CRB DEF CCR 10. Advies betreffende de invoering van een CO2 prijssignaal in België

Transcriptie

1 CRB DEF Advies betreffende de invoering van een CO2 prijssignaal in België

2 2 CRB DEF Woonden onder het voorzitterschap van de heer R. TOLLET, Voorzitter van de Raad, de plenaire vergadering van 24 maart 2010 bij : Lid benoemd op voorstel van de representatieve organisaties van de industrie en van het bank- en verzekeringswezen : de heer VANCRONENBURG. Leden benoemd op voorstel van de representatieve organisaties die de ambachten, de kleine en middelgrote handelsondernemingen en de kleinindustrie vertegenwoordigen : de heren DEPLAE en VANDORPE. Leden benoemd op voorstel van de landbouworganisaties: de heren GOTZEN en HAYEZ. Leden benoemd op voorstel van de representatieve organisaties die de arbeiders en de verbruikscoöperaties vertegenwoordigen : Algemeen Belgisch Vakverbond : de heren LAMAS en STRUYF. Algemeen Christelijk Vakverbond van België: mevrouw DUPUIS. Algemene Centrale der Liberale Vakbonden van België: mevrouw JONCKHEERE. Woonden de vergadering bij als deskundigen: mevrouw VERHUE en de heer STORME.

3 3 CRB DEF Advies betreffende de invoering van een CO2 prijssignaal in België Inbehandelingneming Bij brief van 24 december 2009 heeft de heer Magnette, minister van Klimaat en Energie, de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven om advies verzocht over de invoering van een CO2-prijssignaal in België. Het advies wordt verwacht tegen 28 maart De subcommissie Groene fiscaliteit van de Raad werd met het onderzoek van deze adviesvraag belast. Samen met de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling, die over dezelfde materie om advies werd verzocht, werd op 20 januari 2010 een eerste vergadering belegd, waarop de heren Jacques Baveye (Hoge Raad van Financiën), Manfred Rosenstock (Europese Commissie, DG Leefmilieu) en Francis Bossier (Federaal Planbureau) werden gehoord. Op 9 februari 2010 heeft de subcommissie Groene fiscaliteit van de Raad het onderstaande advies opgesteld, dat op 24 maart 2010 door de plenaire vergadering van de Raad werd aangenomen. Context Advies De adviesvraag heeft betrekking op de invoering van een CO2-prijssignaal in België in het kader van de strategie die ertoe strekt de Europese klimaatdoelstellingen te halen overeenkomstig het akkoord dat in Kopenhagen werd gesloten om de gemiddelde stijging van de wereldwijde temperatuur tot 2 centigraden te beperken. De Raad herinnert eraan dat het Europese Energie/Klimaatpakket doelstellingen heeft vastgelegd die tegen 2020 moeten worden bereikt: een vermindering van de CO2- uitstoot met 20% tegenover 1990, een aandeel van 20% hernieuwbare energie in de totale Europese energievraag en een verbetering van de energie-efficiëntie met 20%. Het advies van de Raad heeft geen budgettaire inslag ; de bedoeling is een prijssignaal te geven uit milieuoogpunt. Zoals zijn naam aangeeft, moet het prijssignaal de gezinnen en de ondernemingen ertoe aansporen hun gedrag en hun productie- en consumptiepatroon te wijzigen teneinde hun CO2- emissies te beperken door de externe kosten van hun gedrag te internaliseren (de uitstoter van CO2 betaalt de CO2 die hij uitstoot en die het leefmilieu en de volksgezondheid schaadt). 1 Diverse instrumenten Verschillende instrumenten kunnen een CO2-prijssignaal vormen. Een daarvan is de koolstoftaks, maar er bestaan ook andere fiscale maatregelen (zoals subsidies en fiscale stimulansen), vrijwillige akkoorden, normen, informatiecampagnes enz. Het is a priori niet de bedoeling deze instrumenten hiërarchisch te rangschikken.

4 4 CRB DEF De Raad is voorstander van een mix van deze instrumenten na een diepgaande en objectieve analyse voor zover deze mix een coherent geheel van maatregelen creëert dat in staat is een daadwerkelijk signaal te geven. Het is de doeltreffendheid van het signaal die de keuze van het instrument moet leiden. Bovendien moet worden gekozen voor de instrumenten die het meest kostenefficiënt zijn, ook wat de administratieve kosten van de invoering en het beheer van deze instrumenten voor de ondernemingen en de overheid betreft. Op gewestelijk en federaal niveau bestaan al diverse instrumenten die de rol van prijssignaal ter beperking van de koolstofemissies vervullen. In het kader van de voortzetting van een coherent d.w.z. een doeltreffend en doelmatig beleid, moet erover worden gewaakt dat de externe kosten van één en dezelfde koolstofemissie niet meer dan één keer worden verrekend. 2 Planmatige en geleidelijke invoering van de taks Ook al bestaan er verschillende instrumenten om een CO2-prijssignaal te geven, in dit advies gaan we voornamelijk de wenselijkheid bestuderen om een CO2-taks in te voeren Indien er een CO2-taks zou worden ingevoerd, dan moet dit volgens de Raad op een voldoende geleidelijke en planmatige manier gebeuren om ervoor te zorgen dat hiervoor voldoende draagvlak bij de betrokken gezinnen en ondernemingen bestaat. De impact van de invoering van deze taks op de gezinnen en de ondernemingen moet worden bestudeerd om adequate beleidingsmaatregelen te kunnen nemen. 3 Toepassingsniveau Als de koolstoftaks een doeltreffend instrument blijkt te zijn, moet hij volgens de Raad idealiter op mondiaal niveau worden ingevoerd. Indien dit scenario niet haalbaar is, moet deze taks op Europees niveau worden ingesteld, waarbij maatregelen moeten worden genomen om concurrentieverstoring vanuit de landen buiten de Europese Unie te vermijden. De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF zien op internationaal niveau het liefst een integratie van alle energie-intensieve bedrijven in de internationale koolstofmarkt. Om dit te realiseren, moet een ambitieus internationaal klimaatakkoord worden ondertekend en moeten vervolgens sectorakkoorden met de wereldwijde energie-intensieve sectoren worden gesloten. Europa moet echter een stok achter de deur houden. Dit kan via een heffing op de CO2-inhoud van producten, die aangevuld wordt met een compensatieregeling aan de grenzen van Europa. Producten uit landen met een minder streng klimaatbeleid zullen worden belast voor hun hogere CO2-inhoud. Op die manier zorgen ze niet langer voor oneerlijke concurrentie op onze markten. Koolstoftraceerbaarheid van de CO2-toevoeging doorheen het hele productie- en transportproces is een technische voorwaarde voor de totstandkoming van dit systeem. De focus op CO2 betekent echter niet dat andere duurzaamheidsaspecten buiten beschouwing mogen worden gelaten. De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF zijn ervan overtuigd dat een CO2-prijssignaal het best op internationaal niveau en subsidiair op Europees niveau ingevoerd wordt. Dit zal oneerlijke concurrentie tussen de lidstaten vermijden. Toch mag dit geen voorwendsel zijn om de toepassing van zo n signaal in België niet te overwegen. Ten slotte spreekt het voor zich dat de invoering van een dergelijk instrument vooraf grondig onderzocht moet worden.

5 5 CRB DEF Door het sterk open karakter van ons land achten de heren DEPLAE, GOTZEN, HAYEZ, VANCRONENBURG en VANDORPE het niet opportuun om alleen op Belgisch niveau losstaande initiatieven te willen nemen. Er kan bovendien geen sprake van zijn om aan de grenzen van de Europese Unie een CO2-taks (i.e. de zogenaamde border tax ) te heffen. Zeker voor een land als België, dat leeft van de internationale handel, zou dit zeer nefaste gevolgen hebben. 4 Grondslag van de taks 4.1 Toepassingsgebied De Raad drukt de wens uit dat de inspanningen evenwichtig over alle actoren worden verdeeld. De twee artikelen van de Grondwet (art. 10 en 172) die zijn gewijd aan de gelijkheid van de Belgen in belastingzaken moeten worden nageleefd. De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF pleiten expliciet voor een taks die gebaseerd is op energiegebruik én op CO2-uitstoot. In de strijd tegen de klimaatverandering en om de benodigde reducties van broeikasgassen te verwezenlijken, is het in de eerste plaats essentieel om energie te sparen en de energie-efficiëntie te bevorderen. Hoe minder energie verbruikt wordt, hoe makkelijker en goedkoper het zal zijn om de CO2-doelstellingen te halen. Ze pleiten daarom voor een energie- en CO2-taks met vrijstelling voor hernieuwbare energie. Enkel CO2 viseren kan ongewenste neveneffecten genereren, zoals een bijkomend concurrentievoordeel voor nucleaire energie of extra fijn stof via het promoten van dieselwagens. Anderzijds moet hernieuwbare energie wel worden vrijgesteld om de coherentie van het ondersteuningsbeleid voor hernieuwbare energie te garanderen. De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF wijzen erop dat het ondersteuningsbeleid inzake hernieuwbare energie ook sociaal rechtvaardig moet zijn. De volgende actoren vallen volgens hen onder de toepassing van een CO2- energieheffing: Ten eerste, de bedrijven ; zie punt 4.2 voor de vrijstelling van de ETS-bedrijven. Ten tweede, de transportsector (vrachtvervoer) ; hiervoor verkiezen ze het instrument van de kilometerheffing, die reeds in verschillende landen rondom ons in voege is en waarin ook andere externe effecten van het vrachtverkeer (zoals congestie op de wegen of schade aan het wegdek) kunnen worden geïntegreerd. Als onvermijdbaar transitland kan België dit overigens perfect verantwoorden voor de buitenlandse truckers, maar ook de binnenlandse truckers kunnen hierdoor hun bijdrage leveren aan de klimaatinspanningen die ons land moet leveren. Met betrekking tot het transport van particulieren pleiten de dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF voor een hervorming van de belasting op transportbrandstoffen die past in een intelligenter gebruik van de autofiscaliteit in het algemeen. Ten derde, de huishoudens; de vakbonden pleiten voor een progressieve tarifering in functie van het energiegebruik. Ze wijzen erop dat subsidies voor hernieuwbare energie en maatregelen inzake rationeel energiegebruik (isolatie, warmtepompen enz.) geleidelijk aan moeten kunnen worden vervangen door een fiscaal prijssignaal, met dien verstande dat mensen met een laag inkomen of met een vervangingsinkomen compensaties krijgen in de vorm van een cheque of een energiecheque (conform het advies van de HRF). Volgens de heren DEPLAE, GOTZEN, HAYEZ, VANCRONENBURG en VANDORPE is de grondslag van de taks, zoals in de adviesvraag van minister Magnette is gesteld, uitsluitend de uitstoot van CO2 en niet de energie-inhoud of de levenscyclus van de goederen en diensten.

6 6 CRB DEF 4.2 Vrijstelling De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF zijn van oordeel dat, op basis van een objectieve evaluatie van de inspanningen van de verschillende betrokken actoren, de bedrijven die deelnemen aan de Europese emissiehandel (ETS) vrijgesteld zouden moeten kunnen worden van een CO2-heffing. Dit kan enkel indien de geplande hervorming van het ETS-systeem er voor zorgt dat de ETS-bedrijven op een evenwaardige wijze bijdragen aan de noodzakelijke emissiereductie-inspanning. Ze gaan akkoord met een vrijstelling voor de ETS-bedrijven, maar vragen uitdrukkelijk dat deze vrijstelling het voorwerp uitmaakt van, primo, een kritische analyse van de boekhouding ervan, waarbij het grondwettelijke principe dat alle Belgen gelijk zijn voor de belastingen (cf. arrest van het Franse Grondwettelijk Hof) voor ogen wordt gehouden en, secundo, een regelmatige evaluatie in het licht van de werking van het ETS-systeem en de ontwikkeling ervan. De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF gaan niet akkoord met een vrijstelling voor de niet-ets-bedrijven. Dit is evident voor de niet-ets-bedrijven die geen vrijwillige convenant met hun regionale overheid hebben gesloten. Zij moeten een gelijkaardige klimaatinspanning leveren als de andere sectoren. Maar ook voor bedrijven die wel een convenant hebben gesloten, kunnen ze niet akkoord gaan met een vrijstelling. Deze bedrijven worden net gesubsidieerd om de beste energiezuinige technologieën te gebruiken (en dus ook om hun CO2- uitstoot te verminderen). Die convenanten zijn bijzonder lucratief, doch er moet worden overwogen om het subsidiesignaal geleidelijk aan af te bouwen (ook om budgettaire redenen) en het fiscaal beleid hier te laten spelen, vermits dit volgens de HRF ook het beste prijssignaal teweegbrengt. Subsidies hebben in een eerste fase hun werk gedaan, maar volgens de overheid hebben ze blijkbaar onvoldoende resultaat opgeleverd. Een CO2-energietaks moet bedrijven sneller aanzetten tot de omschakeling naar energievriendelijkere productiemethoden en kost de overheid duidelijk minder dan grootschalige ecologiepremies. Het moet wel gezegd dat de meeste bedrijven een convenant hebben gesloten en op die manier hun productiepark energie-efficiënter hebben kunnen maken. Door dit gegeven zullen convenantbedrijven op zich al minder energie-co2-taksen dienen te betalen. De aanpak via het vrijwillige instrument van de convenanten staat in contrast met de verplichte inspanning van de grote bedrijven (verplichte deelname aan ETS) en van de andere maatschappelijke actoren (via een heffing). Volgens de heren DEPLAE, GOTZEN, HAYEZ, VANCRONENBURG en VANDORPE moeten de installaties die al zijn onderworpen aan het ETS-systeem volledig van het toepassingsgebied van een CO2-taks worden uitgesloten ( out of scope ) : geen dubbele reglementering en dus geen dubbele bestraffing. Voor de niet-ets-sectoren (transport, bouw, diensten, landbouw, afval ) moeten de landen nationale plannen opstellen om de vastgelegde doelstellingen te bereiken. Er moet worden gezocht naar samenhang tussen de keuze van een heffing en de nood aan nieuwe middelen om de vereiste investeringen te financieren (een en dezelfde euro kan niet twee keer worden gebruikt). Voorrang moet worden gegeven aan het sluiten van vrijwillige akkoorden ter beperking van de CO2-uitstoot. Voor de kleine installaties die uit het ETS-systeem zullen mogen stappen, zullen de lidstaten maatregelen moeten voorstellen met een gelijke bijdrage aan de emissiereductie als het ETS-systeem. Deze maatregelen kunnen maar moeten niet fiscaal zijn. Als de nationale maatregelen het mogelijk maken de vastgelegde doelstellingen te halen (rekening houdend met alle bestaande maatregelen, incl. de vrijwillige akkoorden) moeten deze installaties en sectoren van het toepassingsgebied van een CO2-taks kunnen worden uitgesloten ( out of scope ). Deze keuze moet individueel worden gewaarborgd voor elke installatie of onderneming die in het betrokken land is gevestigd, ongeacht het gewest als het gaat om België. In het specifieke geval van België zouden transgewestelijke akkoorden moeten kunnen worden gesloten voor de ondernemingen die vestigingen hebben in meer dan een gewest. De heren DEPLAE, GOTZEN,

7 7 CRB DEF HAYEZ, VANCRONENBURG en VANDORPE wijzen erop dat het tarief van de CO2-taks voor een welbepaalde periode op een stabiele manier zou moeten worden bepaald in het licht van de marktprijs van de CO2-quota s. De CO2-richtprijs zou op een uniforme manier voor de hele Europese Unie moeten worden vastgesteld. Om de neutraliteit tussen de ETS- en de niet-etsinstallaties te garanderen, moet de taks voor deze laatste dezelfde toepassingsvoorwaarden inhouden als het ETS-systeem, m.n. wat betreft: - de zeer energie-intensieve sectoren en subsectoren die blootstaan aan carbon leakage ; - de overgangsregeling (geleidelijke toepassing van de taks van 2013 tot 2027); - de offsetmechanismen. De vrijstellingen voor de installaties die blootstaan aan carbon leakage worden bepaald in functie van objectieve criteria in het licht van de regels van het ETS-systeem. Voor de andere gevallen zou het tarief van de taks uniform worden vastgelegd met toepassing van de overgangsperiode (reductie die vermindert van 80% in 2013 tot 30% in 2020 en die verdwijnt in 2027). 5 Index De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF onderstrepen dat de invoering van een CO2-taks op energie in geen geval mag worden gebruikt als argument om de gezondheidsindex te wijzigen. De loonkosten, in tegenstelling tot de energiekosten trouwens, worden al sterk in de hand gehouden door de gezondheidsindex en door de wet van 1996 tot bevordering van de werkgelegenheid en tot preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen, zodat een indexwijziging noodzakelijk noch verantwoord is. Bovendien brengen ze in herinnering dat de automatische indexering van de lonen tot doel heeft de koopkracht van de mensen werknemers of uitkeringstrekkers te vrijwaren wanneer de prijzen stijgen. Welnu, het gebruik van de gezondheidsindex heeft deze eerste rol van de automatische indexering al afgezwakt. Een nieuwe wijziging van de index zou dit instrument ongeloofwaardig maken. Voorts houdt het argument dat de automatische indexering de effecten van het prijssignaal zou tenietdoen volgens hen geen steek. Vooreerst is het zo dat, zodra de koolstofheffing voldoende hoog is, de prijsstijging op zich de mensen ertoe aanzet een vervangingsproduct te zoeken of minder van het product te consumeren, zelfs als de lonen worden geïndexeerd. Als er bovendien ecologische vervangingsproducten bestaan, maakt de automatische indexering het mogelijk een slim prijsbeleid te ondersteunen zonder negatieve impact op het verbruik. Als de prijs van belaste nietecologische producten hoger is dan de prijs van milieuvriendelijke producten zullen de mensen voor deze laatste kiezen omdat ze minder duur zijn. Dankzij de automatische indexering kunnen de mensen hun verbruik dus gemakkelijker aanpassen door te kiezen voor milieuvriendelijke producten, die gewoonlijk duurder zijn dan onbelaste niet-ecologische producten. De prioritaire maatregelen die moeten worden genomen om de goede werking van het prijssignaal te waarborgen, zijn dus een ambitieus beleid van informering en bewustmaking van de bevolking om de milieuvriendelijke producten een sterke maatschappelijke legitimiteit te geven alsook de ontwikkeling van voldoende ecologische alternatieven. Op termijn zal de geleidelijke daling van de vraag naar niet-ecologische producten de gemiddelde prijs in de economie doen zakken, wat een neerwaartse impact zal hebben op het indexcijfer. Aangezien een CO2-taks op brandstoffen per definitie geen deel uitmaakt van de gezondheidsindex, lijkt het hun uit praktisch oogpunt opportuun noch aangewezen aan het Federaal Planbureau te vragen om de effecten van een CO2-taks op energie te simuleren.

8 8 CRB DEF De heren DEPLAE, GOTZEN, HAYEZ, VANCRONENBURG en VANDORPE zijn van oordeel dat, als men een CO2-taks zou invoeren, dit een opwaarts effect zal hebben op de prijzen en via de automatische indexering op de brutolonen in België. Dit zal op zijn beurt twee negatieve effecten hebben. Ten eerste zal deze automatische verhoging van de lonen het prijssignaal aanzienlijk verzwakken, waardoor consumenten minder geneigd zullen zijn om hun gedrag te veranderen. De milieueffectiviteit van de maatregel zal hierdoor aanzienlijk worden aangetast. Ten tweede zal dit de loonkostenhandicap ten aanzien van onze drie buurlanden 3,5% sinds 1996 verder doen toenemen. Het gevolg hiervan is dat meer jobs verloren zullen gaan (en/of minder jobs zullen worden gecreëerd), waar vooral de meest kwetsbaren op de arbeidsmarkt het slachtoffer van zullen zijn. Dit zal de noodzakelijke doelstelling om meer mensen aan het werk te krijgen extra bemoeilijken, waardoor ook de financiering van de vergrijzing in het gedrang zal komen. De vertegenwoordigers van de werkgeversorganisaties vragen het Federaal Planbureau dan ook bijkomende simulaties uit te voeren waarin het onderzoekt wat de impact is op de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de werkloosheid van een neutralisatie in de gezondheidsindex van de toename van de prijzen als gevolg van de invoering van een CO2-taks. 6 Bestemming van de door de koolstoftaks gegenereerde inkomsten De invoering van deze taks mag geen louter budgettaire maatregel zijn. De dames DUPUIS en JONCKHEERE en de heren LAMAS en STRUYF zijn van mening dat eventuele inkomsten van een CO2-energieheffing niet kunnen dienen voor nieuwe of alternatieve initiatieven die de regering naar voren zou kunnen schuiven. De opbrengst van de heffing moet in eerste instantie worden gebruikt voor de compensatie van de particulieren (in het bijzonder de sociaal zwaksten). Na deze compensatie zullen er allicht middelen naar de schatkist vloeien. Die middelen dienen volgens hen te worden aangewend voor een investeringspolitiek die de overgang naar een koolstofarme en minder energie-intensieve economie/maatschappij vergemakkelijkt. Dit kan enkel het concurrentievermogen van onze bedrijven bevorderen en moet ook dienen om de particulieren alternatieven aan te reiken, zodat de energietaks kan worden vermeden. Tijdens de klimaattop in Kopenhagen werden belangrijke afspraken gemaakt over de internationale financiering van het klimaatbeleid. Vanuit een historisch perspectief en volgens het principe van een gedeelde, maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid dient een deel van de opbrengsten van de energie- CO2-taks tevens te worden gebruikt als een bijdrage aan de ontwikkelingslanden voor: - de aanpassing aan de opwarming; - de ontwikkeling van een koolstofarme economie. Voor de heren DEPLAE, GOTZEN, HAYEZ, VANCRONENBURG en VANDORPE kan er geen sprake van zijn de lasten voor de ondernemingen, met inbegrip van de zelfstandigen, te verhogen. De door de ondernemingen/sectoren betaalde taksen moeten derhalve aan diezelfde ondernemingen/sectoren worden vergoed volgens modaliteiten waarover nog dieper moet worden nagedacht. Voorts moet worden onderzocht in welke mate de ontvangsten vanuit de gezinnen en de transportsector zullen kunnen worden gebruikt om het concurrentievermogen van onze economie in haar geheel te verbeteren