbeidsmarkt. Er zijn vele institutionele en beleidsmatige factoren die dat kunnen beïnvloeden. In hun vergelijkende studie van mobiliteitsregimes noemen DiPrete e.a. (1997) er vier: (1) de aanwezigheid van schotten tussen de interne arbeidsmarkten van bedrijven, beroepen of bedrijfstakken; (2) de mate van ontslagbescherming; (3) de inkomenssteun voor werknemers die de arbeidsmarkt (voortijdig) verlaten; en (4) de mate waarin werknemers ondersteund worden bij het zoeken naar nieuwe banen. Deze instituties en hun gevolgen voor baanmobiliteit komen in het vervolg van dit essay aan de orde. Na een kort overzicht van de aard en omvang van de mobiliteit in Nederland, typeren we het institutionele mobiliteitsregime in ons land in
arbeidsflexibiliteit en ontslagrecht 18 vergelijking met andere landen en gaan we in op enkele gevolgen van dat regime. Vervolgens richten we onze blik op de interne arbeidsmarkt en bezien we de mate waarin deze per bedrijf, bedrijfstak of beroep is afgeschermd van de werking van vraag en aanbod op de externe arbeidsmarkt. Na een korte bespreking van het hoe en waarom van interne arbeidsmarkten traceren we enkele kenmerkende internationale verschillen en veranderingen. De centrale gedachte is dat het impliciete contract van baanzekerheid in ruil voor gemiddelde of voldoende prestatie dat aan de standaardarbeidsverhouding ten grondslag lag aan het verdwijnen is, maar dat het nog niet zo duidelijk is wat daarvoor in de plaats komt. Wat lossere arbeidsrelaties en grotere multi-inzetbaarheid bij eigen en vooral andere werkgevers (employability) voor het psychologische en juridische contract tussen werknemers en werkgevers betekent, lijkt bij de partijen zelf allerminst duidelijk en die onduidelijkheid kan nieuw beleid met betrekking tot ontslagbescherming, employability, vernieuwing van de arbeidsverhoudingen en scholing in de weg staan. We sluiten af met een antwoord op onze laatste vraag, over de mogelijkheden van een tweede carrière en de instituties die bij zo n overstap of transitie kunnen helpen. In dat verband bezien we afzonderlijk de positie van enkele groepen die het moeilijk hebben op de arbeidsmarkt en deze vaak vroegtijdig verlaten. Door het hoofdstuk heen zullen we een vergelijking maken met instituties en ontwikkelingen in arbeidsmarkten in andere landen, in het bijzonder de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Zweden, Duitsland, Frankrijk en Japan. 2.2 baanmobiliteit en het nederlands mobiliteitsregime 2.2.1 bedrijfsdynamiek en mobiliteit Interne en externe baanmobiliteit hangen nauw samen met de bedrijfsdynamiek, bedrijven die komen en gaan, opgericht worden of ophouden, krimpen of groeien. De Amsterdamse arbeidsmarkt in 2004 kan als voorbeeld dienen. Op het eerste gezicht was er sprake van stilstand. Op een totaal van 410.264 banen van twaalf uren per week en meer in januari 2004 kwamen er dat hele jaar niet meer dan 74 banen bij. Daarachter gaat echter een aanzienlijke dynamiek schuil van 37.650 nieuwe banen en 37.576 die verdwenen. Tweederde van de nieuwe banen ontstond door uitbreiding bij ruim 3.500 bedrijven, terwijl eenderde het gevolg was van de komst of oprichting van liefst 5.000 nieuwe doorgaans zeer kleine bedrijven of bedrijfsvestigingen. Bij de banen die verdwenen zien we het omgekeerde: van de banen die verdwenen was tweederde het gevolg van sluiting of vertrek van 4.660 bedrijven of vestigingen uit Amsterdam, terwijl eenderde het gevolg was van krimp bij 3.262 bedrijven of vestigingen. 2 Aan de bewegingen op de arbeidsmarkt ligt dus een aanzienlijke dynamiek van bedrijven ten grondslag. Uit deze cijfers valt verder af te leiden dat de Amsterdamse economie wellicht typisch voor de media, kunsten, informatica en commerciële dienstenmarkt? wordt gekenmerkt door kleine bedrijven (gemiddeld 2,6 werknemers). In Nederland als geheel zijn er in 2004 67.000 nieuwe bedrijven (starters en dochterondernemingen) opgericht, een stijging van 15 procent ten opzichte van 2003. Bij
mobiliteit, interne arbeidsmarkten en arbeidsverhoudingen naar een nieuwe dynamiek? deze startende bedrijven werken per bedrijf gemiddeld 1,4 personen. De overlevingskansen van bedrijven zijn de afgelopen decennia vrij stabiel gebleven, ongeveer 93 procent overleeft het eerste jaar en 70 procent bestaat drie jaar later nog. In hetzelfde jaar 2004 verdwenen 47.400 bedrijven door vertrek naar het buitenland, overname of beëindiging. De nieuw opgerichte bedrijven waren verantwoordelijk voor een totaal van 119.000 nieuwe banen, terwijl de werkgelegenheid als geheel in 2004 kromp met 129.000 banen. Het merendeel van de banen ging verloren als gevolg van personeelskrimp bij bestaande bedrijven (Verhoeven et al. 2005). Dankzij de enquêtes van de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (osa) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) bij bedrijven en huishoudens beschikken we over flink wat gegevens over baanmobiliteit. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft verschillende osa-data bijeengebracht in de studie Arbeidsmobiliteit in goede banen (Gesthuizen en Dagevos 2005). Daaruit blijkt dat over een periode van twee jaar van alle mensen die zijn blijven werken, bijna driekwart (64,1 procent) dit bij de dezelfde werkgever en in dezelfde functie doet; 11,7 procent heeft een andere functie binnen hetzelfde bedrijf gekregen en 17,3 procent is overgestapt naar een andere werkgever. Uit diezelfde gegevens blijkt dat bijna vier van de vijf werknemers die van baan wisselen aangeven dit vrijwillig te doen, terwijl 21,5 procent van de werknemers zegt daartoe gedwongen te zijn. Desgevraagd zegt volgens het arbeidsaanbodpanel van 2004 ongeveer tien procent van alle werknemers dat zij op zoek zijn naar een andere baan. Dat geldt vooral voor jongeren en werknemers tot 35 jaar en voor werknemers met een hogere opleiding. Als motief wordt opgeven de wens om meer of juist minder uren te willen werken, een hoger loon, meer carrièremogelijkheden en betere aansluiting bij eigen opleiding of capaciteiten. Bij oudere werknemers speelt bij de wens naar een andere baan de verwachting dat de bestaande baan zal verdwijnen. 19 2.2.2 baanmobiliteit en economische conjunctuur De baanmobiliteit wordt sterk beïnvloed door de economische conjunctuur (zie figuur 2.1). In de voorbije vijftien jaren werden de hoogste cijfers voor de totale baanmobiliteit bereikt in jaren van hoogconjunctuur (1989-1990 en 1999-2000) terwijl het dieptepunt bij de korte recessie van 1993-1994 lag. Ook in de recente recessie (2002-2004) daalde de mobiliteit. Bij economische voorspoed stijgt de werkgelegenheid, gaan veel werknemers op zoek naar een betere match (een baan die past bij hun capaciteiten, betere beloning, minder reistijd, enz.) en neemt vooral de externe mobiliteit toe. In goede tijden verandert jaarlijks gemiddeld ruim een op de tien werknemers van werkgever, terwijl dit in slechte tijden daalt tot een op de zestien. In een groeiende economie gaat ook de interne mobiliteit iets omhoog, onder meer omdat uitbreidende bedrijven meer promotiemogelijkheden zullen bieden, waardoor ook de kansen voor externe mobiliteit (voor werknemers van andere bedrijven en uiteraard voor nieuwkomers) stijgen. Bij economische tegenwind daalt de (vrijwillige) externe mobiliteit en lijkt het motto: blijf zitten waar je zit. Bij een conjuncturele omslag kan aanvankelijk de interne mobiliteit nog wat toenemen. Als werknemers vanwege ontslagbescher-