Position Paper SAMEN SLIM HANDHAVEN Gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN)
Position Paper SAMEN SLIM HANDHAVEN Gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN) Utrecht, 17 september 2013 2
Inhoudsopgave SAMEN SLIM HANDHAVEN 4 VERENIGING PRODUCENTENVERANTWOORDELIJKHEID NEDERLAND (VPN) 6 1. HANDHAVEN IS EEN GEMEENSCHAPPELIJKE VERANTWOORDELIJKHEID 7 2. REGELS STELLEN IS HANDHAVEN 11 3. PREVENTIE IS BETER DAN HANDHAVEN 13 4. SLIM HANDHAVEN (INFORMATIE, PRAKTIJKKENNIS EN PRIORITEITSTELLING) 15 5. HANDHAVEN IS PREVENTIE 17 3
SAMEN SLIM HANDHAVEN Gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid Producentenverantwoordelijkheid is niet meer weg te denken als instrument in het milieubeleid. Al meer dan 15 jaar zijn het de producenten en importeurs die producten op de markt brengen en tegelijkertijd ook zorg dragen, via de bij de VPN aangesloten leden, voor het verantwoord inzamelen en verwerken van afgedankte producten. Het is daarmee een succesvol instrument, waarbij het naleven van gestelde regels wel om aandacht vraagt. Dit wordt voor een groot deel binnen de systemen van de VPN-leden zelf opgelost. Maar niet alles kan binnen de systemen van de VPN-leden worden opgelost. In een aantal gevallen is publiekrechtelijke handhaving (bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk) noodzakelijk. Zonder publiekrechtelijke handhaving is het niet mogelijk om gestelde milieudoelstellingen te halen, illegale export en niet optimale verwerking tegen te gaan en partijen die zich aan de regels houden te beschermen. Tegelijkertijd ziet VPN de meerwaarde van een goede afstemming tussen de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke handhavingsinspanning van respectievelijk de VPN-leden en de overheidsorganisaties met een toezichts- en handhavingstaak. De VPN presenteert om die reden dit Position paper met een visie op gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid: Samen slim handhaven. Vijf uitgangspunten staan daarbij centraal: 1. Handhaven is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid 2. Regels stellen is handhaven 3. Preventie 1 is beter dan handhaven 4. Slim handhaven (informatie, praktijkkennis en prioriteitstelling) 5. Handhaven is preventie 1 In dit position paper wordt met de term preventie bedoeld: het tegengaan van overtredingen van wet- en regelgeving. 4
Actiepunten bij de vijf uitgangspunten Handhaven is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid 1. Opzetten van een efficiënte en effectieve overlegstructuur op strategisch niveau: welke partners, welke vertegenwoordigers, welke frequentie, welke afspraken over uitwisseling van gegevens, werkafspraken, evaluatie en monitoring 2. Opstellen van een Gemeenschappelijk handhavingsprogramma bij producentenverantwoordelijkheid: welke gemeenschappelijke prioriteiten, activiteiten, middelen en planning 3. Inrichten van de regiefunctie in de gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid. Regels stellen is handhaven 4. Kom tot een gezamenlijke screening van de (toekomstige, maar ook huidige) wet- en regelgeving rond producentenverantwoordelijkheid op handhaafbaarheid en formuleer waar nodig concrete aanpassingsvoorstellen 5. Bepaal als welke toezichts- en handhavingscapaciteit minimaal nodig is om wet- en regelgeving rond producentenverantwoordelijkheid betekenisvol te laten zijn. Preventie is beter dan handhaven 6. In gezamenlijkheid afstemmen van preventieve maatregelen om tot sluitende inzamelsystemen te komen 7. Pas waar nodig de huidige wet- en regelgeving aan om de preventieve insteek beter te kunnen faciliteren. Slim handhaven (kennis delen, praktijkkennis en prioriteitstelling) 8. Kom in gezamenlijkheid tot een nadere invulling van Samen Slim Handhaven, met als pijlers beter benutting van beschikbare informatie en praktijkkennis en een adequate prioriteitstelling 9. Onderzoek waar van elkaars concepten op het gebied van handhaving kan worden geleerd (zoals horizontaal toezicht, stuur- en weegploegen). Betrek hierbij ook de ervaringen vanuit het buitenland 10. Stel een informatieprotocol op voor de uitwisseling en gebruik van marktgevoelige informatie. Handhaven is preventie 11. Stel een gezamenlijke communicatiestrategie op rond handhavingsacties 12. Maak goede afspraken over het gezamenlijk versturen van wellicht-brieven 13. Overweeg naming, shaming & faming als onderdeel van de communicatiestrategie rond handhavingsacties 14. Benut de mogelijkheden die handhaving biedt om stevig door te pakken in de richting van bedrijven die willens en wetens de wet- en regelgeving overtreden. 5
Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN) Algemeen De Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland verenigt organisaties die invulling geven aan producentenverantwoordelijkheid. Producentenverantwoordelijkheid is vastgelegd in wet- en regelgeving en gekoppeld aan targets, inzameldoelen en recyclequota. Hiervoor beheren deze organisaties inzamelsystemen. De leden van VPN zijn: ARN Auto Recycling, Stichting Metalektro Recycling (SMR), Stichting Batterijen (Stibat) en Stichting Bruingoed. De geassocieerde leden zijn: Afvalfonds Verpakkingen, Stichting ICT~Milieu, Stichting LightRec Nederland, Nedvang, RecyBEM, Stichting Witgoed, Stichting Verwerking Centrale Ventilatoren (SVCV), Stichting Verwerking Elektrische Gereedschappen (SVEG) en Stichting Vlakglas Recycling Nederland. De inkomsten van de VPN worden verkregen uit de contributie van de leden en bijdragen van de geassocieerde leden. De VPN-leden zijn allen actief op het gebied van producentenverantwoordelijkheid, maar tussen de leden zijn wel verschillen. Uiteraard verschillen de producten waar zij zich op richten, maar ook de vormgeving van de inzamelsystemen, de relaties met andere actoren en de wet- en regelgeving die van toepassing is, kan per VPN-lid verschillen. In dit VPN position paper worden deze verschillen gerespecteerd. Tegelijkertijd wordt wel de rode draad weergegeven als het gaat om handhaving bij producentenverantwoordelijkheid. VPN en position paper Samen Slim Handhaven Dit position paper is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de VPN en bevat de visie van de VPN-leden en geassocieerde leden op handhaving bij producentenverantwoordelijkheid 2. Het position paper dient als input voor de handhavingsdag die de VPN op 7 oktober 2013 organiseert. Een dag waarop beleidsmakers, detaillisten, handhavers, inzamelaars, onderzoekers, overheden, producenten en reinigingsdiensten om de tafel gaan zitten om te kijken wat binnen hun mogelijkheden ligt om gezamenlijk de handhaving te optimaliseren. De opzet van de dag is vergelijkbaar met vroegere de Waste Electric and Electronic Equipment Producenten Overheid Dag (WEEE-POD), maar wordt nu dus verbreed naar andere afvalstromen. De gezamenlijkheid van de VPN wordt hiermee tot uitdrukking gebracht. Voor het opstellen van het position paper zijn vertegenwoordigers van alle VPN-leden geïnterviewd en in staat gesteld om input te leveren. De interviews zijn afgenomen door Frank Rozenberg en Niek Verkaik van OBMC Consulting. 2 Omwille van de leesbaarheid zal hierna worden gesproken over de VPN-leden, waarbij zowel op de vier VPN-leden als de geassocieerde leden wordt gedoeld, tenzij anders vermeld. 6
1. Handhaven is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid VPN en overheid De VPN bestaat uit organisaties die op verschillende manieren invulling geven aan producentenverantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in zowel Nederlandse als Europese wet- en regelgeving en gekoppeld aan inzameldoelen en recyclequota. Doelen en quota die steeds ambitieuzer worden. En dat is ook terecht in een tijd waarin we ons bewuster worden van leefomgeving, milieu en de eindigheid van grondstoffen. Een tijd waarin overheid en bedrijfsleven gezamenlijk hun maatschappelijke verantwoordelijkheid moeten pakken in het reguleren van afvalstromen en het tegengaan van vervuiling waar dan ook ter wereld. Deze maatschappelijke verantwoordelijkheid wordt ook door de VPN-leden gevoeld en breed gedragen. Inzamelsystemen van VPN-leden Het stellen van scherpere doelen en quota op basis van een groeiend ambitieniveau op het gebied van afvalinzameling heeft wel consequenties. Voor de VPN is het duidelijk dat de gestelde targets alleen gehaald kunnen worden als er sprake is van een effectief en efficiënt werkend (collectief) inzamelsysteem. Om te kunnen voldoen aan de recycleopgaven is het dus van belang om te komen tot een gesloten inzamelsysteem 3 dat ondersteund wordt door een betrouwbare monitoringsrapportage. Dat wil zeggen informatie over wat er wordt geproduceerd, geïmporteerd, ingezameld, verwerkt en gerecycled. Handhaving wordt ten slotte gezien als het belangrijke sluitstuk van het collectieve inzamelsysteem. Zonder handhaving kunnen de gestelde doelen niet worden gerealiseerd. Huidige situatie Het komen tot een gesloten collectief inzamelsysteem is tot op heden niet altijd eenvoudig gebleken. Zo hebben bijna alle VPN-leden in meer of mindere mate te kampen met free riders en complementaire afvalstromen (waaronder illegale lekstromen) naast hun eigen inzamelsysteem. Deze complementaire afvalstromen volgen daarbij soms een legale maar soms ook een illegale (= lekstromen) weg naar hun eindbestemming. De handhaving lijkt op dit moment tekort te schieten als sluitstuk van het inzamelsysteem. Zowel free riders als illegale stromen ondermijnen het collectieve inzamelsysteem en hebben een negatieve invloed op het behalen van de inzameldoelstellingen, op het imago van de producenten en vaak ook op het milieu. Dit geldt ook voor de overheid. Het speelveld waarbinnen de producentenverantwoordelijkheid en de handhaving zich afspeelt is complex. Een voorbeeld van die complexiteit zoals onderzocht in de studie The Dutch WEEE Flows komt naar voren in de figuur op de volgende pagina. Hierin staan alle actoren genoemd die in het traject van de eindgebruiker die afdankt tot aan het eindpunt van dat afgedankte product een rol kunnen spelen. Bij al die actoren kan iets misgaan als het gaat om de toepassing van de regelgeving. Het zal duidelijk zijn dat het onmogelijk is om al die actoren te bezoeken gegeven de beschikbare handhavingscapaciteit. Slimme en gezamenlijke inzet van capaciteit is dan noodzakelijk. 3 Met een gesloten inzamelsysteem wordt bedoeld dat alle potentiele deelnemers meedoen, dat er inzage is in de afvalstromen door middel van registratie en monitoring en dat alle afgedankte producten volgens geldende wet- en regelgeving worden verwerkt. 7
8
In de tweede plaats is het speelveld van toezichthouders en handhavers complex door de vele partijen die deelnemen. Naast de VPN-leden die het civielrechtelijk instrumentarium kunnen inzetten als hun deelnemers of contractanten (inzamelaars, verwerkers) hun afspraken niet nakomen, zijn er vele overheidsinstanties op het gebied van toezicht en handhaving actief. Het gaat dan bijvoorbeeld om gemeenten (gemeentelijke toezichthouders openbare ruimte en reinigingsinspecteurs), Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD s), de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Nationale Politie (vanuit de algemene en specialistische politietaak), de Douane, de Belastingdienst, Europol, het Openbaar Ministerie, maar bijvoorbeeld ook de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW). Tegelijkertijd geldt dat de VPN-leden ook zelf onderwerp van toezicht en handhaving kunnen zijn, evenals dat geldt voor gemeenten die zich bijvoorbeeld niet houden aan de regelgeving op afvalbrengstations. Waarom samenwerken? Voor de VPN is het duidelijk dat in het hierboven geschetste complexe veld van toezichthouders en handhavers en de vele schakels in de keten van afdanking tot eindbestemming de krachten van de VPN-leden en de betrokken overheidsinstanties gebundeld moeten worden om effectief en efficiënt te kunnen handhaven. Handhaving is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. De VPN wil graag gezamenlijk met betrokken overheidsinstellingen (Rijksoverheid, gemeenten, Nationale Politie, Belastingdienst, enz.) verbetering aanbrengen in de handhaving. Wij zien handhaving namelijk als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van zowel de overheid als de VPN-leden. Wat is van belang bij goede samenwerking? Voor een goede samenwerking zijn drie factoren van belang: - een gezamenlijk doel - onderling vertrouwen - wederkerigheid. Als het gaat om het gezamenlijke doel kan worden gedacht aan het voldoen aan de wet- en regelgeving, het sluiten van het systeem, het door middel van handhaving tegengaan van concurrentievervalsing, illegale export en/of andere ongewenste belasting van het milieu en het voorkomen van imagoschade voor overheid en industrie. Maar ook doelen als het efficiënt en effectief inzetten van schaarse handhavingscapaciteit en het verlagen van administratieve lasten kunnen als gezamenlijk doel worden gezien. Zonder onderling vertrouwen tussen de samenwerkingspartners (en zeker zo belangrijk: tussen de personen die de partners vertegenwoordigen) is samenwerking gedoemd te mislukken. De VPN is zich terdege bewust dat de dubbelrol van de VPN-leden als partners in de handhaving en tegelijkertijd ook als partijen die zelf met toezicht en handhaving worden geconfronteerd een bijzondere positie betekent. Dit vergt goede afspraken, helderheid over de rollen en met elkaar bouwen aan een werkwijze waarbij vertrouwen te paard komt en slechts te voet weer kan gaan. Wederkerigheid doelt op het besef bij de betrokken partners dat gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid inhoudt dat samenwerking een concrete inspanning verlangt van alle partners. Samenwerking waarbij de ene partner niets doet, maar wel profiteert van de inspanningen van de andere partners is eveneens gedoemd te mislukken. Juist door de gezamenlijke inspanning wordt het beste resultaat bereikt. 9
Wederkerigheid betekent ook dat een partner soms wat meer inspanning levert als een andere partner om welke reden dan ook een keer klem zit met het nakomen van een gemaakte afspraak. Op een ander moment is het dan vanzelfsprekend dat de rollen waar nodig worden omgedraaid. Wederkerigheid is een zuiver begrip, waarbij integriteit nooit en te nimmer in het geding kan en mag zijn. Regie op handhaving De VPN bepleit in dit position paper Samen Slim Handhaven de introductie van gemeenschappelijke handhavingszorg. Naast de drie genoemde factoren (gezamenlijk doel, onderling vertrouwen en wederkerigheid) is het dan ook wezenlijk dat een partner in de handhaving de regie neemt. Regie is daarbij niet te zien als een formele, hiërarchische relatie tussen de handhavingspartners, maar als een coördinerende rol als primus inter pares. De VPN of één van haar leden kan en wil deze rol niet vervullen. De logische regievoerder als het gaat om gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid is de ILT. Actiepunten Voldoende draagvlak voor het concept van gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid leidt tot de volgende actiepunten: 1. Opzetten van een efficiënte en effectieve overlegstructuur op strategisch niveau 4 : welke partners, welke vertegenwoordigers, welke frequentie, welke afspraken over uitwisseling van gegevens, werkafspraken, evaluatie en monitoring 2. Opstellen van een Gemeenschappelijk handhavingsprogramma bij producentenverantwoordelijkheid: welke gemeenschappelijke prioriteiten, activiteiten, middelen en planning 3. Inrichten van de regiefunctie in de gemeenschappelijke handhavingszorg bij producentenverantwoordelijkheid. 4 Het bestaande overleg van de overheid met afzonderlijke VPN-leden is van een andere orde, Dit overleg blijft behouden. 10
2. Regels stellen is handhaven Waarom handhaven? Als er regels gesteld worden, moeten deze ook worden gehandhaafd. Dat geldt in zijn algemeenheid en dus ook op het gebied van producentenverantwoordelijkheid en afvalinzameling. Op het moment dat wet- en regelgeving niet of onvoldoende worden gehandhaafd, is er sprake van symboolwetgeving. Tevens ontstaan er scheve verhoudingen tussen zij die zich wel aan de regels houden en zij die dat niet doen. Het risico op rechtsongelijkheid neemt toe en de concurrentieverhoudingen tussen bedrijven raken verstoord. Verder moet worden voorkomen dat regels worden gesteld die niet te handhaven zijn. Huidige situatie Als het gaat om handhaving bij producentenverantwoordelijkheid dan leidt handhaving tot twee hoofdeffecten: het tegengaan van ongewenste belasting van het milieu en het tegengaan van concurrentievervalsing. Het gaat om bijvoorbeeld de volgende situaties. Een producent/importeur die niet is aangesloten bij een inzamelsysteem (een free rider) betaalt geen bijdrage voor de producten die hij op de Nederlandse markt zet terwijl concurrerende partijen dit conform de regelgeving wel doen. Ook onttrekt hij zich aan de administratieve verplichtingen (en daarmee ook de lasten) die voor het betreffende systeem gelden. De beheerbijdrage wordt door deze partijen doorberekend in de prijs die gebruikers voor hun producten moeten betalen 5. Echter een free rider betaalt geen afvalbeheerbijdrage en berekent deze ook niet door aan de gebruikers van hun producten. Het gevolg is dat free riders dezelfde producten goedkoper kunnen aanbieden en daarmee een betere concurrentiepositie hebben ten opzichte van de partijen die zich aan de regels houden. Daarnaast dragen de partijen die zijn aangesloten bij een collectief inzamelsysteem met elkaar de kosten voor de verwerking van het afval. Daar horen ook de verwerkingskosten bij van het afval dat door een free rider op de markt is gezet en waar dus eigenlijk geen afvalbeheerbijdrage voor betaald is. Wederom een concurrentieachterstand voor de partijen die zich aan de regels houden ten opzichte van free riders. Zij betalen voor het inzamelen en verwerken van afgedankte producten die door een free rider op de markt zijn gezet. Hetzelfde geldt voor webshops. Als een consument op dit moment online producten koopt bij een buitenlandse leverancier die geen lid is van een producentensysteem dan wordt er geen verwijderingsbijdrage betaald. De VPN ziet dit als onvolkomenheid in de huidige wet- en regelgeving op het gebied van consumenten. Ook als het gaat om de keten van inzameling tot eindbestemming van afgedankte producten is handhaving van belang. Houdt de retail zich bijvoorbeeld aan de oud-voor-nieuw-regel, houden gemeenten zich aan gemaakte afspraken over het aanbieden van ingezamelde producten en het afgeven aan de inzamelsystemen van de VPN-leden, blijven de afgedankte producten traceerbaar in de ene schakel naar een andere schakel in de keten en voldoen transporteurs en verwerkers aan alle registratie- en milieu-eisen? De VPN-leden hebben vanuit hun positie een goed beeld waar wet- en regelgeving niet wordt nagekomen of onvolledig is. Tegelijkertijd zien zij dat er (soms) te weinig of helemaal niets met de signalen die men afgeeft in de richting van beleidsmakers, publieke toezichthouders en handhavers wordt gedaan. 5 NB: het gaat niet om het thema van de al dan niet zichtbare verwijderingsbijdrage, maar om de bedrijfseconomische doorbelasting van kosten. 11
Waarom samenwerken? De VPN is van mening dat het niet adequaat aanpakken van regelovertreders, zoals free riders, schadelijk is voor de solidariteit binnen de collectieve inzamelsystemen. Gestelde regels moeten worden gehandhaafd om tot een eerlijk en gesloten inzamelsysteem te komen. Ook op dit punt geldt wat de VPN betreft de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de overheid en de VPN-leden. Alleen als de handhaving binnen inzamelsystemen op orde is, kan worden voldaan aan de op Europees en Nederlands niveau gestelde inzameldoelen. Het behalen van de inzameldoelen is in het belang van zowel de VPN als de overheid. Als de overheid wel regels stelt, maar geen capaciteit beschikbaar heeft voor de handhaving kan niet zomaar van de VPN worden verwacht dat de VPN-leden de handhavingstaak overnemen. Evenmin kan van de VPN-leden worden verwacht dat de doelstellingen die de wetgever aan de VPN-leden oplegt, worden behaald. Of dat de deelnemers van de VPNleden verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor het niet behalen van die doelstellingen. Een overheid die regels stelt, moet ook de consequenties daarvan dragen. Dat betekent volgens de VPN dat de overheid ook capaciteit beschikbaar moet stellen voor toezicht en handhaving op gestelde regels. Zoals in het vorige hoofdstuk gesteld hebben VPN en de overheid een gezamenlijk doel en kunnen zij elkaar versterken in een effectieve en efficiënte handhaving bij producentenverantwoordelijkheid. De leden van de VPN zijn dan ook bereid om daar waar nodig samen met de overheid te zorgen voor voldoende handhavingscapaciteit. Onder andere door gezamenlijk te kijken naar het slimmer inzetten van de bestaande capaciteit en/of het inzetten van extra middelen om de capaciteit te vergroten. Maar ook door in samenwerking met de overheid meer in te zetten op preventieve middelen. Actiepunten 1. Kom tot een gezamenlijke screening van de (toekomstige, maar ook huidige) wet- en regelgeving rond producentenverantwoordelijkheid op handhaafbaarheid en formuleer waar nodig concrete aanpassingsvoorstellen 2. Bepaal als welke toezichts- en handhavingscapaciteit minimaal nodig is om wet- en regelgeving rond producentenverantwoordelijkheid betekenisvol te laten zijn. 12
3. Preventie is beter dan handhaven Preventie De VPN ziet handhaving nadrukkelijk als sluitstuk of correctiemiddel van het collectieve inzamelsysteem. Het is beter om handhaving en de inzet van handhavingscapaciteit te verminderen of zelfs te voorkomen. Het spreekwoord luidt niet voor niks: voorkomen is beter dan genezen. De VPN-leden willen dit bereiken door optimalisatie van de inzamelsystemen op het gebied van certificering, registratie en monitoring. Huidige situatie De VPN-leden krijgen steeds beter zicht op schakels van de keten van inzameling tot eindgebruiker. Door middel van verplichte certificering van contractanten en eisen die kunnen worden gesteld aan de registratie van afvalstromen is het mogelijk om de inzamelsystemen meer sluitend te krijgen. De registraties bieden vervolgens de mogelijkheid om tot een goede monitoring te komen en analyses te maken. Deze ontwikkeling is en wordt door de VPN-leden in gang gezet. Certificering Een certificeringsplicht betekent dat het afval alleen nog maar verwerkt mag worden door gecertificeerde bedrijven. Bij de inzamelsytemen van een aantal VPN-leden is dit reeds het geval. Certificering biedt de gelegenheid om kwaliteitseisen te stellen aan de afvalverwerking. Overigens worden ook in de vergunningverlening aan bedrijven kwaliteitseisen gesteld aan registratie. Dit geldt in het bijzonder bij gevaarlijk afvalstoffen. Tegelijkertijd blijft het speelveld overzichtelijk; een bedrijf dat afval verwerkt zonder certificering kan rekenen op een sanctie. De handhaving wordt daardoor eenvoudiger. Dit is zeker het geval wanneer een certificeringsplicht wordt gecombineerd met een registratieplicht. Registratie Bij de invoering van een registratieplicht worden inzamelaars, verwerkers en transporteurs van afval verplicht te registreren wat er aan afval binnenkomt en wat er aan afval weer de deur uitgaat. Op die manier wordt meer inzicht verkregen in de verschillende afvalstromen en kunnen bijvoorbeeld complementaire (waaronder de illegale lekstromen) worden getraceerd. Waar blijft het afval? Door middel van verplichte registratie ontstaat er dus een waardevolle informatiestroom voor elk inzamelsysteem. Informatie die tegelijkertijd de handhaving kan ondersteunen en daarmee de druk op de handhavingscapaciteit kan verlagen. Hetzelfde geldt voor een registratieplicht voor producenten en importeurs. Door verplicht bij te houden (en daarover te rapporteren) wat zij aan producten op de Nederlandse markt zetten, kan eenvoudig de afvalbeheerbijdrage worden bepaald. Algemeen verbindend verklaring (AVV) De algemeen verbindend verklaring (AVV) zoals genoemd in artikel 15.36 Wet milieubeheer is een instrument dat door VPN-leden kan worden gebruikt om de free rider problematiek op te lossen. De verantwoordelijkheid voor de handhaving ligt dan wel bij de VPN-leden die privaatrechtelijk naleving van de AVV moeten afdwingen. Het aanvragen van een AVV is evenwel een omvangrijke klus, gelet op de eisen die worden gesteld. De VPN-leden zijn van mening dat de AVV niet als vluchtroute moet worden ingezet op het moment dat de publieke toezichts- en handhavingstaak niet het gewenste en noodzakelijke sluitstuk is van de regelgeving rond producentenverantwoordelijkheid. 13
Daarnaast kan bij de start van een inzamelsysteem een AVV behulpzaam zijn om het systeem snel werkend te krijgen zonder de negatieve effecten van free-rider-gedrag. Een AVV hoeft geen permanent karakter te hebben. Waarom samenwerken? De VPN is zich bewust van de keerzijde van de certificerings- en registratieplicht. De VPNleden en haar deelnemers, noch de publieke toezichthouders- en handhavers zitten te wachten op onnodige administratieve lastendruk. Voor de VPN geldt: registratie en certificering worden ingezet als middel en zijn geen doel op zich. De voordelen moeten de nadelen overstijgen. Afstemming tussen de VPN en de andere handhavingspartners is dan gewenst om te bezien welke gegevens need to know en nice to know zijn. Gezamenlijk kan worden bepaald in welke gevallen een certificerings- en/of registratieplicht daadwerkelijk bijdraagt aan het gesloten krijgen van een inzamelsysteem. Daarbij speelt ook de vraag of de verplichtingen moeten worden ondersteund en ingevoerd door wet- en regelgeving. In sommige gevallen kan het opgebouwde gezag van de VPN-leden richting hun deelnemers voldoende zijn om tot een succesvolle invoering van een registratieplicht te komen. Ten slotte is het belangrijk rekening te houden met bestaande certificeringsverplichtingen binnen de verschillende inzamelsytemen, bijvoorbeeld op het gebied van gevaarlijk afval. Het verplicht stellen van certificering kan dan niet worden gezien als een administratieve lastenverzwaring. Actiepunten 1. In gezamenlijkheid afstemmen van preventieve maatregelen om tot sluitende inzamelsystemen te komen 2. Pas waar nodig de huidige wet- en regelgeving aan om de preventieve insteek beter te kunnen faciliteren. 14
4. Slim handhaven (informatie, praktijkkennis en prioriteitstelling) Huidige situatie De VPN-leden zijn van mening dat de handhaving niet altijd efficiënt en effectief plaatsvindt. Dat is jammer want in een tijd waarin personele capaciteit onder druk staat, gaat op die manier handhavingsinspanning verloren. In het vorige hoofdstuk is al aangegeven dat de VPN-leden als beheerders van hun inzamelsystemen de beschikking hebben over veel informatie: wie brengt wat op de markt, waar wordt wat en in welke hoeveelheid ingezameld en/of verwerkt? Al deze informatie kan behulpzaam zijn bij het in kaart brengen van (mogelijke) overtreders en daarmee bij het risicogericht inzetten van handhavingscapaciteit. Op dit moment is deze informatie beperkt beschikbaar voor de publieke toezichthouders en handhavers. Daarnaast wordt in de gevallen dat deze informatie wel beschikbaar is niet altijd handhavend opgetreden. Andersom beschikt de overheid over informatie die voor de inzamelsystemen relevant is in het bepalen van de afvalbeheerbijdrage. Bijvoorbeeld de Belastingdienst en de Douane hebben mogelijk inzage in gegevens die aantonen wat een bedrijf aan producten op de Nederlandse markt heeft gezet. De VPN beseft dat het marktgevoelige informatie betreft waar zorgvuldig mee om moet worden gegaan, maar wil bestaande mogelijkheden in het delen van informatie niet onbenoemd laten. Ook de informatie van de VPN-leden is in een aantal gevallen marktgevoelig. Afspraken over wederzijds gebruik van dergelijke informatie is dan wenselijk, bijvoorbeeld in de vorm van een informatieprotocol. De VPN-leden beschikken ook over andere praktijkkennis dan de publieke toezichthouders en handhavers als het gaat om producenten/importeurs (en dan met name free riders), detailhandel, gemeentelijke milieustraten, transporteurs, verwerkers en andere schakels in de keten van ontdoener tot eindbestemming. Deze praktijkkennis kan behulpzaam zijn voor de toezichts- en handhavingsinspanning van de overheid. Andersom zullen de publieke toezichthouders en handhavers kennis hebben die relevant kan zijn voor de VPN-leden om hun systemen te optimaliseren in het kader van preventie is beter dan handhaven. Dat er mogelijk een knelpunt zit in het kunnen verstrekken van die kennis is daarbij evident. Een ander element dat de VPN-leden signaleren is de prioriteitstelling in de handhaving. De handhavingscapaciteit is beperkt en dat betekent naar het idee van de VPN dat die capaciteit op die plek moet worden ingezet waar de inzet het meest gewenst is. Als die prioriteitsstelling leidt tot het bij voorkeur inspecteren van organisaties waarvan kan worden verwacht dat zaken op orde zijn, is dat verspilling van capaciteit. Echter een dergelijke inspectie kan natuurlijk wel als noodzakelijk worden gezien om deze organisaties bij de les te houden. Een groter effect mag worden verondersteld bij de toezicht en handhaving van organisaties waarbij wordt verwacht dat de zaken niet op orde zijn. In de volgende matrix wordt dit geïllustreerd, waarbij de opgave met name ligt in het kwadrant waarbij de verwachting en de feitelijke situatie dat zaken bij een organisatie niet op orde zijn met elkaar samenvallen. 15
Inzet handhavingscapaciteit Op orde Verwachte situatie Niet op orde Feitelijke situatie Op orde Verspilling capaciteit Inzet capaciteit leidt tot aanpassen verwachting Niet op orde Inzet capaciteit leidt tot aanpassen verwachting Juiste prioriteitstelling Waarom samenwerken? De VPN wil toe naar slim handhaven. Een efficiënte en effectieve inzet van de handhavingscapaciteit van samenwerkingspartners door het slim benutten van beschikbare informatie en praktijkkennis en het beter stellen van handhavingsprioriteiten. Op het moment dat certificering en registratie zijn ingevoerd biedt dit de mogelijkheid om aandachtspunten in het beschikbare cijfermateriaal te gaan ontdekken. Als voorbeeld de schakels in de keten zoals weergeven in hoofdstuk 1 kunnen dan in kaart worden gebracht. Alle bedrijven die wel en niet zijn gecertificeerd kunnen dan makkelijk worden geïdentificeerd (prioriteit op niet gecertificeerde bedrijven); voor schakels in de keten waar onder gemiddelde resultaten worden behaald geldt hetzelfde 6. Als het gaat om prioriteitsstelling kan mogelijk worden geleerd van het concept van stuur- en weegploegen zoals dat bij de Nationale Politie wordt gehanteerd om afwegingen te maken in te stellen prioriteiten. Ook lijkt het raadzaam om in gezamenlijkheid te bezien of een concept als horizontaal toezicht zoals bij de Belastingdienst wordt gehanteerd toepasbaar is bij producentenverantwoordelijkheid: met organisaties waar zaken goed zijn geregeld worden afspraken gemaakt, waarbij men elkaar wederzijds informeert als er veranderingen plaatsvinden die relevant zijn voor de naleving van wet- en regelgeving. Actiepunten 1. Kom in gezamenlijkheid tot een nadere invulling van Samen Slim Handhaven, met als pijlers beter benutting van beschikbare informatie en praktijkkennis en een adequate prioriteitstelling 2. Onderzoek waar van elkaars concepten op het gebied van handhaving kan worden geleerd (zoals horizontaal toezicht, stuur- en weegploegen). Betrek hierbij ook de ervaringen vanuit het buitenland 3. Stel een informatieprotocol op voor de uitwisseling en gebruik van marktgevoelige informatie. 6 Een voorbeeld hiervan is de mogelijke introductie van een Nationaal Register WEEE (black box), waarin informatie ten aanzien van afvalstromen die vallen onder de WEEE-directive wordt uitgewisseld tussen publieke en private partijen, onder toezicht van een Monitoringsberaad 16
5. Handhaven is preventie Handhaven is preventie In de vorige hoofdstukken is onder andere ingegaan op de vraag waarom handhaving van belang is en hoe handhaving het beste kan worden ingericht. Handhaving is daarbij steeds beschreven als middel om te komen tot gesloten inzamelsystemen. Handhaving is zoals gezegd een middel en geen doel op zich. Een goede handhaving heeft natuurlijk ook een preventieve werking. Huidige situatie In de communicatie over handhaving is volgens de VPN nog winst te behalen. Het communiceren over de resultaten van handhavingsacties zal normaal gesproken bij producenten/importeurs en bij de schakels in de verwijderingsketen tot alertheid leiden rond het eigen gedrag. Voor partijen die ter goeder trouw handelen zullen dergelijke berichten aanleiding kunnen zijn om na te gaan of de interpretatie van de wet- en regelgeving en de uitvoering daarvan juist en op orde zijn. Voor partijen die ter kwader trouw handelen zal het risico van het niet volgens de regels blijven handelen opnieuw worden beoordeeld en hopelijk tot gedragsverandering leiden. Naming, shaming & faming kan onderdeel zijn van de communicatiestrategie rond handhavingsacties. Hier zijn ook risico s aan verbonden als in het geval van shaming blijkt dat de geconstateerde situatie toch anders ligt dan gedacht. Vanwege de verschillende belangen die binnen een inzamelsysteem spelen zullen de VPN-leden daar een eigen afweging in maken. Het ligt minder voor de hand dat de VPN-leden gebruik maken van naming & shaming. Faming kan zowel door de collectieven als door de overheid worden ingezet om daarmee het imago van partijen die het goed doen positief te beïnvloeden. Sommige VPN-leden gebruiken een zogenaamde wellicht-brief. Bij situaties waar het vermoeden bestaat dat er niet volgens de gestelde regels wordt gehandeld krijgen betrokken een brief met als strekking dat men wellicht niet op de hoogte is van. Ook dit leidt in een aantal gevallen tot bijvoorbeeld aansluiting bij een van de systemen (als het gaat om free riders) of het wel voldoen aan andere eisen die worden gesteld. Handhaven is preventie kan ook een bijzonder repressief karakter hebben: een partij kan via het bestuurlijk en/of strafrechtelijk instrumentarium zodanig worden aangepakt dat deze uit de markt verdwijnt. Tegelijkertijd zijn er ook voorbeelden bekend waarbij onrechtmatigheden worden geconstateerd en er niet stevig door de overheid wordt doorgepakt. Een bedrijf blijft dan bijvoorbeeld elders nog wel actief in of aan de randen van het systeem. Waarom samenwerken? Op het moment dat de pakkans voor een economisch- of milieudelict laag is en het economische gewin hoog, zal er altijd sprake zijn van overtredingen. Zo ook binnen de wereld van producentenverantwoordelijkheid en afvalinzameling. Het is daarom zaak om de pakkans van overtreders te verhogen en de sanctionering zo af te stemmen dat het economisch gewin van een overtreding teniet wordt gedaan. Als dit het geval is, gaat van een handhavende actie tegelijkertijd een preventieve werking uit richting mogelijke overtreders. Het moet duidelijk zijn dat misdaad niet loont. Het aantal succesvolle handhavende acties is daarmee bepalend voor het aantal overtredingen. De VPN denkt dat meer succesvolle handhavingsacties opgezet kunnen worden als de samenwerking tussen de overheid en de VPN-leden wordt versterkt. 17
Een voorbeeld daarvan is een handhavingsactie in Midden- en West-Brabant waar VPNleden en handhavingsinstanties van de overheid gezamenlijk een actie hebben aangekondigd en er vervolgens waar nodig handhavend is opgetreden. Het gezamenlijk schrijven van wellicht-brieven geeft deze brieven net meer lading dan dat een VPN-lid een dergelijke brief alleen schrijft. Het is een kleine moeite, maar heeft een groot preventief effect. Actiepunten 1. Stel een gezamenlijke communicatiestrategie op rond handhavingsacties 2. Maak goede afspraken over het gezamenlijk versturen van wellicht-brieven 3. Overweeg naming, shaming & faming als onderdeel van de communicatiestrategie rond handhavingsacties 4. Benut de mogelijkheden die handhaving biedt om stevig door te pakken in de richting van bedrijven die willens en wetens de wet- en regelgeving overtreden. 18