Het Goede Handhaven De rol van toezicht in de circulaire economie ANALYSE Deze analyse is tot stand gekomen naar aanleiding van interviews en workshops met vertegenwoordigers van productstichtingen van Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN), toezichthouders en vertegenwoordigers van recyclingbedrijven. Deze analyse en de teksten van de interviews zijn opgenomen in het gelijknamige boek, te bestellen bij www.uitgeverijpepijn.nl of andere boekenwebsites. Een project van VPN, in samenwerking met het Vakberaad Omgevingsdiensten. 1
Het goede handhaven Toezicht en handhaving in de Circulaire Economie Het systeem van producentenverantwoordelijkheid is een succes, maar voor een volgende stap naar een beter functionerende circulaire economie zijn extra maatregelen nodig. Hoe beter de systematiek van producentenverantwoordelijkheid is geregeld, hoe meer afgedankte producten worden ingezameld en hoe gemakkelijker de taak van de toezichthouder wordt. Het kan allemaal minder complex, de communicatie kan beter en behalve de producenten, moeten ook andere actoren een rol krijgen. Als consumenten, inzamelaars, slopers, installateurs en verwerkers weten wat er van hen wordt verwacht, zullen ze zich beter aan de regels houden. Afval is echter big business en illegale inzameling en verwerking loont. Naar schatting bedraagt de maatschappelijke schade door het onjuist verwerken van afval 2,45 miljard euro per jaar (bron: ILT). De handhaving van regels en het toezicht op de afvalverwerking is een verantwoordelijkheid en taak van de overheid. Toezichthouders en handhavers hebben in de weerbarstige praktijk een lastige rol, maar ook hier laten commitment, bevlogenheid en focus al mooie resultaten zien. Voorwaarde is wel dat ze de ruimte krijgen van hun gemeentelijke opdrachtgevers. Een meer landelijke aanpak is daarbij gewenst, evenals een betere samenwerking met andere handhavingsorganisaties en belanghebbende partijen. Hoe succesvol is het systeem van producentenverantwoordelijkheid? Producenten of importeurs van auto s, elektrische apparatuur, batterijen en accu s, autobanden en verpakkingsmateriaal zijn wettelijk verantwoordelijk voor het inzamelen en het zo duurzaam mogelijk recyclen van hun producten in de afvalfase. Daarvoor moeten ze individueel of als een collectief een inzamel- en verwerkingssysteem opzetten. Van de producenten en importeurs van alle apparaten met een stekker of een batterij wordt verwacht dat ze ieder jaar 45 procent van wat er gemiddeld jaarlijks aan nieuwe producten op de markt komt, inzamelen en door een op basis van WEEELABEX-normen gecertificeerde verwerker laten recyclen. Ieder jaar rapporteren de producenten en importeurs over de resultaten aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Met ingang van 2019 wordt het verplichte inzamelpercentage verhoogd naar 65 procent. De hoeveelheden afgedankte producten die de producenten en importeurs inzamelen en laten verwerken is indrukwekkend. Wecycle, de uitvoeringsorganisatie van de producenten van elektrische producten, zamelde via milieustraten van gemeenten, winkels en installateurs in 2016 110 miljoen kilo e-waste in. Daarvan werd 83 procent van de grondstoffen teruggewonnen voor hergebruik. 2
ARN, de organisatie waar alle importeurs bij zijn aangesloten die auto s op de Nederlandse markt verkopen, controleert de inname en verwerking van 85 procent van alle autowrakken die jaarlijks vrijkomen. In 2016 werden bijna 186 duizend afgedankte auto s verwerkt en werd er bijna 57 miljoen kilo materiaal gedemonteerd en gerecycled; 85 procent van de auto s wordt hergebruikt, aangevuld met nuttige toepassing tot 95 procent. Dankzij het principe van een oude voor een nieuwe autoband weet het producentencollectief Band&Milieu-organisatie (BEM) net zo veel banden van de markt te halen als dat er jaarlijks worden verkocht. Als de banden niet meer bruikbaar zijn, worden ze tot rubbergranulaat verwerkt, een hoogwaardig product met meerdere toepassingsmogelijkheden. Dat een verplichte regeling niet altijd nodig is, bewijzen de producenten van vlakglas. Op vrijwillige basis werd al één miljoen ton (dat is één miljard kilo!) vlakglas gerecycled, waarmee de uitstoot van 116 miljoen kilo CO2 werd voorkomen. Dat is vergelijkbaar met de jaarlijkse CO2-uitstoot van vijftienduizend huishoudens. Maar er is nog een aanzienlijk illegaal circuit Het mag duidelijk zijn dat producentenverantwoordelijkheid zijn vruchten afwerpt. Maar de resultaten kunnen aanzienlijk worden verbeterd als de systematiek van producentenverantwoordelijkheid zodanig wordt ingericht dat het weglekken van de in te zamelen afgedankte producten wordt voorkomen. Deze lekstromen ontstaan omdat veel van de afgedankte producten nog een restwaarde vertegenwoordigen. Er is een levendige handel in onder andere autowrakken, afgedankte wasmachines en ander witgoed, mobieltjes en laptops, cv-ketels en accu s. Deze afgedankte producten worden buiten het zicht van de verantwoordelijke producenten en importeurs ingezameld door handelaren en verwerkt door recyclers die daarvoor niet de juiste certificaten hebben. In tegenstelling tot de gecertificeerde verwerkers halen deze alleen de waardevolle materialen uit het afval, de rest wordt niet duurzaam verwerkt. Omdat ze minder zorgvuldig werken zijn de verwerkingskosten lager en betalen deze recyclers de inzamelaars en handelaren een hoger bedrag per kilo afval dan de legale verwerker. Alleen al aan e-waste verdwijnt er op jaarbasis op deze manier ongeveer veertig miljoen kilo buiten beeld van de legale verwerking. Gevolg is dat de materialen die economisch niet interessant zijn, waaronder milieugevaarlijke stoffen, in het restafval of het milieu terechtkomen. Van loodzuuraccu s worden bijvoorbeeld de loden platen verwijderd en komt het accuzuur in het riool of de bodem terecht. In afgedankte cv-ketels zit vaak nog asbest en elektronica en bij de sloop van gebouwen verdwijnen gevaarlijke stoffen van lampen in het puingranulaat. Bij het illegaal verwerken van oude koelkasten komen cfk s vrij, die de ozonlaag aantasten. Van alle koelkasten die nu nog worden ingezameld, bevat veertig procent nog steeds cfk s, ook al is het gebruik daarvan in 1997 al verboden. 3
Een ander gevolg is dat de collectieve organisaties van producenten en importeurs met name de afgedankte producten inzamelen die economisch niet of minder interessant zijn. De inzameling en recycling wordt zoveel mogelijk betaald uit de opbrengsten van de materialen die hergebruikt worden. De producenten dragen wel de verantwoordelijkheid voor het duurzaam verwerken van alle afgedankte producten, maar missen een deel van de opbrengsten omdat dit verdwijnt in het illegale circuit. Illegale inzameling en verwerking begint op kleine schaal. Het zijn de witte busjes die in de wijken afgedankt witgoed en ICT ophalen of die vóór de ingang van de milieustraat staan om waardevolle spullen tussen het aangeboden afval uit te halen. Het zijn de boerenschuren waar de wasmachines en cv-ketels of de zogenaamd voor export aangemelde autowrakken uit elkaar worden gehaald om oud ijzer, koper en andere waardevolle materialen eruit te halen om dat door te verkopen aan een handelaartje. Deze ondernemer verkoopt het door aan een grotere handelaar die het op zijn beurt weer verkoopt aan een verwerker. Op deze wijze wordt in Nederland gewerkt door naar schatting duizenden kleine inzamelaars en handelaars, die niet geregistreerd zijn bij de Kamer van Koophandel en waarvan het grootste deel waarschijnlijk geen idee heeft van producentenverantwoordelijkheid en duurzame recycling. Ze hebben er ook geen belang bij. Het eindigt bij tientallen grotere metaalverwerkers, waarvan een deel bewust bereid is om deze gestripte autowrakken en e- waste illegaal te verwerken omdat het nu eenmaal geld oplevert. Waarom zouden ze het niet doen? Want het algemene beeld is dat de pakkans gering is. De systematiek kan echt nog beter Hoe beter de systematiek van producentenverantwoordelijkheid is geregeld en georganiseerd, hoe meer afgedankte producten worden ingezameld (en hoe gemakkelijker de taak van de toezichthouder wordt). Uniforme regels in heel Europa Het WEEELABEX-certificaat is verplicht voor verwerkers die in Nederland actief zijn, maar deze systematiek is lang niet in alle Europese landen (op dezelfde wijze) ingevoerd. Het enige dat de Europese regelgeving omtrent producentenverantwoordelijkheid voorschrijft, is dat er een passende verwerking plaatsvindt. Wat dat precies inhoudt, wordt niet duidelijk omschreven. Duitsland stelt bijvoorbeeld andere verwerkingseisen. Door deze verschillen tussen landen, ontstaan er ook verschillen in wat een handelaar voor zijn e-waste kan krijgen. Met andere woorden: het kan interessant zijn om e-waste de grens over te brengen omdat een handelaar er dan meer voor krijgt. Het uniformeren van de eisen die in Europa aan de inzameling en recycling worden gesteld, kan dit probleem oplossen. Daar wordt door de landen die met WEEELABEX-certificatie 4
werken (waaronder Nederland, België en Ierland) hard voor gepleit, maar stuit op weerstand van andere lidstaten. Het all-actors-principe De wettelijke regeling legt de verantwoordelijkheid voor de inzameling en verwerking van afgedankte producten bij de producenten en importeurs. Maar die zijn afhankelijk van de medewerking van partijen die wel onderdeel uitmaken van de keten maar geen verplichtingen hebben. Zo zijn autodemontagebedrijven niet verplicht om een contract af te sluiten met ARN. Het gevolg is dat van vijftien procent van de afgedankte auto s minder materialen en stoffen worden gescheiden (die dus niet worden hergebruikt of duurzaam worden verwerkt). Winkels zijn verplicht om oude elektrische producten van consumenten terug te nemen, maar ze zijn niet verplicht om de e-waste aan Wecycle of aan een andere WEEELABEX-inzamelaar af te geven. Ze mogen het verkopen aan de hoogste bieder en dat is vaak de handelaar die weet waar hij meer voor de e-waste kan krijgen, namelijk bij een illegale verwerker. In de Wet milieubeheer is echter wel bepaald dat afvalstoffen aan erkende inzamelaars moeten worden afgegeven. Ook gemeenten hoeven geen contract te sluiten met Wecycle of andere inzamelcollectieven van de producenten. Ze mogen de e-waste van de milieustraat verkopen aan andere partijen, en een aantal doet dat dus ook. Hetzelfde geldt voor installateurs die oude cvketels inzamelen van hun klanten. Tussenhandelaren die loodzuuraccu s inkopen en naar het buitenland transporteren hoeven niet op te geven hoeveel accu s ze opkopen en doorverkopen. Refurbishers hoeven niet te melden hoeveel afgedankte mobieltjes en laptops worden geëxporteerd. Een grote hoeveelheid van deze producten verdwijnt zo uit het zicht van ICT Milieu, de collectieve organisatie van de producenten die zorgdraagt voor de inzameling en recycling. Bij al deze voorbeelden komt het erop neer dat er lekstromen ontstaan door interventies van partijen die geen onderdeel zijn van het systeem en dus niet onder de regeling vallen. Voor die organisaties is het verleidelijk om afgedankte producten te verkopen aan de hoogste bieder. De huidige systematiek van producentenverantwoordelijkheid voldoet dus onvoldoende aan het zogenaamde all-actors-principe. Dit kan worden opgelost door alle organisaties in de keten te betrekken en medeverantwoordelijk te maken. Dan zal er minder afval naar het illegale circuit weglekken. Als meer partijen een rol en verantwoordelijkheid krijgen voor de duurzame verwerking van afgedankte producten zal daar ook een zuiverende werking van uitgaan. Zo is de Metaal Recycling Federatie (MRF) van mening dat metaalverwerkers die niet WEEELABEX gecertificeerd zijn en dat zijn de meesten - best willen meewerken aan de inzameling van e-waste als ze daarvoor een formele status (en een beloning) krijgen. Dat kan een aantal van die bedrijven ertoe bewegen niet langer de wasmachines en het andere e-waste in de 5
shredder te gooien. Op dit moment loopt er een proef bij een bedrijf om te kijken of dit werkt en wat dit oplevert. Niet-gecertificeerde bedrijven mogen wel inzamelen maar niet verwerken. Door alleen al in te zamelen en bijvoorbeeld te sorteren, en daarna de e-waste door te leveren aan een WEEELABEX-gecertificeerd bedrijf tegen een interessante vergoeding, dienen ze al het systeem. Beter is het nog als meer grotere verwerkers een WEEELABEX-certificaat behalen. Het aantal bedrijven met certificatie is nu nog klein. Als er meer grotere verwerkers zijn gecertificeerd, zal dat een zuiverende werking hebben in de gehele keten en zal er minder ruimte zijn voor illegale verwerking. VIHB- registratie Alleen inzamelaars met een VIHB- registratie (Vervoeder, Inzamelaar, Handelaar, Bemiddelaar van afval) mogen afval inzamelen. Er moet een cursus worden gevolgd om deze registratie te verkrijgen, maar de eisen die hieraan worden gesteld, stellen weinig voor. In de praktijk komt het erop neer dat bijna iedereen die een verklaring van goed gedrag kan laten zien en iets met afval wil doen, de cursus haalt. Het zou goed zijn de VIHB- eisen tegen het licht te houden met het oog op de zorgvuldige inzameling en verwerking van e-waste. Verschillende systemen Voor e-waste bestaan er meerdere inzamelsystemen van verschillende collectieve organisaties. Concurrentie kan leiden tot het drukken van de bijdrage die producenten en importeurs voor de inzameling en verwerking van hun afgedankte producten betalen. Een algemeen bindend verklaring (AVV) kan het voor een collectief makkelijker maken een stimuleringsfactor te gebruiken. Een AVV houdt in dat er één collectieve organisatie is waar alle producenten en importeurs zich bij moeten aansluiten. Voor een aantal productgroepen is dat al het geval, zoals bijvoorbeeld voor lampen en armaturen en autobanden van personenwagens. Een AVV maakt het voor een producent of importeur moeilijker om als free rider te blijven bestaan; de afdracht van een vergoeding, die voor iedere producent en importeur geldt, is immers verplicht. Deze kan door de houder van de AVV eenvoudig worden afgedwongen. Het naast elkaar bestaan van meerdere collectieve systemen vraagt om afstemming. Collectieve organisaties maken geen onderscheid in van welke producenten en importeurs ze e-waste inzamelen. De huidige structuur voorziet daar niet in en het zou ook niet praktisch zijn. Het gevolg hiervan is dat meerdere systemen onderling kosten en opbrengsten moeten vereffenen omdat er verschillen zijn in de hoeveelheid die de aangesloten bedrijven op de markt brengen, en de hoeveelheid e-waste die elk collectief van producenten en importeurs laat verwerken. De Nederlandse systemen, die allen gebaseerd zijn op dezelfde Europese richtlijnen, verschillen dus van elkaar. Er is geen vaste template die 6
voor alle productgroepen geldt. Sommige systemen zijn bijvoorbeeld gebaseerd op een AVV, anderen niet. Een ander verschil is de wijze waarop de inzamel- en verwerkingscijfers tot stand komen. Voor e-waste is een nationaal register waar alle partijen de ingezamelde en verwerkte hoeveelheid moeten melden. Voor accu s moeten de producenten en importeurs afspraken maken met de door hun ingehuurde inzamel- en verwerkingsbedrijven om de cijfers te krijgen. Handelaren die afgedankte accu s inkopen, hoeven hier niet aan mee te werken. De consument heeft natuurlijk ook een rol Het inzamelen van e-waste, batterijen en accu s begint bij de consument. Veel consumenten weten niet dat ze al hun afgedankte apparaten met een stekker of batterij bij de milieustraat van hun gemeente dienen af te geven of bij de winkel kunnen inleveren. Ze weten ook niet dat het niet de bedoeling is dat ze het meegeven aan een willekeurige (schroot) handelaar die langs de deur komt. Burgers mogen e-waste en batterijen en accu s ook niet bij het restafval gooien. Al is het verboden, er is geen enkele gemeente die hier uren van toezichthouders aan besteedt. Misschien is dat ook niet nodig. Door goede voorlichting van de gemeenten en de organisaties van producentenverantwoordelijkheid kan al veel worden bereikt in het veranderen van houding en gedrag van de burgers. Wat zeker bijdraagt, is het invoeren van het Diftar-systeem. Uit een onderzoek van Witteveen + Bos blijkt dat bij huishoudens uit gemeenten zonder Diftar gemiddeld twee keer zoveel e-waste bij het restafval wordt aangetroffen dan bij huishoudens uit gemeenten met Diftar. In 2016 woonde 26 procent van de Nederlandse bevolking in een gemeente met een Diftar-systeem (bron: COELO). Als alle gemeenten overstappen op Diftar scheelt dat ongeveer twintig miljoen kilo e-waste per jaar. Dat is een mooie stap maar nog niet genoeg om de doelstelling van 2019 te behalen. De producenten en importeurs komen daarvoor nu nog tachtig miljoen kilo te kort. Voor de inzameling van plastic verpakkingsafval blijkt Diftar overigens een negatief effect te hebben. Omdat er betaald moet worden voor de hoeveelheid restafval en omdat dit vaak ook nog eens minder vaak wordt opgehaald, wordt de zak met plastic afval steeds vaker verontreinigd met voedselresten aan de straat gezet. Het gevolg is dat het plastic eerst gereinigd moet worden bij de sorteerder voordat het verwerkt kan worden. In de nabije toekomst is het niet meer nodig om het plastic apart te houden van de restfractie omdat er betere scheidingstechnieken zijn waarmee het plastic uit het restafval kan worden gewonnen. Op een aantal plekken in Nederland wordt hier al mee gewerkt. De rol van toezicht is onmisbaar en kan (veel) beter Het optreden tegen illegale inzameling en verwerking van afgedankte producten is een verantwoordelijkheid en een taak van de overheid. Producenten zijn wel verantwoordelijk 7
voor de inzameling en verwerking, maar niet bevoegd om handhavend op te treden. Het is een taak van toezichthouders van Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de omgevingsdiensten, en gemeenten en provincies om illegale inzameling en verwerking van afgedankte producten die onder de producentenverantwoordelijkheid vallen op te sporen en aan te pakken. De douane moet erop toezien dat partijen afgedankte producten niet naar het buitenland worden verscheept om daar onder gevaarlijke arbeidsomstandigheden te worden verwerkt. Naar schatting zijn slechts tientallen toezichthouders in heel Nederland een deel van hun tijd bezig met het toezicht op de inzameling en verwerking van e-waste en scheiding en hergebruik van materialen en stoffen bij autodemontage en sloop van gebouwen. Deze capaciteit is eenvoudigweg onvoldoende om van grote betekenis te kunnen zijn in het sluitend maken van de circulaire economie. Het is dus van belang die geringe capaciteit, zo efficiënt mogelijk in te zetten. Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) De ILT houdt toezicht op de uitvoering van de Europese richtlijn met betrekking tot producentenverantwoordelijkheid. Er zijn producenten en importeurs die wel hun producten op de Nederlandse markt brengen, maar niet zijn aangesloten bij een collectief dat voor de inzameling en verwerking zorgt. Een deelname aan een collectief is niet altijd verplicht, maar dan moet de producent en importeur er zelf voor zorgen dat zijn producten in de afdankfase worden ingezameld en gerecycled. Als ze dat ook niet doen, is zo n bedrijf een zogenaamde freerider, waarvan de afgedankte producten wel worden ingezameld en gerecycled door een collectief, zonder dat dat bedrijf daarvoor betaalt. De ILT schrijft freeriders aan en geeft de keuze om zelf voor de inzameling en verwerking zorg te dragen of zich aan te sluiten bij een collectief. Als ze dat niet doen, overtreden ze de wet en worden ze strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aangepakt. Om freeriders op te sporen vraagt de ILT informatie op bij de douane en het CBS en pakt signalen op van de collectieve organisaties van producenten en importeurs. Het probleem is vaak onwetendheid. Een nieuw bedrijf dat elektronische producten importeert, heeft er geen idee van dat ze verantwoordelijk zijn voor hun producten in de afvalfase. De Kamer van Koophandel geeft algemene voorlichting aan startende ondernemers die zich inschrijven in het register, maar speelt geen rol van betekenis in de bewustwording van ondernemers op dit gebied. De ILT houdt ook toezicht op bedrijven die e-waste ontvangen en mogelijk verwerken zonder WEEELABEX-certificaat. Daarbij wordt samengewerkt met de omgevingsdienst van de regio waarbinnen dit bedrijf zich bevindt. Niet alle omgevingsdiensten maken daar echter tijd voor vrij. 8
Douane Er gaan veel vrachtwagens met e-waste de grens over zonder dat er iemand naar omkijkt. De Nederlandse e-waste mag wel in andere landen worden verwerkt, als het maar volgens de WEEELABEX- normen gebeurt. De controle daarop laat te wensen over. Als er al een exportvergunning wordt aangevraagd, blijkt veelal dat de transportformulieren verkeerd of helemaal niet worden ingevuld. Toezichthouders kunnen er vervolgens niet veel mee. E-waste gaat niet alleen de grens over naar Duitsland of verder naar het Oosten, er varen ook containers met afgedankte elektronische apparaten de haven van Rotterdam of Antwerpen uit. Veel daarvan gaat naar Afrika. De douane moet toezicht houden op meer dan twaalf miljoen containers per jaar die Nederland in- of uitgaan. Dat zijn ruim 32 duizend containers per dag. Het is onmogelijk om die allemaal fysiek te controleren. Op basis van de vrachtbrieven worden mogelijk verdachte containers geselecteerd en met een scanner bekeken. Vervolgens wordt bepaald of een container moet worden geopend. Als er al een container met e-waste wordt ontdekt, moet vervolgens een hele stapel papieren aantonen dat dit transport legaal is, bijvoorbeeld omdat er sprake is van nog werkende apparaten. Vergunningen en transportdocumenten kunnen per land van herkomst ook nog eens flink verschillen. Dat moet allemaal worden uitgezocht. Het is veel werk om het goed te doen en dat maakt de pakkans klein. Ondertussen verdwijnt er e-waste naar het buitenland om daar illegaal te worden verwerkt en/of gedumpt. Vanuit Nederland heeft men dat weliswaar kunnen beperken tot enkele procenten, maar er gaat ook veel buitenlands afval door onze havens. Regionale omgevingsdiensten en gemeenten Het toezicht op illegale inzameling en verwerking bij afvalbedrijven is een kerntaak van 29 omgevingsdiensten / regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) in Nederland. Dat is echter niet hun enige taak. Ze zorgen, in opdracht van gemeenten en provincies, voor vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van milieu en soms ook op het gebied van andere beleidsterreinen. De prioriteiten voor het toezicht van de regionale omgevingsdiensten wordt vastgesteld door hun opdrachtgevers, namelijk de bestuurders (eigenlijk de gemeenteraden) van de afzonderlijke gemeenten in de regio en de Provinciale Staten. De rol van toezicht in de circulaire economie is niet een thema dat binnen een gemeente of een provincie sterk leeft, het wordt nog teveel gezien als een landelijke aangelegenheid. De opdrachtgevers van de omgevingsdiensten rekenen de toezichthouders vooral af op het aantal controles dat ze doen bij bedrijven binnen hun gemeente, en minder of helemaal niet op het oplossen van problemen die door niet-naleving ontstaan. Bovendien ontbreekt het bij gemeentebestuurders aan kennis op dit gebied. Het komt voor dat wethouders plaatselijke kringloopbedrijven in hun onwetendheid subsidie verlenen om te sleutelen aan bij de milieustraat afgedankte wasmachines. In het kader van duurzaamheid (en werkgelegenheid) 9
is dit natuurlijk heel mooi, maar het komt neer op het subsidiëren van een illegale activiteit omdat kringloopbedrijven niet gecertificeerd zijn om e-waste te mogen verwerken. Gemeenten zijn ook verantwoordelijk om erop toe te zien dat bij de sloop van gebouwen lampen, armaturen en vlakglas worden gescheiden van de rest van het sloopafval. Dat is een eis die is opgenomen in het Bouwbesluit en een toezichtstaak van de gemeentelijke afdeling Bouw- en Woningtoezicht of de omgevingsdienst. In de praktijk blijkt echter dat het toezicht hierop nauwelijks prioriteit heeft. Slechts 25 procent van het vlakglas dat vrijkomt bij sloopprojecten wordt gerecycled. Zelfs als de overheid de opdrachtgever is van een sloopproject, blijkt scheiding vaak niet plaats te vinden. Het toezicht kent veel belemmeringen Afgezien van de beperkte capaciteit en de gemeentelijke agenda s die voor een belangrijk deel de prioriteiten bepalen in hun werk, blijkt uit gesprekken en workshops met toezichthouders dat ze met de volgende belemmeringen te maken hebben als het gaat om het toezicht op de illegale verwerking: - Complexe regels, complexe handhaving Allereerst is er het belangrijke verschil tussen inzamelen en verwerken van e-waste. Inzamelen mag wel, verwerken mag alleen met certificaat. Juist dat maakt het toezicht soms een mission impossible. Betekent een afgeknipt snoer dat deze afvalverwerker dat gedaan heeft of kwam de wasmachine zo binnen? Mag de recycler apparatuur in ontvangst nemen dat al uit elkaar is gehaald door een partij eerder in de keten? Is een wasmachine nog wel een wasmachine als het ontdaan is van alle elektronica? Of is het dan alleen nog maar oud ijzer? Verder is er bijvoorbeeld discussie over het verschil in registratie- en meldplicht. Een afvalverwerker moet alles registreren dat binnenkomt, maar hoeft bepaalde afvalstromen niet te melden. Een afvalverwerker moet echter wel alle afvalstromen melden bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) zodra deze één afvalstroom heeft die valt onder de definitie van gevaarlijk afval, dus ook alle niet-gevaarlijk stoffen moeten dan worden gemeld. Complex is ook de vraag of er op acceptatie kan worden gehandhaafd. Als er e-waste op een bedrijfsterrein staat, wil dat nog niet zeggen dat het bedrijf van plan is dit te verwerken. De ondernemer kan zeggen dat dit als ongewenste vracht is binnengekomen en klaar staat om opgehaald te worden door een verwerker met een WEEELABEX-certificaat. - Lage pakkans en lage straffen Omdat een toezichthouder hooguit twee keer per jaar een bedrijf bezoekt, is de kans dat hij een overtreding ziet klein. Dat maakt doorpakken van de handhaver lastig. Die situatie leidt ertoe dat de risico s voor de ondernemer bij het overtreden van de regels klein zijn. 10
Daarnaast komt het voor dat bijvoorbeeld een dwangsom niet door de gemeente wordt opgelegd, terwijl de toezichthouder van de omgevingsdienst daar wel om vraagt. Dit verschilt overigens sterk per omgevingsdienst en regio. - Vergunningen die niet up-to-date zijn In veel regio s zijn de WEEELABEX-eisen (wettelijk verplicht sinds 2015) nog niet in de omgevingsvergunning van de metaalverwerkers opgenomen. Dan kan er ook niet op worden gehandhaafd. Eerst moet de vergunning worden aangepast. - Gebrek aan kennis Slechts een beperkt aantal gespecialiseerde toezichthouders zijn bekend met de vele boeiende aspecten van de afvalwereld. Veel toezichthouders kennen niet alle regels en hebben te weinig tijd om zich daarin te verdiepen. Sommige toezichthouders denken onterecht dat ze alleen maar een oog- en oorfunctie hebben omdat handhaving van verwerking van e-waste een zaak van ILT is. Anderen discussiëren over de vraag of verwerkers e-waste nu wel of niet in ontvangst mogen nemen. Soms is het voor toezichthouders niet duidelijk welke producten onder e-waste vallen en welke niet. Gebrek aan duidelijkheid is niet alleen vervelend voor de bedrijven, maar vooral ook fnuikend voor effectief optreden van de handhaver die op achterstand staat als het op kennis aankomt. - Enorme diversiteit aan inzamelaars De illegale verwerking van bijvoorbeeld autowrakken, accu s en e-waste vindt voor een belangrijk deel plaats in schuren op boerenerven, kleine loodsen en garageboxen. Het gaat om heel veel kleine ondernemers die niet geregistreerd staan bij de Kamer van Koophandel en ook niet beschikken over een omgevingsvergunning. Dat maakt het moeilijk te traceren voor de toezichthouders. - Onvoldoende samenwerking tussen omgevingsdiensten De materie is complex, dus toezichthouders moeten bovenregionaal en landelijk samenwerken om elkaar te versterken en kennis uit te wisselen. Dat kan in de landelijke brancheteams Metaalrecycling en Autodemontage. Lang niet iedere omgevingsdienst werkt daarin actief mee. Maar misschien nog belangrijker is het volgende: - Illegaliteit is regio-overschrijdend Bij het volgen van transporten van bijvoorbeeld metaalafval worden de regiogrenzen van de omgevingsdienst al snel overschreden. De omgevingsdienst kan dan niets anders doen dan het transport doorgeven aan de omgevingsdienst van de regio waar het transport naartoe ging. In de hoop dat het daar adequaat wordt opgepakt. Mogelijk gaat zo n transport nog verder en wordt er door meerdere regio s gereden. Het is nauwelijks te doen om daar voldoende aandacht aan te besteden, te meer omdat dergelijke zaken niet in iedere regio dezelfde prioriteit krijgen. Dat die prioriteit er niet is, blijkt ook uit het feit dat er nauwelijks 11
gebruik wordt gemaakt van een digitaal meldpunt waarop toezichthouders uit verschillende regio s elkaar kunnen attenderen op regio-overschrijdende zaken. Gevolg: afvaltransporten worden dus nauwelijks in de gaten gehouden. Als er in een regio veel op illegale afvalverwerking wordt gecontroleerd, is de ervaring dat de activiteiten zich verplaatsen naar een andere regio waar het toezicht minder streng is; het zogenaamde waterbedeffect. Oplossingen voor beter toezicht De toezichthouders kwamen tijdens de interviews en workshops met de volgende oplossingen om het toezicht op de verwerking van afgedankte producten die onder producentenverantwoordelijkheid vallen effectiever te maken. Aan een deel van deze oplossingen wordt al hard gewerkt. 1. Maak gemeentebestuurders en raden en provinciebestuurders bewust van het belang van de circulaire economie en daarmee het toezicht op verwerking van afgedankte producten die onder producentenverantwoordelijkheid vallen, zodat het een hogere prioriteit krijgt en toezichthouders hier meer tijd aan kunnen besteden. Gebruik hiervoor de coalitieakkoorden. Omgevingsdiensten kunnen als professionals hierin, samen met de collectieve organisaties van producenten en importeurs, het voortouw nemen. 2. Informeer burgers, wethouders, provinciebestuurders, inzamelaars en verwerkers over wat wel en niet mag met afgedankte producten die onder producentenverantwoordelijkheid vallen. Vooral (kleine) inzamelaars zijn niet goed op de hoogte van de regels van WEEELABEX. Vraag om commitment. Afval scheiden vraagt een extra inspanning van de burger, maar niemand is tegen de nobele doelstellingen van de circulaire economie. Maak het gescheiden afgeven van e-waste nog makkelijker. 3. Verbeter de regelgeving. Stel strengere eisen aan de inzameling van afval en aan het behalen van een VIHB-registratie. Maak regels die minder complex zijn om te handhaven of verduidelijk de bestaande regels, zodanig dat een toezichthouder gemakkelijk kan controleren of een bedrijf eraan voldoet of niet. Erken in de fase van beleidsvorming en het opstellen van regels dat in de uitvoering toezicht en handhaving noodzakelijk zijn, zeker in de wereld van het afval, waar geld te verdienen valt. Zorg dat vergunningen actueel zijn, conform de laatste regelgeving. 4. Voor een effectiever toezicht is een bovenregionale, landelijke aanpak nodig. Nu delen een aantal omgevingsdiensten al informatie en werken ze samen met ARN, de collectieve organisatie van auto-importeurs, in een brancheteam Autodemontage. Ook is er een brancheteam Metaalrecycling, maar lang niet alle omgevingsdiensten doen hier actief aan mee. Het is overigens de vraag of dat wel ver genoeg gaat. Volgens een aantal 12
toezichthouders is het gewenst om een landelijk handhavingsteam afvalverwerking in het leven te roepen, een taskforce met vertegenwoordigers van meerdere betrokken handhavingsinstanties. 5. Zorg voor een gelijkwaardige aanpak die even intensief is in alle regio s om het waterbedeffect te voorkomen. Maak daarvoor meer gebruik van landelijke brancheteams en Kennisnet, een website waarop omgevingsdiensten kennis en ervaringen delen. 6. Verbeter de kennis van toezichthouders op het gebied van de risico s en de regelgeving met betrekking tot de inzameling en verwerking van afgedankte producten. Een noodzakelijke eerste stap is deelname aan de landelijke brancheteams, waarbij tijdens bijeenkomsten en via Kennisnet praktijkkennis wordt uitgewisseld. Werk aan brancheplannen en checklists, bijvoorbeeld voor WEEELABEX en autodemontage, die kunnen enorm helpen bij het toezicht. 7. Verkort de escalatieladder. De consequenties voor de overtreder zijn vaak onvoldoende ernstig om hem te doen stoppen met malafide praktijken. Inzamelaars en verwerkers zoeken de grens op. Handhavers kunnen meer stringent de landelijke handhavingsstrategie toepassen. Dit handhavingsdocument beschrijft alle vormen van overtredingen die de toezichthouder in elke fase van de keten kan tegenkomen en de stappen die hij of zij bestuurs- en strafrechtelijk moet volgen. Na overtredingen en waarschuwingen moeten dwangsommen en boetes volgen en uiteindelijk sluiting van een bedrijf, als de overtreding voortduurt. De escalatieladder, waarbij er elke keer een treetje wordt opgeschaald, kan jaren duren; jaren waarin de overtreder nog zijn gang kan gaan en geld blijft verdienen met onwettig inzamelen en/of illegale afvalverwerking. 8. Kies bij het toezicht voor een risicogerichte aanpak. Maak een profiel van illegale verwerkers en zoek bedrijven die aan dat profiel voldoen. Alle RUD s werken risicogericht, maar de meesten nog onvoldoende consequent. Verminder het toezicht op bedrijven die al laten zien dat ze zich aan de regels houden en intensiveer het toezicht op bedrijven die dat niet doen, met name in dat deel van de keten van inzameling en verwerking waarvan bekend is dat daar de illegale activiteiten plaatsvinden. 9. Slimmer handhaven, slimmere controles. Maak vaak gebruik van flitscontroles en onaangekondigde bezoeken om naleving van regels af te dwingen. Naleving bevorder je vooral door de pakkans te vergroten, gevolgd door een passende straf. Combineer specialismes bij controles; bijvoorbeeld een toezichthouder afval die samen met een bodeminspecteur een verdacht bedrijf bezoekt. Controleer samen met de politie ook kleine inzamelaars, bijvoorbeeld bij het naar binnen rijden van een metaalhandelaar of metaalverwerkend bedrijf waaraan ze hun spullen willen verkopen. 13
10. Verbeter de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de handhavingspartners onderling (ILT, omgevingsdiensten, LMA, fiscale recherche, politie, RDW, Rijkswaterstaat, Douane), tussen toezichthouders en de collectieve organisaties van producenten en importeurs en tussen toezichthouders en belanghebbende branche- en ondernemersorganisaties, zoals MRF, de KvK en verzekeraars. Al deze organisaties verzamelen informatie of ontvangen meldingen die in het kader van toezicht van belang kunnen zijn. Toezichthouders kunnen gebruikmaken van het aanbod van Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN) om op landelijk en regionaal niveau kennis, kunde en ervaringen te delen in de vorm van data-uitwisseling, brancheteams, trainingen en cursussen. Betere informatie-uitwisseling leidt tot gerichter en dus efficiënter toezicht en het voorkomt dat toezichthouders onnodig lang bezig zijn om gegevens te achterhalen die al beschikbaar zijn. 14
Met dank aan: Jan Bartels, directeur Stibat Arjen Brouwer, adviseur afval en materialen Rijkswaterstaat Leefomgeving Enno Christan, senior inspecteur Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) Michel Dreis, European Metal Recycling EMR Nijmegen Eva Gobits, bestuurssecretaris van de vereniging Nederlandse Verwijdering Metalelektro Producten (Vereniging NVMP) André Habets, directeur Stichting Bruingoed, secretaris Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN) en bestuurslid vereniging Nederlandse Verwijdering Metalelektro Producten (Vereniging NVMP) Gied van Hoorn, directeur LightRec Nederland Rob Hosman, senior integraal handhaver Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU) Laurens ten Horn, voorzitter Stibat Arie de Jong, directeur ARN Janet Kes, manager Corporate & Public Affairs ARN Hans Koning, directeur Metaal Recycling Federatie (MRF) Raymonde Kromjong, coördinator DCMR Milieudienst Rijnmond Cees de Mol van Otterloo, directeur Afvalfonds Verpakkingen Harm Noorman, manager producenten services Stibat Kees van Oostenrijk, directeur Band&Milieu-organisatie (BEM) Vera Ortmanns, directeur Stichting Metalektro Recycling (SMR), directeur Stichting Verwijdering Electrische Gereedschappen (SVEG) en bestuurslid vereniging Nederlandse Verwijdering Metalelektro Producten (Vereniging NVMP) Peter Otten, bestuursadviseur Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN) en gemeenteraadslid in Zeist Theo Roelofs, voorzitter landelijk brancheteam autodemontage, senior toezichthouder Omgevingsdienst Noord-Veluwe Remco Schoonenberg, adviseur Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) Jeroen van der Tang, manager duurzaamheid en milieu, Nederland ICT en manager ICT Milieu Gino Taks, European Metal Recycling EMR Nijmegen 15
Hector Timmer, projectmanager ARN Jan Urbaan, medewerker Handhaving A Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) en voorzitter van het landelijk brancheteam Metaalrecycling Bobby Verhagen, branchetrekker metaalrecycling, DCMR Milieudienst Rijnmond Jan Vlak, algemeen directeur Wecycle Marcel van Wezel, senior inspecteur milieu, Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) Arie de Wit, Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) Cor Wittekoek, directeur Vlakglas Recycling Nederland en voorzitter Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland (VPN) Norbert Zonneveld, executive secretary van de European Electronics Recycler Association (EERA) Dit project werd uitgevoerd door: Koos Meijer, consultant en auditor KM Consult en secretaris Vakberaad Omgevingsdiensten Herman Jansen, onderzoeksjournalist Uitgeverij Pepijn 16