Verslaglegging en overwegingen naar aanleiding van de consultatie inzake aankiesbaarheid In samenhang met de toepassing van het begrip interconnectie als gevolg van de wijziging van artikel 6.1, eerste lid, Tw OPTA, 3 november 2003 OPTA/NER/2003/203820
Resultaten van de consultatie over aankiesbaarheid De consultatie 1. In de loop van 1999 tot heden zijn diverse gegronde 1 klachten ontvangen door het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) over de aankiesbaarheid van bepaalde nummers uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten 2 (hierna: het nummerplan). Nummers die door het college waren toegekend konden soms niet vanaf elk netwerk worden bereikt. Dit heeft geleid tot een grondig onderzoek door het college met als uiteindelijk resultaat de publicatie van een consultatiedocument op 21 juli 2002. 2. De consultatie over de aankiesbaarheidsproblematiek is vanaf 21 juli 2003 volgens de volgende tijdslijn verlopen: - 18 september 2002: openbare bijeenkomst met twintig partijen aanwezig, zowel aanbieders van telecommunicatiediensten of netwerken als vertegenwoordigers van (eind)gebruikers. Zes van deze partijen hebben een presentatie gegeven. - 31 oktober 2002: sluiting termijn schriftelijke reacties. Twaalf partijen hebben gereageerd. - 31 januari 2003: laatste bilaterale gesprekken tussen OPTA en marktpartijen over de problematiek. In totaal is met negen partijen uitgebreid gesproken en hebben diverse andere partijen telefonisch of anderszins bilateraal aandachtspunten aan de orde gesteld. 3. In het consultatiedocument is aandacht gevraagd voor het feit dat bepaalde nummers uit het nummerplan niet vanaf alle netwerken aankiesbaar zijn. Aankiesbaarheid van alle nummers uit het nummerplan vanaf alle netwerken waar verkeer kan ontstaan voor aansluitingen die met deze nummers geadresseerd worden, is van groot belang voor consumenten en een goede marktwerking. Niet alleen moeten (eind)gebruikers erop kunnen vertrouwen aansluitingen van anderen te kunnen bereiken, ook zijn gebruikers van bepaalde specifieke aansluitingen afhankelijk van de mogelijkheid om gebeld te kunnen worden. 4. De voorgestelde oplossing in het consultatiedocument voor de aankiesbaarheidsproblematiek is gebaseerd op de uitleg van het begrip interconnectie zoals dat in artikel 6.1 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) staat. De werking van dit wetsartikel is bekeken in het licht van het bereiken van bepaalde nummers die tot dan toe slechts met bijzondere toegang aankiesbaar konden worden gemaakt. Deze uitleg is uitvoerig beschreven in het consultatiedocument en becommentarieerd door verschillende marktpartijen in diverse commentaarrondes. Het college heeft dit commentaar geanalyseerd en heeft op basis van de bevindingen op een aantal punten zijn visie bijgesteld. Ook de steeds duidelijker wordende resultaten van de omzetting van de nieuwe EU-regelgeving in een nieuwe Tw hebben geleid tot aanpassing van bepaalde gedachtes over aankiesbaarheid. 5. Dit document beschrijft kort het consultatieproces. Na beschrijving van het proces wordt een schets gegeven van de bevindingen uit het consultatieproces, geordend naar thema. De reacties van de 1 Onder andere heeft het college klachten ontvangen over het niet aankiesbaar zijn van bepaalde informatienummers, nummers met de bestemming Persoonlijke Assistentdiensten of nummers voor toegang tot internet (06760) vanaf enkele mobiele netwerken. 2 Staatscourant 1999, nr. 14 2
marktpartijen die op vrijwillige basis een bilaterale discussie over het document hebben willen voeren, zijn bij deze opzet wel in beschouwing genomen, doch zijn niet expliciet weergegeven. In diverse appendices worden de onderdelen van het consultatieproces uitvoeriger toegelicht. Appendix A is een verkorte weergave van het consultatiedocument. In appendix B staat een verslag van de openbare bijeenkomst, geordend naar thema. Appendix C beschrijft de aandachtspunten uit het consultatiedocument en de schriftelijke reacties van de diverse marktpartijen hierop. De belangrijkste conclusies 6. Onderstaand vindt u een kort, puntsgewijs overzicht van de belangrijkste bevindingen van het college op basis van de consultatie. Voor een uitwerking wordt u verwezen naar het thematisch overzicht. Aankiesbaarheid van informatienummers, nummers voor persoonlijke assistentdiensten of nummers voor toegang tot internet is te regelen via interconnectie; KPN Telecom B.V. dient in te gaan op elk verzoek om aankiesbaarheid op basis van interconnectie te regelen, ook al bestaat er reeds een aanbod om aankiesbaarheid op basis van bijzondere toegang te kunnen regelen. De telefoondienst omvat het bellen naar alle nummers uit het Nummerplan telefoon- en ISDNdiensten, gebruikt voor het adresseren van netwerkaansluitpunten van (eind)gebruikers. Alle originerende netwerken hebben hierdoor verplichtingen op het gebied van bijvoorbeeld kenbaarheid van tarieven. Fraude blijft een serieus probleem, waarvoor afsluiting van nummers ten onrechte als enige oplossing wordt gezien. Interconnectie biedt goede kansen om fraude te voorkomen door goede afspraken af te dwingen over incassorisico s, betalingsstromen en aansprakelijkheid. Scheiding van tarief voor content en verkeersafhandeling blijkt bij informatienummers een steeds terugkerende behoefte in het licht van tarieftransparantie, incassorisico s en aansprakelijkheid. Conflicten op het gebied van interconnectie kunnen, naast tarieven voor terminatingdiensten, ook gaan over de (differentiatie van) gevraagde eindgebruikertarieven. Hoe verder? 7. Dit document biedt de terugkoppeling van het consultatieproces. Als deelnemer aan een of meerdere onderdelen van dit proces heeft u dit document rechtstreeks ontvangen. Andere geïnteresseerden hebben dit document bijvoorbeeld op de website van OPTA gevonden. 8. Het college nodigt u uit om blijvend uw inzichten en standpunten met hem te delen. De hier weergegeven ideeën en opties zijn immers richtingen waarin het college denkt op basis van de thans beschikbare kennis en inzichten. HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college, prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter 3
Het consultatieproces De consultatie 9. Aanleiding voor de consultatie die is gehouden over aankiesbaarheid vormt een aantal klachten die het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) in de loop van 1999 tot heden heeft binnengekregen over de bereikbaarheid van bepaalde nummers. In eerste instantie is gezocht naar oplossingen die binnen bestaande kaders pasten, zoals het gebruik van bijzondere toegang voor de bereikbaarheid van deze aansluitingen. Gaandeweg dit onderzoek is echter gebleken dat met bijzondere toegang de gemelde klachten niet op te lossen waren. Tegelijkertijd heeft DGTP een verduidelijking gegeven van artikel 6.1 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). 10. Op basis van de verduidelijking van artikel 6.1, Tw, is de werking van dit artikel in de praktijk door het college geëvalueerd. Uit deze evaluatie bleek dat het artikel zeer goed bruikbaar is om de gemelde klachten op te lossen. De evaluatie van de werking van artikel 6.1 Tw, gaf op een aantal punten nieuwe inzichten in de begrippen interconnectie en bijzondere toegang. Deze inzichten zijn door het college weergegeven in een consultatiedocument. 11. Op 21 juli 2002 is de consultatie over aankiesbaarheid gestart met de publicatie van een document over de aankiesbaarheidsproblematiek. De gepubliceerde versie van het consultatiedocument is te vinden op de website van OPTA, www.opta.nl. De belangrijkste aspecten zijn samengevat te vinden in Annex A van dit document. De openbare bijeenkomst van september 2002 12. Op de openbare bijeenkomst van 18 september 2002 waren twintig partijen aanwezig, zowel aanbieders van telecommunicatiediensten of netwerken als vertegenwoordigers van (eind)gebruikers. Zes van deze partijen hebben een presentatie gegeven over de wijze waarop zij aankijken tegen de aankiesbaarheidsproblematiek. Wat in deze presentaties vooral opviel was de vrees dat het college aspecten van interconnectie wil gaan reguleren waar dat niet nodig is. Hierdoor zouden marktpartijen plichten kunnen krijgen die ze nooit gehad hebben en die mogelijk ook niet terecht aan hen worden opgelegd. Ook kwam tijdens de bijeenkomst naar voren dat het aankiesbaarheidsprobleem op zich anders beleefd wordt door de marktpartijen dan door het college van OPTA. 13. De sprekers tijdens de bijeenkomst waren vertegenwoordigers van O2 (Netherlands) B.V., KPN Mobile the Netherlands B.V., KPN Telecom B.V., Vodafone Libertel N.V., Ben Nederland B.V. (nu T-Mobile) en Edutel. Een verslag van deze bijeenkomst, geordend rond de besproken thema s, is te vinden in Annex B bij dit document. De diverse presentaties zijn desgewenst op te vragen bij OPTA. De schriftelijke reacties tot november 2002 14. Het college heeft van twaalf partijen een schriftelijke reactie op het consultatiedocument gekregen. Ook uit deze reacties blijkt dat de beleving van het aankiesbaarheidsprobleem in de praktijk niet geheel correspondeert met hetgeen het college als theoretisch kader heeft neergezet. Het college heeft er voor gekozen om deze reacties niet integraal op te nemen in dit document, doch om ze te verwerken rond de aandachtspunten in het consultatiedocument. Desgewenst zijn de schriftelijke reacties op te vragen, met de kanttekening dat hiervoor alsdan eerst bij de partij die een opgevraagde reactie heeft ingediend een openbare versie zal worden gevraagd. 4
15. Een overzicht van de aandachtspunten uit het consultatiedocument en een weergave van de reacties van de diverse marktpartijen hierop is te vinden in Annex C. De bilaterale gesprekken in de periode september 2002 januari 2003 16. Op verzoek is aan alle partijen die op de openbare bijeenkomst aanwezig waren en/of die een schriftelijke reactie hebben gestuurd de gelegenheid te geven om mondeling bilateraal hun visie op aankiesbaarheid toe te lichten. Het college heeft zeer gewaardeerd dat negen partijen aan deze oproep gehoor hebben gegeven. Het doel van de gesprekken is in de eerste plaats geweest om de gevoelde kloof tussen de uitleg van het college en de visie van de desbetreffende partijen te overbruggen. Door de constructieve houding van de partijen waarmee is gesproken, is voor het overbruggen van die kloof een stevig fundament gelegd. 17. Het college realiseert zich echter terdege dat partijen kunnen verschillen van mening over de wijze van interpreteren van wetgeving, al was het alleen maar door de verschillende belangen die spelen bij de uitvoering ervan. Het is de taak van het college om zorgvuldig alle belangen die spelen tegen elkaar af te wegen met inachtneming van de relevante wetgeving. Deze belangen kunnen strijdig zijn als het gaat om de positie van bijvoorbeeld (eind)gebruikers versus aanbieders van openbare telecommunicatiediensten of netwerken of waar het gaat om belangen van dienstaanbieders versus netwerkaanbieders en dergelijke. 18. Van de gesprekken is geen officiële verslaglegging gedaan. De visie die de diverse partijen in de bilaterale gesprekken naar voren hebben gebracht zijn echter wel meegenomen in het thematische overzicht van aandachtspunten bij aankiesbaarheid. Thematisch overzicht 19. Naar aanleiding van alle informatie die het college uit de markt heeft mogen ontvangen is een thematisch overzicht gemaakt. In dit overzicht is verwerkt hoe de partijen die op enig moment hebben gereageerd, denken over bepaalde thema s rond aankiesbaarheid. Het college zal bij al deze thema s een conclusie of oordeel geven, indien dat bestaat. Dit oordeel dient te worden beschouwd als de richting waarin het college de eerste verkenningen zal uitvoeren, als er een geschil wordt voorgelegd dat raakvlakken kent met aankiesbaarheid. 20. De informatie en inzichten die vele partijen met het college hebben willen delen, zijn uiteraard gebruikt bij het trekken van conclusies en het vormen van een visie in dit document. Daardoor kunnen de conclusies en oordelen die in het thematisch overzicht worden gegeven, afwijken van de ideeën zoals die in het consultatiedocument zijn weergegeven. Ook is bij het schrijven van dit document rekening gehouden met de implementatie van het nieuwe Europese kader. 5
Thematisch overzicht aankiesbaarheid Aankiesbaarheid Als definitie van aankiesbaarheid van een nummer hanteert het college in het vervolg van dit stuk het volgende: Aankiesbaar zijn van een nummer op een netwerk houdt in dat een nummer dat opgenomen is in het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten en waarmee een aansluiting wordt geadresseerd, vanaf dit netwerk gebruikt kan worden om zo de aansluiting die geadresseerd wordt met dat nummer te kunnen bereiken. 21. De meeste nummers uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten (hierna: nummerplan) worden gebruikt om aansluitingen van gebruikers van telefoon- en ISDN-diensten te adresseren 3. Als men kan bellen vanaf een aansluiting A naar een aansluiting B wordt ook wel gezegd dat het nummer waarmee aansluiting B wordt geadresseerd aankiesbaar is vanaf aansluiting A. Aankiesbaarheid is echter niet vanzelfsprekend, omdat hier goede afspraken tussen partijen voor moeten worden gemaakt. Bij bepaalde nummers spelen er complicaties bij het (kunnen) maken van deze afspraken, zodat er problemen voor de aankiesbaarheid van deze nummers kunnen bestaan. Toch is van groot belang dat eindgebruikers alle nummers kunnen bellen en dat dienstaanbieders hun diensten, waarvoor soms naar een specifieke aansluiting moet worden gebeld, in de markt kunnen zetten, ook in nichemarkten. Aankiesbaarheidsprobleem Als een nummer niet aankiesbaar is, maar het wel zou moeten zijn op basis van geldende wet- en regelgeving, stelt het college dat er sprake is van een aankiesbaarheidsprobleem voor dat nummer. 22. Uit de reacties die het college heeft ontvangen en de gesprekken die gevoerd zijn lijken de meeste partijen in elk geval in te stemmen met de volgende randvoorwaarden: - Onder een aansluiting wordt verstaan een punt waar een gebruiker zijn (rand)apparatuur aan een netwerk koppelt. Dit kan zowel een eindgebruikeraansluiting zijn als een aansluiting waarmee een dienstaanbieder bereikbaar is. - Aankiesbaarheidsproblemen kunnen bestaan voor aansluitingen, geadresseerd met nummers uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten, binnen de bestemming netnummergebieden, mobiele diensten, overige diensten en in een aantal gevallen speciale diensten. - Aankiesbaarheid zoals begrepen onder het aankiesbaarheidsprobleem is niet gericht op nummers die bestemd zijn voor identificatie van alternatieve routeringsvormen, zoals bij carrier selectie en VPN. Aankiesbaarheid richt zich uitsluitend op de bereikbaarheid van aansluitingen waarop verkeer getermineerd kan worden. 3 Uitzondering hierop vormen de carrier selectiecodes en de nummers voor Virtual private networks (VPN) waarmee een alternatieve routering mogelijk wordt gemaakt door een platform te adresseren in plaats van een aansluiting van een gebruiker. 6
- Onder netwerk 4 wordt in elk geval verstaan elk vast of mobiel netwerk waar telefoonverkeer kan ontstaan (originerende netwerken), maar ook elk netwerk waar verkeer kan worden afgeleverd op aansluitingen (terminerende netwerken). Sommige netwerken kennen beide functionaliteiten. Afbakening van het aankiesbaarheidsprobleem Het aankiesbaarheidsprobleem is het gevolg van een afweging die marktpartijen maken tussen bepaalde risico s en baten van aankiesbaarheid. Het college deelt echter niet de visie dat de enige optie om risico s van aankiesbaarheid te dekken is om deze te staken. Het college kan wel op verzoek ontheffing geven van bepaalde plichten op het gebied van interconnectie en aankiesbaarheid. 23. Bij sommige nummers blijken bepaalde vormen van misbruik (fraude) te kunnen bestaan, zoals bij nummers voor persoonlijke assistent-diensten of bij informatienummers. Als bescherming tegen risico s als gevolg van dergelijk misbruik besluiten partijen waar verkeer naar dergelijke nummers kan ontstaan, deze soms niet aankiesbaar te maken. Als dergelijke nummers zonder meer aankiesbaar moeten zijn, wordt deze partijen naar hun idee een instrument ontnomen om zich te beschermen tegen bepaalde bedrijfseconomische risico s. Aankiesbaarheidsproblemen lijken zich daardoor voornamelijk te concentreren op nummers waarmee misbruik makkelijker kan plaatsvinden dan bij nummers voor de vaste of mobiele telefoondienst. 24. Het college onderschrijft het belang dat voldoende bescherming moet bestaan tegen misbruik met bepaalde nummers. Het college blijft echter overtuigd dat goede afspraken tussen alle partijen die betrokken zijn bij het afwikkelen van verkeer, hieronder in elk geval begrepen de partij waar verkeer ontstaat en de partijen die dit verkeer verder afhandelen, de sleutel is tot het oplossen van problemen rond aankiesbaarheid. Deze afspraken vallen onder het nieuwe Europese kader onder het begrip interoperabiliteit. In de bestaande Tw vallen deze afspraken onder de werking van artikel 6.1. 25. Het college is van mening dat partijen enerzijds door de rechten en plichten rond interconnectie de kans hebben om hun aansluitingen bereikbaar te laten zijn voor anderen. Anderzijds bieden de rechten en plichten rond interconnectie voldoende mogelijkheden om de risico s van misbruik te minimaliseren. Het college deelt dan ook de mening niet van enkele partijen die stellen dat de uitleg van interconnectie zoals die in het consultatiedocument is weergegeven, alleen symptoombestrijding is. Het college blijft overtuigd dat het consultatiedocumenten voldoende opties biedt om risico s rond misbruik met bepaalde nummers bij de bron aan te pakken. 26. In de bilaterale gesprekken is de probleemdefinitie en de afbakening ervan een belangrijk onderwerp geweest. Diverse marktpartijen hebben overtuigend een beeld geschetst van de problemen die de bestrijding van misbruik van bepaalde nummers met zich meebrengen en de rol die aankiesbaarheid daarbij speelt. Door vanuit dit kader uitvoerig stil te staan bij de diverse voordelen die een correcte invulling van de interconnectieplicht biedt, is er in de ogen van het college bij een groot aantal partijen echter ook begrip gekweekt voor de benadering van aankiesbaarheid zoals in het consultatiedocument geschetst. Het college blijft dan ook overtuigd dat eventuele problemen rond aankiesbaarheid en daaruit volgende geschillen vanuit interconnectie benaderd moeten worden. Onder de nieuwe wetgeving zal, daar waar nodig, deze benadering uiteraard vanuit interoperabiliteit worden ingevuld. 4 Uiteraard betreft het hier openbare telecommunicatienetwerken (artikel 1, onder g, Tw). 7
Interconnectie en aankiesbaarheid De verplichting om nummers aankiesbaar te maken volgt uit verplichtingen op het gebied van interconnectie, waarbij originerende partijen het verkeer dat op hun aansluitingen ontstaat volgens afspraak afleveren bij de partijen waar dit verkeer getermineerd kan worden, zonder dat hiermee is bepaald volgens welk model de afspraken worden vastgelegd. 27. Bij de definiëring van het begrip aankiesbaarheid zijn de termen originerend en terminerend netwerk aan de orde geweest. In het consultatiedocument is uiteengezet dat interconnectie-afspraken in beginsel spelen tussen partijen met aansluitingen waarop verkeer ontstaat (originerende netwerken) en partijen met aansluitingen waarop verkeer moet worden afgeleverd (terminerende netwerken). Sommige netwerken zijn in staat om zowel te origineren als om te termineren. Andere netwerken termineren of origineren alleen maar. Voorbeelden van partijen die zowel origineren als termineren zijn aanbieders van mobiele of vaste telefoondiensten. Voorbeelden van partijen die alleen maar termineren zijn aanbieders van toegangsdiensten tot informatienummers of nummers voor toegang tot internet. Voorbeelden van partijen die alleen maar origineren zijn carrier selectiebedrijven en aanbieders van VPN-diensten. Terminating en originating modellen KPN Telecom B.V. dient naast bestaande originatingdiensten om bepaalde nummers aankiesbaar te maken voor de aankiesbaarheid van een aantal typen nummers eveneens terminatingdiensten te ontwikkelen. 28. KPN Telecom B.V. (hierna KPN) heeft een bijzondere positie als het gaat om het bereiken van diverse typen aansluitingen bij andere partijen. Voor een deel biedt KPN deze originerende diensten aan in het kader van interconnectie, bijvoorbeeld bij geografische of mobiele aansluitingen. Op basis van een aanwijzing als partij met een aanmerkelijke marktmacht (AMM) biedt KPN echter ook originerende diensten op basis van bijzondere toegang. Gebleken is dat een aantal typen aansluitingen tot op heden slechts bereikbaar is gemaakt met originerende diensten op basis van bijzondere toegang. Voor deze aansluitingen blijkt het wettelijk gezien ook mogelijk om aan KPN het verzoek te doen om verkeer dat bij KPN ontstaat af te leveren op basis van interconnectie. Dit leidt evenwel tot het bestaan van twee modellen waarmee bepaalde typen aansluitingen bereikbaar kunnen worden gemaakt vanaf het netwerk van KPN. 29. Zolang het originatingmodel en het terminatingmodel naast elkaar bestaan voor het aankiesbaar maken van bepaalde typen aansluitingen vanaf het netwerk van KPN, staat het elke partij vrij om aan KPN om elk van beide te verzoeken. In de praktijk zouden beide verzoeken (bijzondere toegang dan wel interconnectie) aan KPN echter tot een zelfde resultaat moeten kunnen leiden. 30. Partijen hebben het college gewaarschuwd voor intransparantie door het naast elkaar bestaan van twee modellen. Hierdoor kan er een verschillende situatie ontstaan voor de aankiesbaarheid vanaf KPN ten opzichte van andere partijen. Voorbeelden waarbij dit kan optreden zijn het bellen naar 06760- nummers of het bellen naar informatienummers. Mogelijke complicaties ontstaan op het gebied van bijvoorbeeld kenbaarheid van tarieven, verschillen in hoogte, of de vrijheid die partijen hebben om zelf tarieven vast te stellen. Ook zou er mogelijk een intransparante situatie kunnen ontstaan bij het versturen van de rekening. Vergelijk hierbij de situatie dat bij het bellen vanaf bepaalde netwerken de 8
nummergebruiker zelf rekeningen stuurt aan de beller (zoals bij MIACO), terwijl bij het bellen vanaf andere netwerken naar hetzelfde nummer de beller de rekening krijgt van zijn netwerkaanbieder. 31. Het college acht transparantie van dienstverlening van groot belang voor zowel (eind)gebruikers als betrokken aanbieders van diensten of netwerken. Het college zal aan dit punt dan ook de noodzakelijke aandacht schenken. Ondanks deze aandachtspunten ziet het college vooralsnog geen noodzaak om het bestaan van beide modellen naast elkaar, zelfs als dit voor een zelfde nummer gebeurt, aan regels te binden. Met name de partijen die gebaat zijn bij het aankiesbaar krijgen van hun nummers, hebben in hun onderhandelingen met andere partijen voldoende mogelijkheden om bij alle partijen, inclusief KPN, een gunstig en gewenst resultaat te boeken. Over en weer communiceren Het college legt het begrip communiceren uit als de situatie waarbij men met elkaar in verbinding staat en contact heeft of spreekt. Het begrip communiceren zegt derhalve niets over de wijze waarop deze situatie tot stand is gekomen (éénzijdig dan wel afwisselend op initiatief van één van beide aansluitingen die met elkaar communiceren). 32. Uit de reactie van enkele partijen blijkt dat er een misverstand heerst over de doelstelling van interconnectie, namelijk het over en weer kunnen communiceren. Door bepaalde partijen wordt deze doelstelling gelezen als ware het dat de gebruikers van netwerkaansluitpunten elkaar over en weer zouden moeten kunnen oproepen. 33. De situatie waarbij met elkaar communiceren kan, is echter niet afhankelijk van de vraag welke partij het initiatief voor deze communicatie heeft genomen. Alle partijen die nodig zijn om het over en weer communiceren van eindgebruikers te verzekeren, dienen daarom afspraken te maken op het gebied van interconnectie, onafhankelijk van de vraag wie de originerende partij is en wie de terminerende partij. Het college ziet het communiceren dan ook als doel van afspraken op het gebied van interconnectie (alsook onder het nieuwe EU-kader interoperabiliteit) tussen partijen die de toegang tot gebruikers van de netwerkaansluitpunten controleren. Controle eindgebruikers Het college staat achter het standpunt dat interoperabiliteit een doelstelling is die op alle typen aansluitingen van toepassing is, ook al wordt deze aansluiting gebruikt voor het aanbieden van een vervolg-dienst. 34. Op basis van artikel 6.1, Tw blijkt onomstotelijk dat interconnectie niet alleen van toepassing is op netwerkaanbieders maar ook voor bepaalde dienstaanbieders. Het gaat hierbij om dienstaanbieders die toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren. Uit de vele reacties heeft het college op kunnen maken dat er nogal wat twijfel bestaat over de juiste interpretatie van de noodzaak om de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers te controleren. Veelal wordt hiervoor ook gewezen op het (nog niet geïmplementeerde) nieuwe Europese kader, waarin van toegang tot eindgebruikers wordt gesproken. Eindgebruikers zijn in het nieuwe Europese kader gedefinieerd als gebruikers die niet zelf elektronische communicatiediensten aanbieden. 9
35. Om zijn visie te illustreren, wijst het college op het bestaan van toegangsdiensten tot het internet achter geografische nummers. Ondanks dat volgens een strikte interpretatie de gebruikers van deze nummers geen eindgebruiker zijn, zal het bij niemand verbazing wekken dat het college aankiesbaarheid van deze nummers toch beoordeelt vanuit interoperabiliteit. Evenzeer zal dit dus gelden voor alle informatiediensten, ook die waarachter een vervolg -dienst wordt aangeboden die te kwalificeren is als elektronische communicatiedienst, of voor toegangsdiensten tot internet. Het college acht het op zich vanuit het nieuwe Europese kader goed te beredeneren dat de gebruikers van nummers die zelf elektronische communicatiediensten aanbieden op zich weer rechten kunnen ontlenen aan de bepalingen rond interoperabiliteit. 36. Behalve discussie over de vraag of en wanneer er sprake is van een eindgebruiker, speelt ook de vraag wanneer er sprake is van controle over de toegang tot eindgebruikers. In de Memorie van Toelichting staat dat de mogelijkheid om nummers te gebruiken of in te trekken evenzeer elementen van controle van de toegang tot de eindgebruikers zijn. In elk geval is er sprake van controle over de toegang tot een netwerkaansluitpunt van een eindgebruiker als een partij het nummer waarmee dit punt is geadresseerd kan wijzigen of intrekken, waardoor het punt niet meer bereikbaar is. Deze controle behoeft niet exclusief te zijn in die zin dat ook een andere partij controle kan hebben over dit punt, bijvoorbeeld fysiek. Het kan dus voorkomen dat twee partijen de controle over de toegang tot een zelfde netwerkaansluitpunt hebben. Bijvoorbeeld een onafhankelijke serviceprovider is in staat om een nummer in dienst en uit dienst te stellen, terwijl de mobiele operator waar hij gebruik van maakt in staat is om bijvoorbeeld de SIM-kaart die hoort bij dit nummer te wijzigen of te blokkeren. Beide partijen zouden elkaar dus moeten aanvullen waar het gaat over interoperabiliteit en interconnectie. Directe en indirecte interconnectie Het college merkt op dat primair het totstandkomen van interoperabiliteit aandacht behoeft. Het is aan de betrokken partijen om te bepalen of dit door middel van directe of indirecte interconnectie tot stand zal komen. Dat neemt niet weg dat directe afspraken over bepaalde onderdelen van interoperabiliteit kunnen dienen ter voorkoming van aankiesbaarheidsproblemen. 37. Interconnectie kan zowel via een directe koppeling tussen twee netwerken als indirect via andere partijen. Een punt van zorg is in hoeverre er een plicht tot directe interconnectie bestaat met alle aanbieders van openbare telecommunicatienetweken of -diensten. Dit zou voor alle betroken partijen tot sterke toename van de administratieve en operationele lasten leiden. 38. In het nieuwe EU-regime is interoperabiliteit het uitgangspunt, waarbij de wijze waarop dit tot stand komt niet is voorgeschreven. Redelijkheid is de enige norm waaraan de wijze waarop interoperabiliteit wordt geregeld, kan worden getoetst. Wel vraagt het college aandacht voor het feit dat interoperabiliteit een doel is waarvoor onderlinge afspraken nodig zijn over alle zaken noodzakelijk voor het waarborgen van over en weer communiceren. Dat staat los van de vraag hoe de benodigde interconnectie (technisch) geregeld is. Deze kan zeer wel indirect geregeld zijn, terwijl men andere zaken die afgesproken moeten worden in het kader van interoperabiliteit direct regelt. 39. Veel partijen dragen op dit moment bepaalde vormen van verkeer via KPN aan elkaar over. KPN heeft hierdoor een positie gekregen tussen originerende en terminerende partijen in. Deze intermediaire rol is niet alleen technisch. Ook de uitwisseling van informatie over tarieven loopt vaak indirect via KPN. Op 10
onderdelen lijkt het echter praktisch om toch bepaalde afspraken te maken over het hoofd van KPN heen. Aansluitingen, geadresseerd met informatienummers, nummers voor toegang tot internet of nummers voor persoonlijke assistent-diensten zijn typisch aansluitingen waarbij dit in de ogen van het college tot een verbetering van de informatiestroom kan leiden. Kenbaarheid tarieven Alle partijen die telefoondiensten aanbieden moeten het tarief dat een eindgebruiker in rekening wordt gebracht voor het bellen naar een bepaalde aansluiting op genoegzame wijze bekend maken 5. Partijen kunnen elkaar op basis van de interconnectieplicht onderling aanspreken op de kwaliteit van informatie die nodig is op het gebied van tarieven. 40. Zowel voor de onderlinge afrekening tussen partijen als voor de incassorelatie met bellende eindgebruikers is transparantie van tarieven belangrijk. Het college begrijpt echter uit de reacties op het consultatiedocument dat veel aankiesbaarheidsproblemen voortkomen uit onduidelijkheid over de tarieven die partijen onderling hanteren voor het leveren van diensten aan elkaar. Daardoor ontstaat ruis bij het bepalen van eindgebruikertarieven en loopt men bedrijfseconomische risico s. Men probeert deze risico s te ontlopen door nummers waar onduidelijkheid over bestaat, niet langer aankiesbaar te maken. 41. De relatie met eindgebruikers is geregeld in verplichtingen voor kenbaarheid van tarieven volgend uit artikel 24 van het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (Boht). Onderling dienen partijen echter ook goede afspraken over de informatie-uitwisseling omtrent tarieven te maken. Na de gevoerde gesprekken blijft het college van mening dat het juist toepassen van de regels rond interconnectie hiervoor de ruimte biedt. Partijen kunnen elkaar aanspreken op het maken en naleven van bepaalde afspraken voor de uitwisseling van informatie over onder andere tarieven, terwijl tegelijkertijd aankiesbaarheid gewaarborgd blijft. Het college plaatst hier wel de kanttekening bij dat hij geen voorkeur heeft voor een wijze waarop deze informatie-uitwisseling wordt gerealiseerd. Partijen kunnen deze informatie uiteraard onderhouden via het COIN, maar het staat ook vrij om onderling andere afspraken te maken, zoals faxprocedures. Scheiding van tarief in verkeer en inhoud Verbeterde transparantie door scheiding van tarieven voor het bellen naar bepaalde nummers in een gedeelte voor verkeer en een gedeelte voor inhoud kan aankiesbaarheidsproblemen voorkomen door enerzijds verbeterde inzichten voor de eindgebruiker en anderzijds de mogelijkheid om betere afspraken te maken tussen partijen. 42. Tijdens de openbare bijeenkomst is een discussie ontstaan over de vraag of een vergoeding voor de inhoud van een bereikte dienst gelijk wordt geschakeld met, dan wel onderdeel kan uitmaken van de vergoeding die gevraagd wordt voor het termineren van de oproep. Het grootste vraagstuk bevindt zich op dit vlak bij informatienummers, waar een deel van de vergoeding duidelijk bestemd is voor de 5 Om misverstanden weg te nemen geeft het college wellicht ten overvloede aan dat het type aansluiting dat gebeld kan worden niet van invloed is op deze plicht. Er is evenzeer sprake van telefonie bij het bereiken van een vaste aansluiting via een geografisch nummer als bijvoorbeeld bij het bereiken van een aansluiting achter een 06760-nummer. 11
routering en een ander deel voor de inhoud van de dienst achter de bereikte aansluiting. Bij andere nummers ontbreekt de mogelijkheid om een vergoeding voor inhoud te vragen 6. 43. Het meest duidelijke knelpunt doet zich voor bij informatiediensten. Bij de ontleding van een oproep naar een informatienummer, is in elk geval duidelijk dat het originerende netwerk een telefoondienst biedt. Hiervoor geldt een vergoeding op basis van het gebruik van het deel van het netwerk dat nodig is om dit gesprek te doen ontstaan. De partij die de aansluiting van het informatienummer beheert, biedt een termineringsdienst. Hiervoor vraagt deze partij aan het originerende netwerk een vergoeding 7. Dan zijn er vaak kosten verbonden aan de informatiedienst die men vervolgens kan afnemen. Op dit moment zijn er twee typen informatiediensten te onderscheiden. Ten eerste zijn er informatiediensten die op zich een telecommunicatiedienst vormen, zoals het verkrijgen van toegang tot internet of het bellen naar het buitenland via een informatienummer. Ten tweede zijn er puur inhoudelijke informatiediensten, zoals weerberichten, file-informatie, erotische diensten, spelletjes en dergelijke. Een derde type dienst lijkt zich te gaan ontwikkelen in de vorm van informatiediensten als betalingsmiddel, waarmee men producten of diensten zowel kan bestellen als afrekenen via de telefoon volgens de zogenaamde incassofunctie. 44. Door scheiding van tarieven in een verkeerstarief en een tarief voor overige, via dat verkeer te bereiken, diensten ontstaat een meer transparante situatie. Eindgebruikers zijn zo beter op de hoogte van hetgeen zij kopen van hun netwerkaanbieder (de telefoondienst) en hetgeen zij kopen van de informatiedienstleverancier (informatie of andere vervolgdiensten). Een eindgebruiker kan dan bijvoorbeeld bij klachten reclameren bij de juiste partij en de betaling bijvoorbeeld ter discussie stellen van dat gedeelte van de geleverde dienst dat niet naar wens lijkt te zijn. Daarmee kan een eindgebruiker gerichter actie ondernemen bij klachten en wellicht voorkomen dat er problemen ontstaan tussen hem en zijn netwerkaanbieder. 45. Ook in de afspraken tussen partijen is duidelijker aan te geven welk tarief wordt gevraagd als vergoeding voor het termineren van verkeer en voor welk gedeelte aan het originerende netwerk om een incassofunctie wordt gevraagd. Zo kan de platformaanbieder de originerende partij aanspreken op de kwaliteit en de kosten van de dienstverlening waarmee hij bereikt kan worden. De originerende partij kan op zijn beurt de discussie voeren over zowel de hoogte van de gevraagde termineringsvergoeding als over de risico s voor het incasseren van de vergoeding voor de content, zonder dat deze door elkaar gaan lopen. Daarmee lijken vele vormen van fraude op het gebied van informatienummers eveneens veel beter aan te pakken. Het wordt immers transparanter met welke partij je over welk gedeelte van de dienst in discussie moet gaan. Ook blijkt hieruit dat, ondanks een plicht tot interoperabiliteit, originerende partijen bij fraude toch middelen hebben dit te stoppen via bijvoorbeeld opschorting van de betaling voor content. 46. Een laatste aandachtspunt in dezen is de aansprakelijkheid van dienstaanbieders. Als er vormen van diensten gaan ontstaan met een hoog tarief voor de inhoud zal de aansprakelijkheidproblematiek mogelijk toenemen. In elk geval kunnen leveringsvoorwaarden voor de content een steeds belangrijker deel van de aandacht gaan opeisen. Overigens blijkt het ook hier nuttig om de inhoud te scheiden van 6 Hierbij moet wel worden opgemerkt dat ook bij andere nummers situaties bestaan waarin meerdere partijen delen van telecommunicatiediensten aanbieden. Bijvoorbeeld bij het bellen naar een 06760-nummer is er thans duidelijk sprake van de telefoondienst, geboden door de originerende partij, terminering, geboden door de partij die de gebelde aansluiting beheert en toegang tot internet (telecommunicatiedienst), geboden door een ISP. 7 In het geval van KPN is het nog steeds zo dat men in de praktijk een orginating dienst inkoopt en optionele retailbilling. Dat neemt niet weg dat ook bij KPN een ander model kan worden gevraagd, gebaseerd op interconnectie. 12
het verkeer. Het is immers zinloos om bij de aanbieder van de telefoondienst te klagen over de inhoud of de hoogte van de kosten voor de inhoud. Ook lijkt het niet zinnig om bij de aanbieder van bijvoorbeeld een ticketservice te klagen over de wijze waarop men met de dienst wordt verbonden of wat men voor de verbinding betaalt. Conflicten over tarieven en tariefdifferentiatie Het college kan zich voorstellen dat conflicten op het gebied van interconnectie zich niet beperken tot terminatingvergoedingen, maar ook op (de differentiatie van) eindgebruikertarieven of andere aspecten die spelen bij interoperabiliteit kunnen slaan. 47. Het college heeft beperkte bevoegdheden op het gebied van het vaststellen van terminating access tarieven. Slechts in het geval van KPN is op dit moment sprake van kostengeoriënteerde tarieven. In alle andere gevallen moeten deze tarieven redelijk zijn. Het college heeft wel mogelijkheden om op basis van geschilbeslechting een oordeel te geven over de redelijkheid van de hoogte van terminating access tarieven. Daarmee acht het college het risico van exorbitante tarieven minimaal. 48. Eindgebruikertarieven zijn in principe vrij, met uitzondering van tarieven die het college dient goed te keuren. Doorgaans worden in een interconnectie-overeenkomst in elk geval de wholesale tarieven om verkeer over te dragen, geregeld. Toch kan het college zich voorstellen dat ook het eindgebruikertarief in een interconnectie-overeenkomst geregeld wordt. Op beide aspecten kan dan ook een meningsverschil ontstaan dat mogelijk zelfs leidt tot een interconnectiegeschil. Eindgebruikertarieven om bijvoorbeeld te bellen naar 06760- of 084-/087-nummers dienen evenzeer te voldoen aan het begrip redelijkheid als bijvoorbeeld de termineringsvergoeding. Een onredelijk eindgebruikertarief om naar de nummers van een bepaalde partij te bellen zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot een beperking van het aantal oproepen naar deze nummers. Dit aspect geldt overigens ook voor nummers die in de toekomst zouden kunnen worden bestemd, zoals bedrijfsnummers. 49. Het college kan zich behalve discussies over de redelijkheid van de hoogte van tarieven ook discussies voorstellen over de vraag in hoeverre een zeer gedifferentieerd stelsel eindgebruikertarieven of tarieven voor termineren voor één nummerreeks nog redelijk is. Het college kan hier echter op voorhand geen uitspraken over doen. Wel ziet het college de noodzaak om zorgvuldig te onderhandelen over enerzijds de hoogte van de vergoeding voor het termineren en de eindgebruikervergoeding en anderzijds over de gedifferentieerdheid van het stelsel aan vergoedingen. Bovendien speelt de bestemming van de desbetreffende nummerreeks hierbij een rol. Een zeer gedifferentieerd stelsel komt daarnaast de kenbaarheid van tarieven niet ten goede. Dit is evenzeer een belangrijk aandachtspunt van het college. Consistentie van beleid (Europese richtlijnen) Het college realiseert zich dat de implementatie van de nieuwe Europese regelgeving op het gebied van elektronische communicatie niet lang meer duurt. Daarom is hier gekozen voor een vervolg op de consultatie dat nog niet expliciet aangeeft welke standpunten het college inneemt ten aanzien van aankiesbaarheid, maar wordt wel een aantal ideeën ter realisatie hiervan geschetst. 50. Toepassing van het begrip interconnectie zoals het college in het consultatiedocument uitlegt en de toepassing van de nieuwe EU regels kennen enkele belangrijke parallellen. In het consultatiedocument 13
wordt gesproken van interconnectie ten bate van het over en weer kunnen communiceren, ook als de gebelde aansluitingen van dienstaanbieders zijn die niet de telefoondienst aanbieden, zoals bij aanbieders van persoonlijke assistent-diensten, toegang tot internet of toegang tot informatiediensten. Onder het nieuwe Europese kader wordt eveneens een belangrijke plek ingeruimd voor interoperabiliteit ten bate van het kunnen aanbieden van bepaalde diensten. Interoperabiliteit zal voor openbare telefoondiensten verplicht worden gesteld. Het college kan hier echter wel ontheffing voor verlenen. Het gevolg is dat aanbieders die afhankelijk zijn van de vraag of hun aansluitingen bereikt kunnen worden, onder het nieuwe EU-kader in beginsel recht hebben op aankiesbaarheid op basis van de regelingen rond interoperabiliteit. 51. Voor toepassing van het begrip interoperabiliteit speelt de eis om de controle over de toegang tot eindgebruikers te hebben een belangrijke rol. Deze controle is, evenals onder de huidige Tw, omschreven als bijvoorbeeld de controle over het intrekken van nummers. Door deze eis hebben partijen die te maken hebben met aansluitingen die geadresseerd worden door een nummer waar de bewuste partij de controle over uitoefent, te maken met interoperabiliteit. Dat zijn, net als in het consultatiedocument gesteld is, partijen die bijvoorbeeld persoonlijke assistent-diensten aanbieden met 084- of 087-nummers, of partijen die informatienummers toegankelijk maken. 52. De eis dat de controle wordt uitgeoefend over aansluitingen van eindgebruikers, betekent in het nieuwe Europese kader dat niet alle nummers uit een bepaalde reeks via dezelfde afspraken met een partij zullen moeten worden gemaakt als gevolg van interoperabiliteitsbepalingen. Een aansluiting kan op zich weer gebruikt wordt voor het aanbieden van elektronische communicatiediensten, zoals het geval kan zijn bij geografische of mobiele nummers (toegang tot internet) of bij informatienummers (internationaal bellen). In die gevallen zou de partij die het nummer gebruikt voor een elektronische communicatiedienst wellicht zelf rechten kunnen ontlenen aan de bepalingen rond interoperabiliteit. Hierin bestaat een verschil met de huidige Tw, waar deze partijen meeliften op de rechten die de partijen hebben die de aansluitingen realiseren. 53. Het college realiseert zich dat zijn analyse van het nieuwe Europese kader is gemaakt zonder de uiteindelijke implementatie in de Nederlandse Tw te kennen. De daadwerkelijke toepassing van de Europese regels hangt uiteraard af van de implementatie in de Tw. Voor zover nu bekend is hoe deze vormgegeven zal worden, sluit het geschetste beleid zoals het college heeft voorgesteld in het consultatiedocument, aan bij de nieuwe Tw. Overige zaken 54. Aandacht wordt gevraagd voor de relatie en de resultaten van de consultatie over bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Voor deze relatie en resultaten van de consultatie wordt u verwezen naar de website van OPTA: http://www.opta.nl/. 14
Annex A: Het consultatiedocument (beknopte weergave) De begrippen interconnectie en bijzondere toegang De oude toepassing van interconnectie en bijzondere toegang 55. De Tw onderscheidt de begrippen interconnectie en bijzondere toegang. Veelal is toepassing van deze begrippen uit te leggen aan de hand van de termen terminatingverkeer en originatingverkeer. Bij interconnectie is er in deze uitleg sprake van een terminatingdienst. De partij die deze dienst biedt kan voor het afleveren van verkeer een vergoeding vragen aan de partij die dit verkeer aanlevert. Bijzondere toegang is in de huidige uitleg vaak een originatingdienst. Hierbij krijgt juist de partij die verkeer aanlevert een vergoeding van de partij die het verder afhandelt. Een belangrijk verschil om beide situaties te onderscheiden is in deze uitleg de reciprociteit van de geleverde dienst; bij interconnectie is er in deze uitleg sprake van het leveren van een terminatingdienst aan elkaar, bij bijzondere toegang is er vaak sprake van een niet reciproque situatie. Beide situaties zijn geschetst in figuur 1. a A terminating B b Interconnectie terminating originating B terminating a A C c Bijzondere toegang Figuur 1: Uitleg van de begrippen interconnectie en bijzondere toegang. 56. Bijzondere toegang is onder de heersende uitleg van toepassing op in elk geval de volgende situaties: a. Een partij krijgt verkeer geleverd maar kan dit niet zelf termineren. In dit geval moet dit verkeer worden doorgerouteerd naar andere partijen, zoals bij carrier selectie. De interconnectieplicht 15
geldt hier pas voor de partij die dit verkeer uiteindelijk wel kan termineren op het opgeroepen netwerkaansluitpunt. b. Een partij exploiteert netwerkaansluitpunten waarop wel verkeer getermineerd kan worden, maar waarop nooit verkeer ontstaat voor andere partijen. Deze situatie bestaat met name bij partijen die systemen exploiteren waarachter informatiediensten, internet-toegangsdiensten of persoonlijke assistent-diensten kunnen worden aangeboden. De nummers waarmee de netwerkaansluitpunten op deze systemen zijn geadresseerd komen uit het Nummerplan telefoonen ISDN-diensten. Het begrip interconnectie in breder perspectief Uitgangspunten 57. Op basis van artikel 6.1 Tw, is de plicht om te interconnecteren breder toe te passen dan alleen op aanbieders van telecommunicatienetwerken. Ook aanbieders van telecommunicatiediensten zouden op basis van dit wetsartikel interconnectierechten en -plichten kunnen hebben. Voorwaarde is wel dat er sprake is van de controle over de toegang tot netwerkaansluitpunten. Daaraan wordt echter al volgens de diverse toelichtingen op de Tw voldaan als een partij de mogelijkheid heeft om de aangeboden dienst te beperken, te beëindigen of door nummers buiten gebruik te stellen of te wijzigen. Partijen die onder de heersende uitleg afhankelijk zijn van bijzondere toegang op basis van de situatie zoals in de vorige paragraaf onder b, blijken daardoor ook interconnectieplichtig (en gerechtigd) te zijn. Deze situatie is geschetst in figuur 2 en kan worden beschouwd als een verbreding van de toepassing van het begrip interconnectie. a A terminating B b Interconnectie Figuur 2: De aanvullende toepassing van het begrip interconnectie Originating- en terminatingverkeer 58. Het stelsel voor interconnectie en bijzondere toegang, inclusief de aanvullende toepassing van het begrip interconnectie (figuur 2), laat ruimte om de termen originating- en terminatingverkeer te gebruiken zonder directe relatie met interconnectie of bijzondere toegang. Bijvoorbeeld kan met deze termen de rol worden beschreven die een partij heeft ten opzichte van een andere partij. In beginsel zou gesteld kunnen worden dat er drie typen partijen bestaan (geschetst in de figuren 3a t/m c), los van de vraag of hier sprake is van interconnectie of bijzondere toegang of beide: - Partijen die verkeer zowel kunnen origineren als termineren (zie figuur 3a), bijvoorbeeld aanbieders van vaste of mobiele telefonie; - partijen die slechts verkeer kunnen termineren (zie figuur 3b), bijvoorbeeld aanbieders van platforms voor informatiediensten (0800-/090x-nummers), platforms voor toegangsdiensten tot internet (06760-nummers) of platforms voor persoonlijke assistent-diensten (084-/087-nummers); - partijen die slechts verkeer (virtueel) kunnen origineren (zie figuur 3c), bijvoorbeeld aanbieders van carrier selectiediensten of VPN-diensten. 16
59. De typering van partijen staat, zoals gezegd, los van de rechten of plichten op het gebied van interconnectie en bijzondere toegang. Het college onderkent hierbij dat alle drie typen partijen een rol kunnen spelen op het gebied van interconnectie. Deze rol is eveneens aangegeven in de figuren 3a, 3b en 3c. In figuur 3c ziet u een ongewijzigde toepassing van het begrip bijzondere toegang geschetst. originating a A Interconnectie B terminating b terminating originating Figuur 3a: Interconnectie tussen partijen A en B, die beide verkeer kunnen doen origineren en termineren. originating terminating a A Interconnectie B b Figuur 3b: Interconnectie tussen een willekeurige partij A, die in elk geval verkeer kan doen origineren, en een partij B die alleen verkeer kan termineren. Bijzondere toegang B originating Interconnectie a originating A C terminating c Figuur 3c: Combinatie van bijzondere toegang voor carrier selectieaanbieder B bij partij A en, om het zo ontstane verkeer verder te kunnen afhandelen, interconnectie tussen de partijen B en C. Partij B kan alleen verkeer doen origineren. Partijen zoals C moeten in elk geval verkeer kunnen termineren. 60. Samenvattend is de belangrijkste conclusie van nadere bestudering van art. 6.1, eerste lid, Tw, dat ook dienstaanbieders, zonder over een eigen netwerk te hoeven beschikken waarop verkeer kan ontstaan, toch interconnectieplichtig zijn. Hierdoor zullen bepaalde diensten, die in de heersende toepassing als bijzondere toegangsdiensten worden beschouwd, behandeld kunnen worden als interconnectiediensten. Dit geldt met name voor aanbieders van systemen (netwerken) waarachter diensten als toegang tot internet, informatiediensten, of persoonlijke assistent-diensten bereikt kunnen worden met nummers uit het nummerplan. Partijen die controle over de toegang tot 06760-, 0800/090x- of 087-/084-nummers hebben, kunnen daardoor blijkbaar op basis van interconnectie afspraken maken met partijen bij wie verkeer voor deze nummers kan ontstaan. 17
Interconnectie en aankiesbaarheid Inleiding 61. Het belangrijkste gevolg van een bredere toepassing van het begrip interconnectie is dat partijen die tot nu toe aangewezen waren op bijzondere toegang voor het aanbieden van hun diensten, onder bepaalde voorwaarden interconnectieplichtig (en gerechtigd) zijn. Hierdoor zijn de klanten van deze partijen niet langer alleen bereikbaar voor eindgebruikers die aangesloten zijn op netwerken van partijen met AMM, maar zouden in theorie voor elke eindgebruiker op elk netwerk bereikbaar moeten zijn. Binnen de interconnectieovereenkomsten zal aankiesbaarheid van de nummers voor de desbetreffende diensten als een wezenlijk onderdeel van de afspraken geregeld kunnen worden. In deze paragraaf vindt u een uitwerking van de gevolgen voor aankiesbaarheid van diverse nummerbestemmingen uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten als gevolg van een bredere kijk op toepassing van het begrip interconnectie. Analyse per nummerbestemming 62. Voor bestudering van aankiesbaarheid is het praktisch om de bestemmingen in het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten als volgt in te delen: - Nummers die een fysieke draadgebonden of draadloze aansluitlijn adresseren. Deze nummers horen bij aansluitlijnen op een netwerk en hebben betrekking op het kunnen aanbieden van de vaste telefoondienst, de mobiele telefoondienst of semafonie. - Nummers die in beginsel geen fysieke lijn adresseren, doch een persoon, een representatie van een persoon (zoals een postbus) of bijvoorbeeld rechtspersoon die op zijn beurt diensten aanbiedt achter het bereikte nummer. Het betreft in dit geval nummers voor zogenaamde value added services (VAS), waaronder informatiediensten, toegangsdiensten tot internet of persoonlijke assistent-diensten. - Speciale nummers, zoals 118, 112 en nummers in de 12-serie, 13-serie en 14-serie. - Nummers voor indirecte toegangsdiensten, te weten carrier selectie en VPN. 63. Aankiesbaarheidsproblemen spelen doorgaans alleen tussen partijen waar verkeer kan ontstaan (originerende partijen) en partijen die de nummers exploiteren waarmee de netwerkaansluitpunten worden geadresseerd waar dit verkeer voor is bestemd. In de praktijk blijken op dit moment slechts de aanbieders van vaste en mobiele telefonie in staat te zijn verkeer te origineren. Dat wil zeggen dat alleen op vaste en mobiele netwerken verkeer kan ontstaan voor andere partijen. In de onderstaande analyse is hiermee rekening gehouden en wordt in de eerste plaats aankiesbaarheid bekeken vanaf vaste of mobiele telefoonaansluitingen. Mobiele en geografische nummers en nummers voor semafonie 64. Geografische en mobiele nummers zijn over het algemeen aankiesbaar vanaf alle vaste en mobiele netwerken. Aankiesbaarheid is dan ook zonder meer een gevolg van interconnectie-afspraken die alle partijen, die mobiele en/of vaste nummers exploiteren, met elkaar maken. 65. Een punt van aandacht zijn nummers die in gebruik zijn voor semafonie. In de praktijk blijken semafonienummers niet vanaf elk netwerk aankiesbaar te zijn. KPN Telecom B.V. maakt deze nummers aankiesbaar op basis van bijzondere toegang (PSTN Paging Connect Service) en niet op basis van interconnectie. Een mogelijke oorzaak voor deze beperkte aankiesbaarheid kan liggen in de mening dat er bij semafonie sprake lijkt te zijn van één-weg communicatie. Er vindt immers geen uitwisseling van 18