1 Inleiding 7. Achtergrond 7 Aanleiding 8 Doelstelling en samenstelling werkgroep 8 Leeswijzer 9. 2 Legalisatie 11

Transcriptie

1 Inhoudsopgave blz. 1 Inleiding 7 Achtergrond 7 Aanleiding 8 Doelstelling en samenstelling werkgroep 8 Leeswijzer 9 2 Legalisatie 11 Rijksbeleid Onder welke voorwaarden is legalisatie mogelijk? Wat betekent in grote mate onrechtmatig bewoond? Wat zijn waardevolle en / of kwetsbare gebieden? Wat betekent bedrijfsmatige eploitatie? Wat houdt voldoen aan het Bouwbesluit voor reguliere woningen in 2003 in de praktijk in? Welke milieuwetgeving is van toepassing? 12 Provinciaal beleid 7. Wat zegt het Streekplan Noord-Brabant 2002 over permanente bewoning van recreatieverblijven? Op basis van welke randvoorwaarden is legalisatie mogelijk? Wat houdt de in het streekplan opgenomen hardheidsclausule in? Is het mogelijk compleen gelegen in kwetsbaar gebied te legaliseren? 13 Afwegen van criteria 11. Welke criteria kunnen gehanteerd worden om niet tot legalisatie over te gaan? Welke criteria kunnen gehanteerd worden om wel tot legalisatie over te gaan? Zijn er economische voordelen voor de lokale overheid van legalisering van permanente bewoning? 14 (Partiële) herziening van het bestemmingsplan 13. Legalisering zal een forse waardestijging van de recreatiewoning tot gevolg hebben. Zijn er voor de gemeenten mogelijkheden om de baat van een legaliserend bestemmingsplan af te romen? Op welke wijze kunnen gemeenten de kosten verhalen die omzetting van een recreatieve naar een permanente woonbestemming met zich meebrengt? Welke kosten van een bestemmingsplanwijziging zijn verhaalbaar? In hoeverre kan de eploitatievergunning (Grondeploitatiewet) een rol spelen bij de afwenteling van de kosten die samengaan met een bestemmingsplanwijziging? Wat houdt compensatie van natuurverlies in? 16 3 Persoonsgebonden Beschikking Hoe heeft minister Dekker in haar beleid uitdrukking gegeven aan bestaande situaties welke niet in aanmerking komen voor legalisatie? Wat houdt een persoonsgebonden beschikking in? Het object moet een recreatiewoning betreffen; Wanneer is er sprake van een recreatiewoning? 17

2 Stacaravans en Chalets 21. Komen stacaravans en chalets ook in aanmerking voor een PGB? Welke eisen van het Bouwbesluit gelden voor een recreatiewoning? Is het mogelijk in gevallen waar het recreatieverblijf niet voldoet aan het Bouwbesluit, toch een PGB te verschaffen? 18 PGB en relatie met overgangsrecht 24. Hoe zit het met personen die wonen in een stacaravan in relatie met verworven gebruiksrechten op basis van het overgangsrecht? Wanneer is er sprake van wraking? Is het afgeven van een PGB een vorm van wraken? Hoe om te gaan met overgangsrecht en aanspraken op een PGB? Wanneer is het afgeven van een PGB aan de orde? Mag in een bestemmingsplanvoorschrift een bepaling worden neergelegd over het al of niet handhaven van van een gebruiksverbod i.v.m. een afgegeven PGB? 20 Verzoek om PGB of ambtshalve verlening PGB 30. Is er verschil in een verzoek om een PGB en ambtshalve verlening van een PGB? Wat zijn de consequenties van het afgeven van persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) voor de thuiszorg en de (toekomstige) claims op voorzieningen (bv. WVG) en zorg- en welzijnsinstellingen en heeft het afgeven van een PGB nog gevolgen voor het heffen van gemeentelijke belastingen of andere gemeentelijke voorzieningen? Wat zijn de consequenties voor het afgeven van persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) voor de gemeente op het gebied van het verwijderen van huishoudelijk afval het sneeuwruimen en het aanbrengen en onderhouden van wegen en straatverlichting? 21 Diverse vragen 33. Wat als iemand een PGB krijgt en een partner er later bij komt wonen, mag die dan ook aanspraak maken op permanent wonen? Hoe zit het met personen die een PGB hebben en kinderen krijgen, mogen die kinderen ter plaatse permanent wonen? Wanneer hebben mensen genoeg bewijs geleverd dat gezegd kan worden dat men in aanmerking komt voor een PGB? Groot bewijs om in aanmerking te komen voor een PGB wordt geleverd indien personen al die tijd ingeschreven zijn geweest in de GBA. Maar wat nu als zij zich vóór de peildatum hebben willen inschrijven, maar dit destijds door de gemeente is geweigerd (o.g.v. het feit dat de gemeente aangaf dat men zich niet kon laten inschrijven op een recreatieadres)? Hoe zwaar wegen verklaringen van omwonenden dat mensen al die tijd in de recreatiewoning hebben gewoond, mee als bewijs? Is het opnemen van een gedoogbesluit appellabel? Is de weigering een gedoogbeschikking te verstrekken indien iemand daar om vraagt, m.a.w. daartoe een aanvraag indient, een besluit? Wat als bewoners gaan vragen om een zaaksgebonden gedoogbeschikking i.p.v. een persoonsgebonden beschikking? 23 PGB in verhouding tot een verzoek om handhaving door een derde 41. Wat te doen als het bestuursorgaan mogelijkheid ziet voor een PGB maar tegelijkertijd door een derde een verzoek om handhaving wordt gedaan o.g.v. het bestemmingsplan? Kan iemand aanspraak maken op een PGB indien hij vóór de peildatum in een ander recreatieverblijf op hetzelfde recreatiepark verbleef? Is afgifte v. een PGB mogelijk indien dit in afwijking van eigen opgesteld beleid is? 23

3 44. Welke afweging moet gemaakt worden indien in afwijking van het beleid toch wordt overwogen een PGB af te geven? Kan de schriftelijke weigering te gedogen toch een besluit zijn? Wie wordt ingeval de eigenaar van het recreatieverblijf de woning permanent laat bewonen door een huurder bij handhaving aangesproken? Is de eigenaar of de huurder overtreder van de bestemmingsplanvoorschriften? Kan de eigenaar ook worden aangeschreven met een last onder dwangsom? Welke voorwaarden kun je stellen in een PGB? Kun je naleving van de gedoogvoorwaarden rechtstreeks afdwingen? Hoe kan naleving van de gedoogvoorwaarden dan wel worden afgedwongen? Is het mogelijk een gedoogovereenkomst te sluiten met een boetebeding? 25 Het Deense Model 53. Wat houdt het Deense Model globaal in? Waarom dit model? Zijn er verschillen tussen de Deense en de Nederlandse situatie? Wat is de stand van zaken medio 2005 over eventuele uitvoering van het Deense Model? Wanneer mag een recreatieverblijf ingevolge het Deense Model permanent bewoond worden? Wie mag er onder welke voorwaarden naar het Deense Model permanent in een recreatiewoning wonen? Wat wordt naar het Deense Model onder een gepensioneerde verstaan? Kunnen er op basis van het Deense Model ook mensen meeliften op de PGB van de gepensioneerde? 26 Na afgifte van een PGB 61. Hoe zit het met het toezicht nadat de PGB is afgegeven? Wat gebeurt er na afloop van de PGB, dus als het huis weer door wordt verhuurd, verkocht of indien de persoon overlijdt? 27 4 Handhaving en bewijslast 29 Waarom handhaving 63. Waarom zou er tegen permanente bewoning van recreatieverblijven handhavend moeten worden opgetreden? 29 Peildatum 64. Wat wordt bedoeld met een peildatum? Hoe wordt de peildatum vastgesteld? Mag de peildatum na de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan liggen? Is. Indien de bewoning van een recreatieverblijf is aangevangen voorafgaand aan de peildatum, sprake van legalisatie? De minister heeft de peildatum gesteld op 31 oktober Wie na deze datum aanvangt met het permanent bewonen van een recreatieverblijf, komt niet in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking. Er moet in die gevallen handhavend worden opgetreden. Kan een gemeente kiezen voor een afwijkende peildatum? Kan de Tweede Kamer voorschrijven op welke wijze de gemeente om gaat met de permanente bewoning van recreatieverblijven? Veel gemeenten hebben in het verleden reeds een peildatum bepaald. Deze peildatum ligt (ruim) voor 31 oktober Kan een gemeente deze peildatum verschuiven naar 31 oktober 2003? Op welke wijze dient de peildatum te worden kenbaar gemaakt? 30

4 Bewijzen Wanneer is er sprake van bewoning van een recreatieverblijf? Wie moet er bewijzen dat sprake is van onrechtmatige permanente bewoning? In welke mate moet betrokken het vermoeden van onrechtmatige bewoning ontkrachten? Is er een minimum aan bewijsgegevens dat de gemeente moet overleggen? Is de raadpleging van (interne) gemeentelijke administraties zinvol bij de controle op permanente bewoning van recreatieverblijven? Welke gemeentelijke administraties kunnen aanwijzingen bevatten die duiden op permanente bewoning van recreatieverblijven? Welke informatie kan uit de gemeentelijke administraties worden verkregen? Welke eterne administraties kunnen aanwijzingen bevatten die duiden op permanente bewoning van recreatieverblijven? Welke informatie kan uit de eterne administraties worden verkregen? Vromt een GBA-inschrijving op het recreatieadres voldoende bewijs voor de stelling dat betrokkene permanent op het recreatieadres verblijft? Gelden er privacyregels bij raadpleging van interne gemeentelijke administraties? Gelden er privacyregels bij raadpleging van andere overheidsadministraties? Gelden er privacyregels bij reedpleging van administraties van particulieren en bedrijven? Kan betrokkene worden verplicht inlichtingen te verstrekken? Kan de eploitant van recreatieverblijven worden verplicht inlichtingen te verstrekken? Gelden er voor commerciële bureau s regels ten aanzien van privacybescherming? Kan informatie van burgers worden gebruikt? Is het raadzaam om de eploitant van recreatiewoningen te benaderen? Kunnen verklaringen van de betrokkene, eigenaar of gebruiker van het recreatieverblijf, worden gebruikt als aanwijzing dan wel bewijs? Vormt een verklaring van betrokkene dat hij het recreatieverblijf bewoont voldoende bewijs? Inschrijving in de GBA op het recreatieadres is een belangrijk bewijsmiddel. Indien op basis van aanwijzingen het vermoeden bestaat dat betrokkene op het recreatieadres woont, bestaat er in dat geval de mogelijkheid om betrokkene ambtshalve op dit recreatieadres in te schrijven (ambtshalve inschrijving)? Welke waarnemingen aan / bij het recreatieverblijf kunnen als bewijs worden gebruikt? Hoe vaak moet ter plaatse worden gecontroleerd? Kan er sprake zijn van onrechtmatig verkregen bewijs? Wie kan de controles ter plaatse uitvoeren? Dient een toezichthouder in dienst te zijn bij de gemeente? Kan een medewerker die alleen aanwezig is als toezichthouder Ruimtelijke Ordening ook controleren op overtredingen van de Woningwet, zoals bouwen zonder bouwvergunning? Kan iemand van buiten de gemeentelijke organisatie worden belast met zowel het toezicht op naleving van de WRO als de Woningwet? Mag een door een bepaalde gemeente aangewezen toezichthouder controleren in een andere gemeente. Denk hierbij aan de controle van het adres waar betrokkene staat ingeschreven volgens de gemeentelijke basisadministratie van die gemeente? Is een makelaar verplicht potentiële kopers of huurders te wijzen op het verbod om het recreatieverblijf permanent te bewonen? 37

5 Preventie 102. Kunnen maatregelen worden getroffen die permanente bewoning van recreatieverblijven ontmoedigen dan wel tegengaan? Wat zijn de beperkingen van de genoemde preventie-instrumenten? 37 Aanschrijven 104. Wat moet een gemeente ondernemen, voordat een aanschrijving kan worden verzonden? Kan tegen een aanschrijving bezwaar worden gemaakt? Naar welk adres dient de (voor)aanschrijving te worden gezonden? Hoe lang moet de begunstigingstermijn zijn? Hoe hoog mag/moet een dwangsom zijn? Kunnen de handhavingskosten op betrokkene worden verhaald? Kan zowel worden gekozen voor bestuursdwang als een last onder dwangsom? Hoe lang kan een dwandsom worden geïnd? Kan tegen de inning van een dwangsom door betrokkene bezwaar worden gemaakt? 39 Overgangsrecht en andere rechtsbescherming 113. Wat wordt verstaan onder overgangsrecht? Is het overgangsrecht in alle bestemmingsplannen op dezelfde wijze geregeld? Wat bedoelt men met persoonsgebonden overgangsrecht? Wanneer kan er aanleiding bestaan om te kiezen voor persoonsgebonden overgangsrecht? Wat wordt bedoeld met wraking van het strijdige gebruik? Op welke wijze moet worden gewraakt? Heeft wraking van strijdig gebruik een oneindige werking? Betekent toepassing van de Etten-Leurclausule dat het met het oude plan strijdige gebruik niet hoeft te worden gewraakt? Kan de legaliserende werking van het overgangsrecht worden doorbroken door onderbreking van het illegale gebruik? Moet de gemeente bewijzen dat er geen sprake is van overgangsrechtelijke bescherming? Wat houdt de toverformule in? Kan uit de toegestane omvang van een recreatiewoning een (impliciet) recht op permanente bewoning worden afgeleid? Kan uit de lange duur van de onrechtmatige bewoning van een recreatiewoning een (impliciet) recht op wijziging van de recreatieve bestemming in een woonbestemming worden afgeleid? Is het verbod op permanente bewoning van een recreatieverblijf in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)? 41 Overgangsrecht in relatie tot Persoonsgebonden beschikking 127. Wat is het verschil tussen bescherming door het overgangsrecht en een PGB? 42 5 Uitvoering, organisatie en financiën Hoe creëer ik draagvlak voor een plan van aanpak? Wat is een goede instrumentele basis? Zijn er model bestemmingsplannen waarin permanente bewoning van recreatiewoningen worden behandeld? Zijn er nog andere methoden om permanente bewoning aan te pakken? Wat betekent dit voor de interne organisatie van de gemeente? Wat voor taken hebben die juridisch geschoolde medewerkers? 45

6 134. Aan welke kosten moet een gemeente dan denken? Hoeveel uren worden er gemiddeld besteed bij een (juridische) procdure om onrechtmatig gebruik van recreatieverblijven aan te pakken? Zijn er voorbeelden van bedagen voor het opleggen van dwangsommen? Zijn er voorbeelden van begunstigingstermijnen voordat er tot handhaving wordt overgegaan? Wat is de betrokkenheid van derden? Is het mogelijk leges te heffen voor een persoonsgebonden beschikking? Welke rekenformule kan worden gehanteerd voor het bepalen van de hoogte van de leges? Als een persoonsgebonden beschikking afloopt (door overlijden) komt de handhavingsproblematiek weer terug. Mag je dan bij het bepalen van de hoogte van de leges alle huidige en toekomstige kosten meenemen? Wat kun je als ondernemer doen om permanente bewoning aan te pakken? 48 Informatiebronnen 49 Lijst van afkortingen 51 Bijlage 1: Zienswijze Belangen Vereniging Vrij Wonen 53 Bijlage 2: Voorbeeld Persoonsgebonden beschikking 59 Bijlage 3: Brandveiligheidsaspecten 63 Bijlage 4: Vergelijking voorschriften logiesfunctie vs woonfunctie Bouwbesluit Bijlage 5: Voorbeeld aanvraagformulier tijdelijke gedoogbeschikking 87 Bijlage 6: Overzicht minimale bewijsgegevens 91 Bijlage 7: Rapport modelbestemmingsplannen 95 Bijlage 8: Voorbeeld verklaring geen bezwaar 117 Bijlage 9: Overzicht jurisprudentie 121 Bijlage 10: Modelovereenkomst recreatieondernemer 125 Bijlage 11: Concept convenant bestrijding onrechtmatige bewoning 131 Bijlage 12: Voorbeeldschema handhavingbeschikking 137 Bijlage 13: Voorbeeldschema dwangsombeschikking 141 Bijlage 14: Voorbeeld stroomschema s gedoogbeleid 145

7 Inleiding 1 Inleiding Achtergrond De kern van de problematiek van permanente bewoning van recreatieverblijven is dat het permanent bewonen van recreatieverblijven in bestemmingsplannen niet is toegestaan, maar dat het desondanks in de praktijk voorkomt. Juridisch gezien gaat het bij permanente bewoning van recreatieverblijven niet om de duur ervan (permanent of tijdelijk), maar om strijdigheid van de activiteit met de geldende planvoorschriften, in dit geval de bestemming recreatie 1. Permanente bewoning van recreatiewoningen beperkt zich niet tot de toeristische gebieden, zoals de Veluwe of de kust. Het verschijnsel doet zich voor in alle gebieden die een aantrekkelijke woonomgeving vormen en/of waar een grote druk op de woningmarkt bestaat. Uit onderzoek is gebleken dat ongeveer de helft van alle gemeenten in meer of mindere mate te maken heeft met permanente bewoning van recreatieverblijven. Permanente bewoning kan zich in allerlei soorten recreatieverblijven voordoen. Het komt zowel voor op recreatiecompleen als in verspreid liggende recreatiewoningen. Niet alleen recreatiewoningen, maar ook (sta)caravans, chalets en volkstuinhuisjes en dergelijke worden permanent bewoond. Ook voor deze situaties geldt: het gebruik (onrechtmatige bewoning), ongeacht de tijdsduur, in strijd is met de bepalingen van het bestemmingsplan. Twee soorten recreatieterreinen en recreatiewoningen zijn echter in het bijzonder gevoelig voor permanente bewoning: Marginale recreatieparken. Veel oudere recreatieparken hebben niet de fysieke ruimte om te voldoen aan de wensen van de hedendaagse consument, die zowel binnen als buiten voldoende ruimte en kwaliteit wenst. Uitbreiding van deze parken is vaak moeilijk omdat de terreinen meestal in kwetsbare natuurgebieden liggen. Voor de eploitanten van dergelijke bedrijven is het vaak aantrekkelijk om hun terrein boven de marktwaarde te verkopen aan projectontwikkelaars, die vervolgens zo n terrein opsplitsen in verschillende kavels, er vervolgens chalets of zomerhuisjes opzetten en de kavels met de recreatieverblijven vervolgens afzonderlijk verkopen. Deze chalets of huisjes zijn vaak uitermate aantrekkelijk om er permanent in te wonen. Nieuwe recreatieparken waar de recreatiewoningen aan afzonderlijke eigenaren worden verkocht. De ontwikkeling van dergelijke nieuwe parken kan op twee manieren permanente bewoning van recreatieverblijven in de hand werken: de betreffende recreatiewoningen zijn uitermate geschikt voor permanente bewoning (direct of later); de markt van recreatiewoningen in Nederland is verzadigd. Als de huisjes wél worden verhuurd als recreatiewoning draagt dit bij aan de verdere marginalisering van andere recreatieterreinen, met alle gevolgen van dien voor permanente bewoning. Het zijn niet alleen mensen die er bewust voor kiezen buiten in het groen te wonen, die permanent in recreatieverblijven wonen (vutters, gepensioneerden en personen van buiten de gemeente die ook buiten de gemeente werken). Een belangrijk deel van de groep mensen die permanent in een recreatieverblijf woont, wordt gevormd door inwoners uit de eigen gemeente. Het gaat dan om personen die niet in staat zijn een reguliere woning in hun eigen gemeente te kopen of te huren. Tot deze groep behoren vooral jongeren (starters op de woningmarkt). De groep eigen inwoners bestaat voor een deel ook uit mensen die vanwege (sociale) problemen, zoals echtscheiding of inkomstenverlies, op korte termijn goedkoop onderdak nodig hebben. Voor de eigen inwoners is de keuze om in een recreatieverblijf te gaan wonen minder vrijwillig dan voor de vutters en gepensioneerden. 1 Beleidsbrief van 11 november 2003 van de minister van VROM. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 7

8 Inleiding Het gaat in de meeste gevallen om beperkte duur, totdat een reguliere woning kan worden betrokken. Het vrijkomende recreatieverblijf wordt echter opnieuw voor permanente bewoning gebruikt en krijgt dan op deze manier een doorstroomfunctie. Aanleiding De minister van VROM heeft voor de aanpak van de problematiek van permanente bewoning (onrechtmatig gebruik) van recreatieverblijven het beleid verruimd. De betreffende beleidsbrief van 11 november 2003 aan de Tweede Kamer geeft gemeenten een kader voor de aanpak van deze problematiek en stelt de opties legalisatie via het omzetten naar woonbestemming, verlenen van persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) en actief handhaven centraal. De gemeenten in de regio Breda 2 hebben elk voor zich het beleid vastgesteld en aangegeven welke opties voor de lokale situaties worden toegepast. Het zwaartepunt van de aanpak van de problematiek ligt voor de betreffende gemeenten in de regio Breda op handhaving en het verlenen van persoonsgebonden beschikkingen. De uitvoering hiervan heeft grote betekenis. Vooral het vergaren van de bewijslast, zoals het uitvoeren van controles en de registratie, is comple en omvangrijk en bij de beschikkingen ligt de nadruk op de juridisch juiste uitwerking. Beide leggen, zowel in formatieplaatsen als in middelen, een aanzienlijk beslag op de gemeentelijke organisatie. De vraag is op welke wijze de gemeenten in de regio Breda, in het kader van de permanente bewoning van recreatieverblijven, het actief handhaven of het afgeven van persoonsgebonden beschikkingen zo efficiënt mogelijk en juridisch juist kunnen vormgeven. Doelstelling en samenstelling werkgroep Het portefeuillehoudersoverleg ruimtelijke ordening regio Breda stelde in de vergadering van 14 oktober 2004 een werkgroep in voor de problematiek van de permanente bewoning van recreatieverblijven. Deze werkgroep Permanente bewoning recreatieverblijven heeft zich tot doel gesteld een (praktische) handreiking voor de uitvoering van handhaving en het verlenen van persoonsgebonden beschikkingen op te stellen. Voor de uitwerking van deze handreiking koos de werkgroep ervoor de probleem / oplossingsmethodiek te gebruiken. Daarbij zijn problemen, waarvan de werkgroep verwacht bij de aanpak van de permanente bewoning van recreatieverblijven tegenaan te lopen en waar zij graag een oplossing voor ziet / een oplossing voor wil formuleren, in kaart gebracht. In de handreiking zijn de resultaten hiervan verwerkt in de vraag- / antwoordvorm voor de thema s legalisatie, persoonsgebonden beschikkingen, handhaving en bewijslast en uitvoering, organisatie en financiën. De samenstelling van de werkgroep 3 : M. van Doornik (gemeente Aalburg); R. van der Molen (gemeente Alphen-Chaam); A. Santegoets (gemeente Baarle-Nassau, voorzitter); R. Vervoort (gemeente Oosterhout); A. Aanstoot en E. Beerens (VROM-Inspectie Zuid); A. Heijboer (Servicepunt Handhaving Midden- en West-Brabant); I. Kosters (Vereniging Nederlandse Gemeenten); T. Tol en A. Coolen-Pero (provincie Noord-Brabant); A. Bakker en A. van Dun (Regiobureau Breda). 2 Dit zijn de gemeenten waar de problematiek van permanente bewoning van recreatiewoningen zich voornamelijk voordoet, te weten: Aalburg, Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Oosterhout, Werkendam en Zundert. 3 Agendaleden zijn J. van den Berg (gemeente Werkendam) en A. Coppens (gemeente Zundert). Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 8

9 Inleiding Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt het rijks- en provinciaal beleid inzake legalisatie uiteen gezet, welke criteria voor legalisatie kunnen worden gehanteerd en welke zaken rondom de wijziging van het bestemmingsplan (een direct gevolg van legalisatie) voor gemeenten van belang zijn. Hoofdstuk 3 gaat in op de Persoonsgebonden beschikking (PGB). In hoofdstuk 4 wordt aangegeven in welke situaties handhaving de voorkeur verdient, hoe de bewijslast voor het permanente bewonen geleverd kan worden, hoe handhaven mogelijk is en hoe om te gaan met het overgangsrecht. In hoofdstuk 5 komen de uitvoeringsaspecten, de gevolgen voor de interne organisatie van de gemeente en de kosten die een rol spelen bij de aanpak van permanente bewoning aan de orde Achter in de handreiking treft u een opsomming van de gebruikte informatiebronnen en diverse bijlagen. Het raadplegen van de handreiking Om de leesbaarheid en het snel raadplegen van de inhoud van de handreiking te vergroten is gekozen om de vraag- / antwoordvorm in de handreiking te hanteren. In de inhoudsopgave treft u per hoofdstuk (dus per onderwerp) tal van vragen aan met een verwijzing naar de pagina waarin u dezelfde vraag en het antwoord op deze vraag kunt vinden. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 9

10 Inleiding Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 10

11 Legalisatie 2 Legalisatie Rijksbeleid 1. Onder welke voorwaarden is legalisatie mogelijk? Net als in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Etra blijft het uitgangspunt in de Nota Ruimte dat permanente bewoning van recreatieverblijven verboden is. Minister Dekker stelt nu een beleidsverruiming voor die gemeenten de mogelijkheid biedt om voor compleen waar feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond een bestemmingsplanwijziging door te voeren. Dit geldt voor compleen: die op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig worden bewoond; die zijn gelegen buiten de hierboven genoemde waardevolle en/of kwetsbare gebieden; die thans niet bedrijfsmatig worden geëploiteerd; waarvan de woningen voldoen aan het Bouwbesluit voor reguliere woningen; en waarvan de bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving. Het is niet de bedoeling compleen waar niet of nauwelijks permanent wordt gewoond om te zetten. Ook mag de recreatieve structuur van een gebied niet onder druk worden gezet door de omzetting. Op bladzijde 126 van de Nota Ruimte staat verder nog het volgende: bij de afweging om eventueel tot een bestemmingswijziging over te gaan, spelen op lokaal en regionaal niveau vele ruimtelijk en regionaal economische factoren een rol, waaronder het belang van de borging van voldoende verblijfsrecreatieaanbod en de borging en ontwikkeling van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. In lokaal en provinciaal beleid kunnen bepaalde gebieden worden aangemerkt als kwetsbare gebieden waar de verruimde beleidsruimte niet van toepassing is. Gemeenten en provincies kunnen een eigen afweging maken, mede op grond van het lokaal en provinciaal beleid over kwetsbare gebieden. 2. Wat betekent in grote mate onrechtmatig bewoond? Het betreffende park is voor meer dan de helft permanent bewoond. 3. Wat zijn waardevolle en/of kwetsbare gebieden? Ter verduidelijking wordt onderscheid gemaakt in gebieden aangewezen door het rijk, de provincie en de gemeente. Rijk: het rijk heeft deze gebieden aangewezen in de Nota Ruimte. Genoemd worden de volgende gebieden: de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, de Natuurbeschermingswetgebieden en de Ecologische hoofdstructuur (EHS) (inclusief de robuuste verbindingen). Provincie: de provincie heeft in haar streekplan de Groene hoofdstructuur (GHS), onderverdeeld in de GHS-natuur en de GHS-landbouw, aangewezen als kwetsbaar gebied. De Ecologische hoofdstructuur (van het rijk) ligt volledig binnen de Groene Hoofdstructuur. In de GHS-natuur zijn alle bestaande bos- en natuurgebieden ondergebracht met de ecologische verbindingszones daartusen, alsmede de reservaats- en natuurontwikkelingsgebieden die zijn begrensd in het kader van de ecologische hoofdstructuur. In de GHS-landbouw zijn landbouwgebieden en andere gebieden met bijzondere (potentiële) natuurwaarden ondergebracht. Hieronder vallen ook de beheersgebieden die zijn begrensd in het kader van de ecologische hoofdstructuur. Gemeente: een gemeente is bevoegd in haar structuur- en bestemmingsplannen buiten de vanuit de hogere overheid aangewezen gebieden ook nog andere gebieden aan te wijzen als waardevol en/of kwetsbaar. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 11

12 Legalisatie 4. Wat betekent bedrijfsmatige eploitatie? Het criterium bedrijfsmatige eploitatie moet worden uitgelegd als het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een zodanig beheer/eploitatie, dat in de recreatieobjecten daadwerkelijk recreatief nachtverblijf wordt geboden en plaatsvindt. Indien een park derhalve is verkaveld en de eigenaren van een recreatieobject zonder belemmeringen (bijvoorbeeld in de vorm van een verhuurverplichting) over het object kunnen beschikken is er geen sprake van bedrijfsmatige eploitatie. De woningen van dergelijke compleen hoeven niet te voldoen aan de wet- en regelgeving voor reguliere woningbouw. De eploitant en gemeente zij ervoor verantwoordelijk dat permanente bewoning op het comple wordt tegengegaan. 5. Wat houdt voldoen aan het Bouwbesluit voor reguliere woningen 2003 in de praktijk in? Alleen bouwwerken die voldoen aan de technische eisen voor een woning (Bouwbesluit 2003), komen in aanmerking voor legalisatie. Alle andere typen recreatieverblijven zijn logiesverblijven welke niet gebruikt mogen worden voor permanente bewoning en derhalve geen woonbestemming kunnen krijgen (chalets en stacaravans). 6. Welke milieuwetgeving is van toepassing? Bij belemmeringen in het kader van de milieuwetgeving kan gedacht worden aan de ligging van objecten binnen hindercirkels van (agrarische) bedrijven. Provinciaal beleid 7. Wat zegt het Streekplan Noord-Brabant 2002 over permanente bewoning van recreatieverblijven? In paragraaf van het streekplan Noord-Brabant 2002 formuleert de provincie de volgende beleidslijnen: Voorkomen moet worden dat recreatiewoningen permanent worden bewoond. Bestemmingsplannen dienen op dit punt duidelijke, handhaafbare bepalingen te bevatten. De provincie werkt niet mee aan de komst van solitair gelegen recreatiewoningen, tenzij dit nodig is voor het behoud van karakteristieke gebouwen, of om vorm te geven aan het recreatiemilieu einde van de wereld, waarbij het gaat om de mogelijkheid in betrekkelijke afzondering rust, ruimte, natuur en landschap te ervaren. Bij dit laatste moet gedacht worden aan de omzetting van een afgelegen voormalige boerderij, een boswachterswoning of een dijkhuisje in een recreatiewoning. Aan de omzetting van een recreatiewoning in een burger- of bedrijfswoning werkt de provincie alleen mee als deze in een woonwijk of een bedrijventerrein is of wordt opgenomen. Resumerend spreekt de provincie zich in haar streekplan Noord-Brabant 2002 in zijn algemeenheid uit tegen permanente bewoning van recreatieverblijven te zijn. 8. Op basis van welke randvoorwaarden is legalisatie mogelijk? De uitgangspunten van het streekplan Noord-Brabant 2002 blijven onverminderd van kracht. Nieuwe burgerwoningen in het buitengebied zijn in principe niet toegestaan. Bij het voornemen tot omzetting van een recreatieve bestemming in een woonbestemming wordt nadrukkelijk aan de betreffende gemeente gevraagd overleg te voeren met de provincie. Per geval zal dan een uitgebreide afweging plaatsvinden. In nauw overleg tussen gemeente en provincie zullen de mogelijkheden en voorwaarden van legalisering in beeld worden gebracht. Aandachtspunten hierbij zijn: Ruimtelijke gevolgen: bij de omzetting van recreatiewoningen in reguliere woningen zullen mogelijk voorzieningen getroffen moeten worden om de woningen aan de eisen van reguliere woningbouw te laten voldoen. Denk hierbij aan de aanleg van nutsvoorzieningen zoals gas- en electraleidingen, ontsluitingswegen, maar ook aan uitstraling naar omgeving en verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit (omzetting moet leiden tot een kwaliteitsverbetering); Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 12

13 Legalisatie Recreatieve capaciteit: het gevoerde beleid kan van bepalende invloed zijn op de bestaande recreatieve capaciteit van de gemeente. Gemeenten moeten dit inzichtelijk maken; Bouw- en gebruiksmogelijkheden: het omzetten van recreatiewoningen in reguliere woningen kan betekenen dat ook de bouw en gebruiksmogelijkheden veranderen. Dit kan ruimtelijke consequenties hebben voor het betreffende gebied. De gemeente moet hier inzicht in geven; Gevolgen voor de woningbouwcijfers: het omzetten van recreatiewoningen in reguliere woningen heeft geen gevolgen voor de woningbouwcijfers van de gemeenten; Ecologische situatie en eventuele compensatie: gemeenten moeten de actuele natuur- en landschapswaarden van het park in beeld brengen. Indien sprake is van een aantasting van de natuuren landschapswaarden, zal een compensatie van die waarden noodzakelijk zijn. 9. Wat houdt de in het streekplan opgenomen hardheidsclausule in? Indien na overleg en een ambtelijke en bestuurlijke afweging (zie ook onder 11) wordt overeengekomen om mee te werken aan legalisering van de permanente bewoning, zal een afwijking van het streekplan noodzakelijk zijn. Het streekplan bevat voor dergelijke situaties een hardheidsclausule (afwijking van het streekplan), die opgenomen is in hoofdstuk 5. De provincie is voornemens om deze passage aan te passen, dit zal in de loop van 2005 haar vervolg krijgen. 10. Is het mogelijk compleen gelegen in kwetsbaar gebied te legaliseren? De gedeputeerde van Ruimtelijke Ontwikkeling, de heer Rüpp, heeft begin december 2004 aangegeven dat verzoeken voor legalisatie ruimhartig beoordeeld zullen worden. Hij gaf ook aan bereid te zijn compleen in kwetsbaar gebied te legaliseren (onder voorwaarde van compensatie, via bijvoorbeeld de saldobenadering van de Nota Ruimte), mits de minister (VROM, LNV) daartoe de mogelijkheid schept. Op bladzijde 116 en 117 van de Nota Ruimte worden de begrippen compensatie en EHSsaldobenadering nader uitgewerkt. Het merendeel van de Brabantse gemeenten heeft gekozen voor handhaving, wat blijkt uit de overzichten van het ministerie van VROM en de provincie. Hieronder wordt een tweetal voorbeelden genoemd van legalisering, het gaat hierbij vooralsnog om uitzonderingen Recreatiepark Oekelsbos te Zundert Gezien de unieke voorgeschiedenis en de specifieke omstandigheden van het park en na een jarenlang proces van afstemming is door de provincie besloten om mee te werken aan een streekplanafwijking. Hieraan is een uitgebreide afstemming met diverse partijen, waaronder de minister van VROM, vooraf gegaan. Het bestemmingsplan Oekelsbos is door de provincie gedeeltelijk goedgekeurd. De 52 reeds langdurig permanent bewoonde vakantiehuizen en de enige twee niet permanent bewoonde bosbungalows krijgen een woonbestemming. Aan de legalisering zijn strikte voorwaarden verbonden in de vorm van natuurcompensatie van het verlies aan natuurwaarden. Met de gemeente Zundert zijn hierover afspraken gemaakt. De provincie, de gemeente en de huiseigenaren in het Oekelsbos hebben samen geld gestort in een provinciaal compensatiefonds. Hiermee wordt de schade vergoed die bewoning toebrengt aan het Rijsbergense bosgebied, onderdeel van de beschermde ecologische hoofdstructuur. Voor dit geld moet binnen vijf jaar nieuwe natuurgrond worden aangekocht. De provincie zorgt voor de inrichting en het beheer van de gronden. Recreatiepark De Donge te Dongen In Dongen ligt het recreatiepark De Donge met 24 vakantiewoningen, waarin al jaren permanente bewoning plaatsvindt. De afgelopen jaren zijn diverse infrastructurele- en nutsvoorzieningen aangebracht. De gemeente is voornemens om over te gaan tot legalisering van de recreatiewoningen. Het park ligt in de GHS-natuur subzone overig bos- en natuurgebied. Het betreft een GHS-snipper die alleen op de detailkaart als GHS is aangeduid. De gemeente heeft de provincie verzocht om deze snipper van de detailkaart en van de natuurgebiedsplannen af te halen, de provincie heeft dit verzoek gehonoreerd omdat de GHSaanduiding bij nader onderzoek onterecht was opgenomen. De afhandeling van de aanpassing van de provinciale kaarten is gaande, hierna is het park niet meer aan te merken als kwetsbaar gebied. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 13

14 Legalisatie Afwegen van criteria 11. Welke criteria kunnen gehanteerd worden om niet tot legalisatie over te gaan? Onderstaande criteria zijn niet uitputtend en kunnen wellicht vanuit een ander gezichtspunt ook anders uitgelegd worden. Zie ook bijlage 1 Zienswijze Belangen Vereniging Vrij Wonen. De opsomming is indicatief. de weg naar bestemmingswijziging is afgesneden, omdat niet aan alle criteria van VROM wordt voldaan en de betreffende criteria worden ook door het gemeentebestuur onderschreven; het comple is gelegen in kwetsbaar gebied, bijvoorbeeld in de Groene hoofdstructuur van het Streekplan Noord-Brabant Deze bepaling is opgenomen om de kwetsbare gebieden te beschermen. Een woonbestemming geeft een sterkere druk op de kwetsbaarheid; het realiseren van een woonbestemming in het buitengebied op een bepaalde schaal is niet in overeenstemming met het beleid voor het buitengebied en/of het huisvestingsbeleid van de desbetreffende gemeente; legaliseren is nooit eerder onderwerp van gesprek geweest; de gemeente wil het slechte gedrag van mensen niet belonen met een waardestijging van hun woning door een bestemmingswijziging. Dat is moreel niet te verdedigen; kiezen voor legalisatie heeft een ongelijke behandeling van de bewoners van de recreatieverblijven tot gevolg; in de gemeente is toerisme een belangrijke factor. Een deel van de voor het toerisme beschikbare recreatiemogelijkheden bestaat uit de verblijfsrecreatie, waaronder het verblijven in recreatieverblijven. De mogelijkheden om deze recreatieve voorzieningen uit te breiden zijn beperkt, waardoor zuinig dient te worden omgesprongen met bestaande voorzieningen. Dit kan onder meer door de recreatieve bestemming zo goed mogelijk te handhaven en misstanden aan te pakken. Door een eventuele. legalisering wordt de recreatieve structuur van de gemeente onevenredig aangetast door bijvoorbeeld een forse afname van het aantal recreatieve objecten. 12. Welke criteria kunnen gehanteerd worden om wel tot legalisatie over te gaan? Zijn er economische voordelen voor de lokale overheid van legalisering van permanente bewoning? Onderstaande criteria zijn niet uitputtend en kunnen wellicht vanuit een ander gezichtspunt ook anders uitgelegd worden. De opsomming is limitatief. Verder wordt verwezen naar een publicatie van de Vereniging Vrij Wonen met de titel Woonnood. Hoe tienduizenden woningen onbewoonbaar worden verklaard en bijlage 1 Zienswijze Belangen Vereniging Vrij Wonen. vermindering van de handhavingskosten en handhavingslast van de gemeente; oplossen van langlopende probleemsituaties; omzetting past binnen het samenhangende beleid van de gemeente voor recreatiewoningen en reguliere woningbouw; hogere inkomsten uit het gemeentefonds, doordat meer mensen zijn ingeschreven in het GBA; hogere inkomsten uit de onroerende zaak belasting, vanwege het gegeven dat legalisatie zal leiden tot een waardestijging van de objecten. Hogere inkomsten uit rioolrechten en reinigingsheffingen; permanent bewoonde recreatiewoningen dragen ruim 16 keer zoveel bij aan de lokale economie, inclusief de toeristisch-recreatieve sector, dan niet permanent bewoonde niet-commerciële recreatiewoningen. Per permanent bewoonde woning betekent dit een economische impuls tussen de ,- en ,-, terwijl de gemiddelde niet-permanent bewoonde recreatiewoning jaarlijks tussen de 900,- en 1000,- bijdraagt aan de economie van een regio (Voogd, H. (2005), De toeristisch-economische impact van niet commerciële recreatiewoningen). Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 14

15 Legalisatie (Partiële) herziening van het bestemmingsplan 13. Legalisering zal een forse waardestijging van de recreatiewoning tot gevolg hebben. Zijn er voor de gemeenten mogelijkheden om de baat van een legaliserend bestemmingsplan af te romen? De gemeente beschikt niet over de mogelijkheid om de baat van een legaliserend bestemmingsplan af te romen. Een spiegelbeeld van de planschaderegeling bestaat niet. Deze wens tot afroming leeft wel bij gemeenten. Overigens kan de gemeente de waardestijging wel enigszins afromen via de onroerende zaakbelasting. Daar zal evenwel tegenover staan dat de eventuele toeristenbelasting bij het toestaan van permanente bewoning komt te vervallen. Een privaatrechtelijke overeenkomst met de eigenaren van recreatiewoningen, waarin deze een deel van de waardestijging aan de gemeente toezeggen in ruil voor een bestemmingswijziging, kan leiden tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling. Zelfs een overeenkomst waarbij de eigenaar zijn recreatiewoning aan de gemeente verkoopt en deze vervolgens als burgerwoning terugkoopt, loopt dit risico. 14. Op welke wijze kunnen gemeenten de kosten verhalen die omzetting van een recreatieve naar een woonbestemming met zich meebrengt? Het verhalen van de kosten die omzetting van een recreatieve naar een woonbestemming met zich meebrengt is mogelijk door middel van het afsluiten van een eploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) tussen de eigenaar en de gemeente. Een eploitatieovereenkomst is slechts mogelijk op basis van wederzijdse consensus. Ontbreekt bij de belanghebbende eigenaren de bereidheid om een eploitatieovereenkomst aan te gaan, dan zou dat voor de gemeente een argument kunnen zijn om een planologische legalisering af te wijzen. Als stok achter de deur heeft de gemeente de mogelijkheid van een baatbelasting, maar de ervaringen daarmee zijn niet erg positief en dus wordt van dit instrument weinig gebruik gemaakt. Als de gemeente voor de realisering van een woonbestemming voorzieningen van openbaar nut moet treffen dan wel andere kosten moet maken die op grond van de eploitatieverordening verhaalbaar zijn en over het verhaal daarvan valt geen minnelijke overeenstemming te bereiken, dan zou het betreffende bestemmingsplan voor de gemeente economisch niet uitvoerbaar zijn, hetgeen ook een argument kan zijn voor een onthouding van goedkeuring. In een eploitatieovereenkomst kan voorts de eventuele afstand van grond aan gemeente ten behoeve van de te treffen voorzieningen of voor noodzakelijke publieke bestemmingen worden geregeld. 15. Welke kosten van een bestemmingsplanwijziging zijn verhaalbaar? De kosten die gemaakt dienen te worden om voorzieningen van openbaar nut aan te leggen, dan wel andere kosten die op grond van de eploitatieverordening verhaalbaar zijn, zijn voor verhaal vatbaar. Hierbij moet worden gedacht aan de aanpassing van de civieltechnische infrastructuur, zoals (verzwaring) van de wegverharding, aanpassing van de riolering, parkeer- en (aanvullende) groenvoorzieningen, straatverlichting, bewegwijzering, huisnummering, achterstallig onderhoud en de kosten van het bestemmingsplan en de planprocedure, inclusief adviseurkosten. In de op de nieuwe bestemming afgestemde grondeploitatie zou de gemeente verder rekening kunnen houden met publieke voorzieningen waarop krachtens andere wetgeving aanspraak kan worden gemaakt, zoals onderwijsvoorzieningen, afvalverwerking, politie en brandweer. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 15

16 Legalisatie 16. In hoeverre kan de eploitatievergunning (Grondeploitatiewet) een rol spelen bij de afwenteling van de kosten die samengaan met een bestemmingsplanwijziging? Omdat alle belanghebbenden binnen een eploitatiegebied behoren bij te dragen aan door de overheid aangebrachte voorzieningen, overweegt het rijk een Grondeploitatiewet in te voeren. Op grond van deze wet moeten ontwikkelaars een eploitatievergunning aanvragen. De gemeente kan daaraan voorwaarden verbinden, zoals kostenverhaal, inrichting en uitvoering van het plan. In september 2004 was deze wettelijke regeling nagenoeg in ontwerp gereed. Het Kabinet en de Raad van State zijn nu aan zet. Conform de Nota Grondbeleid (Ministerie van VROM, Ministerie van Financiën (2001); op grond van nieuw beleid (Nota grondbeleid) zijn in ieder geval (minimumlijst) de volgende kostensoorten te verhalen: de aanleg en realisatie van openbare (fysieke) voorzieningen en werken binnen het plangebied; de planontwikkelingskosten en planschadevergoedingen, voor zover redelijkerwijs toe te kennen aan het plan; bovenwijkse voorzieningen, niet zijnde gebouwen, die een directe relatie hebben met het plan en dus redelijkerwijs daaraan zijn toe te rekenen. 17. Wat houdt compensatie van natuurverlies in? Zie ook het compensatiebeleid van de provincie zoals opgenomen in paragraaf van het streekplan. Deze compensatie houdt bijvoorbeeld het volgende in: onderzoek naar verlies van bos- en overige natuurwaarden, het opstellen van een compensatieplan, het verwerven van de benodigde gronden, de aanleg van een nieuw bos en vervolgens minimaal 10 jaar verplicht onderhoud van het bos. De compensatie moet tevens planologisch worden veiliggesteld in een bestemmingsplan. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 16

17 Persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) 3 Persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) 18. Hoe heeft minister Dekker in haar beleid uitdrukking gegeven aan bestaande situaties welke niet in aanmerking komen voor legalisatie? Voor situaties waar op 31 oktober 2003 (uiterste peildatum) onrechtmatig wordt gewoond in een recreatiewoning, maar waar op grond van het rijksbeleid geen bestemmingswijziging aan de orde kan zijn dan wel waar gemeenten en/of provincies op grond van hun eigen beleid geen bestemmingswijziging overwegen, dienen gemeenten in beginsel een actief handhavingsbeleid te voeren. Om tegemoet te komen aan bestaande illegale situaties heeft de minister aan gemeenten de mogelijkheid gegeven een persoonsgebonden beschikking (PGB) te nemen, die ertoe strekt dat de betreffende bewoners(s) in de betreffende recreatiewoning mogen blijven wonen. 19. Wat houdt een persoonsgebonden beschikking in? Een PGB houdt in dat degenen die op de peildatum een pand illegaal bewoonden, dat gebruik mogen voortzetten, maar hun rechtsopvolgers onder algemene of bijzondere titel niet, Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) 10 september 1998, BR 1999, p. 122 m.nt. H.J. de Vries (recreatieterrein Twentseweg)). Deze persoonsgebonden beschikking: is persoonsgebonden; is niet overdraagbaar; vervalt in ieder geval op het moment wanneer de betreffende bewoner(s) verhuist of overlijdt. Voorwaarde voor deze beschikking is dat het object moet voldoen aan het bouwbesluit en niet in strijd met milieuwetgeving mag zijn. In bijlage 2 is een voorbeeld van een persoongebonden beschikking opgenomen. 20. Het object moet een recreatiewoning betreffen; Wanneer is er sprake van een recreatiewoning? De definitie van een recreatiewoning luidt: woning, die ter beschikking wordt gesteld voor recreatieve doeleinden aan steeds wisselende personen of groepen van personen voor een bepaalde duur en tegen een bepaalde vergoeding en die hun hoofdverblijf elders hebben. Na epiratie van deze persoonsgebonden beschikking dient de gemeente de recreatiebestemming actief te handhaven. Stacaravans en Chalets 21. Komen stacaravans en chalets ook in aanmerking voor een PGB? Niet bedoeld is om andersoortige verblijven, zoals stacaravans, strandhuisjes, woonboten en chalets onder dit beleid te scharen. In principe komen ze niet in aanmerking voor een PGB. Reden dat deze objecten niet in aanmerking komen voor een PGB is dat ze niet voldoen aan het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit bevat technische voorschriften voor bouwwerken uit oogpunt van onder andere veiligheid en gezondheid. In het Bouwbesluit zijn landelijke voorschriften voor bouwwerken gesteld naar diverse gebruiksfuncties van bouwwerken. Zo bestaan onder andere een woonfunctie, een logiesfunctie en een bijeenkomstfunctie. Voor elke functie gelden andere voorschriften uit het Bouwbesluit. Welke voorschriften toegepast moeten worden is afhankelijk van de feitelijke gebruikssituatie van het bouwwerk. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 17

18 Persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) 22. Welke eisen van het Bouwbesluit gelden voor een recreatiewoning? Voor recreatiewoningen gelden de eisen voor een logiesfunctie. Een recreatiewoning is namelijk een logiesverblijf (volgens constructie en inrichting bestemd voor recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen die hun hoofdverblijf elders hebben). Maar als in een recreatiewoning permanent wordt gewoond gelden de eisen van het Bouwbesluit voor een woonfunctie. Indien een permanent bewoonde recreatiewoning niet voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit voor een woonfunctie dient er te worden aangeschreven op grond van artikel 14 van de Woningwet tot het treffen van voorzieningen die nodig zijn om het bouwwerk aan de voorschriften te laten voldoen. Gemeenten handhaven hierop vaak niet in gevallen waarin de PGB toch maar tijdelijk is. De praktijk leert dat gemeenten bij afgeven van een PGB de voorwaarde dat de recreatiewoning moet voldoen aan het Bouwbesluit laten vallen. Hier kunnen echter onaanvaardbare veiligheidsrisico s aan vastkleven. In principe kan dus alleen een PGB worden afgegeven als de recreatiewoning voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit stelt aan een bestaande woonfunctie. 23. Is het mogelijk in gevallen waar de recreatiewoning niet voldoet aan het Bouwbesluit, toch een PGB te verschaffen? Het is mogelijk dat op bepaalde onderdelen ook ten aanzien van de eisen van het Bouwbesluit persoonsgebonden wordt gedoogd. Het zou kunnen dat op grond van een zorgvuldige afweging de gedoogbeschikking ook ziet op sommige eisen van het Bouwbesluit, MITS hiermee geen onaanvaardbare inbreuk wordt gemaakt op een adequaat veiligheids- en gezondheidsniveau van de bewoners en gebruikers. Zie in dit verband bijlage 3 Brandveiligheidsaspecten (Brandweer Midden- en West- Brabant). Gedogen blijft in deze situaties een verantwoordelijkheid van de gemeente. Hiertoe kan alleen worden besloten na een zorgvuldige afweging op basis van een goede beoordeling van de veiligheidsaspecten van het bouwwerk en de specifieke bewoningssituatie. Het ministerie van VROM heeft een inventarisatie gemaakt van verschillen in voorschriften tussen logiesfunctie en woonfunctie voor het type recreatiewoning, zie bijlage 4 Vergelijking voorschriften logiesfunctie versus woonfunctie Bouwbesluit 2003 of Het verdient aldus aanbeveling om in gevallen waar de recreatiewoning niet aan het Bouwbesluit voldoet de bewoner in de gelegenheid te stellen om zijn recreatiewoning zo aan te passen dat zijn verblijf zal voldoen aan het Bouwbesluit, en daarna pas een PGB af te geven. Bij handhaving dient er altijd een begunstigingstermijn verleend te worden. Zo n begunstigingstermijn is niet gelijk aan een tijdelijke gedoogsituatie. In de gemeente Zundert (advies inspectie VROM aan Zundert) kan bij bijvoorbeeld een echtscheiding een tijdelijke gedoogbeschikking afgegeven worden. In bijlage 5 is een voorbeeld van een aanvraagformulier voor een gedoogbeschikking opgenomen. PGB in relatie met overgangsrecht. 24. Hoe zit het met personen die wonen in een stacaravan in relatie met verworven gebruiksrechten op basis van het overgangsrecht? Mensen die reeds geruime tijd in een stacaravan wonen komen in principe niet in aanmerking voor een Persoonsgebonden beschikking. Problemen kunnen ontstaan doordat zij verworven rechten hebben op grond van het overgangsrecht aangezien zij daar al zo lang wonen, zonder dat er door de overheid handhavend is opgetreden. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 18

19 Persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) In de oorspronkelijke brief van minister Dekker van 11 november 2003 wordt het overgangsrecht buiten beschouwing gelaten. Ook hiermee dient echter terdege rekening gehouden te worden, aangezien het mogelijk is dat iemand, die reeds enige jaren permanent woont in een recreatiewoning, een beroep op het overgangsrecht van het ter plaatse geldende bestemmingsplan kan doen. Op grond van het overgangsrecht mag in bepaalde gevallen ten tijde van het van kracht worden van een nieuw bestemmingsplan, bestaand illegaal gebruik onder het nieuwe bestemmingsplan worden voortgezet. Als sprake is van illegale permanente bewoning gedurende een reeks van jaren, komt het voor dat in de tussentijd het bestemmingsplan wordt gewijzigd. Indien burgemeester en wethouders na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan handhavend wensen op te treden, kunnen zij geconfronteerd worden met een beroep op het overgangsrecht. In de brief van Minister Dekker 17 november 2004 (M 341) staat; hoe om te gaan met het overgangsrecht? Sinds enige tijd is het mogelijk voor een gemeente om bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan de beschermende (legaliserende) werking van het overgangsrecht te beperken tot het gebruik (de bewoning) dat (die) niet al volgens het oude bestemmingsplan illegaal was (Etten-Leur clausule). Wanneer de gemeente namelijk in het nieuwe bestemmingsplan noch de (oude) bepalingen die gelden ten aanzien van de recreatiewoning noch, de (oude) overgangsbepalingen wijzigt, blijft de peildatum van het oude bestemmingsplan bepalend. De peildatum werkt dan terug op het moment waarop de betreffende bepaling wel is veranderd. Ten aanzien van de dan dus niet onder het overgangsrecht vallende bestaande illegale bewoning kan een gemeente ertoe besluiten om direct te gaan handhaven. Maar ook kan zij in de bestemmingsplanvoorschriften een persoonsgebonden overgangsrecht opnemen. 25. Wanneer is er sprake van wraking? Er is sprake van wraking als door het bestuursorgaan is aangegeven dat men niet zal berusten in het feit dat een recreatieverblijf permanent wordt bewoond. Dit kan zowel schriftelijk als mondeling worden aangegeven (mondeling wraken kan ook)! 26. Is het afgeven van een PGB een vorm van wraken? Ja, dit blijkt uit de uitspraak van de ABRS van 27 oktober 2004, AB 2005, 4 waarin is geoordeeld dat zij het afgeven van een PGB zien als een vorm van wraken. 27. Hoe om te gaan met overgangsrecht en aanspraken op een PGB? Dat hangt puur van het overgangsrecht opgenomen in het betreffende bestemmingsplan af. Deze overgangsnorm in het bestemmingsplan is alles bepalend en de norm die getoetst dient te worden. 28. Wanneer is het afgeven van een PGB aan de orde? Dit is lastig aan te geven, hier bestaan geen vaste handvatten voor maar het betreft een beleidskeuze van de gemeente. In ieder geval moet er sprake zijn van een situatie waarin in beginsel nog wel gehandhaafd kan worden. Als handhaving niet meer mogelijk is, kan immers ook niet meer gedoogd worden. Het betreft aldus een uitstel van handhaving. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 19

20 Persoonsgebonden beschikkingen (PGB s) Persoonsgebonden gedogen opgenomen in het bestemmingsplan; Voorbeeld gemeente Tubbergen: De gemeente Tubbergen heeft een ontwerpplan ter inzage gelegd van het bestemmingsplan Buitengebied. In het buitengebied liggen 55 zomerhuisjes. De meeste hiervan zullen ook als zodanig worden bestemd. Een deel daarvan wordt al zo lang permanent bewoont, dat er sprake is van een overgangsrechtsituatie. Deze gevallen zullen als zodanig op de plankaart worden aangegeven en aldus positief worden bestemd als recreatiewoning. Daarnaast zijn er zomerhuisjes die niet als zodanig zullen worden bestemd (ze houden de gebiedsbestemming, bijvoorbeeld natuurgebied ) maar die onder het overgangsrecht vallen voor wat betreft het gebruik als zomerhuisje en/of het gebruik voor permanente bewoning. Ook deze zomerhuisjes krijgen op de plankaart een aparte aanduiding. Van de 55 zomerhuisjes vallen er in het totaal 11 onder het overgangsrecht. In 1 geval is er een persoonsgeboden gedoogbeschikking afgegeven. Door de percelen op de plankaart te zetten waar sprake is van een overgangsrechtsituatie of waar er sprake is van een persoonsgebonden gedoogbeschikking wordt -zowel voor de eigenaar/bewoner als de gemeentelijke toezichthouder- duidelijk waar wel of niet gehandhaafd hoeft te worden. Ter verduidelijking; Gevallen die onder het overgangsrecht vallen hoeven geen PGB te krijgen omdat deze vanuit het bestemmingsplan gelegaliseerd zijn. Als peildatum voor het overgangsrecht is in eerste instantie uitgegaan van 28 december 1985, zijnde de datum het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan buitengebied. in 1993 echter is het bestemmingsplan gewijzigd door het bestemmingsplan Eerste wijziging 1993 waarbij artikel 10 van de voorschriften (zomerhuizen) geheel opnieuw is vastgesteld. Het goedkeuringsbesluit van dit bestemmingsplan is bekend gemaakt op 12 november Als peildatum dient daarom 12 november 1993 te worden aangehouden. Gevallen van permanente bewoning van vóór die datum vallen dus onder het overgangsrecht. Gevallen die ontstaan zijn tussen 12 november 1993 en september 1994 krijgen een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Voor alle duidelijkheid: wanneer de conclusie moet zijn dat het woongebruik wordt gedekt door het overgangsrecht dan is het gebruik ten behoeve van permanente bewoning in zoverre niet meer illegaal. Alsdan is een persoonsgebonden beschikking dus niet aan de orde. Wel kan, indien mogelijk en gewenst, een nieuw bestemmingsplan de positieve bestemming wonen toekennen. Om te voorkomen dat er bij de invoering van het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied, nieuwe overgangsrechtsituaties ontstaan, moeten voor het van rechtskracht worden van het bestemmingsplan- alle gevallen waarin sprake is van permanente bewoning van na september 1994, zijn aangeschreven of in ieder geval gewraakt. Het mondeling wraken kan al genoeg zijn. Verwacht wordt dat het ontwerp-bestemmingsplan eind 2004 ter inzage kan worden gelegd en dat het plan medio 2006 zal kunnen gelden (rechtskracht zal verkrijgen). 29. Mag in een bestemmingsplanvoorschrift een bepaling worden neergelegd over het al of niet handhaven van een gebruiksverbod, in verband met een afgegeven PGB? Neen, dit mag pertinent niet. De WRO laat namelijk niet toe om in een planvoorschrift een regeling neer te leggen omtrent het handhaven van gebruiksverboden. In de uitspraak van de ABRS van 9 maart 2005 (AB Rechtspraak Bestuursrecht 14 mei 2005, nr. 145; zaaknr /1) ging het onder andere over de kwestie dat de gemeenteraad van Lochem in een bestemmingsplan had opgenomen dat het in ieder geval verboden is een recreatiewoning en/of kampeermiddel te gebruiken voor permanente bewoning, met dien verstande dat niet zal worden opgetreden tegen permanente bewoning van een recreatiewoning of kampeermiddel door gebruikers die beschikken over een PGB. De ABRS constateerde dat deze laatste zinsnede een beschrijving bevat van de voorwaarden waaronder niet handhavend zal worden opgetreden tegen een overtreding van het in de eerste zinsnede genoemde gebruiksverbod. De ABRS oordeelt dat de WRO niet toelaat om in een planvoorschrift een regeling neer te leggen omtrent het handhaven van gebruiksverboden. Verzoek om PGB of ambtshalve verlening PGB. 30. Is er verschil in een verzoek om een PGB en ambtshalve verlening van een PGB? In de gemeente Harderwijk zijn de PGB s ambtshalve verleend. Er ligt dus geen verzoek of aanvraag aan ten grondslag, dat maakt het heffen van leges ook onmogelijk of op zijn minst onlogisch. Handreiking Permanente bewoning recreatieverblijven bladzijde 20