Vlaamse Woonraad Koning Albert II-laan 19 bus 23 1210 Brussel vlaamse.woonraad@rwo.vlaanderen.be www.vlaamsewoonraad.be Advies 2015/05 bestemmeling datum 5 augustus 2015 Mevrouw Liesbeth Homans, Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Inburgering, Wonen, Gelijke Kansen en armoedebestrijding kopie onderwerp Vlaams Parlement, Commissie voor Wonen, Armoedebeleid en Gelijke Kansen Advies over het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot instelling van een tegemoetkoming in de kosten bij de renovatie van een bestaande woning of bij realisatie van een nieuwe woning 1. Situering Op 3 juli 2015 hechtte de Vlaamse Regering haar principiële goedkeuring aan het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot instelling van een tegemoetkoming in de kosten bij de renovatie van een bestaande woning of bij realisatie van een nieuwe woning. In het voorstel van beslissing van de Vlaamse regering, wordt de Vlaamse Woonraad verzocht advies uit te brengen over dit ontwerpbesluit binnen de termijn van dertig dagen. De adviesvraag aan de Vlaamse Woonraad dateert van 13 juli 2015. Voorliggend advies werd op 5 augustus 2015 goedgekeurd door de Vlaamse Woonraad.
2. Bespreking van het ontwerpbesluit 2.1. Nood aan geïntegreerd renovatiebeleid Het hoofddoel van het Vlaamse woonbeleid is het recht op menswaardig wonen (waar nodig) ondersteunen en vervullen. Volgens artikel 3 van de Vlaamse Wooncode moet hiertoe de beschikking over een aangepaste woning, van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een betaalbare prijs en met woonzekerheid worden bevorderd. Binnen het Vlaamse woonbeleid is bijgevolg het aanmoedigen en verbeteren van de woningkwaliteit een belangrijke pijler. Hoewel de woningkwaliteit de laatste decennia erop vooruit is gegaan, blijft een volgehouden beleidsinzet noodzakelijk. Uit het Grote Woononderzoek 2013 blijkt dat ongeveer één miljoen woningen (37% van het Vlaamse woningbestand) één of meerdere gebreken op vlak van woningkwaliteit vertoont. Bij 350.000 woningen is de ontoereikende kwaliteit meer structureel van aard (13% van de het Vlaamse woningbestand). In deze categorie zijn woningen uit de oudere bouwperiodes (voor 1960) relatief meer vertegenwoordigd. Ze komen bovendien meer voor bij alleenstaanden, eenoudergezinnen en lage inkomensgroepen. 1 Het aandeel woningen van ontoereikende kwaliteit is het grootst op de private huurmarkt. De Vlaamse overheid verstrekt verschillende steunmaatregelen om de woningkwaliteit te verbeteren, zowel vanuit het beleidsveld wonen als vanuit het beleidsveld energie. In zijn advies 'Naar een renovatie van het Vlaamse woningbestand' pleitte de Vlaamse Woonraad voor een globaal renovatieplan (met inbegrip van energierenovatie) 2. Hierbij is samenwerking tussen de beleidsvelden Wonen en Energie essentieel. Het (opgestarte) Renovatiepact is alvast een stap in de goede richting, en beoogt een meer globale aanpak. De Raad stelt vast dat in voorliggend ontwerpbesluit en bijhorende nota aan de Vlaamse Regering het ruimere beleidsperspectief ontbreekt. De Raad bepleit dan ook algemeen de verbreding van het beleidsperspectief en de afstemming van de maatregelen uit de diverse beleidsvelden die de kwaliteit van het woonpatrimonium voor ogen hebben. Op die manier kan de renovatiepremie als instrument bijdragen aan de doelstellingen van het pact. 2.2. Evaluatie renovatiepremie De renovatiepremie is één van de belangrijkste steunmaatregelen voor een verbeterde woningkwaliteit. De Vlaamse Woonraad ondersteunt een woonbeleid gericht op de verbetering van de woningkwaliteit, maar pleit naast de verbreding van het beleidsperspectief (cf. hoger) voor een grondige, inhoudelijke evaluatie van het instrumentarium 1 Vanderstraeten, L. & Ryckewaert, M. (2015) Grote Woononderzoek 2013. Deel 3. Technische woningkwaliteit. Leuven: Steunpunt Wonen. 2 Vlaamse Woonraad (2015) 'Naar een renovatie van het Vlaamse woningbestand'. Advies 2015/01. 2
Een grondig onderzoek naar de kosten-effectiviteit is dan ook aangewezen, met onder meer aandacht voor het additioneel effect van de premie, het afwegingskader renovatie versus vernieuwbouw. Een belangrijk aspect hiervan is de verdeling van de subsidies. Uit onderzoek blijkt immers dat lagere inkomensgroepen slechts in beperkte mate gebruik maken van de renovatiepremie 3, terwijl net bij deze huishoudens de grootste woonkwaliteitsproblemen voorkomen (in het bijzonder op de private huurmarkt) 4. Om het bereik te verhogen kan voor de lagere inkomens worden gezocht naar andere toekenningsmodaliteiten (omdat deze inkomens veel moeilijker de kosten kunnen prefinancieren). Tevens is het aangewezen na te gaan onder welke voorwaarden de verruiming van de renovatiepremie naar de huurmarkt kan worden bewerkstelligd. Verder is het wenselijk de samenhang en afstemming met de verbeterings- en aanpassingspremie en steunmaatregelen vanuit het beleidsveld energie (bv. isolatiepremies) te beoordelen. Mede door de nood aan een grondige evaluatie wenst de Raad zijn advies te beperken tot de voorgenomen wijzigingen aan het stelsel van de renovatiepremie, waarbij het beleidsdoel is de renovatiepremie opnieuw in te voeren op een voor de overheid budgettair haalbare wijze. 2.3. Fiscalisering Eind vorig jaar kondigde de Vlaamse Regering de fiscalisering van de renovatiepremie aan. Na uitvoering van de renovatiewerken zou een belastingvermindering maximaal drie achtereenvolgende jaren worden toegekend. Het fiscaal aftrekbaar maken van de renovatiekosten botst evenwel op een aantal moeilijkheden. Het fiscaliseren kan nadelig werken voor huishoudens met een laag inkomen. In dit verband moet een ongelijke behandeling van rechtssubjecten worden vermeden. Voor de huishoudens met een laag inkomen is een belastingkrediet een mogelijk remediërend instrument. Een dergelijke optie neemt echter niet alle problemen weg, en bemoeilijkt de vooropgestelde budgettaire spreiding. Mede daarom ziet de Vlaamse Regering af van de fiscalisering van de renovatiepremie. De Vlaamse Woonraad acht de toetsing van het voorstel aan de impact op de lagere inkomensgroep noodzakelijk (onder meer in functie van gelijke behandeling). Verder heeft de Raad begrip voor de aangehaalde budgettaire beleidscontext. De Raad kan dan ook de keuze voor het behoud van de renovatiepremie (in plaats van een fiscalisering) onderschrijven. Bovendien meent de Raad dat het meer directe karakter van de renovatiepremie voor bepaalde huishoudens een sterkere incentive tot renovatie kan inhouden. Een dergelijke financiële tegemoetkoming sluit immers dichter aan op het beslissingsmoment en de uitvoering van de werken. 3 Heylen K. & Winters S. (2012), De verdeling van de subsidies op vlak van wonen in Vlaanderen. Leuven: Steunpunt Wonen. 4 Vanderstraeten, L. & Ryckewaert, M. (2015), Op Cit. 3
2.4. Nood aan overgangsmaatregelen De Vlaamse Woonraad stelt vast dat in voorliggend ontwerpbesluit meerdere modaliteiten worden opgenomen die van toepassing waren in het opgeheven besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007, andere worden dan weer grondig gewijzigd. Samen met de opheffing van het vernoemd besluit (op 1 november 2014) werd tegelijk in de communicatie gesteld dat het renovatiebeleid ongewijzigd zou blijven, enkel de techniek van toekenning van het voordeel zou worden aangepast (toekenning onder de vorm van een belastingvermindering). In dit verband mocht de wijziging geen nadelige effecten voor de betrokkenen met zich meebrengen. Het behoud van een gelijkwaardig voordeel werd in het vooruitzicht gesteld. Bij de opheffing van vernoemd besluit van 2 maart 2007 werd dan ook geen overgangsregeling voorzien voor wie werken had uitgevoerd vóór opheffingsdatum (1/11/2014) en de facturen hiervan niet tijdig had ingediend. In de communicatie, verspreid via het agentschap Wonen Vlaanderen 5, werd hieromtrent het volgende gesteld: facturen vanaf 1 november 2011 zullen worden aanvaard. De totale factuurperiode mag echter niet meer dan drie jaar zijn. Ook diegenen die werken hadden uitgevoerd na opheffing van het besluit zouden van een gelijkwaardig voordeel kunnen genieten. Na de effectieve opheffing was er voor deze gevallen evenwel juridisch weinig zekerheid over de (latere) toekenning van het voordeel, noch was er duidelijkheid omtrent de voorwaarden en modaliteiten (waaronder dit voordeel zou worden toegekend). Om toch enige duidelijkheid te scheppen werd de bestendiging van het voordeel verzekerd. Het is volgens de Raad van belang de toestand van rechtsonzekerheid zo snel mogelijk ongedaan te maken en de aangekondigde bestendiging te honoreren. In het geval reeds werken werden uitgevoerd vóór de nieuwe regeling in werking treedt, meent de Raad dat het vooropgesteld gelijkwaardig voordeel moet worden gewaarborgd. Voorliggend ontwerpbesluit voorziet in artikel 8 1, 3 dat de facturen niet ouder mogen zijn dan twee jaar vóór de aanvraagdatum. (in de opgeheven regeling drie jaar). Voor betrokkenen die werken uitvoerden vóór de opheffing van vernoemd besluit van 2 maart 2007 is deze factuurperiode quasi onwerkbaar, maar ook voor diegenen die nog werken uitvoerden na de opheffing kan dit een probleem vormen. Volgens de Raad moet absoluut worden vermeden dat gerechtigden omwille van het tijdsverloop en/of het hanteren van meer strikte factuurperiodes buiten het toepassingsgebied van de nieuwe regeling zouden vallen. Verder kunnen een aantal gewijzigde modaliteiten voor betrokkenen nadelig uitvallen. Bij de uitvoering van de werken hielden zij immers rekening met de modaliteiten van het opgeheven besluit (bij gebrek aan alternatief). De Raad wijst in dit verband op twee punten van het voorstel: de gefaseerde aanvraag en de nieuwe categorisering van werken. De toepassing van de gefaseerde aanvraag voor werken volledig uitgevoerd vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling is weinig zinvol, en komt bovendien in conflict met vooropgestelde factuurperiode (die zal worden overschreden net door de fasering). 5 Agentschap Wonen-Vlaanderen, De Vlaamse renovatiepremie wijzigt. Brussel, 3 oktober 2014. 4
Eveneens moet de impact van de gewijzigde maximale premie per categorie van werken op de toe te kennen premie worden nagegaan (waarbij eveneens nadelige effecten moeten worden vermeden). In de communicatie werd immers gesteld: de werken waarvoor u deze belastingvermindering kunt aanvragen blijven dezelfde als die van de huidige renovatiepremie tot 1 januari 2016. Op basis van deze communicatie werd de burger geïnformeerd, en werd de verwachting gecreëerd dat de premie op basis van destijds geldende categorieën van werken zou worden berekend. Mede daarom is het aangewezen dat betrokkenen die werken uitvoerden vóór de inwerkingtreding van voorliggend besluit, kunnen terugvallen op een aparte overgangsregeling die aansluit bij de opgeheven regeling, onder meer wat de factuurperiode, de indiening van een eenmalige aanvraag en de categorisering van werken betreft. In dit verband is het ook de vraag of het huidig inkomen in aanmerking moet worden genomen dan wel het inkomen dat van toepassing was na uitvoering van werken (maar waarbij betrokkene niet in de mogelijkheid was de aanvraag in te dienen). Ook hier zou desgevallend een overgangsmaatregel kunnen worden overwogen (waarbij het inkomen van het jaar van de laatste factuur in aanmerking wordt genomen). 2.5. Modaliteiten ontwerpbesluit 2.5.1. Behoud premiebedrag De Vlaamse Woonraad stelt vast dat het maximaal uit te keren premiebedrag (10.000 ) wordt behouden. De Raad onderschrijft in beginsel het behoud van de maximale incentive voor renovatie. Niettemin wenst de Raad enkele kanttekeningen te plaatsen. De Raad vermoedt dat de voorgestelde categorisering van werken (met bijhorende aftopping) het behalen van de maximale premie de facto bemoeilijkt. In de nota aan de Regering wordt een budgettaire raming en een financiële simulatie van de overheidsuitgave opgemaakt. De Raad vraagt in dit kader ook de financiële implicaties voor de begunstigden te willen nagaan van de vooropgestelde categorisering van werken met aftopping van het premiebedrag (wat betekent de nieuw voorgestelde regeling in geval dit zou worden toegepast op de reeds verstrekte premies)? De Raad kan zich niet van de indruk ontdoen dat eveneens een globale besparing wordt beoogd. Wat uiteraard op zich niet negatief is, wel is het de vraag of het verschil resulteert in andere effecten op het terrein. Zo kon onder de vroegere regeling voor werken die vervat zijn in de nieuwe categorie karkaswerken 6750 worden toegekend, terwijl in de nieuwe regeling voor dezelfde werken maximaal 2500 kan worden uitgekeerd (zie verder). Zal de nieuwe regeling, zoals vooropgesteld in de nota aan de Vlaamse Regering, enkel een spreiding van het voordeel (met tijdelijke besparing) met zich meebrengen, dan wel een algemeen langdurend besparingseffect? Dit laatste impliceert dat het beleidsprincipe inzake het behoud van gelijkwaardig voordeel wordt verlaten. De Raad had graag meer duidelijkheid omtrent deze beleidsintenties verkregen. Tevens merkt de Raad op dat door het samenvoegen in nieuwe categorieën de laagste inkomens (die weliswaar 30 % van de kost betoelaagd krijgen) proportioneel een hoger 5
aandeel in de premie verliezen dan de hogere inkomens (die 20% betoelaagd krijgen). De Raad had graag vernomen of dit effect beleidsmatig wordt beoogd. 2.5.2. Fasering en procedure aanvraag De nieuwe regeling voorziet de mogelijkheid tot fasering van de aanvraag van de renovatiepremie. Dit zorgt voor een spreiding van de renovatiekosten en laat de aanvrager toe de renovatie gefaseerd uit te voeren. Specifiek voor huishoudens die niet over de nodige middelen beschikken om op een korte periode alle werken te financieren, kan een gefaseerd renovatietraject voordelen inhouden. De techniek van fasering wordt eveneens toegepast in de verbeterings- en aanpassingspremie en werkt voor huishoudens met een laag inkomen positief. Vanuit dit oogpunt kan de Raad deze optie onderschrijven. De Raad stelt zich evenwel vragen bij de uitwerking en het verplichtend karakter van de fasering. Heel wat huishoudens verkiezen een eenmalige renovatie met een eenmalige aanvraag van de premie. De fasering werkt voor hen remmend in de voortgang van de werken (onder meer door het jaar verplicht wachten). Tevens kan een fasering de totaalrenovatie in de weg staan (bv. risico op lock-in effect) en kan dit eerder kleinere ingrepen aanmoedigen. Hoewel de Raad begrip kan opbrengen voor de budgettaire beleidscontext (met de daarbij horende nood aan financiële optimalisatie), is de fasering als verplichte stap vanuit het oogpunt van de gebruiker niet de meest geschikte keuze. De Raad opteert voor vrijwilligheid waarbij geopteerd kan worden voor een gefaseerde aanvraag (cf. inkomenszwakkere groepen) of voor een eenmalige aanvraag. Een andere mogelijkheid kan erin bestaan dat via een aanvraag (zonder facturen) een recht wordt toegekend aan de begunstigde om gedurende een welbepaalde periode (en na indiening van facturen per categorie) renovatiekosten te betoelagen. De voorgestelde uitwerking van de fasering van de aanvraag is eerder ingewikkeld en belastend voor de bouwheer (en de mogelijk professionele ondersteuner). Volgens het ontwerpbesluit mogen per aanvraag maximaal twee categorieën van werken worden gevat. Het is niet duidelijk of een dergelijke werkwijze op het terrein functioneel is (en niet voor verwarring en onnodige complicaties in de renovatiewerkzaamheden zal zorgen). Tevens is de tweevoudige aanvraag belastend voor de administratie. Een dergelijk systeem zorgt niet enkel voor dubbel administratief werk (onder meer inzake controle van het inkomen), maar kan eveneens resulteren in onnodige problemen. Zo kan de gebruiker na eerste gunstige controle van het inkomen er mogelijk van uit gaan premiegerechtigd te zijn, ook wat betreft het tweede luik van de renovatiewerken, wat echter niet noodzakelijk zo zal zijn. Verder wenst de Raad te wijzen op het voorstel van verlenging van de termijnen in de procedurestappen (cf. artikel 7 ontwerpbesluit). Na aanvraagdatum wordt een ordetermijn van acht maand vooropgesteld om de aanvrager in kennis te stellen van het gevolg dat aan de aanvraag wordt gegeven. Dit is in vergelijking met de opgeheven regeling een verlenging van vijf maand. De Raad vraagt algemeen om de toekenningsprocedure meer klantvriendelijk, korter en eenvoudiger uit te werken. 6
2.5.3. Werken De lijst van subsidiabele werken wordt vereenvoudigd en gehergroepeerd van 6 (met twee bijkomende subcategorieën) naar 4 categorieën. Vooral in de categorie van het karkas worden meerdere rubrieken uit de oude regeling ondergebracht (funderingen en muren, draagvloeren en trappen). De categorisering van werken wordt in de nota aan de Vlaamse Regering gemotiveerd, en beoogt een meer sturend gedrag bij de aanvrager. Het is de Raad niet duidelijk welk sturend effect het beleid voor ogen heeft en vraagt hieromtrent verduidelijking. De Raad meent dat de voorgestelde categorisering (optimaal) het beoogde doel moet ondersteunen, met name de structurele verbetering van het woonpatrimonium. In het bijzonder is de rubriek karkas vanuit bouwtechnisch oogpunt erg ruim en behelst diverse structurele onderdelen van de woning. De Raad is op zich niet tegen vereenvoudiging of groepering, maar meent dat de opdeling optimaal moet stroken met de functionele logica voor renovatie en verbeteringswerken. Het onderbrengen van diverse structurele onderdelen in de rubriek karkas wekt alvast de schijn dat deze structurele ingrepen als minder belangrijk worden beschouwd (want minder subsidiabel in vergelijking met de oude regeling waarbij elk apart onderdeel subsidiabel was). Het samenvoegen tot één rubriek resulteert dan ook in een lagere tegemoetkoming wanneer enkel deze werken worden uitgevoerd (en is ook bouwtechnisch te bevragen, bijvoorbeeld omdat de trap vaak in latere fase wordt geplaatst). Volgens de Raad beïnvloedt de keuze van welke onderdelen in de woning zullen worden gesubsidieerd (categorieën) mede het beoogde renovatiebeleid. De keuze moet dan ook in eerste instantie hierdoor worden geïnspireerd. In dit verband kan eveneens worden gewezen op de wijzigende energienormen en het hieruit voortvloeiend toenemend belang van ventilatie / verluchting. De Raad vraagt dan ook in het uit te stippelen renovatiebeleid maximaal rekening te willen houden met wijzigende normen, bouwtechnieken en -evoluties. 3. Besluit De Vlaamse Woonraad ondersteunt in beginsel het behoud van een renovatiepremie, maar dringt aan op een globale evaluatie met het oog op de bijsturing van het renovatiebeleid op termijn. De Raad beperkt zijn advies tot de voorgenomen wijzigingen aan het stelsel die beogen de vorige premie op een budgettair haalbare wijze terug in te voeren. Een (directe) premie kan worden verkozen boven fiscalisering, in het bijzonder voor de minder begoede huishoudens. De Raad meent evenwel dat de uitwerking van de modaliteiten, meer bepaald inzake het verplichtend karakter van de gefaseerde aanvraag, de procedurestappen en de categorisering van de werken, voor verbetering vatbaar is. In het bijzonder dringt de Raad aan op een overgangsregeling voor diegenen die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling reeds de renovatiewerken hebben uitgevoerd. Een gedegen overgangsregeling is onontbeerlijk en biedt de garantie op het vooropgestelde behoud van het voordeel, een verwachting die is aangesterkt door de communicatie (die op 3 oktober 2014 werd verspreid naar aanleiding van de opheffing van het besluit van 2 maart 2007). 7
8