Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Zitting Herziening van artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Inleiding De afgelopen jaren is enkele malen de wenselijkheid ter sprake gebracht van een herziening van artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering, dat de plicht regelt van openbare colleges en ambtenaren tot het aangeven van te hunner kennis gekomen strafbare feiten met de opsporing waarvan zij niet zijn belast. Zo stelde reeds in 1973 het toenmalige lid van de Eerste Kamer, mr. C. H. F. Polak, vragen over dit onderwerp.' Vervolgens werd er aandacht aan besteed in het in 1978 verschenen rapport Bestrijding misbruik en fraude sociale zekerheidswetgeving. Ongeveer gelijktijdig verscheen een op verzoek van mijn toenmalige ambtsvoorganger uitgebracht advies van de Commissie tot partiële herziening van het Wetboek van Strafvordering (de commissie-duk). Dit advies, waaraan een voorontwerp van wet was toegevoegd, wordt als bijlage bij deze memorie van toelichting gepubliceerd. 2 Ik moge hier mijn erkentelijkheid uitspreken voor de waardevolle bijdrage die de commissie aan de meningsvorming over het onderwerp heeft geleverd. Mede aan de hand van haar advies hebben vervolgens nog enkele consultaties binnen het openbaar ministerie plaatsgevonden, en is overleg gevoerd met enkele departementen die nauw bij de problematiek betrokken zijn. In het onderhavige ontwerp is deels het voorstel van de commissie-duk gevolgd, deels voor een andere benadering gekozen, zoals hieronder nader zal worden toegelicht. 2. Het huidige artikel 162 Sv. Het artikel - dat al sinds 1811 in de Nederlandse wetgeving voorkomt - heeft sinds de inwerkingtreding van het Wetboek van Strafvordering in 1926 slechts een enkele wijziging ondergaan. De tekst luidt thans: «Openbare colleges of ambtenaren, die in de uitoefening hunner bediening kennis bekomen van een strafbaar feit met welks opsporing zij niet zijn,.. ~ belast, zijn verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen, met afgifte van ' Zie Aanhangsel tot Verslag van de Handelirv '" '. T A , gen der Eerste Kamer , nr. 7, biz. 15. de tot de zaak betrekkelijke stukken, aan den officier van justitie of aan een 2 Ter inzage gelegd op de bibliotheek. zijner hulpofficieren.» Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs

2 Voor de huidige praktijk is dit artikel niet goed hanteerbaar meer. De aangifteplicht geldt voor alle strafbare feiten, ongeacht hun zwaarte. In het antwoord op de eerderbedoelde kamervragen van de heer Polak werd dan ook gesteld: «Artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering is voor de praktijk te strikt geformuleerd. Zou het naar de letter worden toegepast, dan zou het leiden tot tal van aangiften die moeten worden geseponeerd, omdat een strafrechtelijke reactie in het gegeven geval niet passend zou zijn.» Niet alleen zijn de opvattingen over het in een concreet geval al dan niet toepassen van een strafsanctie gewijzigd, ook het beleid van het openbaar ministerie heeft een belangrijke verschuiving ondergaan. Met de toenemende behoefte om prioriteiten te stellen in het vervolgingsbeleid is het huidige artikel 162 niet goed meer verenigbaar. Voorts is een bezwaar tegen de tekst dat het begrip «ambtenaar» te beperkt is. Veel overheidstaken worden tegenwoordig immers uitgevoerd door diensten of organen waarvan de medewerkers niet de status van ambtenaar hebben. 3. Het advies van de Commissie tot partiële herziening van het Wetboek van Strafvordering Voor de volledige tekst van het advies wordt verwezen naar de bijlage. Hier kan worden volstaan met het noemen van enkele hoofdpunten. De commissie stelt dat de wetgever bij het redigeren van het artikel kennelijk twee doelen voor ogen had: het handhaven van de integriteit van het overheidsapparaat en het bijdragen aan de taakuitoefening van het openbaar ministerie. Met name de eerste doelstelling zou ook in een herziene tekst gehandhaafd moeten blijven. Daarbij concludeert de commissie dat de werkingssfeer van het artikel beperkt zou moeten worden tot inbreuken van enige betekenis. Zij werkt dit in haar voorstel uit door «strafbare feiten» te vervangen door «misdrijven», en brengt een nadere beperking aan tot uitsluitend misdrijven «gepleegd door een ambtenaar in de uitoefening van zijn bediening». Het tweede doel kan, aldus de commissie, niet meer volledig nagestreefd worden. Zij stelt daarom voor een tweede lid in het artikel op te nemen waarin de actieve aangifteplicht ter zake van strafbare feiten wordt vervangen door een passieve informatieplicht. Het openbaar ministerie zou daardoor, op basis van zijn eigen prioriteitstelling, gericht informatie kunnen inwinnen. Ten slotte stelt de commissie voor om, naar analogie van artikel 160 Sv., een bepaling over het verschoningsrecht aan het artikel toe te voegen. 4. Strekking en hoofdlijnen van het wetsontwerp De verplichting tot aangifte van strafbare feiten door openbare colleges en ambtenaren kan een bijdrage leveren aan het doelmatig functioneren van het openbaar ministerie, dat is belast met de vervolging van strafbare feiten, en aan een richtige handhaving van wettelijke voorschriften. De meeste strafbare feiten worden immers op aangifte opgespoord en vervolgd. Die opsporing en vervolging zouden worden bemoeilijkt, wanneer het openbaar ministerie onkundig werd gelaten van strafbare feiten waarvan een onderdeel van het overheidsapparaat, dat niet met de opsporing van die feiten is belast, kennis heeft gekregen. Verder kan zo'n aangifteplicht de goede reputatie van ambtelijke diensten ten goede komen, doordat aldus een waarborg wordt geschapen dat delicten door ambtenaren of in de ambtelijke sfeer gepleegd ter kennis van het openbaar ministerie worden gebracht. Naast deze (actieve) aangifteplicht is het van belang dat openbare colleges en ambtenaren desgevraagd inlichtingen verschaffen aan het openbaar ministerie omtrent strafbare feiten waarnaar door de officier van justitie een onderzoek wordt ingesteld (z.g. passieve informatieplicht). Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs

3 Vanuit een oogpunt van een doeltreffend functioneren van het overheidsapparaat in zijn algemeenheid en van het openbaar ministerie in het bijzonder bestaat er naar mijn mening daarom behoefte aan een voorschrift in de trant van het huidige artikel 162 Sv., aangevuld met de bovenbedoelde (passieve) informatieplicht. Ik ben mij ervan bewust dat mijn uitgangspunt daarmee een enigszins andere is dan die van de commissie-duk, doordat ik meer betekenis toeken aan de (actieve) aangifteplicht van openbare colleges en ambtenaren voor de rechtshandhaving. Wel is het zaak, dat de hier bedoelde verplichtingen zo duidelijk mogelijk worden gepreciseerd en ook toegesneden kunnen worden op de gevallen waarom het in het bijzonder gaat. Een bezwaar tegen de huidige bepaling is immers dat de kring van strafbare feiten, waartoe de aangifteplicht zich uitstrekt, zonder enige beperking is getrokken, waardoor zij in de praktijk onhanteerbaar is geworden. Overeenkomstig het advies van de commissie tot partiële herziening van het Wetboek van Strafvordering wordt in het wetsontwerp in het eerste lid van het voorgestelde artikel dat betrekking heeft op de (actieve) informatieplicht een beperking aangebracht tot de ernstige strafbare feiten. Als criterium hiervoor is gekozen die strafbare feiten die een misdrijf zijn. Weliswaar zijn er ook overtredingen van ernstiger aard - de commissie-duk noemt als voorbeeld economische en milieudelicten - maar een eenvoudig hanteerbaar criterium dat een onderscheid maakt naar de ernst van de overtreding is niet voorhanden. Uit doelmatigheidsoverwegingen en gezien het feit dat de in het tweede lid van het ontwerp-artikel vervatte informatieplicht zich wel uitstrekt tot overtredingen, lijkt een beperking van de aangifteplicht tot misdrijven verantwoord. Anders dan de commissie-duk voorstelt, dient deze plicht echter naar mijn mening niet uitsluitend betrekking te hebben op misdrijven gepleegd door ambtenaren in de uitoefening van hun bediening. Niet goed valt in te zien waarom een ambtenaar die kennis draagt van een ernstig strafbaar feit daarvan geen aangifte zou hoeven te doen alleen omdat het niet door een zijner collegae in de uitoefening van zijn bediening is gepleegd. Anderzijds zou het tot een overspannen van de loyaliteit van de ambtenaar leiden als hij verplicht was tot aangifte van elk misdrijf, ongeacht onder welke omstandigheden hij er kennis van gekregen heeft. Het ligt dan ook voor de hand om een duidelijke beperking aan te brengen tot het directe werkterrein van de ambtenaar en tot de verantwoordelijkheid die voortvloeit uit de specifieke ambtelijke status. Tot op zekere hoogte was dit reeds het geval in het vigerende artikel dat spreekt van het kennis bekomen «in de uitoefening hunner bediening». Deze zinsnede is in het ontwerp overgenomen. Een nadere toespitsing is echter aangebracht door de aangifteplicht slechts te betrekken op misdrijven in de ambtelijke sfeer (eerste lid onder a en b), en die misdrijven waardoor een inbreuk wordt gemaakt op een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan het openbare college of de ambtenaar is opgedragen (eerste lid, onder c). Artikel 162 regelt een bijzondere aangifteplicht voor ambtenaren. De vraag kan rijzen, in hoeverre het naar huidige opvattingen nog voor de hand ligt om aan overheidsdienaren speciale verplichtingen op te leggen, in het bijzonder verplichtingen die repercussies kunnen hebben voor andere ambtenaren. Een bijzondere positie van ambtenaren ten opzichte van werknemers in het bedrijfsleven is immers veel minder vanzelfsprekend dan vroeger. De opvatting is gegroeid dat de ambtenaar zoveel mogelijk eenzelfde rechtspositie moet hebben als andere werknemers. Nochtans blijft het besef aanwezig dat de bijzondere positie van de overheid ook gevolgen kan hebben voor de rechten en verplichtingen van haar werknemers. Dit zal meer het geval zijn naarmate iemands werkzaamheden meer op het vlak liggen van de specifieke overheidstaak. Voor een recente beschouwing over dit onderwerp moge ik verwijzen naar de in 1982 voor de Nederlandse Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs

4 Juristen Vereniging uitgebrachte preadviezen «Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?» van prof. dr. E.P. de Jong en mr. CR. Niessen. Ten slotte dient te worden bedacht dat een aangifte-plicht van strafbare feiten voor ambtenaren - zeker waar het geldt de verplichting tot aangifte van ambtsmisdrijven of delicten waarbij misbruik is gemaakt van de ambtelijke status - een functie kan vervullen bij de handhaving van de goede reputatie en het bewaren van het vertrouwen in de onkreukbaarheid van het ambtelijk apparaat in zijn totaliteit. Dat is niet alleen een publiek belang maar ook het belang van allen die in overheidsdienst werkzaam zijn. Hoewel het eerste lid van artikel 162 (nieuw) veel restrictiever is geformuleerd dan het huidige artikel, kan in de praktijk behoefte bestaan aan een nog verdere beperking. Ten einde te vermijden dat ook het nieuwe artikel zou kunnen leiden tot tal van aangiften die vervolgens door het openbaar ministerie met toepassing van het opportuniteitsbeginsel geseponeerd worden, waardoor het artikel opnieuw inhoudloos dreigt te worden, is in een zesde lid bepaald dat in overleg met de officier van justitie, die daarbij in acht moet nemen de voorschriften welke in het belang van een goede uitvoering van artikel 162 Sv. zijn gesteld (zie het vijfde lid), de aangifte van misdrijven, bedoeld in het eerste lid onder c, verder kan worden beperkt. Hierbij zij bedacht dat thans reeds in een aantal gevallen regelmatig overleg gevoerd wordt tussen het openbaar ministerie en bepaalde diensten of organen. Dit ontwerp beoogt daaraan uiteraard geen afbreuk te doen. Veeleer mag de verwachting uitgesproken worden, dat het overleg erdoor bevorderd zal worden. Op die behoefte aan coördinatie en onderlinge afstemming van het beleid is ook in het rapport Bestrijding misbruik en fraude sociale zekerheidswetgeving gewezen, alsmede in het rapport van de ISMO (lnterdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik) en in het regeringsstandpunt daaromtrent 3. In het eerste lid is de omschrijving wie aangifteplichtig zijn, ongewijzigd gelaten: openbare colleges en ambtenaren. Om de werkingssfeer van het artikel uit te breiden tot anderen dan ambtenaren die een publieke taak vervullen, is in het vierde lid bepaald, dat een gelijke verplichting rust op rechtspersonen of organen van rechtspersonen, niet zijnde openbare colleges, wier taken en bevoegdheden zijn omschreven bij of krachtens de wet - waarbij dus zowel aan de wet in formele zin, als aan die in materiële zin moet worden gedacht -, voor zover daartoe bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Door de toevoeging is de vraag wie wel en wie niet de status van ambtenaar heeft, en wat precies onder een openbaar college moet worden verstaan, niet meer van praktisch belang. Een mogelijke aanleiding tot onzekerheid wordt dus weggenomen, terwijl de aangifteplicht zich ook zal uitstrekken tot bepaaldelijk aangewezen lichamen met enige publiekrechtelijke taak belast zonder dat zij door de wetgever zelf behoeven te zijn ingesteld, hetgeen bij een openbaar college wel geacht wordt het geval te zijn. De vraag zou nog kunnen rijzen, door wie in voorkomende gevallen daadwerkelijk aangifte moet worden gedaan. Het is naar mijn mening niet zonder meer gewenst dat iedere medewerker van een dienst of orgaan zich zelfstandig tot de officier van justitie wendt. Doorgaans zal het praktischer zijn, dat hij het door hem vermoede misdrijf meldt aan zijn chef. Het is dan aan het hoofd van dienst om, rekening houdend met de relevante voorschriften en omstandigheden, aangifte te doen. Aldus kan ook het beste inhoud worden gegeven aan het in het zesde lid bedoelde overleg met de officier. De in dit ontwerp te regelen materie bevat enkele elementen die zich moeilijk lenen tot nauwkeurige omschrijving. Zo kan de vraag rijzen wanneer sprake is van «een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor 3 Kamerstukken 17050, nr. 2. de naleving» aan iemand is opgedragen. Om waar nodig in de toekomst Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs

5 een antwoord op dit soort vragen te kunnen geven, en een zo goed mogelijke aansluiting bij de praktijk te bewerkstelligen, is een vijfde lid voorgesteld, waarin wordt bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur voorschriften kunnen worden gegeven in het belang van een goede uitvoering van het artikel. Uiteraard kunnen deze voorschriften ook betrekking hebben op andere onderwerpen dan bovengenoemde: zo kan behoefte ontstaan om - althans op onderdelen - landelijke uniformiteit aan te brengen in de toepassing van het zesde lid. Het ontworpen tweede lid van artikel 162 wijkt in zoverre af van het voorstel van de commissie-duk dat de bevoegdheid van de officier van justitie tot het inwinnen van inlichtingen omtrent strafbare feiten is beperkt tot (naar zijn redelijk vermoeden) begane strafbare feiten die aan de in het eerste lid bedoelde openbare colleges en ambtenaren in de uitoefening van hun bediening te hunner kennis zijn gekomen. Het kan dus niet de bedoeling zijn, dat het openbaar ministerie ongericht gegevens opvraagt. Dit zou niet alleen voor die colleges en ambtenaren een onevenredige werkbelasting kunnen vormen, maar ook afbreuk kunnen doen aan de bereidheid om gegevens aan de overheid te verstrekken, waardoor een doelmatig bestuur wordt belemmerd. Conform het voorstel van de commissie-duk is in het derde lid een voorstel opgenomen over het verschoningsrecht. Dit verschoningsrecht houdt in, dat men niet tot aangifte verplicht is indien daardoor gevaar zou ontstaan voor een vervolging van zich zelf (bij voorbeeld wanneer men zelf dader of deelnemer is) of van iemand bij wiens vervolging men zich van het afleggen van getuigenis zou kunnen verschonen. Degenen die zich van het afleggen van getuigenis kunnen verschonen worden aangewezen in de artikelen 217 (verschoning wegens een bepaalde graad van verwantschap), 218 (verschoning op grond van plicht tot geheimhouding uit hoofde van stand, beroep of ambt) en 219 (verschoning op grond van gevaar voor vervolging van zich zelf of bepaald aangewezen bloed- of aanverwanten). Aan het slot van dit onderdeel van de memorie van toelichting zou ik nog een tweetal algemene vragen willen behandelen. De eerste is hoe het ontworpen artikel, met name het vijfde en zesde lid, zich verhoudt tot artikel 1 van het Wetboek van Strafvordering. Dit artikel bepaalt dat strafvordering alleen plaats heeft op de wijze bij de wet voorzien. De strekking van artikel 1 W.v.Sv. is te voorkomen, dat de lagere wetgever strafprocesrechtelijke regelingen treft, gelijk ten aanzien van de opsporing en het bewijs in strafzaken ten onrechte wel is geschied bij gemeentelijke verordening (vgl. A. L. Melai, Het Wetboek van Strafvordering, aant. 17 op artikel 1). «Strafvordering» in artikel 1 wordt geacht de gehele procedure in strafzaken te omvatten, met inbegrip van het opsporingsonderzoek, terwijl bij «wet» is gedacht aan wet in formele zin (vgl. Melai, a.w., aant. 15 en 17 op artikel 1). Juist het ruime terrein dat artikel 1 bestrijkt, maakt het echter soms noodzakelijk om, ter wille van een doeltreffend beleid en het verwezenlijken van bepaalde beleidsdoeleinden, van het in artikel 1 neergelegde beginsel af te wijken. Zo zou de hantering van het opportuniteitsbeginsel door het openbaar ministerie uit een oogpunt van gelijkheid in rechtsbedeling op grote bezwaren stuiten indien niet richtlijnen zouden kunnen worden vastgesteld ter nadere concretisering van dit beginsel. Tal van bepalingen van het Wetboek van Strafvordering hebben aanleiding gegeven tot het vaststellen van ministeriële circulaires of richtlijnen, dan wel tot beleidsafspraken binnen het openbaar ministerie, hoe die bepalingen moeten worden toegepast. Ik noem bij wijze van voorbeeld de bepalingen omtrent de voorlopige hechtenis en andere dwangmiddelen. Van bezwaren in verband met artikel 1 Sv. is hierbij nooit gebleken. Integendeel, deze uitvoeringsvoorschriften dienen een belang ter bescherming waarvan artikel 1 mede is geschreven: het bewaren van de eenheid en uniformiteit bij de toepassing van het strafprocesrecht. In het onderhavige geval gaat het om een verfijning van de aangifteplicht, waarbij men de aangifte kan zien als een voorportaal van het opsporingsonderzoek. Daartegen kan mijns inziens reeds daarom geen bezwaar Tweede Kamer, zitting , nrs

6 bestaan, omdat de bevoegdheid tot het stellen van die nadere regels is vastgelegd in een wet in formele zin, derhalve gestoeld is op een wetsbepaling van gelijke orde als artikel 1 W.v.Sv. De tweede vraag is die van de sanctionering van de voorgestelde aangifteplicht. Een algemene strafrechtelijke sanctie is daarop nooit gesteld. Het lijkt mij ook niet wenselijk dit te doen. Zoals de Commissie partiële herziening strafvordering in haar rapport terecht heeft betoogd, bestaat immers voor ambtenaren de mogelijkheid van disciplinaire bestraffing, terwijl openbare colleges doorgaans politiek dan wel bestuurlijk ter verantwoording kunnen worden geroepen. Voor de medewerkers in dienst van de in het vierde lid bedoelde rechtspersonen zal doorgaans gelden, dat zij een in beginsel door het Burgerlijk Wetboek beheerste arbeidsovereenkomst zijn aangegaan, zonder dat is voorzien in een uitgewerkt stelsel van disciplinaire sancties. Anderzijds zal voor deze werknemers gelden dat zij in het algemeen verplicht zijn om te doen en na te laten wat een goed werknemer in gelijke omstandigheden behoort te doen en na te laten, bij gebreke waarvan zij zich aan wanprestatie schuldig maken, met alle gevolgen van dien. Het niet-aangeven van de in het eerste lid, onder b en c, van het nieuwe artikel 162 Sv. bedoelde misdrijven kan schadelijk zijn voor het publiek vertrouwen dat in de rechtspersoon, waarom het gaat, wordt gesteld en daarmede voor een goed functioneren van die rechtspersoon. Voor het bestuur van de rechtspersoon kan hierin een reden gelegen zijn tot optreden tegen de nalatig gebleven medewerker zonder dat hierbij direct aan disciplinaire sancties behoeft te worden gedacht. Het ontbreken van de ambtelijke status voor de betrokken medewerker doet derhalve aan de handhaafbaarheid van de regeling nog geen afbreuk. 5. De verhouding tussen de aangifteplicht ex artikel 162 en de geheimhoudingsbepalingen in bijzondere wetten In haar onlangs aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal uitgebrachte interimrapport (zie kamerstukken , nr. 1) heeft de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO) geconstateerd, dat samenwerking tussen organen en diensten die betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving van regelingen en organen die belast zijn met de opsporing en vervolging van strafbaar misbruik vaak strandt op een beroep op wettelijke geheimhoudingsbepalingen of de bescherming van de persoonlijke levenssfeer die zouden beletten dat persoonsgebonden gegevens die het vermoeden wekken van een gepleegd strafbaar feit (door middel van een aangifte of klacht) ter beschikking worden gesteld van opsporingsambtenaren. Zo'n beroep wijst de ISMO, zonder nadere toelichting, van de hand. Voor de Regering is dit aanleiding geweest bij het bepalen van haar standpunt inzake bovengenoemd interimrapport enige beschouwingen aan deze kwestie te wijden (zie kamerstukken 17050, nr. 2, blz ). Kortheidshalve moge daarnaar worden verwezen. Zij leidden tot de gevolgtrekking die ik op deze plaats gaarne nog eens herhaal, voor zover voor het onderhavige wetsontwerp van belang, dat wettelijke geheimhoudingsbepalingen of de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet de strekking kunnen hebben af te doen aan de algemene bevoegdheid respectievelijk de verplichting tot het doen van aangifte, als vervat in artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering. Dat betekent geenszins dat aan wettelijke geheimhoudingsbepalingen of aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer geen enkele werking toekomt. Zo blijft de geheimhoudingsplicht onverlet ten aanzien van het verstrekken van gegevens aan anderen dan justitiële organen of autoriteiten. Dit standpunt stemt geheel overeen met het in het ISMO-rapport gestelde. Ik heb overwogen of in het wetsontwerp een algemene bepaling zou moeten worden opgenomen waarin, om elke onzekerheid daarover uit te sluiten, het vorenstaande standpunt met zoveel woorden is neergelegd. Tweede Kamer, zitting , , nrs

7 Naar mijn mening kan echter met deze uiteenzetting worden volstaan, gelet ook op het karakter dat artikel 162 Sv. heeft. Mochten er niettemin in bepaalde gevallen problemen rijzen, dan zullen hiervoor in overleg tussen het openbaar ministerie en de betrokken diensten voorzieningen kunnen worden getroffen op basis van het zesde lid van het herziene artikel 162. Uitgangspunt bij een en ander zal zijn: het streven naar een zo doelmatig mogelijke toepassing van de aangifteverplichting die is afgestemd op de eisen en de behoeften van de praktijk enerzijds en met inachtneming anderzijds van de belangen welke artikel 162 Sv. beoogt te dienen. 6. Nadere toelichting op de onderdelen van het ontwerp Eerste lid De begrippen «openbare colleges» en «ambtenaren», die ook in de oude tekst van het artikel voorkomen, bieden geen nauwkeurige afbakening. Soms zal de jurisprudentie moeten uitmaken of personen in dienst van een bepaald lichaam ambtenaar zijn of niet. Het kan voorkomen dat dezelfde werkzaamheden in het ene geval worden verricht door personen die een ambtelijke status hebben en in het andere geval door werknemers die op een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst zijn aangesteld. Bij wijze van voorbeeld zij verwezen naar het door de commissie-duk aangehaalde verschil tussen personeel in dienst van het Amsterdamse respectievelijk het Haagse openbaar-vervoerbedrijf. In het advies van de commissie-duk wordt ook ingegaan op het begrip «openbare colleges» (omschreven als: alle colleges, die door of vanwege de wetgever zijn ingesteld en die in het publieke belang werkzaam zijn) waarover in concreto eveneens vragen kunnen rijzen. De praktische problemen die daaruit zouden kunnen voortvloeien zijn vermeden door het opnemen van een complementaire bepaling in het vierde lid. Te zamen omvatten het eerste en vierde lid al die organen die in enigerlei vorm met de uitvoering van een overheidstaak zijn belast. Van praktisch belang zal het voorgestelde artikel slechts zijn voor een deel van deze organen. In het bijzonder kan daarbij gedacht worden aan de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheidswetgeving. De in dit artikel vervatte aangifte- en informatieplicht zal een bijdrage kunnen leveren aan de bestrijding van misbruik en fraude op het terrein van de sociale zekerheidswetgeving. De aangifteplicht heeft betrekking op drie verschillende situaties. Ten eerste (zie lid 1, onder a) het geval waarin de verdenking van een ambtsmisdrijf als bedoeld in de artikelen W.v.Sr. is gerezen. Gelet op het geringe belang van de in het Derde Boek van het Wetboek van Strafrecht strafbaar gestelde ambtsovertredingen (zie de artikelen 462 e.v.) leek het niet nodig de aangifteplicht tot die feiten uit te strekken, nog daargelaten dat daarmee een inbreuk zou worden gemaakt op het beginsel om de kring van strafbare feiten in het nieuwe artikel 162 te beperken tot misdrijven. De tweede situatie (zie lid 1 onder b) is die waarin het delict is gepleegd door een ambtenaar die daarbij een bijzondere ambtsplicht schendt of misbruikt heeft gemaakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken. Deze omschrijving is ontleend aan artikel 44 W.v.Sr. De ambtelijke hoedanigheid is hier geen bestanddeel van het strafbare feit (wel element van de verplichting tot aangifte!). Men denke bij wijze van voorbeeld aan diefstal van goederen waarvan het beheer was toevertrouwd aan een bepaalde ambtenaar door die ambtenaar. Zowel in de eerste als tweede situatie is de primaire bedoeling van de aangifteplicht om te waken voor de goede naam en reputatie van het overheidsapparaat. De derde situatie (lid 1 onder c) beoogt de taak van het openbaar ministerie bij de handhaving van wettelijke en daarmede vergelijkbare voorschriften te vergemakkelijken door openbare colleges en Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs

8 ambtenaren te verplichten tot aangifte van misdrijven waardoor «een inbreuk wordt gemaakt op een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan hen is opgedragen». Bij gespecialiseerde diensten en organen zal het werk van de aldaar werkzame personen veelal direct gericht zijn op de uitvoering of naleving van een of meer bepaalde wettelijke regelingen. Bij veel ambtenaren op de departementen van algemeen bestuur zal dit minder evident zijn. Aangenomen mag worden dat de praktijk hier haar weg zal vinden. Indien twijfel blijkt te rijzen, kan een voorschrift op grond van het vijfde lid uitkomst bieden. Bij «regeling» dient overigens niet uitsluitend te worden gedacht aan een wettelijke regeling, ook pseudowetgeving en contractuele regelingen (bij voorbeeld subsidieverlening aan bedrijven) zijn regelingen in de zin van dit artikellid. Aannemelijk is dat de aangifteplicht vooral zal leiden tot aangifte van bepaalde categorieën misdrijven. Verwacht mag worden dat de inbreuken die aan een ambtenaar in de uitoefening van zijn bediening ter kennis komen vooral zullen bestaan uit het misdrijf van valsheid in geschrifte, verduistering en oplichting, alsmede het - in de wandeling als omkoping aangeduide - misdrijf van artikel 177 Wetboek van Strafrecht. Tweede lid Anders dan de aangifteplicht is de, in het tweede lid vervatte, informatieplicht niet beperkt tot misdrijven; hij omvat alle strafbare feiten. Deze verplichting is passief geformuleerd: desgevraagd worden alle inlichtingen verschaft. Dit lid is bedoeld om gegevens te kunnen opvragen over een concreet strafbaar feit in gevallen waarin het openbaar ministerie vermoedt dat een bepaald orgaan of bepaalde dienst over informatie beschikt. Deze (passieve) informatieplicht zal vooral daar een rol spelen waar de werkzaamheden van de betreffende ambtenaar, het orgaan of de dienst een nauwe relatie met de specifieke overheidstaak vertonen. Derde lid Voor een overeenkomstig voorschrift wordt verwezen naar artikel 160, tweede lid, Sv. Uit de bepaling volgt, dat het enkele feit dat men volgens wettelijk voorschrift als ambtenaar of als functionaris met bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden belast, tot geheimhouding verplicht is, de verplichting tot aangifte als nader omschreven in het nieuwe artikel 162 niet opzij zet. Zie verder het gestelde onder 5 van deze memorie. Vierde lid Zoals hierboven reeds gesteld, is gekozen voor een uitbreiding van de werkingssfeer van het artikel tot: rechtspersonen wier taken en bevoegdheden zijn omschreven bij of krachtens de wet, voor zover daartoe bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Door de samenhang met het eerste lid van het artikel wordt overigens weer een beperking aangebracht: indien de rechtspersoon niet met de uitvoering of de zorg voor de naleving van een regeling is belast, zal de aangifteplicht nog slechts betrekking hebben op misdrijven bedoeld in het eerste lid onder a en b. Hoe verder verwijderd een taak is van de eigenlijke overheidstaak, hoe minder aanleiding er zal zijn om artikel 162 van toepassing te verklaren. Onder openbare colleges, rechtspersonen en organen van rechtspersonen dienen tevens te worden begrepen de leden en medewerkers van deze lichamen. In de tekst is dit niet tot uitdrukking gebracht, gezien het hierboven onder 4 gestelde over de wijze waarop bij voorkeur aangifte dient te worden gedaan. Voor medewerkers in dienst van een rechtspersoon zal dit betekenen dat zij het geconstateerde misdrijf melden aan hun chef. Voor leden van een college kan dit, afhankelijk van de werkwijze van het college, betekenen hetzij melding aan degene die het college naar buiten vertegenwoordigt, hetzij een collegiale behandeling van de te verrichten aangifte. Ik verwacht dat dit in de praktijk geen grote problemen zal opleveren. Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs

9 Vijfde lid In het voorgaande is reeds enkele malen aangegeven waartoe het geven van (nadere) voorschriften dienstig kan zijn. Genoemd is de vraag wanneer sprake is van een «regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan hen is opgedragen». Ook kan door middel van voorschriften uniformiteit worden gebracht in de wijze waarop het openbaar ministerie het zesde lid toepast. Zesde lid In overleg met de officier van justitie kan de aangifte worden beperkt. De beslissing hierover berust derhalve in beginsel bij de officier als sequeel van het door hem te hanteren opportuniteitsbeginsel, en niet bij de aangifteplichtige. Het overleg kan betrekking hebben op individuele gevallen waarin twijfel bestaat of strafrechtelijke afdoening wel aangewezen is, en op categorieën zaken. Een goed voorbeeld vormt de richtlijn van het openbaar ministerie voor het vervolgings- en strafvorderingsbeleid bij sociale zekerheidsfraude (Stcrt. 12 oktober 1981, nr. 195, blz. 7) waarin is aangegeven in welke gevallen aangifte doorgaans achterwege kan blijven. Zo zal met de officier van justitie overeengekomen kunnen worden dat om de aangifteplichtige en het openbaar ministerie zelf onnodig werk te besparen uitsluitend bepaalde misdrijven worden aangegeven, of- in fraudezaken - alleen misdrijven waarvan de feitelijke omvang een bepaald geldbedrag te boven gaat. Ook hier geldt weer als overweging dat het nieuwe artikel 162 naar zijn strekking zo doelmatig mogelijk moet worden toegepast, waartoe een nauwe onderlinge coördinatie van beleid en formulering van beleidsdoeleinden tussen openbaar ministerie en de betrokken colleges, ambtenaren en diensten enz. nodig en wenselijk is. Vanuit deze gedachtengang ligt het dan ook voor de hand, dat het niet de bedoeling is af te wijken van bij voorbeeld de bijzondere regeling ter zake van belastingmisdrijven die is neergelegd in artikel 80 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Deze laatste regeling derogeert derhalve aan het nieuwe artikel 162 Sv., dat wil zeggen het bestuurvan 's Rijks belastingen beslist of een opgemaakt proces-verbaal in handen wordt gesteld van het openbaar ministerie, indien het vervolging wenselijk acht. De Minister van Justitie, F. Korthals Altes Tweede Kamer, zitting , 18054, nrs