Datum van inontvangstneming : 01/02/2013
Vertaling C-610/12-1 Zaak C-610/12 Verzoek om een prejudiciële beslissing Datum van indiening: 27 december 2012 Verwijzende rechter: Verwaltungsgericht Gießen (Duitsland) Datum van de verwijzingsbeslissing: 29 november 2012 Verzoekende partij: Johannes Peter Verwerende partij: Bundeseisenbahnvermögen NL
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 29. 11. 2012 ZAAK C-610/12 VERWALTUNGSGERICHT GIESSEN Beschikking In de bestuursrechtelijke zaak, Johannes Peter, (omissis) Ulrichstein, verzoeker, (omissis) tegen Bundeseisenbahnvermögen, (omissis) verweerder, betreffende bezoldiging en pensioen (Bund) heeft het Verwaltungsgericht Gießen (omissis) (omissis) ten vervolge op de beraadslaging van 29 november 2012 de volgende beschikking gegeven: [Or. 2] 1. De behandeling van de zaak wordt geschorst. 2. Aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof ) wordt overeenkomstig artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vraag gesteld: 2 Is het in overeenstemming met richtlijn 2000/78/EG, in het geval van een ongelijke behandeling van gehuwde ambtenaren en in geregistreerd levenspartnerschap levende ambtenaren die reeds in het verleden had moeten worden vastgesteld, een op gelijke behandeling met terugwerkende kracht gerichte bezoldigingsrechtelijke vordering overeenkomstig de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende grondwettelijke beginselen slechts toe te wijzen vanaf het begin van het begrotingsjaar waarin de ambtenaar deze vordering voor het eerst jegens zijn werkgever geldend heeft gemaakt? Motivering I.
PETER Het geding betreft verzoekers vordering om hem voor het tijdvak van 3 december 2003 tot en met 31 december 2004 de gezinstoeslag van niveau 1 toe te kennen samen met rente daarover berekend op de voet van de basisrente vermeerderd met vijf procentpunten vanaf het tijdstip waarop het beroep is betekend. Verzoeker, geboren op 10 mei 1948, was ambtenaar van de Bondsrepubliek Duitsland tot hij per 30 november 1995 wegens invaliditeit werd gepensioneerd. Bij beschikking van 19 oktober 1995 bepaalde verweerders afdeling Frankfurt am Main het pensioen waarop verzoeker vanaf 1 december 1995 recht had. Wegens zijn burgerlijke staat ongehuwd ontving verzoeker geen gezinstoeslag. Op 5 oktober 2001 ging verzoeker een geregistreerd levenspartnerschap aan. Zijn levenspartner overleed op 22 juni 2002. [Or. 3] Bij brief van 24 januari 2005 verzocht verzoeker om toekenning van de gezinstoeslag van niveau 1 vanaf 2 december 2003. Hij beriep zich daartoe op richtlijn 2000/78/EG, die zijns inziens voorziet in gelijke behandeling van ambtenaren die weduwnaar/weduwe zijn geworden en ambtenaren wier geregistreerde levenspartner is overleden. Bij beschikking van 2 maart 2005 wees verweerders afdeling Mitte dit verzoek af. Het daartegen gemaakte bezwaar werd door verweerders afdeling Mitte bij op bezwaar gegeven beschikking van 6 april 2005 afgewezen. Bij beschikking van 19 januari 2001 kende verweerders afdeling Mitte als reactie op het arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 28 oktober 2010 [-2 C 21.09 (omissis)] verzoeker per 1 juli 2009 de gezinstoeslag van niveau 1 toe. Bij beschikking 8 maart 2012 bepaalde de afdeling Mitte de gezinstoeslag van niveau 1 op basis van 17 b Bundesbesoldungsgesetz (federale bezoldigingswet) (hierna: BBesG ) per 1 januari 2009. Bij een verzoekschrift, ingekomen bij het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main op 19 april 2005 heeft verzoeker beroep ingesteld. Bij beschikking van 10 mei 2005 heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main de zaak naar het Verwaltungsgericht Gießen verwezen. Bij beschikkingen van respectievelijk 18 juli 2006 (omissis), 15 november 2008 (omissis) en 15 februari 2011 (omissis) heeft het Verwaltungsgericht Gießen de procedure geschorst. Met betrekking tot het tijdvak vanaf 1 januari 2009 hebben de partijen eensgezind verklaard dat het hoofdgeding was afgedaan. Bij een op 1 augustus 2012 bij het Verwaltungsgericht Gießen ingekomen memorie heeft verzoeker de zaak (opnieuw) laten oproepen. Bij beschikking van 29 november 2012 heeft het Verwaltungsgericht Gießen verzoekers vordering voor het tijdvak vanaf 1 januari 2005 van het hoofdgeding afgespitst. In het afgesplitste deel van het geding heeft het Verwaltungsgericht Gießen bij vonnis van 29 november 2012 (omissis) verweerder verplicht, verzoeker voor het tijdvak van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 de gezinstoeslag van niveau 1 samen met rente daarover 3
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 29. 11. 2012 ZAAK C-610/12 berekend op de voet van de basisrente vermeerderd met vijf procentpunten van de betekening van het beroep toe te kennen, en daartoe de (daarop betrekking hebbende onderdelen) van de bestreden beschikkingen nietig verklaard. Dit vonnis heeft nog geen kracht van gewijsde. [Or. 4] Met betrekking tot het nog in geding zijnde tijdvak van 3 december 2003 tot en met 31 december 2004 voert verzoeker aan dat het Bundesverfassungsgericht in zijn arrest van 19 juni 2012 [2 BvR 1397/09 (omissis)] de benadeling van geregistreerde levenspartners ten opzichte van gehuwden ter zake van de gezinstoeslag per 1 augustus 2001 onverenigbaar met artikel 3, lid 1, van het Grundgesetz (grondwet) (hierna: GG ) heeft verklaard. Ondanks het feit dat hij zijn vordering pas in 2005 geldend heeft gemaakt, zou zijn beroep, gelet op het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 19 juni 2012, op basis van richtlijn 2000/78/EG ook voor het tijdvak vanaf 3 december 2003 gegrond zijn. Het vereiste van onverwijlde geldendmaking zou aan deze op het Europese recht gebaseerde vordering niet kunnen worden tegengeworpen. Verweerder voert daartegen aan dat hij aan de geldende wetgeving is gebonden. 4 II. De behandeling van de zaak dient te worden geschorst. Het Hof dient te worden verzocht om een prejudiciële beslissing over de in het dictum van de beschikking geformuleerde vraag. Deze vraag betreft de uitlegging van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PB L 303, blz. 16). Aangezien het gaat om de uitlegging van recht van de Unie, is het Hof bevoegd. 1. De op dit geding toepasselijke bepalingen zijn de volgende bepalingen van het BBesG in de versie bekendgemaakt op 19 juni 2009 (BGBl. I, blz. 1434), zoals laatstelijk gewijzigd bij de wet van 15 augustus 2012 (BGBl. I, blz. 1670) en het arrest van het Bundesverfassungsgericht (2 BvR 1397/09) van 19 juni 2012 (BGBl. I, blz. 1770): 1, lid 1, sub 1, BBesG: Deze wet regelt de bezoldiging van de ambtenaren van de Bund; zij geldt niet voor ereambtenaren. [Or. 5] 1, lid 2, sub 3, BBesG: De bezoldiging omvat de volgende componenten: gezinstoeslag 2, lid 1, BBesG: De bezoldiging van de ambtenaren wordt geregeld bij de wet.
PETER 39, lid 1, eerste en tweede zin, BBesG: De gezínstoeslag wordt toegekend volgens de regels neergelegd in bijlage V. De hoogte ervan is afhankelijk van de salarisgroep en van het niveau, die overeenkomt met de gezinssituatie van de ambtenaar. 40, lid 1, sub 2, BBesG: Niveau 1 omvat: ambtenaren die weduwnaar/weduwe zijn geworden. 17 b BBesG: De op het bestaan of het eerdere bestaan van een huwelijk betrekking hebbende bepalingen van deze wet gelden op overeenkomstige wijze voor het bestaan of het eerdere bestaan van een levenspartnerschap. De op echtgenoten betrekking hebben bepalingen van deze wet gelden op overeenkomstige wijze voor levenspartners. 2. De prejudiciële vraag is relevant voor de beslissing en een antwoord van het Hof op deze vraag is noodzakelijk. a) De verwijzende rechterlijke instantie heeft in haar (nog niet in kracht van gewijsde gegaan) vonnis van 29 november 2012 (omissis) geoordeeld dat verzoeker voor het tijdvak van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 recht had op gezinstoeslag van niveau 1. Het heeft deze beslissing nader gemotiveerd als volgt: [Or. 6] Verzoeker kan zijn vordering niet op de 40, lid 1, sub 2, en 17 b, eerste zin, BBesG baseren. Volgens deze bepalingen zijn ambtenaren wier levenspartner tijdens de duur van het levenspartnerschap is overleden, pas per 1 januari 2009 gelijkgesteld met ambtenaren die weduwnaar/weduwe zijn geworden. Verweerder heeft met deze wetswijziging rekening gehouden doordat hij verzoeker (met terugwerkende kracht) vanaf 1 januari 2009 de gezinstoeslag van niveau 1 betaalt. De wetgever heeft daarentegen nog niet voorzien in verder strekkende opheffing met terugwerkende kracht van de ongelijke behandeling van een geregistreerd levenspartnerschap en een huwelijk bij de gezinstoeslag voor ambtenaren. Sinds het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 19 juni 2012 (omissis) zijn er redenen om daartoe over te gaan. Het Bundesverfassungsgericht heeft in dit arrest vastgesteld dat de ongelijke behandeling van gehuwde en in een geregistreerd levenspartnerschap levende ambtenaren bij de gezinstoeslag van niveau 1 een indirecte discriminatie op grond van seksuele geaardheid oplevert, die aan het in artikel 3, lid 1, GG opgenomen algemene beginsel van gelijke behandeling moet worden getoetst. Het heeft de wetgever tegelijkertijd aangemaand, deze ongelijke behandeling voor de in een geregistreerd levenspartnerschap levende ambtenaren die hun recht op de gezinstoeslag onverwijld geldend hebben gemaakt, met terugwerkende 5
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 29. 11. 2012 ZAAK C-610/12 kracht tot op het tijdstip van de invoering van de rechtsinstelling van het geregistreerd levenspartnerschap per 1 augustus 2001 op te heffen. Pas wanneer de wetgever deze verplichting is nagekomen, kan verzoeker, gelet op 2, lid 1, BBesG volgens welke de bezoldiging bij wet wordt geregeld, zich naar nationaal recht op een dergelijk recht beroepen. Reeds op dit ogenblik vloeit verzoekers recht op toekenning van de gezinstoeslag van niveau 1 op grond van 40, lid 1, sub 2, BBesG voor het tijdvak van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 voort uit de toepassing van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 (hierna: richtlijn 2000/78/EG). Verzoeker, die van 5 oktober 2001 tot aan het overlijden van zijn levenspartner op 22 juni 2002 met deze laatste in een geregistreerd levenspartnerschap heeft geleefd, bevindt zich uiterlijk sinds 1 januari 2005, dus vanaf het begin van het begrotingsjaar waarin hij het recht op de gezinstoeslag van niveau 1 voor het eerst geldend heeft gemaakt, in een levenssituatie die vergelijkbaar is met die van een ambtenaar die weduwnaar/weduwe is geworden. Volgens de rechtspraak van het Hof [zie arrest van 1 maart 2008, C-267/06, (omissis)] staat het aan de rechterlijke instanties van de lidstaten, te oordelen of een persoon op een van de in artikel 1 van richtlijn 2000/78/EG genoemde gronden in een vergelijkbare levenssituatie minder gunstig wordt behandeld dan een andere persoon. Anders dan het Bundesverwaltungsgericht, dat in zijn arrest van 28 oktober 2010 [2 C 21.09 (omissis)] met gebruikmaking van de tot op dat ogenblik bekende rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht heeft aangenomen dat gehuwde en in geregistreerd levenspartnerschap levende ambtenaren vanaf 1 juli 2009 met betrekking tot de gezinstoeslag van niveau 1 in een vergelijkbare levenssituatie verkeerden [Or. 7], heeft het Bundesverfassungsgericht thans in zijn arrest van 19 juni 2012 (omissis) vastgesteld dat de basisstructuren van de familierechtelijke rechtsinstellingen huwelijk en levenspartnerschap reeds vanaf de invoering van het levenspartnerschap in 2001 slechts weinig verschillen vertoonden. Met name de mate van juridische binding en de wederzijdse onderhoudsplichten zouden reeds vanaf het Lebenspartnerschaftsgesetz (wet betreffende het levenspartnerschap) van 2001 in huwelijk en levenspartnerschap grotendeels overeenkomen. Er zouden op het eerste gezicht ook geen ernstige objectieve gronden zijn om de extra behoefte van een gehuwde ambtenaar, die volgens het doel van de wet bepalend is voor de toekenning van de gezinstoeslag van niveau 1, niet eveneens aan te nemen bij een in een geregistreerd levenspartnerschap levende ambtenaar. 6 Ofschoon ambtenaren die in een geregistreerd levenspartnerschap leven of geleefd hebben, zich sedert 2001 met betrekking tot de gezinstoeslag van niveau 1 in een levenssituatie bevinden die vergelijkbaar is met die van gehuwde ambtenaren of ambtenaren die weduwnaar/weduwe zijn geworden,
PETER worden zij met betrekking tot het tijdvak vóór de inwerkingtreding van 17 b BBesG minder gunstig behandeld, omdat zij de gezinstoeslag van niveau 1 niet reeds op grond van hun burgerlijke staat hebben gekregen. Deze benadeling vormt een rechtstreekse discriminatie op grond van seksuele geaardheid in de zin van richtlijn 2000/78/EG. Verzoeker kan zich ook rechtstreeks op deze richtlijn beroepen. De nationale wetgever heeft bij het Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (algemene wet gelijke behandeling) van 14 augustus 2006 (BGBl. I, blz. 1897) noch bij latere wijzigingen de in een geregistreerd levenspartnerschap levende ambtenaren met betrekking tot de toekenning van de gezinstoeslag van niveau 1 gelijkgesteld met gehuwde ambtenaren. De onvolledige omzetting van richtlijn 2000/78/EG in nationaal recht heeft tot gevolg dat deze rechtstreeks werkt, aangezien slechts op deze wijze aan het gemeenschapsrecht volle werking kan worden verleend. De Unierechtelijke regelingen zijn ook van dien aard dat zij rechtstreekse werking kunnen hebben. De bepalingen ervan zijn namelijk onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig [cf. arrest van het BVerwG van 28 oktober 2010 (omissis)]. De bepaling van 2, lid 1, BBesG, volgens welke de bezoldiging bij wet wordt geregeld, staat niet eraan in de weg dat voor het tijdvak van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 de gezinstoeslag van niveau 1 als bedoeld in 40, lid 1, sub 2, BBesG op grond van richtlijn 2000/78/EG wordt verleend. Zij behoort niet tot de grondwettelijke beginselen die de voorrang van het recht van de Unie ter discussie zouden kunnen stellen [cf. arrest BVerwG van 28 oktober 2010 (omissis)]. Wegens de voorrang van het recht van de Unie zijn de bestuurlijke en rechterlijke instanties verplicht de bepalingen van de richtlijn te volgen en daarmee strijdig nationaal recht buiten toepassing te laten. Een openbare dienst is ook in zijn hoedanigheid van werkgever verplicht tot uitvoering van het recht van de Unie [cf. arrest BVerwG van 26 juli 2012, 2 C 34.11, (omissis)]. [Or. 8] b) De prejudiciële vraag: Met betrekking tot het nog in geding zijnde tijdvak van 2 december 2003 tot en met 31 december 2004 kan verzoeker naar nationaal recht niet op een voor hem gunstige beslissing rekenen. Het Bundesverfassungsgericht (omissis) heeft bij zijn arrest van 19 juni 2012 de wetgever verplicht, met terugwerkende kracht tot op het op het tijdstip van de invoering van de rechtsinstelling van het levenspartnerschap per 1 augustus 2001 een wettelijke regeling te creëren die alle ambtenaren die hun recht op gezinstoeslag onverwijld geldend hebben gemaakt, een recht op nabetaling van de gezinstoeslag vanaf het tijdstip van de eerste geldendmaking verleent. Met het criterium van de onverwijlde geldendmaking knoopt het Bundesverfassungsgericht aan bij zijn vaste rechtspraak [cf. reeds beschikking van 22 maart 1990 2 BvL 1/86 (omissis)], volgens welke een aanpassing van de bezoldiging die volgens het grondwettelijke recht 7
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 29. 11. 2012 ZAAK C-610/12 8 moet worden aangebracht, in beginsel geldt voor het gehele tijdvak waarop de vaststelling betrekking heeft, maar in het concrete geval voor in het verleden ontstane rechtsbetrekkingen kan worden beperkt. Het Bundesverfassungsgericht leidt een dergelijke beperking ook af uit de bijzondere kenmerken van het dienstverband van ambtenaar, namelijk uit de omstandigheid dat het gaat om het verrichten van diensten in ondergeschikt verband waarbij op de dienstverrichter een plicht van loyaliteit rust (Dienstund Treuverhältnis) (artikel 33, lid 4, GG) en uit de tot de traditionele beginselen van de ambtenarij (artikel 33, lid 5, GG) behorende verplichting van de publiekrechtelijke werkgever om te voorzien in een passend levensonderhoud voor zijn ambtenaren (Alimentationsgrundsatz). Hierover heeft het Bundesverfassungsgericht in zijn beschikking van 22 maart 1990 het volgende overwogen: Het dienstverband van ambtenaar een is dienstverband dat berust op een wederzijdse verplichting van loyaliteit, die niet alleen de verplichting voor de werkgever om te voorzien in een passend levensonderhoud voor zijn ambtenaren inhoudt, maar omgekeerd ook de verplichting voor de ambtenaar om rekening te houden met de draagkracht van zijn werkgever en met diens verantwoordelijkheid voor het algemeen welzijn. Deze verplichting om rekening te houden met elkaar pleit tegen de stelling dat de werkgever algemeen dus zonder enige beperking ter zake van de kring van de betrokken ambtenaren gehouden is om een om grondwettelijke redenen vereiste wettelijke verhoging van de bezoldiging van ambtenaren toe te passen op het gehele tijdvak in het verleden waarvoor de grondwettelijke noodzaak van aanpassing was vastgesteld. De verplichting voor de publiekrechtelijke werkgever om te voorzien in een passend levensonderhoud van zijn ambtenaren [Or. 9] betreft naar de aard ervan de voorziening in een actuele behoefte. De ambtenaar kan niet verwachten dat hij naar aanleiding van een uit de grondwet voortvloeiende verplichting tot aanpassing van zijn bezoldiging als het ware zonder eigen toedoen alsnog een voor een tijdvak van mogelijkerwijze jaren meerdere jaren in het verleden levensonderhoud ontvangt waarop hijzelf niet onverwijld aanspraak heeft gemaakt jegens zijn werkgever. De voorziening in het levensonderhoud van de ambtenaar wordt betaald uit de op het ogenblik zelf ter beschikking staande begrotingsmiddelen; de begroting dient in de regel elk jaar door het parlement te worden goedgekeurd. Zij wordt voor elk jaar afzonderlijk bij de begrotingswet vastgesteld (artikel 110, lid 2, eerste zin, GG). Ook dit pleit tegen de stelling dat de grondwet de verplichting inhoudt om alle ambtenaren uit de thans ter beschikking staande begrotingsmiddelen een compensatie toe te kennen voor niet-nakoming van de verplichting om te voorzien in een passend levensonderhoud, die in het verleden heeft plaatsgevonden. Volgens de verwijzende rechterlijke instantie rijst de vraag of deze juist uit de bijzondere kenmerken van het dienstverband van ambtenaar voortvloeiende
PETER beperkingen van een naar nationaal grondwettelijk recht vereiste aanpassing met terugwerkende kracht van de bezoldiging ook leidt tot een beperking van het recht op bezoldiging waarop verzoeker op grond van richtlijn 2000/78/EG met terugwerkende kracht recht heeft, met andere woorden of ook dit recht de ambtenaar slechts kan worden toegekend vanaf het begin van het begrotingsjaar waarin deze dat recht voor het eerst jegens zijn werkgever geldend heeft gemaakt. Uit richtlijn 2000/78/EG valt geen regeling af te leiden die een antwoord zou kunnen bieden op de gerezen vraag. Op de prejudiciële vraag is, voor zover kan worden nagaan, ook nog geen antwoord gegeven in de rechtspraak van het Hof. In zijn arrest van 1 april 2008 in de zaak Maruko (C-267/06) heeft het Hof weliswaar, onder verwijzing van zijn rechtspraak tot dan toe, overwogen dat het bij wijze van uitzondering en gelet op de ernstige verstoringen waartoe zijn arrest voor in het verleden ontstane situaties zou kunnen leiden, voor de betrokkenen de mogelijkheid kan beperken om een beroep te doen op de uitlegging die het in de prejudiciële zaak aan een bepaling heeft gegeven. Een dergelijke beperking zou echter slechts door het Hof zelf worden kunnen gesteld en alleen in het arrest waarin de gevraagde uitlegging wordt gegeven. De onderhavige casus verschilt echter van die welke ten grondslag lag aan het arrest Maruko. In het onderhavige geval gaat het niet om een eventuele [Or. 10] op het verleden betrekking hebbende beperking in de tijd van de gevolgen die rechtstreeks voortvloeien uit een arrest van het Hof. In zijn arrest van 1 april 2008 in de zaak Maruko [C-267/06 (omissis)] heeft het Hof uitdrukkelijk geoordeeld dat het aan de rechterlijke instanties van de lidstaten staat, te oordelen of personen op een van de in artikel 1 van richtlijn 2000/78/EG genoemde gronden in een vergelijkbare levenssituatie minder gunstig worden behandeld dan een andere personen. Deze vaststelling heeft het Bundesverfassungsgericht in casu in zijn arrest van 19 juni 2012 verbindend verricht en tegelijkertijd heeft het de naar grondwettelijk recht vereiste aanpassing met terugwerkende kracht van de bezoldiging in de genoemde zin beperkt. Wegens dit verschil in casuspositie is de prejudiciële vraag volgens de verwijzende rechterlijke instantie noodzakelijk. (omissis) [handtekeningen] (omissis) 9